В качестве возможных стратегических направлений в осуществлении миграционной политики можно выделить серьезное стимулирование иммиграции, подразумевающее вовлечение в иммиграционный поток выходцев из стран старого зарубежья (прежде всего из Восточной и Юго-Восточной Азии и других стран) и, как следствие, выработку государством особых подходов к их расселению и адаптации; а также селективный отбор мигрантов, который возможен только при серьезном государственном регулировании рождаемости и смертности.

Сейчас приоритетными задачами ФМС в области привлечения и использования в России иностранной рабочей силы являются совершенствование нормативно-правовой базы внешней трудовой миграции, разработка механизма квотирования привлечения иностранных работников на региональном и федеральном уровнях, принятие мер по борьбе с незаконной трудовой миграцией, в частности -введение действенных штрафных санкций.

На федеральном уровне управление миграциями в течение длительного времени фокусировалось на приеме вынужденных мигрантов из бывших союзных республик. В последние годы акцент переместился на ограничение притока населения в Россию из других стран, что нашло яркое отражение в законах о гражданстве и об иностранных гражданах. Таким образом, в сферу деятельности федерального центра попадает в основном внешняя миграция, да и то не вся. Эмиграция почти не привлекает к себе внимания. Политики лишь недавно стали выражать озабоченность «утечкой умов», но реальных шагов в этом направлении нет.

Дать однозначную оценку такому явлению как экспорт рабочей силы -- достаточно сложная задача. Положительное влияние экспорта рабочей силы проявляется в том, что снижается давление на национальный рынок труда, минимизируются существующие в его структуре дисбалансы, снижается уровень безработицы и ее последствия. Экспорт рабочей силы экономически выгоден государству, так как финансовые поступления от работающих за рубежом существенно перекрывают экономические издержки. Кроме того, выезжающие за рубеж, как правило, повышают свой профессиональный и культурный уровень и после возвращения на родину благоприятно воздействуют на социальную и культурную атмосферу.

Внутренние миграции (значимые и представляющие объект управления в годы существования СССР) практически игнорируются, хотя внутренние и внешние миграции могут выступать в качестве альтернативных инструментов решения государством региональных проблем, таких, например, как ликвидация дефицита трудовых ресурсов в определенном ареале. Это тем более не оправдано, что внутренние перемещения населения значительно превосходят внешние миграции.

По-прежнему актуальной является проблема беженцев и вынужденных переселенцев, требующая своего правового и экономического решения, несмотря на комплекс уже реализованных мер. Однако на всех уровнях управления проблема их обустройства отошла на задний план, несмотря на то, что перед значительной их частью государство не выполнило взятых обязательств.

Предпринимаются попытки разрешить некоторые проблемы, существующие в этой области, - в целях реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы принято Постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006г. № 153, направленное на предоставление за счет средств федерального бюджета субсидии на приобретение жилья, право на получение которой удостоверяется государственным жилищным сертификатом. Под действие этого акта подпали граждане, признанные в установленном порядке вынужденными переселенцами и включенные территориальными органами

Региональные и муниципальные власти, как правило, не претендуют на участие в выработке миграционной политики и не проявляют интереса к миграциям, т.к. считают это прерогативой федеральной власти. Власти субъектов (и отчасти муниципальные) исполняют ограниченные регистрационно-контрольные функции (например, участвуя в обосновании квот на иностранную рабочую силу). Сказанное в полной мере относится и к Ямало-Ненецкому АО, к другим северным регионам РФ.

Постоянные перестройки в системе государственного управления миграционными процессами тормозят и осложняют деятельность миграционных служб, затрудняют оперативное решение вопросов, необходимое при работе с мигрантами. Недостаточной для эффективного решения миграционных проблем является численность сотрудников миграционных служб.

В настоящее время существует проблема в области обеспеченности информацией. Ни государство, ни население не обладают достоверной информацией по миграции, в том числе и внутренней. Существуют две причины такого положения. Во-первых, часть информации просто не собирается (например, о маятниковых миграциях или работающих вахтовым способом) или не обрабатывается. Так, при переезде внутри страны все мигранты заполняют регистрационные талоны, но не вся информация с них затем обрабатывается. Даже в отношении имеющейся информации региональные и местные статистические органы действуют не единообразно, что затрудняет сравнительный анализ ситуации. Во-вторых, значительная часть мигрантов не проходит предлагаемой официальной процедуры и не учитывается. Речь идет о незаконных мигрантах.

