Правовые формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей

Федеральный закон от 27 июня 1998 г. № 94-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации" содержит важную для процесса международного усыновления детей в России норму -- ст. 2, в которой Правительству Российской Федерации рекомендуется инициировать заключение международных договоров Российской Федерации о межгосударственном сотрудничестве в области усыновления детей с обеспечением при этом контроля за условиями жизни и воспитания усыновленных детей. Присоединение Российской Федерации к Гаагской конвенции от 23 мая 1993 г. "О защите детей и сотрудничестве в области международного усыновления детей", к которой присоединилось в настоящее время более тридцати стран, позволило бы использовать на практике этот эффективный международно-правовой документ.

В действующем законодательстве наряду с возможностью усыновления ребенка -- гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, предусмотрена также возможность усыновления детей -- граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории другого государства. Как правило, это случаи усыновления отчимами (реже), мачехами-гражданами других государств детей -- граждан Российской Федерации своих жен (мужей) от предыдущих браков. Такое усыновление, произведенное компетентным органом иностранного государства, гражданином которого является усыновитель, признается действительным в Российской Федерации при условии получения предварительного разрешения на это усыновление от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого ребенок или его родители (один из них) проживали до выезда за пределы территории Российской Федерации (п. 3 ст. 165 Семейного кодекса РФ).

Порядок оформления документов для такого усыновления предусмотрен п. 43 постановления Правительства Российской Федераций от 15 сентября 1995 г. № 917 "Об утверждении Положения о порядке передачи детей, являющихся гражданами Российской Федерации, на усыновление гражданам Российской Федерации и иностранным гражданам"

Информация о злоупотреблениях должностных лиц (от врачей в родильных домах и домах ребенка и до чиновников отделов опеки), зарабатывающих на детях, о фирмах и частных посредниках, заламывающих за свои услуги немалую плату, регулярно попадала в прессу. Понятно, что в такой ситуации в заведомом проигрыше оказались наши семьи, мечтающие усыновить ребенка. Поскольку по нашим законам есть масса ограничений (по жилищным условиям, по уровню доходов), и далеко не каждая семья укладывается в обозначенные рамки. Конкуренция!

Нельзя сказать, что Правительство не пыталось выправить ситуацию. В 1996 году вышло постановление, в соответствии с которым были разработаны и сформированы федеральный и региональные банки данных о детях, оставшихся без родителей. Тогда же был установлен судебный порядок усыновления. В 1998 году были приняты поправки в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, Кодекс об административных нарушениях и Семейный кодекс РФ Местные органы опеки и попечительства обязали принимать самые активные усилия по передаче ребенка оставшегося без родителей, на воспитание в семью в течение месяца без привлечения федерального органа исполнительной власти. До некоторой степени была пресечена и возможность "производства" детей на продажу -- согласие на усыновление родители могут давать только после рождения ребенка. Наконец, была продекларирована недопустимость посреднической деятельности по усыновлению детей. За нарушение порядка предоставления информации потенциальным усыновителям госслужащие, ведающие банком данных о детях, могут наказываться штрафом от 50 до 100 МРОТ, штрафоваться могут и должностные лица за неправильную или несвоевременную подачу сведений в банк -- до 80 МРОТ для частных и 100 -- должностных лиц.

Тем не менее, когда в прошлом году Генеральная прокуратура обнародовала результаты масштабной проверки соблюдения законодательства при усыновлении в различных российских регионах, результаты были весьма плачевны.

Международное усыновление с 1996 по 1998 год выросло более чем на 70 %, а у нас в стране -- снизилось на 14. В некоторых регионах (Санкт- Петербург, Карелия, Тульская область) иностранцы усыновляют вдвое втрое больше детей, чем российские граждане. Объясняется это просто: информация о детях до наших будущих родителей зачастую просто не доходит, тогда как к услугам иностранных кандидатов полные сведения, фото- и видеосъемка, возможность свободно посещать детские учреждения.

Посредническая деятельность по усыновлению у нас запрещена. Несмотря на это, организацией усыновления российских детей только из США занимается около 90 агентств. В Санкт-Петербурге, например, имеют своих представителей 25 усыновительных фирм из США, Новой Зеландии, Франции, Канады, Финляндии, Швейцарии, Италии, Израиля и других государств. Хотя ни с одним из них у нас пока не заключено соответствующего договора.

Неэффективно до последнего времени работал и федеральный банк данных о детях-сиротах, создание которого было возложено на Министерство образования. Информация о детях поступала из регионов в этот банк с большим запозданием, в результате тысячи детей длительное время содержатся в больницах, приютах, домах ребенка, зачастую -- в ненадлежащих условиях. В то же время доступ самих региональных служб непосредственно к компьютерной базе данных перекрыт -- по техническим и финансовым причинам, как объясняют в Минобразовании, а по мнению Генпрокуратуры -- по вине чиновников, монополизировавших право распоряжаться всей поступающей в банк информацией. В результате с помощью банка данных, содержащего сведения о более чем 60 тысячах детей, за три с лишним года его существования было выдано только 52 направления на усыновление, а в семью попали только 19 ребятишек. После представления прокуратуры произошли изменения. Сегодня, по сообщению начальника отдела по вопросам опеки, усыновления и попечительства Минобразования Алексея Майорова, каждый гражданин, имеющий право быть усыновителем, имеет реальную возможность получить информацию из федерального банка данных. За последние полгода направление на усыновление через федеральный банк получили 80 российских граждан.

