Принципы разделения, тенденции развития и пути совершенствования государственной власти в новейшей истории России

Таким образом, при зарождении молодого демократического российского государства сложился определенный парадокс: в Декларации о государственном суверенитете РСФСР говорилось о том, что «Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства». С другой стороны, Конституция Российской Федерации принималась на референдуме, при отсутствии законодательной власти, что позволило избежать внесения поправок в законопроект со стороны парламентского института, а в обществе уже педалировалось социальная установка принятия «не важно какой, но новой» Конституции. В итоге после 1993 года президентская - исполнительная вертикаль власти осталась и окрепла, чему также способствовало дальнейшее размежевание функций между Президентом и правительством, а законодательной власть ослабла. Это и предопределило развитие России по пути президентской республики (см. рис. 2.1). Именно после 1993 года Президент был выделен в отдельную вертикаль власти, стоящую над всеми другими властными институтами.

Довольно важным моментом в развитии российского парламентаризма стала ликвидация иерархической структуры представительной власти. На смену системе Советов пришли независимые представительные органы местного и регионального уровней. Федеральное Собрание - высший законодательный орган двухпалатный, с независимыми палатами, обладающими различными полномочиями, дифференцированными по своим функциям, а также способу формирования.

Исходя из выше изложенного, этап становления и окончательного формирования России, как президентской республики можно охарактеризовать следующими положениями:

1. Поэтапная «мягкая» трансформация Советского Союза в парламентско-президентскую конфедерацию, которую поначалу замышляли руководители государства, изначально была обречена на провал в силу антагонизма природы и характера организации государственной власти в социалистическом советском государстве и в государстве, где власть подчинена реальному принципу разделения властей и системе сдержек и противовесов;

2. Двухлетний период существования в России парламентско- президентского типа правления, ознаменовался порождением массы политических проблем, часть которых удалось разрешить только спустя более чем через десять лет;

Поочередное обращение исполнительной и законодательной власти к регионам за политической поддержкой в 1993 году, окончательно ослабили авторитет и имидж Центра, что привело к тому, что региональные элиты открыто стали предпринимать шаги к суверенизации, превращения в государственные образования не только национальных регионов, но и исконно русских по этническому составу краев и областей;

Неспособность Верховного Совета решать государственные задачи не давала оснований Б. Ельцину разгонять парламент таким варварским способом;

5. Игнорирование Президентом РФ постановлений Конституционного Суда в октябрьском конфликте, а также положение, в которое был поставлен его Председатель - В. Д. Зорькин после произошедших событий, негативно отразилось на становлении Конституционного Суда; Однако, положительным моментом в дальнейшем явилось взвешенный и государственный, а не политический подход Конституционного Суда при вынесении решений в спорах между субъектами власти;

6. Конфликт между законодательной властью и президентом обречен был рано или поздно произойти, так как советский тип формирования и функционирования государственных органов власти и тип государства, в котором главенствует «принцип разделения властей» не могут сосуществовать друг с другом. Поэтому попытка привить элементы западного типа (как институт президента) в Российской Федерации, без коренной трансформации законодательно-представительной власти (сохранение Верховного Совета РСФСР) закончились политической катастрофой;

Федерации, связанные с его указом «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г., руководствуясь статьей 1651 Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части второй и частью четвертой статьи первой и статьям 74, 77 Закона о Конституционном Суде РФ, пришел к заключению: Указ Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. №1400 и его обращение к гражданам России от 21 сентября 1993 года не соответствует (далее следует перечисление статей и частей Конституции РФ, прим. Д. К.) Конституции Российской Федерации и служит основанием для отрешения Президента Российской Федерации от должности.».

Руководитель администрации президента Сергей Филатов в разговоре с председателем КС РФ Валерием Зорькиным передал ему требование Президента РФ Бориса Ельцина и премьер-министра РФ Виктора Черномырдина добровольно подать в отставку. См. более подробно: Россия - 2000. Современная политическая история (1985 - 1999 гг.). Хроника и аналитика / Под общ. ред. Подберезкина А.И., М.: ВОПД Духовное наследие, 2000. - Т. 1. - С. 248,254.

Валерий Зорькин объявил об уходе с поста Председателя Конституционного Суда РФ. Такое решение мотивируется им невозможностью для себя исполнять обязанности в сложившихся условиях. 6 октября 1993 года по сообщениям ИТАР - ТАСС.

7. После 1993 года Российская Федерация была окончательно модифицирована в президентскую республику;

Важным моментом в становлении законодательно-представительной власти явилась ликвидация ее вертикального построения, выражавшаяся в системе Советов. Данный факт послужил становлению и укреплению федерализма в России. Высший законодательный орган, стал двухпалатный (Государственная Дума и Совет Федерации), палаты которого различны по способу формирования и набору функциональных полномочий. Региональные законодательные собрания и думы не являются теперь подчиненным звеном вышестоящих инстанций. Низшее же звено власти - муниципальные органы местного самоуправления, почти столь же самостоятельны и обладают своей организационной структурой и определенной долей прав;

Несмотря на пропрезидентский характер Конституции Российской Федерации, ее авторы развели функции президентской и исполнительной власти.