Основная причина сложившегося положения -- в самой системе регистрации и контроля, которая, как отмечалось, весьма сложна. Как результат -- мигранты избегают процедуры регистрации. Есть основания полагать, что более либеральная система в большей степени позволит узнать масштабы и качественные характеристики внешней миграции и иммигрантов. Это, в свою очередь, поможет понять ситуацию с занятостью, просчитать нагрузку на инфраструктуру (в том числе социальную) и т.д. При этом государство сможет эффективнее выполнять свои функции на всех уровнях.

Другой пример сложившейся ситуации -- обоснование квот на иностранную рабочую силу в условиях, когда не известно о реальном дефиците тех или иных кадров, когда нет реальной картины ни спроса, ни предложения. Отсутствие достаточно достоверного учета масштабов миграции показывает ограниченность возможностей государства.

Известно, что в рамках демографической статистики учет миграции признается значительно более сложной задачей по сравнению с учетом рождаемости и смертности. Основная проблема состоит и в. том, что статистика миграции чаще всего имеет дело с событиями (фактами переезда), нежели с людьми (мигрантами). Это значительно увеличивает число регистрируемых явлений по сравнению, к примеру, со статистикой естественного движения. Сложности вызывает учет миграции разных видов в зависимости от сроков пребывания мигранта на новом месте.

В современных условиях возрастает роль статистических (национальных и локальных) обследований миграции, в рамках которых можно сформулировать более подробно необходимые для анализа миграции вопросы, поскольку в переписях они по понятным причинам крайне ограничены.

Другая проблема источников данных о миграции связана с достижением полной сопоставимости между странами данных о миграции - внутренней и внешней. Даже в Европе, где статистические системы хорошо развиты, сравнения статистических данных о миграции между странами затруднены из-за различий в системах регистрации. Для решения этой задачи следует принять общее согласованное определение понятий «миграционное событие» и «мигрант» и рекомендовать их использовать в международной практике. Для достижения полной сопоставимости данных необходимо, чтобы доступная статистика была понятна для ее потенциальных пользователей. Поэтому описание ее значения и содержания должно систематически сопровождать публикацию статистических данных.

Значение правильной оценки изменения численности населения возрастает там, где миграция является главным источником, компенсирующим последствия старения и восполняющим естественную убыль. Не имея относительно правильного представления хотя бы о величине и половозрастной структуре миграционных потоков, нельзя строить достоверные прогнозы численности населения. В современных условиях усиливается необходимость адекватной оценки влияния миграции на местные рынки труда, на этнический, религиозный состав населения.

В области учета внешней миграции также существуют значительные трудности. В последние годы МВД несколько раз меняло правила регистрации иностранных граждан в России. Введение (в 2000г., а затем в 2003г.) новых правил выдачи разрешения на временное проживание и вида на жительство привело к значительному сокращению числа учтенных статистикой событий переезда, то есть к своеобразным «провалам» в сборе первичных данных. Это во многом объясняет резкое снижение миграционного притока в Россию и в регионы Сибирского Севера в последние годы.

Еще хуже обстоят дела с учетом выбытий из России. Люди, меняющие место жительства, не обязаны сниматься с регистрационного учета в прежнем месте. Если переезд осуществляется внутри страны, то отметка о выбытии делается после того, как из паспортного стола по новому месту жительства поступит информация о прибытии мигранта. В отношении международной миграции эта процедура стала невозможной. С регистрационного учета снимаются, вероятно, только те люди, которые продают свое жилье в связи с выездом на постоянное место жительства из России. Остальные могут с регистрационного учета не сниматься. Это приводит к значительным расхождениям в оценке объемов миграции из России по данным российской статистики и статистики страны вселения -- число иммигрантов из России, фиксируемые зарубежными источниками, как минимум на 20% превосходят российские данные.

Масштабы недоучета долгосрочных мигрантов можно показать на примере учебной миграции. Опубликованные за последние годы, данные Госкомстата о числе лиц, сменивших место жительства в связи с учебой, показывают быстрое уменьшение объемов учебной миграции в России, в том числе внутренней.

В отношении учета иностранной рабочей силы необходимо отметить, что публикуемая МВД информация отражает достаточно разнообразные сведения о привлеченной иностранной рабочей силе, в частности о числе прибывших и выбывших за отчетный период, распределении иностранной рабочей силы по странам выхода, сферам деятельности. Основным показателем выступает количество выданных иностранным гражданам разрешений на право трудовой деятельности. Например, в 2008г. таких разрешений было выдано около 378 тыс. Приведенная величина вовсе не означает, что все эти люди находились на территории России в течение года, и не позволяет понять, сколько реально в среднем работников находилось на территории России за отдельный период времени. Более информативными были бы данные о колебаниях числа занятых по месяцам и временам года.