Проблема с возвращением одиноким ребятам возможности расти и воспитываться в нормальной семье стоит крайне остро: ведь за последние несколько лет, по данным прокуратуры, число социальных сирот выросло у нас с полумиллиона до 700 тысяч. Только в детских домах и интернатах сегодня более 200 тысяч детей. Строительство таких учреждений идет полным ходом -- их количество возросло за последнее время более чем на 220.

Документы, которыми мы располагаем, крайне важны, появись они раньше, возможно, ситуация у нас была бы несколько иной.

Постановление о деятельности иностранных организаций по усыновлению устанавливает порядок их аккредитации в России и осуществления контроля за их деятельностью. Пускать к нам будут далеко не всех. Обязателен договор или подтверждение принципа взаимности со страной, которую представляет претендующая на аккредитацию организация, по которому, кроме прочего, государственные органы страны обязуются контролировать ситуацию в приемных семьях и предоставлять эти отчеты российской стороне. При рассмотрении поданных документов порядок тоже будет очень жестким -- помимо Минобразования "добро" должны дать МВД, Минюст, МИД, Минздрав, Минтруд. Если заключение хотя бы одного ведомства будет отрицательным, -- агентство аккредитовано не будет. Таким образом, должен быть перекрыт "кислород" посредникам-нелегалам. Причем подтверждать свое право работать у нас иностранные агентства обязаны ежегодно. А спорные вопросы, если они возникнут, будет решать межведомственная комиссия, в которую входят представители всех заинтересованных ведомств.

Правила передачи детей на усыновление четко и очень подробно оговаривают порядок усыновления -- требования к будущим родителям, их права и обязанности, перечень необходимых документов, как будет осуществляться контроль за условиями жизни усыновленных детей.

Надо отметить, что в Госдуме готовится к рассмотрению еще один важный документ -- законопроект "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей". При его обсуждении специалисты высказывали мнение, что банк этот не должен быть "односторонним" -- необходимо создание и аналогичного банка о людях, которые хотели бы взять ребенка к себе в семью. Только прозрачность этой информации, ее доступность всем заинтересованным сторонам может помочь решить проблему, чтобы у нас было как можно меньше брошенных или потерявших родителей детей.

§ 5. Нарушения законодательства об усыновлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в РФ

Организованные Генеральной прокуратурой Российской Федерации в 1999 году проверки выявили серьезные нарушения законности в работе органов опеки и попечительства, иных учреждений, занимающихся организацией усыновления детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей¹¹ См. письмо и.о. Генерального прокурора Российской Федерации В. В. Устинова Председателю Правительства Российской Федерации Путину В. В. от 30 .08.99, № 1-ГП-86-99

.

Как показало изучение вопроса, социально-экономический кризис в стране сказался прежде всего на детях. Появилось огромное число беспризорников (по некоторым оценкам, их несколько миллионов), юных бомжей (сотни тысяч), чье содержание и даже выживание стало сугубо их личной заботой. Между тем согласно статистике количество выявленных детей, оставшихся без попечения родителей, из года в год снижается, что свидетельствует о бездействии многих учреждений, органов опеки и попечительства. К тому же сокращается число специалистов по охране прав детей -- сейчас 949 муниципальных образований вовсе не имеют таких специалистов.

Статьей 20 Конвенции ООН о правах ребенка и ст. 123 Семейного кодекса Российской Федерации провозглашено, что устройство ребенка, оставшегося без попечения родителей, в семью -- приоритетная форма его воспитания.

Однако в стране происходит прямо противоположный процесс. Число детей, устроенных в семью (под опеку, попечительство, в приемные семьи, на усыновление), сокращается, но в то же время растет число так называемых "государственных детей", то есть тех, кто воспитывается в детских домах и интернатных учреждениях. За последние три года число детей, переданных на усыновление, уменьшилось на 17% (в 1996 г. -- 30635 детей, в 1998 г. -- 25461), а под опеку -- на 10% (в 1996 г. -- 72850 детей, в 1998 г. -- 65357), а количество детских домов, не считая других учреждений интернатного типа, увеличилось на 229, число их воспитанников -- на 32% (в 1996 г. -- 56732 детей, в 1998 г. -- 74728).

Вместе с тем даже при всех неблагоприятных факторах есть регионы, где находят достаточно эффективные возможности для цивилизованного устройства детей-сирот. Примером может служить Самарская область. Созданная в области система многопрофильной помощи родителям, взявшим детей на воспитание, позволила передавать в семьи до80% детей, лишившихся родительского попечения. Если раньше в г. Самаре усыновляли в год примерно 30 детей при тысячной очереди на усыновление, сейчас несколько сот. Проводимая практика социальной работы в области дала возможность закрыть шесть детских учреждений для детей-сирот, а детей устроить в семьи. Высвободившиеся 126 млн. руб. направлены на поддержание детей устроенных в семьи. Противоположная ситуация наблюдается в Ярославской области, где за последние четыре года открыто 19 новых учреждений для детей, лишившихся попечения родителей, а число детей, переданных на усыновление, постоянно сокращается.

Опыт работы Самарской области распространялся Межведомственной комиссией по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации, однако должного развития не получил, несмотря на то содержание детей в интернатных учреждениях обходится бюджету любого региона намного дороже, чем воспитание в семье.

Как свидетельствуют материалы прокурорского надзора, в регионах крайне низка активность органов опеки. Их деятельность вопреки требованиям ст. 123 СК РФ сведена в основном к подбору детей только тем гражданам, которые сами обратились с такой просьбой, тогда как органы опеки обязаны в инициативном порядке подыскивать детям-сиротам усыновителей. Работа с кандидатами в усыновители на местах не налажена. В нарушение требований ч.2 ст.126 СК РФ органами исполнительной власти ряда субъектов Федерации не разработан порядок учета лиц, желающих усыновить детей.

