В 60-80-е годы ареал интенсивного оттока сельского населения охватил всю главную полосу расселения СССР, включая южные районы Сибири. Село России оставалось самым мощным донором урбанизации, отдав в города 23 млн. чел., в 2,4 раза больше, чем был его естественный прирост. В 90-е годы население сельской местности пополнилось, на 1,1 млн. чел., в основном за счет вынужденных мигрантов из бывших республик СССР, хлынувших сюда в 1992-1994 гг.

В послевоенный период были приняты нормативные акты, устанавливающие систему льгот, направленную на привлечение переселенцев в регионы Крайнего Севера и приравненные местности. Указы 1960 г. и 1967 г. упорядочивали систему льгот для работающих в этих районах. Постановления 1982 г. «О жилищно-строительной кооперации» и 1985 г. «О мерах по обеспечению работников предприятий, учреждений и организаций, расположенных в районах Крайнего Севера, и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, жилой площадью в других районах страны» обеспечивали переселенцам жилищные льготы.

С конца 60-х годов СССР начинает более активно использовать труд иностранных рабочих из социалистических стран. Так, в 1967 г. между СССР и КНДР было заключено одно из первых межправительственных соглашений об использовании северокорейских рабочих на лесозаготовках в Хабаровском крае. В середине 70-х гг. получает развитие трудовая миграция из Болгарии, Польши, Румынии и др. Позже к ним прибавились рабочие из Кубы, Вьетнама, КНДР. Численность такой иностранной рабочей силы колебалась от 15 до 30 тыс. человек.

В 1981 г. был принят новый закон о правовом положении иностранных граждан, который, хотя и учитывал изменения, происшедшие в мире к этому времени, и согласовался с документами Хельсинского совещания 1975 г., все-таки ориентировался на «закрытое» общество. С апреля 1989 г., когда вступило в силу Постановление Совмина СССР «О дальнейшем совершенствовании внешнеэкономической деятельности», резко сократилась численность рабочих из европейских стран-членов СЭВ (до 4 тыс. человек) и Вьетнама (до 40 тыс.). В то же время увеличился поток трудовых мигрантов из Китая (до 25 тыс.), КНДР, Монголии и др.См.: Кваши А..Я. Современная демография. - М., 1995.С.117.

Российская (советская) эмиграция 1917-1986 гг. была обусловлена последствиями двух мировых и гражданской войн и изначально определялась, прежде всего, политическими соображениями ограничения свободы выезда. Выделяют три «волны эмиграции».

Первая волна (1917-1938 гг.) - эмиграция времен гражданской войны и первых послереволюционных лет, включавшая остатки белогвардейских войск, представителей дворянства и купечества, творческой интеллигенции, самостоятельно покинувших страну или высланных по решению советского правительства -- имела ярко выраженный политический характер. Из страны в этот период выехало примерно 4 млн. эмигрантов, большая часть которых направилась в Европу. Проблема России заключалась не столько в масштабах первой волны эмиграции, сколько в качественном ее составе, в потере широкого «интеллектуального» слоя.

Вторая волна эмиграции (1939-1952 гг.) носила прежде всего принудительный характер, обусловленный Второй мировой войной, территориальными изменениями в составе СССР. По оценкам; из страны в этот период эмигрировало от 5,5 до 8 млн. человек. Из них: 2,5 млн. - поляки, 1,8 млн. -- немцы, 424 тыс. -- финны, 296 тыс. - японцы, 240 тыс. - прибалты. Численность не пожелавших или побоявшихся возвратиться в СССР из тех, кто был насильственно вывезен в Германию, и военнопленных в 1952 г. составила около 500 тыс. человек.

1953-1986 гг. - это годы третьей, так называемой «диссидентской» волны эмифации, относительно добровольной и меньшей по размерам -- около 700 тыс. человек. Ее пик приходится на 70-е гг., когда возрастает эмиграция по израильской визе. С 1967 г. в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР выезжающие по этой визе автоматически лишались гражданства СССР.

Упрощение в конце 1986 г. процедуры выезда из страны, принятие в мае 1991 г. Закона о въезде и выезде из СССР, принятие 12 августа 1993 г. российского Закона о въезде и выезде вызвали новую эмиграционную волну, которая характеризуется резким подъемом числа выезжающих на постоянное место жительство за рубеж. За 1987-1994 гг. из России эмигрировали более 600 тыс. человек.

Таким образом, практика государственного регулирования миграционных процессов в России имела глубокие исторические корни и разработанную применительно к конкретным историческим и социально-экономическим условиям развития страны теоретическую базу. Однако методы регулирования миграции населения, используемые в условиях плановой социалистической экономики, административно-командной системы управления, с началом реформ оказались малоэффективными. Более того, в условиях перехода к рыночной экономике отдельные достижения предыдущих эпох (например, формирование постоянного населения в районах Крайнего Севера) превратились в острейшую проблему.

Особенность миграционной политики России в 20-80-е гг. XX века состояла в том, что основной упор делался на управление внутренними миграционными процессами, которое опиралось на жесткую систему планов и административных решений, обязательных для исполнения. В результате богатый опыт регулирования внутренних миграций не может быть в полной мере использован в современный период, а практика управления внешними миграционными процессами у нас практически отсутствует. Фактически закрытый для въезда иностранцев Советский Союз не был интегрирован в международный рынок труда и капиталов. Вот почему с началом рыночных реформ, политических преобразований и распадом СССР Россия оказалась в совершенно новой миграционной ситуации, требующей разработки и реализации новой миграционной политики.