2.3 Нормативно-правовое регулирование миграционных процессов и основные направления совершенствования миграционной политики

Современные миграционные процессы бросают «вызов» в плане разработки стратегии их учета в новых социально-экономических и политических условиях. Ее составляющими должно быть преодоление ведомственных интересов и переход к учету важнейших форм пространственной мобильности населения, включающей сезонные и временные перемещения населения.См.: Красинец Е. Миграция населения в Российской Федерации: тенденции развития и проблемы регулирования // Власть. 2004. №10. С. 65.

Исходя из существующих проблем в области учета миграций, специалисты полагают возможным разработку закона «О миграционной статистике». Этому способствует активизация работ по созданию автоматизированной системы учета населения «Персона» с подсистемой учета мигрантов; инициирована разработка законопроекта «О персонифицированном учете мигрантов».

Миграционная политика страны должна быть полной (включать внешнюю и внутреннюю миграцию), более либеральной, а оформление иммигрантов и внутренних мигрантов нуждается в упрощении. Только при этих условиях можно будет реально управлять процессами миграции в интересах развития страны. Для успешного решения комплекса существующих в миграционной сфере проблем требуются совместные усилия ФМС России, Минобороны, МИДа, Минобразования и науки, Минфина, Минэкономразвития и торговли и др.

Государственная миграционная политика Российской Федерации основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации, положениях Конституции Российской Федерации и выражается в федеральных законах и нормативных правовых актах, законах и нормативных правовых актах субъектов Федерации, договорах и соглашениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Порядок миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" См.: Федеральный закон от 18.07.2006 г. № 109-ФЗ «О ми-грационном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [по состоянию на 1 декабря 2007 г.] // Собрание законодательства РФ.2006. №41.Ст.1985., Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 № 9 "О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" и приказом ФМС России от 6 июня 2009 г. № 159 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по осуществлению миграционного учета в Российской Федерации". В качестве принимающей стороны иностранного гражданина может выступать любое лицо, по адресу которого иностранный гражданин поставлен на миграционный учет и фактически находится. В случае когда юридическое лицо выступает в отношении иностранного гражданина в качестве работодателя и принимающей стороны, иностранный гражданин может быть поставлен на миграционный учет как по юридическому адресу организации, так и по адресу фактического местонахождения иностранного гражданина. Статьями 21 и 22 Федерального закона установлены основания и порядок постановки иностранных граждан на учет по месту пребывания. Основанием для постановки на учет по месту пребывания иностранного гражданина является получение территориальным органом Федеральной миграционной службы уведомления установленной формы о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания, в котором указываются все предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения. Кроме того, принимающая сторона к уведомлению о прибытии, представляемому (направляемому) в территориальный орган Федеральной миграционной службы, прилагает копию документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина, а в отношении временно пребывающего в Российской Федерации иностранного гражданина - и копию его миграционной карты. Таким образом, законодательно предусмотрен исчерпывающий перечень документов, предоставляемый принимающей стороной.

С 21 октября 2009 года вступил в силу Федеральный закон от 19 июля 2009 г. № 199-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" См.: Федеральный закон от 19 июля 2009 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" // СПС Консультант Плюс.. Теперь при наличии у иностранного гражданина права собственности на жилое помещение, находящееся на территории Российской Федерации, он может заявить такое помещение в качестве своего места пребывания. В этом случае для постановки на учет по месту пребывания такой иностранный гражданин лично представляет уведомление о своем прибытии в место пребывания непосредственно в орган миграционного учета. Что касается проверок, проводимых ФМС России за соблюдением миграционных правил, необходимо отметить следующее. В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004г. N 928, ФМС России является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции. Согласно подпункту 1.3 пункта 6 Положения ФМС России осуществляет полномочия, в том числе, за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства, правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда и т.д.

Статьей 28.1 КоАП РФ См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ [по состоянию на 30.04.2010] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. установлено, что поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Совместным приказом МВД России и ФМС России от 30 апреля 2009 г. № 338/97 утвержден Административный регламент по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда.