Рациональная по сути идея, заложенная в Семейный кодекс Российской Федерации, об организации местного, регионального и федерального учета детей, подлежащих усыновлению, на практике превратилась в чисто формальную статистическую процедуру. Повсеместно не выполняются требования ст. ст. 122, 126 СК РФ, определяющих порядок и сроки выявления и учета детей, оставшихся без попечения родителей. Должностные лица образовательных, лечебных учреждений и учреждений социальной защиты населения сведения о таких детях в органы опеки и попечительства направляют несвоевременно в результате тысячи детей длительное время содержатся в больницах, приютах, домах ребенка в ненадлежащих условиях. Между тем, как показывает практика, именно в раннем возрасте дети имеют лучшую перспективу усыновления, а упущенное время оборачивается большими трудностями. Такие факты выявлены в республиках Карелия, Чувашской, Приморском и Ставропольском краях, Архангельской, Астраханской, Волгоградской, Московской, Смоленской, Тверской, Тульской, Тюменской, Челябинской, Читинской, Ярославской и других областях.

Снижение эффективности детского здравоохранения, безудержная коммерциализация медицинских услуг оставляют все меньше надежд для родителей, в том числе усыновителей, вылечить больного ребенка. Это является одним из серьезных факторов, тормозящих развитие усыновления.

Проверка в Волгоградской области показала, что главные врачи домов ребенка системы здравоохранения, куда поступают малыши в возрасте до 4 лет, не обеспечивают лечебную коррекцию нуждающихся в этом воспитанников. В результате ребенка, не получившего своевременной медицинской помощи, ожидает практически одна дорога -- инвалидность и пожизненное содержание в собесовском интернате. А главные врачи домов ребенка между тем ссылаются на отсутствие средств на лечение. Достаточно часто, например, детям ставятся такие диагнозы, как "заячья губа", "косоглазие", "волчья пасть". Только в федеральном банке данных детей с подобными заболеваниями числится более 1,5 тысяч. По утверждению специалистов, эти дефекты полностью устранимы. Однако соответствующее лечение не проводится, и многие дети обречены долгие годы пребывать в сиротском учреждении. Есть примеры и другого рода. Из дома ребенка г. Волгограда (главный врач Ромаданов Г.Н.), где проявляется забота о здоровье детей, ни один ребенок за многие годы не был переведен в собесовский интернат, хотя это учреждение специализированное -- для детей с поражением центральной нервной системы. Характерный пример: гр. Н. по совету врачей роддома отказалась от дочери, которая родилась с таким заболеванием, как "криволапость и криворукость". Девочка поступила в указанный дом ребенка, где ее вылечили и вернули матери. К сожалению, постановка работы этого учреждения для Волгоградской области является исключением.

Вполне очевидно, что число детей, переданных на усыновление, могло значительно увеличиться, если бы медицинскими работниками принимались необходимые меры по проведению ранней медицинской реабилитации детей.

Хотя ст.124 СК РФ закрепила условия наибольшего благоприятствования для российских усыновителей, чем для иностранных, что соответствует ст.21 Конвенции ООН о правах ребенка, реально это не привело к положительной динамике усыновления детей российскими гражданами. Напротив, статистические данные свидетельствуют об обратном: международное усыновление из года в год растет (за 3 года + 72%; с 3251 в 1996 г. до 5604 в 1998 г.), а у нас в стране снижается (-14%; с 8799 в 1996 г. до 7574 в 1998 г.).

Уже сейчас в г. Санкт-Петербурге усыновление детей иностранными гражданами составило 85% от общего количества усыновленных, в Республике Карелия -- 70%, в Тульской области -- 68%, в Тверской -- 65%, в Брянской, Владимирской, Смоленской, Ярославской областях, в г. Москве -- более 50%, в Ростовской области -- 40%. В Московской области каждый третий, а в Читинской каждый четвертый ребенок, выбывает за пределы государства. Из 36 детей, усыновленных иностранными гражданами в Ленинском районе г. Челябинска, 20 на усыновление российским гражданам вообще не предлагались, а в г. Троицке Челябинской области в 1998 г. все дети были переданы на усыновление иностранцам, хотя российские граждане -- жители этого региона стоят в очереди на усыновление детей по несколько лет.

Как показали проверки, если до российских граждан информация о детях, подлежащих усыновлению, практически не доходит, то иностранные кандидаты в усыновители не испытывают в ней недостатка. К их услугам полные сведения о ребенке, в их распоряжении фото- и видеосъемка, им предоставляется право беспрепятственно посещать детские учреждения, минуя установленный порядок. Для них организуется предварительное знакомство с детьми не только в детских учреждениях, но и в стране проживания самих иностранных граждан, то есть сервис "с доставкой на дом".

Не без участия некоторых должностных лиц Минобразования и Минздрава России в средствах массовой информации широко разошлась версия о том, что иностранцы предпочитают брать на усыновление в основном больных детей, от которых отказались российские граждане. В этой связи обращают на себя внимание следующие наблюдения специалистов. Повсеместно отмечаются факты так называемой "избыточной" медицинской диагностики детей-сирот. На этот феномен указывалось, в частности, в ноте посольства Италии в России от 22.07.94. Итальянская сторона (а Италия стоит на втором месте после США по количеству усыновлений российских детей -- свыше 2 тысяч за последние 3 года) обратила внимание на то, что поставленные российскими медиками диагнозы детям, усыновленным итальянскими гражданами, как правило, не подтверждались, дети оказывались здоровыми. На запрос Генеральной прокуратуры Российской Федерации в связи с данной нотой Министерство здравоохранения России без какого-либо изучения проблемы отвергло наблюдения итальянской стороны. Даже сейчас в федеральном банке данных о детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей, можно обнаружить такие нелепые диагнозы, как "задержка речевого развития" у двухмесячных младенцев, или же "интеллектуальная недостаточность", тогда как по международной классификации болезней такого диагноза не существует.