1.4 Зарубежный опыт миграционной политики

миграция социальный регулирование политика

Современный мир переживает небывалый рост международной миграции населения. По данным ООН, в 2000 г. общее число международных мигрантов достигло 175 млн., более чем удвоившись по сравнению с 1970 г., и равнялось примерно 3% населения планеты. Около 60% их проживают в Европе (включая страны Восточной Европы и Россию), Северной Америке, Австралии, Новой Зеландии и Японии". Высокая миграционная мобильность населения связана с усилением интернационализации хозяйственных связей. В последнее время к пере мещениям людей все чаще вынуждают экономическая и социальная нестабильность, войны, насилие, нарушение прав человека, стихийные бедствия и экологические катастрофы. В конце XX в. международная миграция населения стала глобальным процессом, охватившим практически все страны мира. За пределами стран происхождения, по разным оценкам, проживает от 80 до 130 млн. человек.См.: Цапенко В. Н. Роль иммиграции в экономике развитых стран // МЭМО. Журнал. 2004. №5. С. 27.

Значение и характер последствий иммиграции в конкретных странах обусловлены в первую очередь ее масштабом, структурой, соответствием экономическим потребностям и возможностям принимающих обществ, особенностями использования в них иностранной рабочей силы и т.д. Современную миграционную ситуацию в мире определяют страны ярко выраженной иммиграции -- США, Канада, Австралия, страны Западной и Северной Европы, аравийские монархии на Ближнем Востоке, Венесуэла, Аргентина, Бразилия в Южной Америке, ЮАР, Заир и Кот-д'Ивуар в Африке, Сингапур, Япония, Гонконг в Азии. Присутствие больших групп иностранцев существенно изменило ландшафт европейской и американской политики. Изменения, привносимые иммиграцией в жизнь принимающих обществ, стали для них испытанием на демократичность и политическую стабильность. Практически во всех странах массовый приток мигрантов инициирует накопление конфликтного потенциала. В последние десятилетия миграционная политика западных стран все больше характеризуется ориентацией на использование комплексного подхода, на тесную координацию различных ее направлений. В частности, иммиграционный контроль и прием мигрантов увязываются с обеспечением их обустройства, адаптации или интеграции и поддержанием нормальных межэтнических отношений в обществе, а также с принятием внешних мер по ограничению и предупреждению потоков нежелательных мигрантов (внешняя помощь, зарубежные инвестиции и т.д.). При этом в свете угрозы международного терроризма в начале нынешнего тысячелетия приоритетное значение стало придаваться иммиграционному контролю, усилению фильтрации принимаемых мигрантов с учетом требований национальной безопасности и резкому ужесточению борьбы с нелегальной иммиграцией. См.: Зайончковская Ж.А. Иммиграция - альтернативы нет // Демоскоп. 2008. № 1. С.31.

Миграционная политика активно выполняет и свои экономические функции, связанные с ресурсным обеспечением производства. Миграционное законодательство благоприятствует въезду высокообразованных специалистов, а также некоторых групп квалифицированных рабочих, пользующихся повышенным спросом, отдавая все большее предпочтение их временной работе перед постоянным жительством. При этом оно оставляет ниши и для временных, в том числе сезонных, неквалифицированных работников. Приток коммерческих иммигрантов, обладающих капиталом и ориентированных на предпринимательство и инвестирование, даже поощряется.

Западноевропейские страны активно используют Европейскую службу занятости для найма иностранных работников из других стран региона. Однако с сокращением трудовой миграции из Португалии, Испании и Италии возобновилась практика заключения соглашений о найме иностранных работников- не граждан ЕС на принципах ротации, в первую очередь выходцев из бывшей Югославии и других восточноевропейских государств, а также Турции и стран Магриба.

Так, в соответствии с двусторонними программами приграничной работы чехам, словакам и полякам, живущим на расстоянии не более 50 км от границы с ФРГ, разрешается работать в этой стране при условии, что они ежедневно возвращаются домой. Кроме того, в целях привлечения специалистов в области информационных технологий, главным образом из Индии, ФРГ ежегодно выделяет 20 тысяч виз.

На данный момент тенденция к повышению доли высококвалифицированных работников в общей структуре иммиграции приняла четкие очертания. Во Франции и Великобритании для высококвалифицированных специалистов введена ускоренная процедура выдачи разрешений на работу. При этом западноевропейские страны проявляют большую избирательность с точки зрения географии рекрутирования иностранных работников. Так, швейцарские власти в соответствии с законодательством 1992 года благоприятствуют притоку экономических мигрантов из ЕС, сохраняя «нейтралитет» в отношении выходцев из США, Канады и Восточной Европы и создавая барьеры на пути мигрантов из стран «третьего мира».

Межгосударственная миграция рабочих и специалистов, осуществляемая в рамках мирового рынка труда, стала неотъемлемым элементом функционирования развитых экономик. Современная политика западных стран обеспечивает селективное расширение приема востребованных рынком категорий экономически активного населения, содействуя смягчению диспропорций в сложившейся структуре иммиграции, а также иностранного населения и заполнению ниш в составе национальной рабочей силы.

Особо перспективным представляется расширение приема иностранных работников на принципах ротации. Это объясняется растущим недовольством коренных жителей, связанным с увеличивающимися объемами незаконной миграции и притоком иноэтнических поселенцев, прибывающих на законных основаниях на постоянное местожительство.

В практике проведения политики в отношении вынужденных мигрантов и внутренней миграционной политики в развитых странах выделяют три типа:

1.Германская модель характеризуется сочетанием политики приема и интеграции переселяющихся этнических немцев с политикой приема и временного обустройства беженцев. Германский опыт решения миграционных проблем особенно интересен для России, поскольку миграционные процессы в ФРГ схожи с российскими. С 1988 по 1995 гг. в ФРГ прибыло около 4 млн. вынужденных мигрантов. Подавляющая их часть была обустроена или временно принята в стране.