В соответствии с пунктом 9 Административного регламента исполнение государственной функции при проведении проверок соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил миграционного учета осуществляется сотрудниками и государственными гражданскими служащими подразделений системы ФМС России и сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации. Административный регламент детально регулирует все процедуры от принятия решения о проведении проверки до принятия решения по результатам проведенной проверки. Административным регламентом предусмотрены выездная и документарная проверки. Выездная проверка может быть плановой, внеплановой, совместной. Выездная проверка может осуществляться в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, выступающих в отношении иностранных граждан в качестве принимающей стороны, в местах проживания (пребывания) иностранных граждан или в местах фактического осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности (пункты 5 и 21 Административного регламента).

Согласно подпункту 22.1.2 пункта 22.1 Административного регламента выездная проверка по контролю за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами в местах проживания (пребывания), а также в местах фактического осуществления трудовой деятельности проводится сотрудниками подразделения системы ФМС России по месту фактического либо установленного по имеющимся сведениям о миграционном учете места проживания (пребывания) иностранного гражданина на территории Российской Федерации, а также места фактического осуществления им трудовой деятельности. В соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" См.: Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249. устанавливается порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Пунктом 4 статьи 1 Федерального закона устанавливается, что особенности организации и проведения проверок при осуществлении в том числе контроля и надзора в сфере миграции могут устанавливаться другими федеральными законами.

В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации головным министерством по разработке общего законопроекта, предусматривающего установление особенностей проведения проверок в различных сферах деятельности, было определено Министерство экономического развития Российской Федерации. В этой связи ФМС России были разработаны и направлены в Минэкономразвития России соответствующие поправки в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" См.: Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [по состоянию на 27.12.2009 г.] // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3032. и в Федеральный закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" См.: Федеральный закон от 18.07.2006 г. № 109-ФЗ «О ми-грационном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [по состоянию на 1 декабря 2007 г.] // Собрание законодательства РФ.2006. №41.Ст.1985., которые определяют указанные особенности. При этом необходимо отметить, что подпунктом "г" пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 28 апреля № 60-ФЗ предусматривалось, что положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" См.: Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249., устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, не применяются при осуществлении государственного контроля (надзора), в том числе в сфере миграции, до 1 января 2010 г. В настоящее время этот срок в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ продлен до 1 января 2011 г.

Последнее, на что хотелось бы обратить внимание, - это то, что в соответствии с частью 1 статьи 28.4 КоАП РФ См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ [по состоянию на 30.04.2010] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации. После поступления в органы ФМС России постановления прокурора об административном правонарушении должностными лицами системы ФМС России, указанными в статье 23.67 КоАП РФ, рассматриваются указанные постановления в порядке, установленном КоАП РФ.

В соответствии с Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" См.: Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [по состоянию на 27.12.2009 г.] // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3032. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. № 783 утверждены Правила определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации. Согласно Правилам исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников и формируют квоты на осуществление трудовой деятельности иностранными гражданами в Российской Федерации. Определение вышеуказанной потребности и формирование квот осуществляется в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов с учетом содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации.

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации рассматривает предложения субъектов Российской Федерации с учетом сложившегося положения на российском рынке труда, демографической ситуации, принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов и оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в предыдущем году и представляет в Правительство Российской Федерации для последующего принятия проекты постановлений по следующим вопросам:

а) определение потребности в привлечении иностранных работников на очередной год по Российской Федерации, а также по приоритетным профессионально-квалификационным группам;

б) утверждение на очередной год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности;

в) утверждение на очередной год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу.

На сегодняшний день Правительством РФ приняты следующие постановления:

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2009 г. N 961 "Об определении на 2010 год потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников";

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2009 г. N 963 "Об утверждении на 2010 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности";

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2009 г. N 962 "Об утверждении на 2010 год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу".

Кроме того, следует отметить, что Правительством РФ внесен в Государственную Думу законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" См.: Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [по состоянию на 27.12.2009 г.] // Собрание законодательства РФ. 2002. №30. Ст. 3032., Налоговый кодекс Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации". Упомянутым законопроектом планируется значительное упрощение порядка въезда и осуществления трудовой деятельности для высококвалифицированных работников и членов их семей. Разрешение на работу указанные работники смогут получить вне установленной квоты. Также предлагается ввести для иностранных работников, работающих по найму у работодателей - физических лиц, использующих их труд для нужд домашнего хозяйства, новый разрешительный документ - патент. Численность иностранных работников данной категории тоже квотироваться не будет.