Институт партийного правительства, характерный для европейских государств так и не сформировался в России. Хотя некоторые высокопоставленные члены нынешнего российского правительства и являются членами партий, тем не менее, их пребывание в правительстве не является следствием их партийной принадлежности. Следствием отсутствия практики партийного формирования правительства, безусловно, можно считать незавершенность становления партийной системы. Формирование последней возможно, скорей всего, только в 2007 году, одновременно со 100% избранием депутатов по партийным спискам, а также некоторыми другими нюансами, сопровождающими новый закон о выборах депутатов Государственной Думы. 150 По-видимому, тогда уже Президент Российской Федерации не сможет не считаться с мнением парламентского большинства и будет вынужден назначать премьер-министра из победившей партии. С усилением влияния политических партий допустимо перенесение политического центра тяжести принятия решений из Администрации Президента и Государственной Думы в Политсоветы и Исполкомы партийных структур. Но, до 2005 года говорить о существенном влиянии партий на политический процесс не приходится. Если, конечно, не считать ту оперативность и легкость, с которой стали проходить правительственные и президентские законопроекты в Государственной Думе, после победы на думских выборах в 2003 году пропрезидентской партии «Единая Россия». По всей видимости, существует опасность вообще перерождения законодательного органа в фактически однопартийный, в случае если на думских выборах 2007 года будут применены административный ресурс и другие недемократические формы выборов.

Так в 1999 году С.К. Шойгу, уже будучи министром МЧС, возглавил общероссийское общественно-политическое движение «Единство», трансформировавшееся в партию, на базе которой и была в дальнейшем образована партия «Единая Россия». Впоследствии министр сельского хозяйства Гордеев вступил в партию «Единая Россия».

О неразвитости и нестабильности партийной системы в России, свидетельствует, например, такой факт, что только две партии сохранили парламентское представительство, начиная с первых выборов в 1993 году: Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) и Либерально-демократическая партия Российской Федерации (ЛДПР). При этом, как правило, в России, после того как партия не проходит в парламент она практически прекращает свое существование, и деятельность этой партии вне парламента достигает минимального общественного резонанса.¹⁵¹ Один лишь раз в России было сформировано коалиционное партийное правительство в 1998 году, однако, такая тенденция не прижилась в силу социально-корпоративных причин, политической клановости того времени и т.д.

Длительное время в Советском Союзе СССР судебная власть находилась фактически под опекой партийной номенклатуры. Отбор судей, их назначение, содержание и характер выносимых решений предопределялись партийно-политическими установками. В таких условиях нельзя было и предполагать наличие независимости и органов правосудия. Конституционное закрепление правосудия как отдельной самостоятельной и независимой судебной власти впервые было зафиксировано 15 декабря 1990 года поправками к Конституции РСФСР. 28 июня 1991 Верховным Советом принят, а 12 июля 1991 утвержден Съездом народных депутатов Закон РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР». Первый Конституционный Суд довольно активно проявлял свое участие в разрешении споров между законодательной, исполнительной и президентской властями, но постепенно превратился из органа конституционного правосудия в орган политического воздействия. Первый Конституционный суд стал по сути дела участником политического процесса, хотя должен был оставаться его арбитром. Нарушались процессуальные и регламентные нормы

Председатель Конституционного Суда Зорькин В. Д. неоднократно выступал с политическими заявлениями в средствах массовой информации. См. более подробно например: Конституционный строй под угрозой // Российская газета. 27. 06. 1992.: В этой статье Конституционный Суд выразил озабоченность противостоянием политических сил, недопустимой пассивностью органов власти, колоссальной задолженностью государства по зарплате, проблемой целостности России и т. д..

В поисках союзников в противостоянии Президенту в лице региональных руководителей и премьера Черномырдина, Съезд записал в своем постановлении необходимость выработки механизма реализации федеративного договора, а также расширил полномочия Совета Министров Российской Федерации. Председатель КС В. Зорькин поддержал решения Съезда и заявил, что Президент должен осуществлять лишь общее руководство исполнительной властью. В ответ на решение Съезда Президент Ельцин объявил 20 марта 1993 года в 21-30 по телевидению, что он подписал указ о введении «особого порядка управления» до преодоления кризиса власти и о назначении на 25 апреля 1993 года всенародного голосования о доверии Президенту и Вице-президенту РФ, о проекте новой Конституции и проекте закона о выборах федерального парламента. В соответствии с этим указом работа Съезда и Верховного Совета не приостанавливается, полномочия народных депутатов сохраняются, однако не имеют юридической силы любые решения, направленные на отмену и приостановление указов и распоряжений Президента и Правительства РФ. Через два часа Председатель КС В. Зорькин, выступив по телевидению совместно с вице-президентом А.В.Руцким, генеральным прокурором В.Г.Степанковым и первым вице-спикером Верховного Совета Ю.М.Ворониным, назвал действия Президента неконституционными. По мнению некоторых судей КС, Конституционного Суда. Тем не менее, это не давало право исполнительной власти оказывать давление на Суд: была снята охрана со здания суда, председателя первого Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина, после октябрьских событий фактически вынудили уйти со своего поста представители президентской стороны, судьям долгое время не выплачивалась зарплата.

Конституционный суд должен являться базовым фундаментом российского правового государства, служить обеспечению политической стабильности и политической культуры, способствовать развитию демократических институтов и основ гражданского общества.