В иммиграционном законодательстве и статистике Германии выделяется 11 категорий иммигрантов, в том числе: вынужденных переселенцев из числа этнических немцев; лиц, ищущих убежище (т.е. лиц, ожидающих получения официального статуса); беженцев де-юре (получивших официальный статус беженца); конвенционных беженцев; беженцев де-факто (иммигрантов, которым разрешено остаться в стране по гуманитарным соображениям), в отношении которых подходы иммиграционной и социальной политики государства существенно различаются. Особенность Германии состоит в том, что правовое положение основных категорий вынужденных мигрантов основывается на нормах конституции страны.

В основе государственной политики в отношении переселяющихся в ФРГ немцев из других стран лежат конституционное положение об уравнивании их во всех правах с немецкими гражданами и законодательное закрепление для них широкого набора льгот, способствующих их скорейшей интеграции.

2.Модель стран Центральной и Северной Европы -- характеризуется наличием разветвленной системы по приему, обустройству и интеграции иммигрантов и системы регулирования размещения населения на территории этих стран.

До начала 90-х годов Франция относилась к странам с относительно либеральным иммиграционным законодательством и высокой численностью официально признанных беженцев. После ужесточения иммиграционного законодательства заметно активизировалось использование нелегальных каналов иммиграции, что потребовало принятия специальных мер. В 1994 г. была введена выездная виза, суть которой в том, что иностранцы, легально проживающие во Франции (включая беженцев и апатридов), могут выехать из страны только при наличии в их документах соответствующей отметки. Ужесточая иммиграционный контроль, правительство сосредоточивает средства на обустройстве и интеграции лиц, действительно нуждающихся в защите и приюте со стороны французских властей. Правительственные мероприятия в отношении беженцев, получивших официальный статус и возобновляемый вид на жительство (на 10 лет), включают их обучение французскому языку, профессиональную подготовку, трудоустройство, предоставление жилья, защиту гражданских и социальных прав.

3 Американская модель отличается нацеленностью на переселение беженцев из стран первого временного убежища на территорию Соединенных Штатов Америки и содействие их интеграции в американское общество.

Для США иммиграция является сильной стороной национального сознания. Несмотря на то, что пропорция иммигрантов по отношению к общей численности населения США в конце XIX века (около 11 иммигрантов на 1000 человек) значительно превышала нынешнюю (около 5 иммигрантов на 1000 человек), фактическое число их очень велико. Если сравнить 1900-1910 гг. и 1990-2000 гг., можно увидеть, что в первое десятилетие в Америку приехало 8,7 миллионов иммигрантов, в последнее десятилетие эта цифра составила на миллион больше. С конца 1990-х годов более 900 тысяч человек ежегодно получают в США право на законное проживание - так называемую «грин кард».

Необходимо отметить существенное отличие Европы от США в отношении к проблемам миграции. США сформировались как союз свободных людей, объединенных определенной целью; напротив, европейские нации-государства сложились на базе исторической традиции, общности происхождения и территории. Американская культура открыта для интеграции в нее новых элементов; европейцы же стремятся к сохранению ее оригинальности. Радикальное ограничение иммиграции, как бы рационально ни выглядело его обоснование, противоречит универсалистской американской идеологии; европейцы же никогда не считали себя принадлежащими к иммигрантским странам, как это свойственно американцам.

По типу государственного регулирования история американской иммиграции подразделяется на четыре периода : 1) свободное заселение страны, завершившееся образованием США в 1781 г.; 2) 1781-1830 гг. - иммиграция не ограничивается и не регулируется; 3) 1830-1875 гг. - иммиграционный въезд регулируется правовыми актами отдельных штатов; 4) с 1875 г. иммиграция становится предметом строгого контроля со стороны федеральных властей, регулирования ее количественного и качественного состава.

В настоящее время выделяют четыре важнейших направления легальной иммиграции в США: воссоединение семей, трудовая и гуманитарная иммиграция, иммиграция с целью повышения этнокультурного разнообразия.

В США защита и помощь иммигрантам и беженцам традиционно декларировались в числе гуманитарных приоритетов внешней и внутренней политики. Функции оказания помощи беженцам выполняет сложная и разветвленная структура органов, входящих в состав различных министерств и ведомств (Госдепартамента, министерства юстиции, министерства здравоохранения и социальных услуг и др.). Говоря о соотношении федерального иммиграционного законодательства США и его реализации на локальном уровне, особый интерес представляет тот факт, что штаты пользуются большой самостоятельностью в разработке и реализации миграционных программ. В штатах и непосредственно на местах важную роль в обустройстве и интеграции беженцев играют негосударственные организации, работа которых согласовывается государственными координаторами по делам беженцев, которые координируют деятельность по переселению и интеграции беженцев частных организаций, таких как местные общественные группы, организации взаимопомощи и частные добровольные агентства. См.: Рубцова Л.Н. Иммиграционная система США // Миграция. Журнал. 1998. №3. С. 57

Европейский и американский опыт решения миграционных проблем представляют огромный интерес для России. Многочисленные аналогии в миграционных процессах и миграционной ситуации подтверждают необходимость изучения опыта миграционной политики принимающих стран мира.

Вместе с тем, анализируя зарубежный опыт миграционной политики на предмет его использования в нашей стране, нельзя не отметить негативные стороны этого опыт, ошибки, которые нельзя повторять при формировании миграционной политики в нашей стране.

Процесс согласования миграционной политики странами Западной Европы проходит тяжело. Большинство мер, осуществлявшихся в 90-е годы ХХ века, были сосредоточены на координации и ужесточении политики государств в отношении допуска в эти страны. Так, в Шенгенской конвенции 1990 г. содержались положения, предусматривающие укрепление сотрудничества между полицейскими и судебными органами, взаимное признание виз и ужесточение санкций против перевозчиков. В Дублинской конвенции 1990 г. были перечислены критерии для определения того, какое из государств-участников несет ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. Такая тактика была призвана пресечь попытки ищущих убежища лиц выбирать себе наиболее подходящую страну для рассмотрения ходатайства, а также решить проблему лиц, ищущих убежища, за которых ни одна страна не желает брать на себя ответственность.