В соответствии с пунктом 4 статьи 13 Федерального закона 25 июля 2002г. № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" См.: Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [по состоянию на 27.12.2009 г.] // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3032. работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Статьей 33 названного Федерального закона установлено, что иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства Российской Федерации, привлекается к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

За незаконное привлечение к трудовой деятельности иностранного гражданина (без разрешения на работу, разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а также за не уведомление о привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, если такое уведомление требуется в соответствии с Федеральным законом) частями 1 - 3 статьи 18.15 Кодекса Российской Федерации предусмотрено административное наказание в виде штрафа: на граждан - в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати пяти тысяч (по части 3 - от тридцати пяти тысяч) до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот пятидесяти тысяч (по части 3 - от четырехсот тысяч) до восьмисот тысяч рублей. В отдельных случаях с учетом положений статьи 3.12 КоАП РФ возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток.

Кроме того, в соответствии со статьей 18.10 КоАП РФ осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу, если такое разрешение требуется в соответствии с Федеральным законом, влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового. С 1 марта вступил в силу Федеральный закон № 337-ФЗ от 21.12.2009, которым внесены изменения в ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в части оформления заграничных паспортов, содержащих электронные носители информации. Срок действия таких паспортов увеличен до 10 лет. Увеличение срока действия загранпаспорта, содержащего электронные носители информации, отвечает интересам российских граждан, экономически выгодно государству и приближает законодательные нормы Российской Федерации в вопросе о сроках действия загранпаспортов к международным нормам.

В целях реализации данного Федерального закона принято Постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.2010 № 13 "О порядке использования бланков паспорта гражданина Российской Федерации, дипломатического паспорта гражданина Российской Федерации и служебного паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронные носители информации", в котором установлены сроки начала оформления паспортов на новых бланках.

Кроме того, готовится проект Постановления Правительства Российской Федерации, где будет определен перечень персональных данных, записываемых на электронный носитель информации, содержащийся в загранпаспортах. Также готовятся изменения в документы, непосредственно затрагивающие сферу деятельности Федеральной миграционной службы.

Концепция отражает основные положения действующих правовых актов (указов Президента РФ, постановлений Правительства и Федерального Собрания), а также других основных документов в данной области государственной политики или имеющих к ней непосредственное отношение. Она также учитывает опыт миграционной политики ряда зарубежных государств.

Адаптация положений Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015г. к потребностям миграционной системы дает основания для вывода о том, что численность населения страны будет стабильной, когда размеры чистого миграционного притока будут равны естественной убыли ее населения (ежегодно более 900 тыс. человек). Отсюда роль и значимость сбалансированности административно-правового, финансово-правового, информационно-правового регулирования миграционных процессов в стране.

Существует проблема взаимодействия ФМС России с федеральными органами исполнительной, законодательной и судебной власти. Серьезными проблемами в миграционной сфере является отсутствие жесткой увязки миграционной политики с ситуацией на рынке труда, а также отсутствие увязки внутренних и внешних миграционных потоков. Это приводит к тому, что в определенные регионы страны осуществляется активный ввоз иностранной рабочей силы, в то время как в других ее регионах имеется избыток трудовых ресурсов, которые могли бы эффективно использоваться вместо иностранных работников. См.: Червоненко В.Ф. Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией // Миграционное право. 2009. № 3. С.23.

Вызывает беспокойство проблема незаконной иммиграции из стран Юго-Восточной Азии, связанная с урегулированием- погранично-территориальных притязаний к России, нарастающим оттоком из дальневосточного региона постоянного населения, неадекватно замещаемого на перемещаемое население по этническому признаку, что чревато угрозами национальной безопасности страны. Особую остроту проблеме придает взаимосвязь незаконной миграции и теневого сектора экономики, так как расширение их сфер влияния консервирует низкое качество занятости, увеличивает криминализацию этих сфер, снижает инвестиционную привлекательность российской экономики. См.: Луняка Р.В. Актуальные проблемы механизма правового регулирования миграции в России // Миграционное право. 2009. № 1. С.12.

Основная часть иммиграции из дальнего зарубежья носит незаконный характер. Это в значительной степени обусловлено неразработанностью законодательства, определяющего положение в России иностранцев, лиц, ищущих убежища, и апатридов. Легализация этих лиц на законных основаниях возможна лишь путем предоставления статуса беженца, который распространяется на очень ограниченный круг иммигрантов, что оправдано тяжелым экономическим положением России. См.: Политика иммиграции и натурализации в России: состояние дел и направления развития / Под ред. С.Н. Градировского. -- М., 2005. С. 174.

Необходимо разработать альтернативные способы предоставления вида на жительство различным категориям иммигрантов. Это является главным условием их подконтрольности и уменьшения криминогенности в их среде.