Сейчас высказывается много мнений по поводу предложения внесений поправок в Конституцию, начиная от федеративного устройства¹⁵⁵ и заканчивая изменением системы государственной власти, в т.ч. полномочий Думы и

Правительства. Многие замечания касаются дисбаланса ветвей власти. Несомненно, многие из них очевидно обоснованны. Автор работы совершенно убежден в том, что Конституция содержит ряд неопределенностей, поправки в Конституцию необходимы и, в первую очередь, в статьи, детализирующие функции и полномочия субъектов федеральной государственной власти. Допустив ряд неопределенностей в формулировках некоторых весьма важных статей Конституции, авторы проекта создали предпосылки для преобразования России из «президентской» республики в «суперпрезидентскую».

При раскрытии спорных вопросов статей Конституции решающее слово имеет Конституционный Суд Российской Федерации, формирование которого в значительной мере зависит от Президента. Часть 1 статьи 128 Конституции РФ гласит: «Судьи Конституционного Суда Российской Федерации ... назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации».

Конституционный Суд на протяжении 90-х гг. оставался в водовороте политических событий и от его решений во многом зависела политическая стабильность в государстве. Однако, Конституционный Суд, руководствуясь новым законом о КС РФ от 1994 года уже не допускал тактические и политические ошибки своего предшественника, хотя некоторые решения Конституционного Суда, на наш взгляд, и обладали некоторой тенденциозностью.

Характерный эпизод, повлиявший на дальнейшее усиление президентских полномочий, закрепленных постановлением Конституционного Суда произошел в июне 1998 года при представлении Президентом на пост Председателя Правительства РФ С. В. Кириенко. Согласно части 4 статьи 111 Конституции РФ Президент имеет право три раза вносить кандидатуру на должность Председателя Правительства, хотя, из текста Конституции не очевидно, должен ли Президент в случае отклонения Государственной Думой предложенной кандидатуры вносить новую или может два или даже три раза подряд представлять одного и того же человека. Конституционный Суд РФ в своем постановлении № 28 - П от 11 декабря 1998 года определил, что «. Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатуре на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды, либо представлять каждый раз нового кандидата». При том, что из части 4 статьи 111 Конституции РФ, действительно, не очевидно должен ли Президент РФ представлять каждый раз новую кандидатуру или может представлять все три раза одну и ту же, вызывает недоумение постановление Конституционного Суда РФ, так как этим решением ущемляется право законодательной власти на участие в формирование исполнительной, а также ставится под сомнение адекватность реализации принципа разделения властей.

Именно в 1998 году Россия могла модифицировать форму республиканского правления хотя бы незначительно в сторону парламентских институтов, и одним из оснований для этого было бы сохранение правительства Е. Примакова, а также возможное право Государственной Думы отклонять несколько раз, без угрозы для своего роспуска, предложенные Президентом кандидатуры на пост премьер-министра (см. рис. 2.2).Рис. 2.2 Варианты политического развития событий после 1998 года.

В 1999 году создался прецедент в отношении отстранения от должности Генерального прокурора Российской Федерации Ю.И. Скуратова. Согласно части 2 статьи 129: Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности по представлению Президента Российской Федерации». Но Б.Н. Ельцин отстранил Генерального прокурора без санкции Совета Федерации, что было, на наш взгляд, в определенной мере нарушением Конституции, и назначил и.о. Генерального прокурора Р.Ф. В. Устинова, который был утвержден на должность только со второй попытки, хотя теоретически он мог неограниченное время оставаться и.о. Генерального прокурора без утверждения СФ. Данный инцидент был реальным подтверждением всесильности Президента и слабостью Конституции - не предусматривающей ответственности Президента за ее нарушение, за исключением государственной измены и совершения тяжкого преступления. Складывается казус в том, что исходя из буквального смысла статьи, человек совершивший преступление, скажем, средней тяжести может оставаться на посту Президента. Данный прецедент во многом показал, что Президент не являлся гарантом Конституции.

Движение России по демократическому пути развития и взаимодействия государственных властных институтов значительно отличаются от того, по которому прошли европейские государства или Соединенные Штаты. Как выше отмечалось, несомненно, они и не могут быть похожими в силу исторического развития, социального менталитета, экономического положения и множества других факторов. Появление опасений у давнишнего геополитического оппонента России - Соединенных Штатов, по поводу правильности государственного развития России, является подтверждением возрождения России как могущественного государства, развивающегося в отличии от Советского Союза по демократическим принципам, по принципам свободного и правового государства.

Бывший госсекретарь США с большим опасением рассматривает заявление Владимира Путина о том, что «Никогда не случится, если это вообще возможно, чтобы Россия стала похожа на Соединенные Штаты или Великобританию. Для русских сильное государство - не аномалия, от которой следует избавляться. Напротив, они видят в его лице гаранта порядка, инициатора и главную движущую силу любых перемен».

Политический процесс в России был характерен формой организованно-структурированной модели на протяжении монархического и советского периода развития. Гражданских институтов при этом либо не было вообще, либо они играли ничтожно малую роль. По-видимому, данное обстоятельство сыграло в пользу становления и развития России по пути именно президентской республики.