Несмотря на значительные средства, выделяемые на меры пограничного контроля, жесткие ограничения в области миграции не решили проблему проникновения в Европу большого числа нелегальных мигрантов. Осознание правительствами своей неспособности поставить миграцию под контроль привело к выдвижению ряда радикальных предложений, таких как в документе о «миграционной стратегии», подготовленном в 1998 г. под эгидой Австрии, председательствовавшей тогда в Европейском союзе. В нем предлагалось не только создать «линию обороны» для защиты Европы от нелегальных мигрантов, но даже содержалось требование внести поправки в Конвенцию 1950 года или разработать новую. Хотя документ подвергся дружной критике и был отозван, аналогичные недовольные голоса еще не раз раздавались в Европе и за ее пределами.

Параллельно с этими событиями Совет Европы, членами которого являются подавляющее число европейских государств, а не только страны-члены Европейского союза, работал над укреплением защиты прав беженцев как основных прав человека. В 1991 г. Европейский суд по правам человека однозначно установил принцип, по которому лиц, ищущих убежища, нельзя возвращать в страну, где они подвергались бы опасности преследования. Положения Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод 1950 г. по таким вопросам, как задержание, право на семейную жизнь и право на эффективные средства судебной защиты, также были рекомендованы для применения в отношении ищущих убежища лиц и беженцев. В целом, работа Совета Европы подкрепляет и дополняет деятельность Европейского союза, расширяет права беженцев и лиц, ищущих убежища, на всем континенте.

В конце 90-х годов прошлого столетия Европа оказалась на перепутье. В предстоящие годы меняющиеся демографические тенденции могут заставить правительства более позитивно относиться к иммиграции. Некоторые аналитики утверждают, что в ближайшие полвека потребуется значительное число иммигрантов, чтобы соотношение пенсионеров и работающих осталось хотя бы на нынешнем уровне. По оценкам доклада Отдела народонаселения ООН, при нынешних уровнях рождаемости и смертности Европейскому союзу в период до 2050 года потребуется в среднем 1,4 миллиона иммигрантов в год, чтобы соотношение работающего и неработающего населения сохранилось на уровне 1995г.

Впрочем, уже сейчас многие страны Европы начинают пересматривать свою иммиграционную политику в сторону ее смягчения. Так, в ФРГ, где суммарный коэффициент рождаемости равен 1,4, большинство родителей все же проявляют желание иметь в семье не больше одного ребенка. Это объясняется их стремлением заработать, сделать карьеру, жить более удобно. Но, тем не менее, ФРГ является одним из самых населенных государств, так как давно проводит продуманную и дальновидную миграционную политику. За счет иммиграции, помимо простого увеличения численности населения, увеличивается и рождаемость в стране, поскольку уровень рождаемости среди мигрантов значительно выше, чем у коренных жителей. Миграционная политика ФРГ дает еще одно преимущество - омоложение населения, так как среди рабочих эмигрантов преобладает молодежь.

Скорее всего, в будущем подобный пересмотр взглядов на иммиграцию ожидает большинство наиболее развитых стран Европы, поскольку именно их поражает бич старения нации. Эту точку зрения поддерживают большинство демографов и специалистов в области миграции.

Уже сейчас наметились необходимость и тенденция к межгосударственной интеграции в управлении миграционными процессами. Правительства развитых стран Европы в скором времени придут к координации усилий в отношении различных аспектов:

- необходимость разработки общей международной политики по предоставлению убежища, согласования национальных законодательств в этом вопросе уже не подвергаются сомнению;

- серьезные опасения вызывают масштабы незаконной миграции, уменьшить и поставить под контроль которую можно также только совместными усилиями, плодотворным взаимодействием как стран исхода незаконных мигрантов, так и стран-реципиентов;

- единый европейский рынок предполагает свободную циркуляцию рабочей силы, что в свою очередь предполагает наличие законодательной базы по вопросам межгосударственного кадрового обмена.

И это только наиболее значимые проблемы современной Европы в области миграции. При этом нельзя забывать о демографических, социальных, культурных, даже криминальных последствиях миграции.

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ МИГРАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ В СЕВЕРНЫХ РЕГИОНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Социально - экономическая и демографическая характеристика северных регионов Российской Федерации в контексте миграционных потоков

Часть северных территорий России представляют четыре автономных округа: два автономных округа Тюменской области - Ханты-Мансийский АО - Югра и Ямало-Ненецкий, и два округа Красноярского края - Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский. Два первых автономных округа благодаря активному развитию нефтедобывающей промышленности входят в число 16 регионов-доноров (из 89 регионов России), обеспечивающих значительную часть поступлений налогов, сборов и др. платежей в бюджет России в 2008 г. составляла 22,7%, а в федеральный бюджет - 32,3%; доля Ямало-Ненецкого АО была намного скромнее - 6,0% и 8,8%.

По уровню поступлений налоговых платежей в бюджетную систему России в расчете на душу населения Ханты-Манийский АО - Югра занимает первое, а Ямало-Ненецкий АО - третье место среди субъектов РФ. Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа - одни из наименее развитых в социально-экономическом отношении субъектов Российской Федерации. Это дотационные округа, в которых экономический кризис сказался на промышленном производстве сильнее, чем в других регионах России: в настоящее время здесь около 80% предприятий убыточны.