Ныне наиболее распространенный диагноз у детей, подлежащих усыновлению, -- "задержка психомоторного развития как следствие перинатального поражения центральной нервной системы". Он весьма озадачивает российских усыновителей и в значительной степени препятствует усыновлению, так как наши медики нередко уклоняются от прогнозирования перспектив выздоровления. Между тем представитель итальянской фирмы "Аркоболена" Н. Фратти пояснила, что таких детей итальянские граждане берут охотно, так как, по итальянским нормам, этот диагноз не является заболеванием и после трех месяцев воспитания в семье ребенок вполне здоров.

Статьей 1261 СК РФ (принята 27.06.98) предусмотрено, что посредническая деятельность по усыновлению запрещается. Иностранным агентствам разрешается осуществлять деятельность по подбору детей для усыновления только в силу международного договора или на основе принципа взаимности. Порядок деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению детей на территории Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации по представлению Министерства юстиции и Министерства иностранных дел России. Однако и сейчас, спустя более года, такой порядок не определен. Договоры ни с одним из государств не заключены. Несмотря на это, в России, вопросами усыновления занимается сегодня только из США около 90 агентств. В г. Санкт-Петербурге посредническую деятельность через своих представителей ведут 25 усыновительных агентств США, Новой Зеландии, Финляндии, Швейцарии, Швеции, Канады, Израиля, Италии, Норвегии, Франции, Дании. Правовой основы их деятельности не создано, они, как и прежде, действуют вне всяких правил и норм, превращая усыновление в объект рыночных отношений.

В Сафоновскую школу-интернат для детей-сирот Смоленской области поступали немалые средства от иностранных фирм, которые использовались на оплату отпусков сотрудников, выдачу денежных авансов и т.д. В знак благодарности работники интерната предоставляли иностранным гражданам "дополнительные услуги", например, будили детей в ночное время для фотографирования представителями иностранных агентств.

Прокуратурой Челябинской области пресечена деятельность частных лиц- представителей 19 зарубежных агентств, выполнявших запрещенные законом посреднические функции по усыновлению. В связи с протестом прокурора отменено постановление главы областной администрации, которым организация работы по международному усыновлению была возложена на Кунашакское отделение благотворительного фонда "Радиоэкология". Оплата -- поездки за границу за счет инофирм, прочие вознаграждения.

С принятием законодательства об уголовной ответственности за торговлю детьми, за незаконные действия по усыновлению стало вскрываться все больше случаев криминализации этой сферы.

По фактам нарушения должностными лицами Санкт-Петербургского центра по усыновлению, опеки и попечительству законодательства об усыновлении, а также незаконного взимания платы за связанное с ним производство возбуждено уголовное дело. Привлечен к уголовной ответственности заведующий юридической консультацией Московской областной коллегии адвокатов П., который оказывал содействие группе лиц в подыскании беременных женщин, согласных за вознаграждение отказаться от рожденных детей для продажи их за рубеж.

Судом Центрального района г. Тулы осужден по ст. 152 УК РФ (купля-продажа детей) главный врач Щекинской больницы Карагулян Р. Р., склонявший беременных женщин к передаче рожденных впоследствии детей другим лицам за денежное вознаграждение.

Вызывает серьезную озабоченность получающая все большее распространение практика вывоза детей-сирот в зарубежные страны якобы на отдых, а на самом деле для ознакомления с потенциальными усыновителями. Дети годами не возвращаются на Родину, находясь за границей без всякого правового статуса, а органы опеки и попечительства не принимают мер ни к их усыновлению, ни к возвращению. На неоднократные обращения Генеральной прокуратуры Российской Федерации по вопросу удержания детей в Испании действенных мер со стороны МИДа России не принимается.

Не редкостью стали случаи негуманного, а порой бесчеловечного обращения иностранных граждан с усыновленными ими российскими детьми. Так, в результате жестокого обращения гражданки США Полрейс погиб бывший воспитанник Тульского дома ребенка -- двухлетний Шлепин К., усыновленный ею в 1995 г. Супруги Торн в самолете во время полета из Москвы в Нью-Йорк избивали двух удочеренных ими воспитанниц Воронежского областного дома ребенка. Четверо детей Самкиных, переданных на усыновление супругам-американцам, за несколько месяцев сменили в США три семьи. Устроенная чехарда сопровождалась вмешательством вооруженных полицейских. Подобные факты вскрываются главным образом благодаря скандальным публикациям средств массовой информации зарубежных государств.

Статьей 165 СК РФ установлено, что защита прав и законных интересов детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами, осуществляется консульскими учреждениями. Порядок постановки детей на учет этими учреждениями определяется Правительством Российской Федерации. До настоящего времени такой порядок не разработан. Отсутствие согласованного механизма контроля за дальнейшей судьбой усыновленных детей, инертность в работе консульских служб не дают возможности своевременно реагировать на факты нарушения прав усыновленных детей.

Минобразование России возложенные на него постановлением Правительства Российской Федерации от 03.08.96 № 919 функции по централизованному учету детей, оставшихся без попечения родителей, оказанию содействия в устройстве ребенка на воспитание в семьи граждан Российской Федерации, учету иностранных граждан и лиц без гражданства, изъявивших желание усыновить детей, выполняет неудовлетворительно.