2.2 Характер разделения и механизмы взаимодействия субъектов государственной власти в Российской Федерации

Разделение властей в России существует в горизонтальном срезе: законодательная, исполнительная и судебная власти; в вертикальном: государственная федеральная и региональная власти; а также имеется внутрифункциональная градация власти. Основными участниками политического процесса в современной России являются: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство и Конституционный Суд. Субъекты власти взаимодействуют между собой, имеют различный политический статус и полномочия, которые могут видоизменяться и трансформироваться даже в рамках действующей Конституции (см. рис. 2.3).

Рис. 2.3 Разделение и взаимодействие высших органов государственной власти.

Взаимодействие Президента и Федерального Собрания Российской Федерации

Президент Российской Федерации является гарантом Конституции и главой государства п.1, 2 ст.80 Конституции РФ. Он активно взаимодействует со всеми ветвями власти и обладает не только правом законодательной инициативы, но также и самостоятельно может вершить законотворчество в виде указов, подзаконных актов и постановлений. Указное законотворчество активно использовал Б. Ельцин, а председатель Конституционного Суда того времени М. В. Баглай поддерживал такую форму нормотворчества в условиях отсутствия профильных федеральных законов. Одними из первых значимыми внутри политическими реформами при Владимире Путине стало создание института полномочных представителей Президента в федеральных округах и образование Государственного совета. Данное политическое новшество было привнесено в систему государственной власти в виде единоличного указа Президента России.

Одним из существенных прав многих европейских парламентов является участие законодательного органа в формировании высшей исполнительной власти - кабинета министров (правительства). В России активным правом в формировании правительства и решения вопросов его деятельности обладает Президент Российской Федерации (п.1, п.4 ст. 111, ст.112, 117), в то время как Государственная Дума, по существу, лишь формально утверждает председателя правительства, так как Президент фактически может трижды вносить одну и ту же кандидатуру на рассмотрение Государственной Думы, а в случае ее отвержение нижней палатой парламента распустить последнюю. Процедура импичмента Президенту носит запутанный и сложный характер (см. ст. 93 Конституции РФ). При том, что Государственная Дума выступает в данной процедуре обвинителем, фактически значимая роль в данном процессе принадлежит Совету Федерации. Верхняя палата должна при этом набрать две трети голосов. Но в условиях нового закона, отменяющего прямые выборы руководителей регионов, а сенаторы от исполнительной власти фактически являются подчиненными этих руководителей, которых предлагает Президент Российской Федерации, выглядит процедурой невозможной в принципе.

При первом Президенте России разделение власти между парламентом и Президентом происходило особенно жестко, что негативно сказывалось на развитии государственных институтов вообще в России. По свидетельству, депутата того времени В. Рыжкова «Дума в каждый закон вписывает статью о своем контроле... Каждый новый закон приводит к ослаблению административных полномочий президента». Такая борьба за власть извращала саму суть принципа разделения властей и компрометировала его в глазах общества. В условиях «слабых» конституционных полномочий законодательный орган как бы наделял себя и «компенсировал» свою слабость путем внесения в федеральные законы свою активную ноту.

Выборы в Государственную Думу 2003 года в значительной мере изменили характер взаимоотношений между Президентом и парламентом. Весь период «ельцинской эпохи» правления ознаменовался постоянной политической борьбой между Президентом и Государственной Думой. Хотя, некоторые политологи сравнивают Государственную Думу 4-го созыва с «юридическим отделом Кремля». Вскоре после выборов Грызлов Б.В. - Председатель Госдумы заявил, что все посты председателей комитетов будут заняты выдвиженцами «Единой Росси», что и было сделано. Лояльный Президенту парламент снимает, безусловно, ряд политических напряженностей. Но при этом ставится под угрозу реализация принципа разделения властей, объективность и сбалансированность власти.

Одной из форм противоборства парламента и Президента до недавнего времени было преодоление президентского «вето». Преодоление «вето» свидетельствует не столько о правоте позиции одной из сторон или о заблуждении и ошибочности другой, сколько о соотношении политических сил и неспособности ветвей власти прийти к конструктивному диалогу и пойти на политический компромисс.

Неопределенность реализации и представления наложения права вето Президента на законопроекты, одобренные Федеральным Собранием, так же ставят под вопрос конструктивное законотворчество между Федеральным Собранием и Президентом. В период работы первого Президента России Б.Н. Ельцина вошло в практику так называемое наложение вето президента без рассмотрения законопроектов, обосновывающих его решение, Президент ссылался на нарушение процедурных вопросов и регламента рассмотрения законопроекта. Зачастую титанический труд депутатов и сенаторов рассыпался отпиской одного письма на имя Председателя Государственной Думы. Такими действиями Президент присваивает функции «абсолютного вето», что, безусловно, недопустимо. Даже в Конституции Французской V Республики 1958 г., аутентичность которой ставят в сравнение с Конституцией РФ 1993 г., не предусмотрено права вето с такими возможностями, т.е. без рассмотрения, да еще к тому же для преодоления, которого необходимо 2/3 от каждой из палат парламента (а не от суммы числа депутатов и членов обеих палат.) Причем данная конституционная прерогатива Президента была подтверждена решениями Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд РФ подтвердил право

Президента возвращать законопроекты «без рассмотрения», в случае нарушения процедурных норм при его принятии, однако, оценку юридически-правового качества оставил за собой, не допуская в мотивации вето ссылки на содержательное конституционное несоответствие.