Сложившаяся демографическая ситуация и тенденции в ее развитии являются зеркалом процессов, происходивших в социально-экономической жизни этих двух групп автономных областей: Ханты-Мансийском АО - Югре и Ямало-Ненецком АО численность населения в пореформенный период постоянно увеличивалась, а в Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах, наоборот, - постоянно сокращалась. За период с 1990 г. по 2007 г. общая численность населения Ханты-Мансийском АО - Югре увеличилась на 17%, Ямало-Ненецком АО - на 9%, в то время как в Таймырском (Долгано-Ненецком) АО она сократилась на 27%, а в Эвенкийском АО - на 30%. См.: Карачурина Л. Мигранты и рынки труда крупных российских городов: согласование взаимных интересов // Демоскоп. 2010. № 2. С.22.

Динамичное развитие экономики, особенно после 2000 г., обусловило высокий уровень жизни населения Ханты-Мансийского АО - Югра и Ямало-Ненецкого АО - в них самые высокие в России доходы населения: по среднедушевым денежным доходам в 2008 г. Ямало-Ненецкий автономный округ занимал третье место (37 тыс. руб. в месяц), а Ханты-Мансийский АО - Югра - пятое место (35 тыс. руб. в месяц) в Российской Федерации.См.: Демографический ежегодник России // Госкомстат РФ. - М., 2008. С. 78. Депрессивность в экономическом развитии обуславливает низкий уровень жизни населения в Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах, в них уровень среднедушевых денежных доходов (12 тыс. руб. в месяц) более чем в 2 раза меньше чем в Ямало-Ненецком АО и Ханты-Мансийском АО - Югре. Доля населения с доходами ниже установленного прожиточного минимума составляла в 2006 г. в Ямало-Ненецком АО и Ханты-Мансийском АО - Югра 7% (что в 2 раза меньше, чем в среднем по стране - 15,3%), а в Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах - 23% и 25% соответственно, что более чем в 3 раза выше, чем в Ямало-Ненецком АО и Ханты-Мансийском АО - Югра. В целом доля населения с самыми низкими доходами в Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах составляет почти пятую часть населения (19%), в то время как в Ямало-Ненецком АО и Ханты-Мансийском АО - Югра она меньше - 14% (как в среднем в России).

В пореформенный период в этих регионах рост общей численности населения обеспечивался главным образом за счет естественного прироста.

Различие состоит в том, что в Ямало-Ненецком АО период с 1990 г. до 2001 г. наблюдался отток населения, а с 2001 г. и по настоящее время в связи с интенсивным освоением на территории округа месторождений нефти коэффициенты миграционного прироста населения были положительными и имели тенденцию к росту, а в Ханты-Мансийском АО - Югре с 2005 г. коэффициенты миграционного прироста были отрицательными. В 2008 году Ямало-Ненецкий АО входил в пятерку субъектов РФ, в которых население увеличилось как за счет естественного, так и миграционного прироста, а Ханты-Мансийский АО - Югра - в шестерку субъектов РФ, в которых население увеличилось за счет превышения естественного прироста населения над миграционным оттоком. В Таймырском и Эвенкийском АО в период 1990-2006 гг. основным компонентом формирования общей численности населения был естественный прирост, но в Эвенкийском АО коэффициент естественного прироста населения в этот период снизился - в 5 раз, в то время как в Таймырском АО снижение было менее существенным - в 1,8 раза. Влияние миграции на динамику общей численности населения было отрицательным в обеих округах, но только с той разницей, что в Эвенкийском АО в этот период не было ни одного года, когда коэффициент миграционного прироста был бы положительным, а в Таймырском (Долгано-Ненецком) АО такими годами были 2001г. и 2002г.

В 2006г. во всех субъектах на севере Сибири наблюдалась миграционная убыль населения, хотя масштабы ее существенно отличались. По сравнению с 2000 г. наиболее существенные перемены произошли в Ханты-Мансийском АО - Югре: если в 2000 г. в этом округе миграционный прирост составлял почти 14 тыс. человек, то в 2006 г. отмечена миграционная убыль - 1,1 тыс. человек. В Ямало-Ненецком АО миграционная убыль к 2006 г. практически прекратилась (в 2000 г. - 1,3 тыс. чел.). Интенсивность миграционной убыли возросла в Таймырском АО с -9,0 до -209,0 на 10 000 населения. Меньше, чем в 2000 г., была в 2006 г. интенсивность миграционной убыли в Эвенкийском АО, хотя абсолютные показатели выросли. Но все же, миграция продолжает играть существенную роль в динамике численности населения всех субъектов севера Сибири. Основная масса мигрантов - это мигранты Ханты-Мансийского автономном округе - Югры и Ямало-Ненецкого АО, куда в пореформенный период переселилось более 900 тыс. человек, что составляет около 60% жителей этих округов. В настоящее время наиболее существенный миграционный прирост в субъектах Сибирского Севера осуществляется за счет внутренних миграций (более 90% общего миграционного оборота), с зарубежными странами соответственно около 10%.

Следствием изменения масштабов и структуры миграционных потоков в пореформенный период в субъектах Сибирского Севера явилось изменение этнической структуры населения. В межпереписной период повсеместно выросла доля представителей коренных этносов и сократилась доля русских, украинцев, белорусов. Наименьшее сокращение доли русского населения наблюдалось в ХМАО - Югра и Ямало-Ненецком АО: в определенной степени можно сказать, что эта доля оставалась стабильной. Однако в разные периоды эти два субъекта РФ то теряли русское население, то приобретали. Так, за счет внутренней миграции в период 1989-2004 г. в целом Ханты-Мансийский автономном округе - Югра приобрел русское население, хотя этот миграционный прирост русского населения составлял незначительную величину - менее 5 тыс. человек, в то время как Ямало-Ненецкий автономном округе в этот период потерял почти 10 тыс. человек. И миграционный прирост, и миграционные потери русского населения этих субъектов происходили главным образом за счет внутрироссийского миграционного обмена. В миграционном обмене со странами нового зарубежья русские составляли не более 50%, т.е. за счет мигрантов из стран СНГ и Балтии удельный вес русского населения этих автономных округов снижался. Практически вдвое в рассматриваемый период увеличилась доля азербайджанцев в Ханты-Мансийском автономном округе - Югра. См.: Мукомель В. Экономика нелегальной миграции в России // Демоскоп. 2008. № 1. С.23.