Проверка с участием специалистов показала, что министерством изначально был избран порочный принцип организации компьютерной системы, которая позволила монополизировать всю поступающую информацию о детях-сиротах узкой группе чиновников, выдающих ее регионам исключительно по своему усмотрению. Доступ самих региональных служб непосредственно к компьютерному банку данных министерством перекрыт. Вместо этого введены суррогатные, крайне неэффективные источники информации: бюллетени, единичные публикации в СМИ. Сведения о сотнях физически здоровых детей-сирот в наиболее перспективном для усыновления возрасте (до 3 лет) месяцами находятся в федеральном банке данных невостребованными, фактически сокрытыми.

Минобразование России, располагая огромной информацией о детях, подлежащих усыновлению (на момент проверки на федеральном учете состояло 63685 детей), практически ее не использовало. Выдавая тысячи справок в год для рассмотрения дел об установлении усыновления иностранцами, министерство заведомо вводило суды в заблуждение, указывая, что возможность передать детей на воспитание в семьи российских граждан не представилась, хотя такие усилия и не предпринимались.

За весь период существования федерального банка данных Минобразованием России выдано потенциальным усыновителям всего 52 направления (12-15 направлений в год). Ни по одному из них министерство не поинтересовалось, состоялось ли усыновление в действительности. Как установлено проверкой, с помощью федерального банка данных за более чем 3-летний период его функционирования было усыновлено всего 19 детей.

В ходе настоящих проверок прокурорами внесено 293 представления, 34 информации, 11 протестов на незаконные правовые акты, опротестовано 16 судебных решений, 23 должностным лицам вынесены официальные предостережения о недопустимости нарушений закона, 11 лиц привлечены к административной и дисциплинарной ответственности, возбуждены уголовные дела.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации Министру образования и Министру здравоохранения России внесены представления. Работа продолжается.

ГЛАВА IV. СОЦИАЛЬНОЕ СИРОТСТВО В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Истинной причиной социального сиротства является критическое положение российской семьи. Число учтенных семей, находящихся в сложной ситуации, состоящих на учете как не способных обеспечить детям надлежащее содержание и воспитание,-- очень большое. По данным комиссий по делам несовершеннолетних при органах исполнительной власти субъектов РФ, за один год было рассмотрено более 650 тыс. дел несовершеннолетних и около 140 тыс. дел родителей, не занимающихся детьми. Острота ситуации привела к тому, что во многих регионах решается задача формирования достоверного банка данных по семьям, нуждающимся в государственной поддержке. В качестве практического пути многие регионы внедряют компьютерную программу "Адресная социальная помощь".

По данным исследования ИСЭПН РАН, в настоящее время в области социального неблагополучия находится 50% людей. Причем, если из них 20% -- люди, чьи доходы ниже прожиточного минимума, 7% -- просто неимущие, для которых проблемой является даже поддержание физиологических стандартов питания, то 10% -- это социальное дно, люди, отторгнутые обществом и вычеркнутые из жизни.

Известны целые социальные группы (так называемые "новые бедные"), которые являются областями повышенного риска: это инженерно-технические работники, учителя, бывшие военнослужащие, мигранты, беженцы, одинокие матери, многодетные семьи, выпускники сиротских учреждений. За 5 лет социальная несостоятельность людей из этих групп "дала" стране миллион бомжей. Когда семья попадает в эти условия, распадается, то, как правило, из нее уходят дети.

Кризисное положение семьи сегодня можно проиллюстрировать количеством детей, вытесненных из семей на улицу, детей, прошедших через приемники-распределители (ныне -- центры временного содержания детей-правонарушителей), через приюты и центры помощи. Специализированные учреждения для несовершеннолетних всех типов приняли в 1998 г. более 100 тыс. детей.

По официальной статистике около 50 тыс. детей убежали из дома, 58 тыс. были доставлены в приемники-распределители, милицией разыскивается около 25 тыс. несовершеннолетних, ушло из жизни через самоубийство около 5600 детей и подростков.

За последние 100 лет Россия переживает третью волну сиротства: после Первой мировой войны и революции, после Великой Отечественной войны и сейчас. Если в 1945 г. в России было около 678 тыс. детей-сирот, то на конец 1998 г. их 657 тыс. Ежегодно прибавляется примерно еще 100 тыс. детей, оставшихся без попечения родителей. И если в 1945 г. сиротство было понятно, то в наше время трудно признать и принять как естественные следующие причины детского сиротства:

1. Ведущей причиной является алкоголизм родителей, а отсюда -- жестокое отношение к детям в семье, пренебрежение их потребностями и интересами. Более 100 тыс. детей ежегодно отбирается из неблагополучных семей, причем часть из них (более 42 тыс. в 1998 г.) -- через лишение родительских прав, а 5,7 тыс. -- через ограничение родительских прав.

2. Увеличивается число "круглых" сирот из-за преждевременной смертности населения, чаще всего по неестественным причинам. Если пять-семь лет назад число "круглых" сирот равнялось примерно 5% от общего количества, то сегодня в некоторых регионах оно доходит до 25-30%.

3. Увеличивается количество недееспособных родителей, в том числе из-за психических заболеваний.

4. Не уменьшается количество родителей, находящихся в местах заключения.