Взаимодействие Президента и Правительства Российской Федерации

Слабость Председателя Правительства и отсутствие у него полномочий на контрасигнатуру актов Президента, право Президента отправлять Правительство в любой момент в отставку, а также ряд дополнительных полномочий Президента по формированию и участию в деятельности исполнительного органа - все это говорит о невозможности сбалансированности и взаимодополнения между Президентом и Правительством. Невозможность в России такого сосуществования, т.е., когда Президент и Председатель Правительства принадлежат к разным политическаим партиям или блокам, является серьезным недостаткам российской системы разделения властей, т. к. именно этот политико-правовой институт дает объективный противовес власти Президента, а также позволяет оперативно реагировать на изменение общественно-политических настроений в обществе без внесения поправок в Основной закон.

Взаимодействие Федерального Собрания и Правительства

Одной из норм взаимодействия между парламентом и правительством является осуществление контроля над исполнительной властью со стороны законодательной; а именно: контроль за исполнением принятых законов, бюджета страны на текущий год, развитие социальных программ и многое другое. Тем не менее, «функции законодателей ничтожно малы по сравнению с функциями исполнительной ветви власти. Так, например, очень ограничены возможности парламента по контролю за деятельностью правительства, а в случае недоверия ему парламент рискует быть распущенным президентом».

Право контроля Государственной Думы за исполнительной властью реализовывалось в виде депутатского запроса, о чем был соответствующий пункт в регламенте нижний палаты до 1998 года. На это Президентом России не было высказано никаких возражений. Однако, в новом регламенте Государственной Думы не предусмотрено «единоличного» депутатского запроса. Так, запрос от депутата должен быть принят на пленарном заседании и утвержден специальным постановлением, содержать помимо непосредственно самого запроса возможные пути решения сложившейся проблемы. ¹⁶⁹ Данное изменение, на наш взгляд, сделает контрольную функцию парламента значительно инертной и излишне бюрократичной. Следует отметить, что такая форма работы парламента вообще не прописана в Конституции, но, в то же время она и не противоречит ей. Согласно п. 5 ст. 101 Государственная Дума образует Счетную палату для контроля за исполнением федерального бюджета, т.е. фактически Счетная палата осуществляет контроль за исполнительной властью по расходованию ею федеральных финансовых средств. Исходя из смысла этой статьи депутатский запрос не может противоречить Конституции, но все-таки, по нашему мнению, его форма должна определяться не регламентом Думы, а федеральным законом. Депутатский запрос является важным элементом принципа разделения властей, так как является одной из формы контроля со стороны парламента за исполнительной властью.

Принятие многих законов в 90-х гг., не подкрепленных соответствующей материальной базой, лишь формально укрепляло законодательную власть в системе разделения властей, эти меры были лишь популистскими демонстрациями. Их реализация разбивалась о барьер исполнительной власти.

Участие судебной власти в системе разделения властей.

Судебная власть вообще выражает характеристики одной очень важной государственной функции, которая заключается в том, чтобы рассматривать и разрешать различные споры и конфликты, связанные с действительным или предполагаемым нарушением норм того или иного права. На самом деле, значений и определений судебной власти в современной политико-правовой литературе достаточно много. По мнению В.В. Лазарева: «Судебная власть - это специфическая независимая ветвь государственной власти, осуществляемая путем рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях споров о праве». В законодательных актах вообще не дается определение судебной власти. М. Баглай считает, что в настоящее время «...Из придатка правящей политической элиты суд превращается в инструмент защиты прав человека - важнейший инструмент правового государства».

Судебная власть является одним из важнейших институтов правового государства и имеет свое внутрифункциональное деление (см. рис. 2.4).

Размещено на http://www.allbest.ru

Деятельность судебной власти осуществляется на основе конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Одной из базовых частей судебной власти является Конституционный Суд Российской Федерации, который как раз вместе с Верховным Судом и осуществляет свою деятельность в системе разделения властей между высшими ее представителями: Президентом, Федеральным Собранием - законодательной властью и Правительством. Верховный суд так же задействован в системе разделения властей и принимает в этом активное участие. Это может выражаться в снятии кандидатов на какой-либо пост с предвыборного марафона, отстранение от должности руководителей исполнительной власти, преступивших закон, запрещение партий, деятельность которых противоречит Конституции Российской Федерации и т.д. Более того, за Верховным Судом закреплено такое важное конституционное право как подтверждение заключения, выдвинутого Государственной Думой по обвинению Президента Российской Федерации в государственной измене или иного тяжкого преступления при процедуре импичмента. Федеральные суды общей юрисдикции и суды субъектов федерации обладают аналогичными полномочиями, как и суды нижних инстанций. Но Верховный Суд является в спорах, в том числе между субъектами власти, по существу высшей инстанцией. Если, конечно, вопрос не затрагивает Конституции, ее соблюдения или применения ее норм. Конституционны Суд - это рупор Конституции, он как бы «дописывает» ее не детализированные статьи, трактует дуалистические положения, дает толкование ее содержания. В этом смысле Конституционный Суд не имеет право быть политически зависимым и даже вообще участвовать в политических дискуссиях.