После переписи населения 2002г. отрицательное сальдо миграции формировалось главным образом за счет русских: доля русского населения в численности прибывших составляла немногим более 55%, а в численности выбывших - более 78%. Если эта тенденция сохранится, то северные районы Сибири и дальше будут терять, прежде всего, русское население. В этот период в миграционном сальдо представители титульных национальностей республик бывшего СССР составляли более 1/3. Наиболее крупными этническими группами среди мигрантов были таджики, азербайджанцы, киргизы, узбеки. Учитывая аналогичный этнический состав нелегальных мигрантов, можно сделать вывод о том, что этническая структура субъектов севера Сибири становится еще более разнообразной, чем в переписи 2002 г. Доля коренного населения во всех автономных округах без исключения в 2002 г. по сравнению с 1989 г. увеличилась. Особенно существенным это увеличение было в Эвенкийском АО, где возросла не только доля титульного населения (с 14% до 21,5%), но и доля других представителей коренного населения (якутов, кетов и др.). В итоге в целом доля коренного населения в Эвенкийском автономном округе в 2002 г. увеличилась по сравнению с 1989 г. с 18,5% до 28%. Примерно такая же картина в Таймырском автономном округе, где численность коренного населения увеличилась с 16,5% до 25,5%.

На начало 2007 г. в Таймырском автономном округе коренное население уже составляло более половины населения (67%), в остальных субъектах региона его доля существенно меньше: в Эвенкийском автономном округе - 34%, в Ямало-Ненецком - 27%, а в Ханты-Мансийском автономном округе - Югра - 13%.См.: Российский статистический ежегодник .- М., 2009. С. 32.

Можно предположить, что сокращение доли русскоязычного (русских, украинцев, белорусов) населения на территории Сибирского Севера, а также уменьшения его доли в миграционных процессах, прямо связано с ростом доли населения, не владеющего русским языком. По данным переписи населения 2002 г. в целом в четырех субъектах севера Сибири не владели русским языком примерно 2% населения (в основном это было коренное население). В настоящее время появились другие этнические сообщества, в которых многие не владеют русским языком. Например, в ХМАО - Югре не владеют русским языком более 6 % таджиков, среди азербайджанцев каждый двадцатый, а среди киргизов и узбеков, каждый двадцать пятый. См.: Мукомель В. Экономика нелегальной миграции в России // Демоскоп. 2008. № 1. С.23.

В 2008г. численность незанятого населения, зарегистрированного в государственной службе занятости, составляла в Ханты-Мансийском АО - Югре 17,5 тыс. человек (2% экономически активного населения) и 7,5 тыс. человек (2,4%) в Ямало-Ненецком автономном округе. В Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах его доля была существенно выше - по 8% в каждом (1,6 тыс. и 0,8 тыс. человек).

В то же время, во всех автономных округах имелась потребность в рабочей силе. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре заявленная потребность в 2008г. составляла 11,5 тыс. (примерно столько же, как в 2000г.), т.е. на одну заявленную вакансию приходилось 1,5 человека из численности незанятого населения. В Ямало-Ненецком автономном округе, наоборот, по сравнению с 2000 г. в 2008 г. заявленная потребность возросла с 2,9 тыс. до 6,4 тыс. человек, в результате чего численность незанятого населения на одну заявленную вакансию уменьшилась более чем в 2 раза (с 2,6 до 1,2 человек). Заявленная потребность в рабочей силе возросла в Эвенкийском АО - в 2,5 раза (с 142 до 356 человек) и только в Таймырском (Долгано-Ненецком) АО она сократилась - с 240 до 89 человек (в 2,7 раза).

Удовлетворение потребности в рабочей силе в этих регионах традиционно осуществляется за счет привлечения работников, как из других регионов России, так и из-за рубежа, главным образом из стран СНГ. В 2008г., как и в 2000г., среди прибывших мигрантов основную массу составляли лица в трудоспособном возрасте. Однако следует отметить, что в 2008 г. только в Ямало-Ненецком АО наблюдался миграционный прирост населения в трудоспособном возрасте, а в остальных округах наблюдалась миграционная убыль населения этого возраста. Основная причина приезда мигрантов в субъекты севера Сибири - работа. В последний период среди мигрантов, прибывающих в названные регионы, становится все больше одиноких мигрантов (их более 55% по этому региону). Это связано, прежде всего, с активным использованием вахтового метода. См.: Мукомель В. Экономика нелегальной миграции в России // Демоскоп. 2008. № 1. С.23.

Развитие временной трудовой миграции в северных регионах РФ прямо связано с ростом ее нелегальной формы на фоне снижения количества легальных мигрантов. Например, по данным УФМС РФ по Ханты-Мансийскому АО - Югре в 2006 г. было выдано разрешений 68,8 тыс. иностранных граждан, что на 6 % меньше, чем в 2005 г. - 73,4 тыс. (из них 63 тыс. - это граждане СНГ). В то же время, по экспертным оценкам численность недокументированных мигрантов составляла на начало 2009г. около 8 тысяч человек, подавляющая часть из них - то же граждане СНГ (примерно 7,5 тыс. человек). Следует отметить, что в дореформенный период основной поток мигрантов, работавших в основном в сфере обслуживания, были выходцы из Азербайджана.