Несомненно, что эти причины социального сиротства фиксируют лишь последствия, конечную точку в сложном пути деградации человеческой личности, и как итог этого процесса -- невозможность растить своих детей. За последние 5 лет рост сиротства продолжался в среднем на 25-30% в год (67,2 тыс. -- в 1992 г. и 111,2 тыс. -- в 1998 г.). В 1996 г. впервые число выявленных детей, оставшихся без попечения родителей, осталось на уровне предыдущего года, а в 1997 г. - даже уменьшилось на 8 тыс. (105,5 тыс. детей выявлено в 1997 г.). Трудно предположить, что началась стабилизация в экономике страны, что семьи стали жить лучше, что их морально-нравственные устои укрепились. Некоторое уменьшение выявленных детей в тот период можно объяснить, во-первых, отсутствием в регионах нормативно-правовой базы для деятельности органов опеки и попечительства, а отсюда -- неясности уровня ответственности в распределении функциональных обязанностей. К середине 1998 г. законы и постановления о деятельности органов опеки и попечительства во многих субъектах Федерации приняты. Во-вторых, снижение числа выявленных детей произошло за счет деятельности приютов, реабилитационных центров, центров помощи детям, оставшимся без попечения родителей. Только за 1996 г. в них находились (от полугода и дольше) 92,5 тыс. детей, то есть почти столько же, сколько было выявлено органами опеки и попечительства.

На начало 1999 г. в стране действует более 2 тыс. учреждений социального обслуживания семьи, женщин и детей. Среди них 159 социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних, 390 социальных приютов для детей и подростков, 24 центра помощи детям, оставшимся без попечения родителей (всего -- 574 учреждения, в которые при необходимости можно поместить ребенка на достаточно долгий срок, вплоть до решения имеющихся проблем). Трудно переоценить важность и необходимость таких учреждений для профилактики социального сиротства, сдерживания процесса лишения родительских прав при отбирании детей, помощи семьям, находящимся в кризисной ситуации.

Главная задача этих форм помощи детям в конечном счете -- вернуть их в кровную семью. До 40% детей возвращаются после приютов к кровным родителям. А остальные дети после коррекционно-реабилитационных действий изымаются из семей и устраиваются на постоянное проживание в семьи посторонних людей, желающих усыновить, взять под опеку этих детей или в образовательное учреждение для детей, оставшихся без попечения родителей.

Таким образом, сегодня имеет место "скрытое" социальное сиротство, когда дети уже ушли из семьи, но пока их социальный статус не определен как детей, оставшихся без попечения родителей, хотя они уже находятся на полном государственном попечении (в приюте, в центре), а родители к тому же получают на них пособие.

Все это доказывает необходимость введения более гибких и более точных критериев в установлении социального статуса ребенка, обязательств родителей и местных органов власти по его содержанию и воспитанию.

Несмотря на резкое падение рождаемости в Российской Федерации, количество детей, нуждающихся в государственной поддержке, год от года увеличивается. В 1998 г. выявлено почти 115 тыс. таких детей. Общее число детей-сирот в стране по официальной статистике на 01.01.98 -- 624 тыс. человек (напомним, что в конце Великой Отечественной войны их насчитывалось 678 тыс.). 70% детей остаются без родителей вследствие лишения тех родительских прав; 20% детей -- из-за отказа родителей от их воспитания и только 10% -- вследствие смерти родителей или инвалидности.

Истинной причиной детского сиротства является, прежде всего, критическое положение российской семьи. Чаще всего это выражается в алкоголизме родителей, а отсюда -- жестокое отношение к детям в семье, пренебрежение их потребностями и интересами. В 1998 г. 42700 детей отобраны из семьи по лишению родительских прав, а 3447 -- по ограничению родительских прав.

Увеличивается численность "круглых" сирот из-за преждевременной смерти родителей от неестественных причин. Если пять-семь лет назад число таких "круглых" сирот равнялось примерно 5% от общего счета, то сегодня в некоторых регионах оно доходит до 25-30%; растет количество недееспособных родителей из-за психических заболеваний, а также родителей, находящихся в местах заключения.

Несомненно, что эти причины социального сиротства отражают лишь последствия, конечную точку в сложном пути деградации человеческой личности, и как итог этого процесса -- невозможность воспитывать своих детей. За последние пять лет рост сиротства продолжался в среднем на 25-30% в год (67,2 тыс.-- в 1992 г. и 113,2 тыс. -- в 1996 г.). В 1996 г. впервые за эти годы число выявленных детей, оставшихся без попечения родителей, осталось на уровне предыдущего года, а в 1997 г. -- даже уменьшилось (105,5 тыс.). Текущий 1998 г. демонстрирует вновь тенденцию к увеличению. Поступают тревожные данные из регионов, что неожиданно начали распадаться относительно благополучные, но многодетные семьи.

Хотя к настоящему времени проделана достаточно серьезная работа, было бы безответственно предполагать, что сразу начнется стабилизация семьи, укрепление ее экономических, морально-нравственных устоев. К середине 1998 г. федеральные законы и постановления Правительства РФ о деятельности органов опеки и попечительства приняты к исполнению во многих субъектах Федерации. Открыто более 2000 новых типов учреждений временного устройства детей, оставшихся без попечения родителей: приютов, реабилитационных центров, центров помощи, созданных по линии органов социальной защиты населения. Только за 1996 г. в них находились (от полугода и дольше) 92,5 тыс. детей, т.е. практически столько, сколько было выявлено органами опеки и попечительства.

Наибольшую тревогу вызывают проблемы здоровья детей, оставшихся без попечения родителей. Катастрофически растет число сирот, имеющих серьезные отклонения в развитии, в основном психоневрологические. Особенно ярко это выражается при анализе проблем раннего сиротства. По данным из домов ребенка, около 90% детей отстают в психофизическом развитии. Практически у всех детей, воспитывавшихся в домах ребенка, отмечается задержка психомоторного и речевого развития. Не менее 30% детей поступают туда от родителей алкоголиков. По материалам исследований, в семьях, лишенных родительских прав, 96,5% -- алкоголики. Уже само вынашивание нежеланной беременности потенциальными "отказницами" наносит вред еще неродившемуся ребенку.