Особого внимания требует регулирование китайской иммиграции в связи с тем, что в перспективе китайцы будут составлять существенную компоненту на рынке труда России. Поэтому очень важно наработать опыт сотрудничества с ними. Именно это, а не миграционный контроль, является главным направлением политики в отношении иммиграции китайцев.

Для усиления правового регулирования миграционной системы, государственного и общественного контроля ее деятельности в регионах России при Администрации Президента Российской Федерации была создана Межрегиональная рабочая группа по совершенствованию миграционного законодательства и образована экспертная комиссия для подготовки предложений по разработке проекта концепции Миграционного кодекса России, работа над которым не завершена.

Специалисты высказывают мнения о том, что для повышения эффективности функционирования миграционной системы России вызрела необходимость в создании отрасли миграционного права. Кодекс законов о миграции позволит концентрированно выявить основные принципы для регулирования миграционных проблем, упорядочит основные категории и институты нарождающегося миграционного права на федеральном, региональном и местном уровнях.

Имеются серьезные проблемы кадрового обеспечения миграционной системы, в том числе и профессионального образования миграционного персонала. Существует необходимость повышения квалификации и профессионального уровня руководства и персонала миграционных служб. Неполная укомплектованность штатных структур, временная основа создаваемых миграционных органов в регионах обострения миграционной ситуации, напряженность во взаимоотношениях мигрантов с сотрудниками ФМС приводят к тому, что персонал миграционных структур зачастую имеет слабую мотивацию к эффективной профессиональной деятельности. Кроме того, миграционные службы слабо оснащены технически, персонал недостаточно обеспечен учебно-методической литературой; отсутствует служебный и жилой фонд для сотрудников и др. Все это обуславливает невысокий престиж миграционной деятельности.

Решение проблемы научного обеспечения миграционной системы России характеризуется финансовыми трудностями, вынуждавшими научные коллективы к проведению неглубоких коммерческих исследований; отсутствием полноценного притока молодых ученых; нарушением преемственности проводимых исследований; практической невозможности осуществления репрезентативных социологических и иных выборок из-за их дороговизны и др. Это привело к преимущественно одноликим публикациям в области миграции. Практически отсутствуют исследовательские и аналитические работ в области миграции в регионах. Одной из главных причин этого следует признать отсутствие интереса к миграционной проблематике у потенциальных заказчиков и, прежде всего, у институтов власти.

Следует подчеркнуть, что основной стратегической целью, определенной Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, является создание основы для устойчивого социально-экономического развития России, обеспечение качества жизни и национальной безопасности. Поэтому совершенствование миграционной системы -- это политическая, общенациональная задача, а не ведомственный проект ФМС и МВД России. Необходимо создание качественно нового правового порядка экономического управления миграцией, налаживание финансово-экономического механизма получения средств от иммиграции и расходования этих средств на создание миграционной инфраструктуры.

Последние разработки в области реформирования миграционной системы России направлены на смягчения правил для мигрантов с тем, чтобы повысить миграционную привлекательность страны. Вступившие в силу 15.01.2007г. Федеральные законы «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» См.: Федеральный закон от 18.07.2006 г. № 109-ФЗ «О ми-грационном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [по состоянию на 1 декабря 2007 г.] // Собрание законодательства РФ.2006. №41.Ст.1985. от 18.07.2006 г. № 109-ФЗ и «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» См.: Федеральный закон от 18.07.2006 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [по состоянию на 6 января 2007 г.] // Российская газета. 2006. 26 июля. С.2. от 18.07.2006 г. № 110-ФЗ призваны кардинально изменить государственную миграционную политику и противостоять сращиванию незаконных мигрантов и криминала на местах и предусматривают гибкие схемы учета мигрантов, прибывающих в Россию. Власть сможет эффективнее управлять миграционными потоками, сократить незаконную миграцию, привлечь квалифицированную рабочую силу, особенно из ближнего зарубежья, что обеспечит миграционную привлекательность России и сформировать качественно новый административно-правовой механизм учета иностранных граждан и лиц без гражданства.

Анализ и прогноз современной миграционной, демографической и социально-экономической ситуации и перспектив ее развития показывают, что миграционные процессы в ближайшем будущем будут приобретать для российского государства все большую значимость. Именно поэтому разработке эффективной миграционной политики Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и органы государственной власти уделяют огромное внимание. Миграционная политика должна стать полноценной составной частью внутренней и внешней политики России, а ее реализация -- одной из приоритетных задач.