В настоящее время главным поставщиком мигрантов, не имеющих официального статуса, является Таджикистан (доля выходцев из этой страны в общей численности нелегальных мигрантов 15составляет 40%). А также Азербайджан и Узбекистан - 40% (по 20% каждый), Киргизия - 13%. В 2005 г. среди северных субъектов РФ наибольшее количество иностранных граждан работало в Ямало-Ненецком АО - 25,6 тыс. человек, что оставляло 8,6% всего занятого населения в этом автономном округе. Вторым по численности использования иностранной рабочей силы был Ханты-Мансийский АО - Югра, в котором трудились 23,4 тыс. иностранных работников, однако это составляло только 3% общей численности занятого населения этого округа. В Эвенкийском АО доля иностранных работников составляла 2% общей численности занятого населения (209 человек). Самая малая численность иностранных работников была занята в Таймырском (Долгано-Ненецком) АО - 159 человек или 0,7% общей численности занятого населения. Основная часть иностранной рабочей силы используется в строительстве и промышленности (в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре в этих двух отраслях было занято 86%, а в Ямало-Ненецком АО - 83%). В 2008 г этим субъектам РФ было выделено в общей сложности 6 672 квоты на привлечение иностранной рабочей силы. Основная часть квот была предоставлена Ямало-Ненецкому автономном округе - 4 760 (или 71% общего числа квот). Однако они были использованы округом только наполовину. Не были использованы выделенные квоты в Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском АО. Только в Ханты-Мансийском АО - Югре заявки на квоту были не только полностью использованы, но даже в этом округе было принято на работу иностранцев на 20% больше заявленной потребности.

2.2 Основные проблемы реализации государственной миграционной политики в северных районах Российской Федерации

Опыт России показывает, что решение проблем, связанных с миграцией населения, возможно лишь при организующей роли государства, которое способно регулировать направления и объемы миграционных потоков и минимизировать элементы стихийности в этих процессах. При разработке миграционной политики применительно к северным районам РФ важно сбалансировано использовать имеющийся успешный международный и российский опыт. Специфику России как государства с огромной территорией, разнообразием природных, географических, этнических и прочих факторов, влияющих на размещение населения, нельзя не учитывать, но нельзя и гипертрофировать. Совершенствование миграционных процессов следует рассматривать как важный резерв экономического развития государства.

Потребность экономики страны в дополнительных трудовых ресурсах, особенно в свете перспектив реализации экономических мегапроектов в ряде северных территорий вызовет необходимость регулируемого притока иммигрантов. В этой ситуации актуальной проблемой для российского общества является формирование установок толерантного сознания. Рыночный механизм предопределяет необходимость осуществления государственного управления миграционными процессами на основе обеспечения прав граждан на свободу передвижения и создания с этой целью системы экономических стимулов.

Современная миграционная ситуация в России требует новых подходов, с тем чтобы миграционные процессы стали фактором, способствующим позитивному развитию общества, исходили из потребностей экономики, интересов национальной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения при строгом соблюдении международных обязательств Российской Федерации.

Главная задача, стоящая сегодня перед ФМС России, - это организация цивилизованной миграции, которая позволит эффективно использовать человеческий потенциал для решения, прежде всего, задач социально-экономического развития России. См.: Тюркин М.Л. Миграционная система России .- М., 2005. С.68. Эффективность функционирования миграционной системы зависит от эффективности административно-правового, информационно-правового, а также финансово-экономического правового регулирования. См.: Мукомель В. Экономика нелегальной миграции в России // Демоскоп. 2008. № 1. С.23.

Последние годы были достаточно продуктивными в развитии законодательства в области миграции, а также законодательства, тесно связанного с решением этих вопросов - были приняты и вступили в действие федеральные законы: «О гражданстве Российской Федерации», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» См.: Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [по состоянию на 27.12.2009 г.] // Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3032., «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», которые непосредственно затрагивают вопросы определения правового статуса мигрантов; направлены на установление паспортно-визового режима, упорядочение системы регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территориях, приграничных с другими государствами.

В этих законах разграничиваются понятия гражданина, длительно проживающего в стране иностранца (резидента) и временно проживающего лица. Для иностранцев вводится институт, аналогичный «green-card» в США. Иностранец, прожив один год в России, может получить вид на жительство на пять лет и затем, при желании, его неоднократно продлевать. Прописана новая процедура получения гражданства Российской Федерации. Вводится также в оборот миграционная карта, которую обязан заполнить каждый, пересекающий границу России. На основе карты предполагается осуществлять контроль иммиграции и иммигрантов, создать банк данных по России. Однако процедура оформления иммигрантов с введением указанных законов сильно усложнилась, стала более длительной и громоздкой, в особенности это касается найма на работу. См.: Андреев Е.М. Миграционная ситуация в регионах России. - М., 2004. С. 129-130.

Существенно пополнилась нормативная база в области миграции на подзаконном уровне. Она касается регулирования введения иммиграционных карт, утверждения правил расходования средств федерального бюджета на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы России, утверждения порядка выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на работу, выдачи разрешений на временное проживание в России и определения объема соответствующих квот, выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство, предоставления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина на период его пребывания в России и др.

Однако требуется дальнейшее совершенствование миграционного законодательства, особенно в сфере регулирования трудовой миграции и привлечения в страну трудовых мигрантов, либерализации иммиграционного законодательства при одновременном ужесточении нормативных правовых актов, связанных с противодействием незаконной миграции. Имеющаяся законодательная основа регулирования миграционных отношений все еще не в полной мере отвечает назревшим потребностям правоприменительной практики: она характеризуется значительным отставанием от имеющегося опыта законодательного регулирования зарубежных стран, не в полной мере соответствует международным стандартам, сохраняет фрагментарный характер в регулировании отдельных направлений и видов миграции, значительное количество устаревших норм. На уровне субъектов Российской Федерации, как и в муниципальных образованиях, отсутствует собственная правовая база по вопросам миграции.