То есть, два субъекта судебной власти - Конституционный и Верховный Суды - являются высшими звеньями вертикали правосудия, которая участвует в системе разделения властей в Российской Федерации. Суды общей юрисдикции также участвуют в этом процессе, однако, их решения могут подлежать обжалованию в высших инстанциях.

Со вступлением России в Совет Европы Высший европейский суд является теперь формально самой высокой судебной инстанцией, но такое исполнительное судопроизводство в силу разных причин в России пока практически не прижились.

Очень важным моментом при осуществлении правосудия является право на возбуждение судебного процесса, принадлежащее обладателю нарушенных прав либо правоохранительным органам, либо прокуратуре. На уровне конституционной юстиции отсутствие у Конституционного Суда права самостоятельно возбуждать дела во многом ограждает Суд от вероятности вмешательства его в политические споры. Ведь именно собственным правом толкования законов обладал первый Конституционный Суд РСФСР, образованный в 1991 году. В дальнейшем и этот факт в том числе привел к излишней ангажированности Конституционного Суда. Тогдашний закон о КС предусматривал ежегодное направление законодательному органу -Верховному

Совету ежегодного послания Конституционного Суда. Данная прерогатива Суда, безусловно, подчеркивала значимость третьей ветви власти в системе принципа разделения властей. Однако, в тот период она была использована в качестве политических манипуляций.

Основной задачей Конституционного Суда по-прежнему остается не участие в политических «боях», а активное включение в «стратегический» процесс формирования системы разделения властей на федеральном и региональном уровнях, выводя из текста Конституции логическим путем однозначные рецепты законодательного решения проблем распределения полномочий между ветвями власти, законодательных процессов и процедур и фактически «дописывание» Конституции. В ряде интервью судьи

Конституционного Суда и депутаты Государственной Думы высказывались за такие изменения в законе о КС, которые позволяли бы распространять действие постановлений Конституционного Суда не только на оспоренные акты, но и на все акты, в которых повторяются нормы, признанные противоречащими Конституции.

Федеральные же суды активно взаимодействуют с другими ветвями власти: оценивают конституционность тех или иных законов, участвуют в формировании губернаторского корпуса, законодательных органов на местах, препятствуют в неконституционном расширении своих прав субъектами власти.

При запросе Государственной Думы о возможности Президентом вносить на рассмотрение Государственной Думы одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства Российской Федерации несколько раз, Конституционный Суд подтвердил законность действий президентской стороны. При вынесении данного решения несколько судей не согласились с постановлением Конституционного Суда РФ, приведя достаточно мотивированные и обоснованные аргументы. Интересно особое мнение Судьи КС РФ Н.В. Витрука: «[...] При представлении Президентом Российской Федерации одной и той же кандидатуры дважды, а тем более трижды, как справедливо указывал представитель Государственной Думы в судебном заседании, Государственная Дума лишается права самостоятельного выбора (здесь и далее в этой сноске выделено авт.), что гарантировано ей статьями 10 и 111 Конституции Российской Федерации, и, следовательно, она превращается в «орудие проведения воли главы государства». Были и другие мнения судей, подтверждающие данную позицию. Данная статья Конституции Российской сделать вывод, что использование в ней множественного числа - «после трехкратного отклонения представленных кандидатур» - означает, что подразумеваются две или более кандидатуры. [...] представители науки языкознания, участвовавшие в судебном заседании в качестве независимых экспертов и специалистов . отметили . «филологическое толкование пункта 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации (без некоторого насилия над семантикой русской речи) не позволяет говорить о том, что в нем идет речь об одной кандидатуре, трижды представляемой на рассмотрение Государственной Думы. в противном случае в тексте Конституции вместо слов «представленных кандидатур» употреблялись бы слова «представленной кандидатуры.» Особое мнение Судьи КС РФ В.О. Лучина: «... При назначении Председателя Правительства Российской Федерации Конституция отдает приоритет Президенту Российской Федерации. Он прелагает кандидатуры и, в конечном счете, решает вопрос о назначении Председателя Правительства. Однако все это происходит в условиях разделения властей (выделено Д.К.), действия системы сдержек и противовесов, когда воля (выбор) Президента определенным образом соотносится с волей (согласием) Государственной Думы. Процесс представления кандидатур, будучи формой реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий, должен осуществляться на основе взаимодействия его с Государственной Думой в рамках существующих парламентских процедур (выделено Д.К.). [...] Если Президент все - таки, вновь вносит уже отклоненную кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации,

Государственная Дума вправе сослаться на то, что ее постановление является обязательным для Президента, и эту кандидатуру не рассматривать. [.] Возникает неординарная и несколько противоречивая конституционная ситуация. «Несговорчивость» Государственной Думы пресекается ее роспуском, а Президент может навязывать свою волю, не опасаясь не благоприятных для себя последствий». - С. 120 - 130.

Федерации теперь уже в разъясненной трактовке Конституционного Суда Российской Федерации не имеет вообще аналогов среди правовых демократических стран.

Конституционный Суд при вопросе о толковании понятия «общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы» отдал приоритет варианту, наиболее устраивающему наиболее Президента, так, чтобы две трети от общего числа депутатов и членов ФС РФ подразумевали не сумму депутатов и членов ФС РФ обеих палат, а две трети от каждой из палат. Таким образом, исключалось возможное уменьшение влияния на законодательный процесс Совета Федерации - наиболее лояльного в тот момент к Президенту Б.Н. Ельцину.