Наличие генетического заболевания является одной из самых частых причин отказа родителей от ребенка.

Из общего числа выявленных детей, которых необходимо изъять из родной семьи, 66% устраиваются в семьи, а остальные 34% -- в учреждения. На 01.01.99 таких детей, живущих в учреждениях, более 250 тысяч. Сегодня нельзя с уверенностью сказать, что число детей в традиционных формах семейного устройства (усыновление и опека, попечительство) будет увеличиваться. Число усыновленных детей российскими гражданами уменьшается (7574 -- в 1998 г., 8561 -- в 1997 г.), а зарубежными, примерно, держится на предыдущем уровне -- 5604 ребенка.

Произошло и снижение количества детей, взятых под опеку, на 12%, что связано с длительными невыплатами или неполными выплатами пособий на находящихся под опекой детей.

Приемные семьи, в России их зафиксировано 876, пока не представляют серьезной силы в структуре воспитания детей-сирот. Тем более, что приемные семьи, которые более 10 лет существовали как семейные детские дома, теперь получили новый статус и находятся в тяжелом материальном, моральном и социальном положении. Муниципальные власти, которым вменено развивать эту форму, не готовы к этому по многим причинам: нет средств и технологии подготовки граждан к воспитанию детей-сирот, а также детей к помещению в приемные семьи.

Традиционными формами устройства осиротевших детей на федеральном уровне являются усыновление, опека (попечительство), приемная семья и учреждение. Другие формы устройства, кроме указанных в Семейном кодексе, могут быть допущены по решению самих регионов.

При всех организационных усилиях и значительных финансовых затратах количество детей, устраиваемых в семьи, уменьшается, а в учреждения -- увеличивается.

Основной причиной такого положения является отсутствие целостной государственной концепции преодоления социального сиротства, особенно на уровне разработки технологий, определения приоритетных направлений. Провозглашение устройства детей в семью приоритетным без финансово-экономического, социально-экономического, кадрового обоснования моделей его внедрения приводит к увеличению количества учреждений, не способствующих развитию форм помощи семье и ребенку в семье. Отсутствие единой государственной концепции разъединяет усилия разных ведомств и даже приводит к разрыву в их практической деятельности, отстаивании ведомственных интересов.

Разумеется, что помещение ребенка, лишившегося кровной семьи, в новую лучше, чем определение его в казенное учреждение. Сам факт устройства в семью является важным, но одним из ряда условий, которые определяют благополучие ребенка в настоящее время и в будущем.

Несмотря на усилия государственных учреждений и общественных организаций, направленные на устройство детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью, общество, в лице его граждан, еще не готово (даже при адекватном материальном возмещении) принять на себя обязанности по воспитанию в своей семье чужого ребенка, особенно школьного возраста.

В нашем обществе отсутствует государственная политика поддержки кровных семей. Семья не рассматривается как субъект и партнер государственных инициатив в области воспитания и социализации. В результате существует опасность создания огромного числа искусственных семей и одновременно за тот же период разрушения кровных семей.

Исходя из упрощенной модели семьи, мы допускаем вмешательство государственного чиновника в семью. При этом четкие критерии легитимности подобного акта проработаны очень слабо. Результатом этого вмешательства становится искусственная организация новой семьи. Такая новая семья образовывается как небольшое, добротное, но псевдоприватное государственное учреждение. При этом закономерно, что приемным родителям (опекунам и т.п.) государство выплачивает "зарплату" в виде пособий и пр. Важно не допустить своеобразную замену права ребенка жить и воспитываться в кровной семье идеей жить (уже без понятия "воспитываться") в приемной, замещающей семье.

Подобное институционно-технологическое решение, стандарт благосостояния и качества жизни ребенка в новой семье во многом совпадают со стандартами, которые предъявляются к содержанию жизни ребенка в детских сиротских учреждениях, а не в родных семьях. Не предусмотрена возможность индивидуальной длительной поддержки (не материальной, а психологической, моральной, душевной). Открытым остается и вопрос -- а что произойдет с ребенком и такими "искусственными семьями" дальше?

В настоящее время крайне необходима разработка новых стандартов благосостояния и качества жизни ребенка в сфере опеки, опирающихся на "семью, предоставляющую ребенку возможность нормально жить", а также стандартов работы органов опеки и попечительства в отношении будущего детей и новой инфраструктуры детства.

§ 1. Статистические данные о детях, оставшихся без попечения родителей в 1997_1998 гг.

За 1998 г. было вновь выявлено более 111 тыс. детей, оставшихся без попечения родителей, произведено 393 отмены усыновлений и 12 опеки, т. е. эти дети второй раз потеряли семью.

Всего на начало 1999 г. учтено 657 тыс. детей, оставшихся без попечения родителей. Из них 293,6 тыс. отданы под опеку, 136,6 тыс. усыновлены и почти 200 тыс. воспитываются в интернатных учреждениях для детей-сирот (на начало 1997 г. таких детей было 153 тыс., то есть рост детей за год в учреждениях составил 47 тыс.!).

В 1998 году вновь наметилась тенденция роста численности таких детей, оставшихся без родительского попечения. Если в 1997 году было выявлено 105534 ребенка, то этот показатель 1998 года увеличился на 5396 и составляет 110930 детей.