Основные направления совершенствования миграционной политики в районах севера Сибири необходимо рассматривать в контексте общей демографической политики государства. Оценивая демографическую ситуацию в районах Крайнего Севера, к сожалению, приходится констатировать, что она находится в кризисном состоянии. Для нее характерны те же негативные явления, как в естественном воспроизводстве населения, так и в миграционных процессах, которые имеются в России. Однако такая оценка была бы не полной, если не учитывать следующие обстоятельства. Во-первых, динамика этих процессов не в пользу северных регионов. Во-вторых, их социально-экономические последствия для экономики и населения регионов более разрушительные, чем в целом по стране. См.: Червоненко В.Ф. Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией // Миграционное право. 2009. № 3. С.26.

Одной из особенностей формирования демографического потенциала северных территорий является то, что оно определялось не естественным приростом населения, а притоком его из западных территорий страны, то есть механической миграцией. В основе этого процесса лежала политика стимулирования государством переселения населения в восточные регионы страны. В 70-80-е годы рост численности в северных регионах составил порядка 30%, а в отдельных регионах Крайнего Севера (Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО в 4-6 раз), против 13% в целом по России. Сегодня процесс пошел обратный. С 90-х годов количество выехавших с Севера в 1,4 раза превысил число вновь прибывших. Обезлюживание северных регионов, с точки зрения стратегических, политических и экономических возможных последствий, может привести к:

- попыткам заселения этих территорий населением сопредельных государств;

- нехватке трудовых ресурсов для обеспечения страны стратегическими природными ресурсами, которые сосредоточены только здесь (нефть, газ, алмазы и т.д.);

- разрушению уникального сложившегося трудового потенциала;

- возрастание угрозы национальной безопасности России.

Тенденцию сокращения населения на территориях Севера необходимо переломить, для чего следует направить реальные, рассчитанные на перспективу усилия государства, бизнес-сообщества.

Дальнейшее экономическое развитие северных регионов, как уже отмечалось, возможно только при условии, если будет обеспечен значительный приток людей на эти территории. Если в обжитых районах России по демографической причине в предстоящей перспективе рабочей силы будет не хватать, то на Севере - тем более.

Особенно настоятельной становится необходимость продуманной миграционной политики государства. К сожалению, каких-то внятных представлений на этот счет сейчас нет. Свидетельством тому служит, к примеру, многомиллионная армия "нелегалов", устремившаяся в крупнейшие города давно обжитых регионов страны и занявшая те "трудовые ниши", где местные жители не хотят работать.

На наш взгляд, необходимо создать условия для привлечения мигрантов в Россию из других стран, причем в больших масштабах. Только так можно создать достаточную конкуренцию на рынке труда. Это нами рассматривается как непременное условие притока людей в северные территории. Оно должно стать составной частью государственной миграционной политики.

Заслуживают внимания предложения о создании общественной системы привлечения новых высококвалифицированных работников для работы в северных регионах через постепенный переход на преимущественно внутрирегиональную ротационную модель формирования трудовых ресурсов Севера.

Наряду с этим требуется усиление государственного регулирования процессов миграции и защиты национального рынка труда, предотвращение нелегального притока и найма иностранной рабочей силы.

Следует восстановить действовавшую систему компенсаций повышенного уровня затрат на воспроизводство рабочей силы в суровых природно-климатических условиях, выплату стажевых и районных надбавок к заработной плате и пенсиям, определенные льготы и гарантии, сокращение необоснованно высокой дифференциации в оплате труда по отраслям и территориям;

- введение экономических мер, направленных на выравнивание условий ведения бизнеса в регионе по сравнению с другими регионами России (развитие производственной и социальной инфраструктуры);

- осуществление комплекса экономических мер по компенсации негативного влияния отдаленности региона от центральных районов России посредством введения льгот в области транспортных тарифов;

- выработка механизмов выделения субвенций из федерального бюджета на строительство жилья, оплату коммунальных услуг, для работников, занятых в бюджетной сфере, труднодоступных, отдаленных населенных пунктов в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Необходимо разработать комплекс мер в области регулирования миграции населения. Этот комплекс должен включать в себя следующие мероприятия:

- разработать государственную программу заселения районов Крайнего Севера за счет переселения из западных районов страны;

- разработать государственную программу по переселению проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, ориентируя его направленность в южные районы Дальнего Востока и Забайкалья;

- ввести правила упрощенного и ускоренного предоставления российского гражданства для мигрантов из бывших республик СССР;

- способствовать трудоустройству и решению жилищных проблем для уволенных из рядов Вооруженных сил;

- создать в районах Крайнего Севера современную и престижную систему образования на основе преимущественно бюджетного финансирования;

- установить особый контроль за нелегальной миграцией. См.: Червоненко В.Ф. Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией // Миграционное право. 2009. № 3. С.29.