Примечательно, что в случае толкования Конституции в части касающейся регламентации внесения кандидатур на должность Председателя Правительства, а так же о количестве депутатов, необходимых для преодоления вето Президента, среди судей Конституционного Суда отсутствовала единая позиция, вследствие чего выражались многочисленные особые мнения судей.

Видимо, более правильно бы было, на наш взгляд, представлять Президентом Российской Федерации вето не в форме письма на имя Председателя Государственной Думы, а в виде Указа или в виде подробного сообщения представителя Президента в Государственной Думе.

Судьи по закону несменяемы и финансируются из федерального бюджета. Таким образом, субъекты Российской Федерации, по крайней мере, формально не могут влиять на исход судебного решения. Хотя есть и другие примеры. Так, например, в г. Москве регулярно проводятся доплаты судейскому корпусу из городского бюджета. В гражданском, арбитражном и уголовном судопроизводствах по-прежнему остается много проблем. Это и нехватка судей, неисполняемость судебных решений, коррупция в судах и другие проблемы.

Исполнительная и законодательная власти всегда будут стремиться склонить судейский корпус на свою строну или оказывать влияние на его формирование. Судейское сообщество крайне резко отреагировало на инициативу спикера Совета Федерации Сергея Миронова, предложившего передать президенту и сенаторам контроль за формированием судейского корпуса. Сергей Миронов предложил формировать Высшую квалификационную коллегию судей не съездом или конференцией представителей фемиды, а утверждать членов коллегии, выдвинутых съездом на рассмотрение Президента России, верхней палатой парламента, что однозначно приведет к большей зависимости судей. Ведь именно квалификационная коллегия отбирает кандидатуры судей на утверждение Президентом и приостанавливает их полномочия. Председатель Верховного Суда Вячеслав Лебедев отрицательно отозвался об этой идеи, а в рамках расширения внутри судейского плюралистического преобразования предложил внести норму в законодательство, чтобы Высшая квалификационная коллегия смогла пересматривать дела территориальных коллегий, так как территориальными региональными коллегиями руководят подчиненные председателей судов субъектов федерации.

Притязания министерства юстиции на судебный департамент - орган материально-технического обеспечения судов остались тщетными, он останется в подчинении Верховного Суда. Об этом заявил Владимир Путин на VI Всероссийском съезде судей, что является превентивной мерой по давлению исполнительной власти на суд. Однако, мировые судья до сих пор обеспечиваются за счет средств местного бюджета и в этом аспекте зависят от исполнительной власти. Ведь именно используя рычаги материально-технического обеспечения Конституционного Суда, Б. Ельцин пытался оказать давление на ветвь правосудия.

Даже высший законодательный орган - Государственная Дума, в силу своего высокого статуса пытался противостоять решениям Конституционного Суда. Так 13 июня 1996 Конституционный Суд вынес решение о включении срока ознакомления с обвинением в предельный срок содержания под стражей. Не успев в установленный Судом 6-месячный срок внести необходимые изменения в законодательство, Государственная Дума приняла 5 декабря беспрецедентное постановление, в котором рекомендовала продолжать руководствоваться нормой, которую Конституционный Суд признал неконституционной. Через 6 дней Дума отменила свое решение, приняв одновременно закон, передающий продление сроков содержания под стражей из компетенции прокуроров в компетенцию судей.

Последней, по нашему мнению, перспективной реформой будет создание административных судов, занимающихся жалобами граждан на действия или бездействия чиновников и представителей власти.

2.3 Политические тенденции реформ государственного управления. Перспективы политического развития России

Американский политолог З. Бжезинский так характеризовал состояние российской государственности в 90-х гг.: «Россия, что едва ли требует напоминания, остается крупным геостратегическим действующим лицом, несмотря на ослабленную государственность и, возможно, затяжное нездоровье».

Первыми шагами по укреплению Российской государственности стало издание Президентом Указов: «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» № 849 от 13.05.2000, «О Государственном совете Российской Федерации» ¹⁸⁶ №1602 от 01.09.2000, принятие нового федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», и внесение летом 2000 года поправок и изменений, в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации».

Указ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» отвечал духу того времени и имел положительное влияние на укрепление президентской вертикали, но несмотря на свои положительные качества, он не может не вызвать нареканий по ряду причин: во-первых, государственные решения такого ранга должны приниматься в виде законов; во-вторых, меняется система государственного управления: « ... создается некий промежуточный этаж государственной власти, на котором располагаются: власть Президента, представитель «независимой» прокуратуры, Министерства внутренних дел, по налогам и сборам, Федеральной службы налоговой полиции и др. Возникают весьма серьезные сомнения в конституционности подобной модели, «. необходимо, чтобы это соответствовало конституционной модели устройства страны, прежде всего статьям 10 и 11 Конституции Российской Федерации».