Не осуществляется всесторонняя научно-практическая прогнозируемость миграционных процессов в стране в целом и в отдельных регионах. В миграционной политике современного периода не получил должного развития и программно-целевой метод регулирования, который мог бы оказать существенную помощь в решении проблемы добровольного переселения в малонаселенные места, регулировании рынка труда, поддержке социально незащищенных категорий мигрантов. Посредством данного метода можно осуществлять эффективное распределение материальных и финансовых средств, направляемых из бюджета страны на цели миграционной политики, четкий контроль над их реализацией. См.: Арутюнов М.Г. Миграционное законодательство Рос-сийской Федерации и проблемы прав человека. Круглый стол: проблемы, дискуссии, предложения. - М., 2002. С. 45.

Необходимо проведение качественной переработки законодательства в области миграционных отношений с целью создания более действенных механизмов контроля над иммиграционными процессами, прежде всего - пресечение незаконной иммиграции; интеграции мигрантов в социальные и экономические условия жизни страны, оптимизации внутренних миграционных потоков, вхождения России в международный рынок труда и регулирования экономической миграции. Также необходимы меры экономического и организационного характера: полная демаркация государственных границ, оборудование границ, разрешение территориальных споров с пограничными государствами, налаживание системы кадровой подготовки специалистов миграционных служб и др.

Миграционная политика России не в полной мере отвечает динамичным изменениям, происходящим в миграционной сфере. Тот факт, что у России до сих пор нет эффективной миграционной политики, признается на самом высоком уровне власти. Существенно снижает эффективность деятельности государства в сфере миграции отсутствие целостной миграционной политики, которая до настоящего времени носит фрагментарный характер, слабо увязана с перспективами экономического и социального развития страны, а также с демографической политикой. Кроме того, процесс формирования устойчивой системы управления в области осуществления миграционной политики как на федеральном, так и на региональном уровне не завершен. Сохраняется неудовлетворительное ресурсное обеспечение имеющихся программ и планов. Существуют явные недостатки в осуществлении региональной миграционной политики.

При выработке и реализации миграционной политики недостаточно учтены происходящие во внутренней демографической ситуации явления, которые характеризуются как кризисные. Уменьшение трудоспособного населения уже в ближайшем будущем может негативным образом сказаться как на росте экономики, так и на возможностях исполнения ряда социальных обязательств, и требует масштабного привлечения в экономику России иностранной рабочей силы, что повлечет за собой изменения в социальной, религиозно-этнической, культурно-образовательной структуре общества, и как следствие, необходимость корректировки подходов к осуществлению внутренней политики государства, обеспечению его национальной безопасности. На фоне прогрессирующего сокращения численности коренного населения страны прогнозируется дальнейшее усиление демографического давления на Россию со стороны государств с избыточным населением, в первую очередь Китая, а также «миграционно опасных» государств (Афганистан, Бангладеш, Вьетнам, Индия, Иран, Пакистан и Турция). Избыточный миграционный приток из государств - участников СНГ уже в настоящее время испытывают промышленно развитые центральные и южные регионы России.

Неразвитость рынка жилья и низкий уровень доходов населения тормозят формирование рабочей силы за счет мигрантов. Поскольку у предприятий почти нет общежитий, а они еще не столь рентабельны, чтобы оплачивать частное жилье работникам, проблема жилья, доступного для низкооплачиваемых работников, является очень серьезной. По экспертным оценкам, в России находится около четырех миллионов незаконных мигрантов. При этом сама среда так называемой незаконной миграции неоднородна Незаконная миграция негативно влияет на социальную обстановку, расширяет возможности для активизации деятельности организованных преступных группировок, международных террористических и экстремистских организаций, формирует условия для коррупции, ксенофобии, способствует разжиганию межнациональных конфликтов и ухудшению криминогенной ситуации. Нелегальная трудовая деятельность незаконных мигрантов создает условия для развития «теневой экономики» и неконтролируемого вывоза капитала за рубеж.

Еще одна проблема -- это отсутствие достоверной и точной статистики о миграционных процессах, в том числе о потребностях страны в трудовых ресурсах. В результате существующая система контроля за въездом в Россию, выездом из нее и пребыванием иностранных граждан на ее территории не позволяет эффективно отслеживать иммиграционные процессы и располагать объективными данными о численности иностранных граждан в стране. Введенная практика квотирования пока тоже субъективна и не опирается на знание конкретной ситуации.

Крайне важно, чтобы по принципиальным проблемам в миграционной сфере вся система государственной власти имела единство мнений и проводила согласованную политику. Миграционная и демографическая ситуация в стране диктует необходимость принятия взвешенных мер для масштабного привлечения иностранной рабочей силы в экономику России. При этом следует иметь в виду все возможные и крайне чувствительные изменения в социальной, этнической, конфессиональной структуре общества. Существует необходимость и в эффективной защите национального рынка труда, и в особом внимании к тому, чтобы коренное население России не сталкивалось с неоправданными издержками.

Миграционная политика - это мощный рычаг консолидации стран СНГ. Переселенцы из государств Содружества способны укрепить интеграционные связи, а их благополучное законное трудоустройство и нормальная социальная жизнь -- один из факторов укрепления сотрудничества с ближайшими партнерами.

Серьезной проблемой является отсутствие в России официально одобренной федеральной миграционной стратегии, которая бы учитывала объективные факторы настоящего и будущего развития страны и увязывала бы воедино все виды миграции и интересы федерального государства, его субъектов и муниципальных образований, а также различных групп населения, включая мигрантов. Концепция регулирования миграционных процессов, одобренная Правительством в марте 2003г. (распоряжение № 256-р), не закрывает этот пробел, поскольку не содержит четких установок относительно миграционной политики страны.