Другим направлением совершенствования государственного управления миграционными процессами является профилактика межэтнической и социальной напряжённости на национальной и религиозной форме. Необходимо учитывать интересы различных этнических групп, коренных народов Севера. Для этого имеет смысл продумать систему квотирования по национальному признаку.

Таким образом, приоритетными задачами в области миграционной политики являются: приоритет мер, направленных на постоянное население Российской Федерации, перед мерами по использованию внешней миграции в решении демографических проблем; создание условий для повышения рождаемости, обеспечения поддержки семей с детьми; улучшение здоровья населения и снижение смертности; привлечение русских и русскоязычных жителей республик бывшего СССР к иммиграции в Российскую Федерацию; улучшение баланса расселения населения Российской Федерации по регионам.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Миграционная политика является особым направлением государственной политики России, что определяется всеобщим характером миграции и огромной значимостью миграционных процессов для государства и его субъектов. Власти все более осознают необходимость сбалансированного, комплексного, многоуровневого и многостороннего управления миграционными процессами.

Государственное регулирование миграции должно осуществляться с учетом складывающихся тенденций в отношении процессов как внутригосударственной, так и внешней миграции. Роль государственной миграционной политики не должна сводиться к планированию движения населения и управлению им. Другая ее важная функция -контроль за изменениями в ситуации и гибкое реагирование на изменения социально-экономической реальности под воздействием реформ в обществе.

Совершенствование управления миграцией должно идти в двух направлениях:

1. в направлении общей либерализации миграционной политики и упрощения бюрократических процедур;

2. в направлении четкого разделения функций между различными уровнями власти, повышения самостоятельности субъектов и муниципальных органов в принятии решений.

В управлении миграциями должны быть задействованы все территориальные уровни а не только федеральный, как сейчас. Особого внимания требует муниципальной уровень, на который целесообразно передать право решения о привлечении иностранной рабочей силы на местные предприятия и в организации; право определения и корректировки квот на привлечение иностранной рабочей силы; право ускоренной регистрации определенных категорий мигрантов (в том числе «краткосрочных»); ответственность за адаптацию мигрантов (с одной стороны, помогать им в обустройстве и самоорганизации (землячества и т.п.), с другой - по возможности блокировать территориальную концентрацию (сегрегацию) мигрантов, создание «этнических кварталов»).

В целом необходимо проведение качественной переработки законодательства в области миграционных отношений с целью создания более действенных механизмов контроля над иммиграционными процессами. На уровне субъектов Российской Федерации, как и в муниципальных образованиях, отсутствует собственная правовая база по вопросам миграции.

Одной из наиболее важных проблем управления миграционными процессами является обеспечение устойчивого миграционного прироста населения России.

Рост численности населения должен сопровождаться осмысленной стратегией в области миграционной политики. Россия заинтересована в притоке квалифицированных, легальных трудовых ресурсов. Меры по созданию условий, благоприятных для рождения детей, снижения смертности и упорядочению миграции должны реализовываться одновременно. Реализация миграционной политики возможна только в результате скоординированной межведомственной деятельности заинтересованных федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Политика в сфере иммиграции должна быть основана на понимании необходимости интеграции Российской Федерации в международный рынок труда. Эта политика должна опираться на разработку эффективных механизмов привлечения и использования иностранной рабочей силы с учетом государств ее происхождения, профессионально-образовательных и иных характеристик. Важнейшим условием расширения легитимных каналов трудовой миграции должны стать подготовка и заключение двусторонних соглашений по международному трудовому обмену с основными странами - миграционными партнерами России.

В области внутренней миграции важной стратегической задачей является ликвидация институциональных барьеров для активизации экономических миграций и перераспределения трудовых ресурсов по территории страны. Важно осуществить меры, направленные на сокращение оттока трудоспособного населения из районов Сибири и Дальнего Востока, создание условий для стабилизации здесь демографического и трудового потенциала, стимулирование притока мигрантов в слабо освоенные, но богатые природными ресурсами приграничные территории.

Для того чтобы своевременно реагировать на изменения миграционной ситуации, необходима своевременная, точная, надежная и открытая информация в этой области. Требуется комплекс мер по обеспечению полномасштабного учета миграции и созданию федеральной автоматизированной информационной системы, которая позволила бы интегрировать все имеющиеся и необходимые источники данных о различных видах миграции населения.