Новые взгляды на институт федеративных отношений в России

На сегодняшний день существует множество подходов к реализации идеи федерализма. Рассматриваются теоретические вопросы федерализма, проблемы договорных процессов, статусной асимметричности регионов, разбалансированности отношений «федерация-регион» и т.д. Подходы с точки зрения экономической обоснованности и рациональности федерализма нашли свое отражение в работах: В. Кокова, В. Лексина и т.д. Экономические принципы превалируют над политическими при субъектном районировании регионов в системе федеративных отношений считает, например, Александр Потемкин - доктор экономических наук. На наш взгляд, при определении федеративной политики, в том числе и при выборе количества субъектного состава, экономический блок рассматривается в первую очередь. Однако, при этом не стоит умолять значимость государственно-политических причин реформирования федеративной политики. С политической точки зрения федеративные отношение это прежде всего есть своего рода модель принципа разделения властей регионального и федерального уровней. То есть, так называемое вертикальное разделение властей. В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 года Владимир Путин так обрисовывает задачу реформирования института федеративных отношений: «Следующая по значимости крупная задача в сфере государственного строительства - это укрепление Федерации. При этом, главный результат, которого мы добиваемся - это построение эффективного государства в существующих границах.. При этом, следует помнить, что субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики, а, в конечном счете, ради роста благосостояния людей. Конечно, процесс объединения субъектов Федерации дело сложное, но иначе. мы не сможем сконцентрировать ресурсы государства для управления огромной и уникальной по своему составу территорией. Ведь многие субъекты у нас являются сложноподчиненными, проблемы распределения властных полномочий между их государственными органами (в первую очередь в налоговой и бюджетных сферах) возникают постоянно. Однако вся энергия пока что уходит на споры и согласования».

Первой попыткой модернизации федеративных отношений путем реализации возможности Президента отстранять руководителей регионов, не справляющихся со своими обязанностями, было внесение поправок в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в 2000 году. Однако, сам механизм вмешательства федеральной власти получился довольно громоздким, а на фоне решения Конституционного Суда РФ № 9-П от 12.04.2002 о том, что отстранение главы исполнительной власти региона или роспуск законодательного (представительного) органа возможен лишь при двое кратном нарушении ими Конституции РФ, при наличии соответствующих судебных решений и при заключении самого Конституционного Суда РФ, делает вмешательство Президента РФ практически не дееспособным.

Таким образом, возможность контролировать и оперативно влиять на исполнительную власть в регионах не была реализована.

13 сентября 2004 года В.В. Путин предложил избирать руководителей субъектов Российской Федерации законодательными органами соответствующих регионов по представлению Президента России. 3 декабря 2004 года данный законопроект был успешно принят Государственной Думой, а 8 декабря одобрен Советом Федерации и подписан Президентом 11 декабря 2004 года. По сути, это было последним логическим шагом по окончательной модернизации закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года №184-ФЗ.

Новый закон устанавливает право наделения высшего должностного лица субъекта федерации соответствующими полномочиями, причем высшим должностным лицом считается руководитель именно исполнительной власти (п.2 п/п «а», п.3 п/п «а1»). Так, может быть, не явно федеральный центр расставляет акценты на предстоящее обозримое будущее. Закон не предусматривает отныне выборов региональных руководителей. Высшее должностное лицо утверждается региональным парламентом. В случае троекратного отклонения региональным парламентом предложенной кандидатуры Президент имеет право распустить парламент, либо назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица региона. В новом законе подписанным Президентом РФ 11 декабря 2004 года, увеличивается срок исполнения полномочий регионального лидера с 4 до 5 лет, повышаются властные полномочия руководителя региона, в т. ч. по координации силовых структур, которые до сегодняшнего момента подчинялись лишь федеральным ведомствам.

Рассмотрим юридически-правовую сторону законодательной инициативы Президента. Позволяет ли Конституция РФ принять данные изменения, не выходя за ее рамки?! Статья 71 Конституции РФ гласит: В ведении Российской федерации находятся:... установление основ федеральной политики (здесь и далее на этой стр. выделено Д.К.) и федеральные программы, в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской федерации. Ст. 77 (п.1): Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Ст. 80 (п.3): Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Таким образом, мы видим, что рассматриваемый нами президентский законопроект находится в строго конституционном поле и не содержит каких-либо ограничений для его принятия. Данный факт лишний раз доказывает, что положения Конституции позволяют Президенту Росси выходить далеко за ее рамки на законных основаниях, при этом не внося поправок в Основной закон. «Используя недостатки Конституции в четком определении полномочий институтов власти, Президент России еще больше расширяет свои права»,- считает Роберт Евзеров, доктор исторических наук, главный научный сотрудник Института сравнительной политологии РАН.

Отчасти, все-таки, данная законодательная инициатива является превентивной мерой по предупреждению событий, подобных случившимся в Беслане 1 сентября 2004 года, когда террористы захватили большое количество заложников, и вследствие дезорганизации исполнительной власти данного региона, в т.ч. силовых структур, не удалось избежать большого числа жертв.

В действительности же, по сути дела, принятие закона №159-ФЗ от 11 декабря 2004 года явилось третьим заключительным этапом кремлевской политики, растянувшимся на пять лет, по централизации государственной исполнительной власти:

- первым этапом было организация института полномочных представителей Президента в федеральных округах, т. е. насаждение «государева ока», «вытеснение» региональных лидеров из Совета Федерации, в т.ч. и лишение их неприкосновенности. Реализация первой попытки, путем внесения поправок в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», дать право Президенту России отстранять губернаторов от занимаемой должности.