Уровень выявления детей, оставшихся без родительского попечения, наиболее значительный в Центральном районе Российской Федерации (17116 детей).

В сравнении с 1997 годом на 1954 человека увеличилось число выявленных детей, оставшихся без попечения родителей, в Западносибирском районе, на 1401 -- в Восточно-Сибирском районе и на 1237 -- в Центральном районе. Больше всего таких детей было выявлено в Свердловской области (4180 детей). Краснодарском (3685 детей), Красноярском (3575 детей) краях, Кемеровской области (3498 детей), г. Москве (3436 детей).

Стабильно высоким остается показатель количества детей, оставшихся без попечения родителей, в результате ограничения родителей в родительских правах или их лишения, В сравнении с 1997 годом (37536) количество детей, отобранных у родителей в результате лишения их родительских прав, увеличилось до 42693 человек.

Особенно рост этого негативного социального показателя отмечается в Центральном (7449 детей), Западно-Сибирском (5636 детей), Уральском (5445 детей) районах Российской Федерации, в таких субъектах, как Московская (1601 ребенок), Кемеровская (1600 детей), Свердловская (1445 детей) области. В сравнении с 1997 годом значительное увеличение численности таких детей произошло в г. Москве (489 детей), Свердловской (338 детей), Кемеровской (314 детей) и Ростовской (255 детей) областях.

Несмотря на тяжелые социально-экономические условия выявленные дети преимущественно передаются на воспитание в семьи. В прошедшем 1998 году на воспитание в семьи было передано 66% от всех выявленных детей (73718), за это же время в учреждения -- 33925 детей.

К сожалению, за прошедший год впервые снизилось количество детей, переданных под опеку (попечительство) (на 2506 детей), этот показатель 1998 года составляет 65357 детей. Значительно снизилось количество таких детей в Тюменской области -- на 1272 ребенка.

Наибольшее число детей, переданных под опеку (попечительство), установлено в Уральском (9921 ребенок) и Центральном (9795 детей) районах Российской Федерации. Для сравнения в 1997 году в Центральном районе было передано под опеку 10466 детей, в Уральском районе - 10460 детей.

Больше всего детей передано под опеку (попечительство) в таких регионах, как Краснодарский край (2673 ребенка), Свердловская область (2257 детей), г. Москва (2089 детей) и Республика Башкортостан (2079 детей).

Практически во всех субъектах Российской Федерации причиной сдерживания развития этой формы устройства детей является несвоевременная и неполная выплата пособий на подопечных детей. Имеют место случаи, когда из-за несвоевременной и неполной выплаты пособий опекуны (попечители) обращаются в органы опеки и попечительства с просьбой об отмене решения об установлении опеки (попечительства), так как не в состоянии воспитывать подопечных детей только за свои личные средства.

Снизилось количество детей, переданных на усыновление. Если в 1997 году было усыновлено 26446 детей, то в 1998 году -- 25461 ребенок.

При этом больше всего таких усыновлений установлено судами Центрального (4623 ребенка). Уральского (3461 ребенок) и Северо-Кавказского (3024 ребенка) районов Российской Федерации, в таких субъектах, как г. Москва (1320 детей) и г. Санкт-Петербург (1074 ребенка).

За прошедший год посторонними российскими гражданами было усыновлено 7574 ребенка, что ниже показателя 1997 года на 987 человек.

В сравнении с 1997 годом на 137 детей увеличилось количество усыновлений отчимами и мачехами.

В результате отсутствия механизма реализации федеральных законов Российской Федерации: от 25 июня 1998 г. № 90-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР", от 25 июня 1998 г. № 91-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях", от 27 июня 1998 г. № 94-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации" сократилось количество российских детей, переданных в семьи иностранных граждан (на 135), в 1998 году этот показатель составлял 5604 ребенка. При этом больше всего усыновлений установлено судами в таких субъектах Российской Федерации, как г. Санкт-Петербург (597), г. Москва (350), Московская (241), Пермская (229), Владимирская (221) и Ростовская (210) области.

Анализ статистических данных 1998 года свидетельствует о наличии роста такого негативного явления, как увеличение количества судебных решений об отмене усыновлений. Если в 1997 году было отменено 303 усыновления, то в 1998 году -- 393.

В целях улучшения качества работы по устройству детей на воспитание в семью и повышения ее оперативности Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации с февраля 1998 года издается информационный бюллетень, каждый номер которого содержит информацию о детях, нуждающихся в устройстве на воспитание в семью.

С 1995 года в газете "Семейный совет" (приложение к "Аргументам и фактам") регулярно на безвозмездной основе печатаются сведения федерального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей. С 1999 года увеличилось число изданий, публикующих информацию о государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей (введена постоянная рубрика "Я ищу тебя, мама!", в газетах: "Мир новостей", "Новая газета", "Московские новости").

В настоящее время на учете в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, находится 60475 детей из 81 региона.

Анализ статистических данных 1998 года свидетельствует о снижении количества судебных процессов по защите прав детей. За прошедший год органами опеки и попечительства в суды было представлено 156463 заключения (в 1997 году -- 164805), из них: 8068 -- о месте жительства детей, 6730 -- об участии в воспитании детей отдельно проживающих родителей, 1669 -- об общении с детьми бабушек и дедушек, 2904 -- о восстановлении в родительских правах и в отношении 137092 детей были рассмотрены прочие споры по охране личных и имущественных прав.

Следует отметить также увеличение числа органов местного самоуправления, которые не имеют специалиста по охране детства, если в 1997 году таких районов было 411, то в 1998 году этот показатель увеличился в 2 раза и составил 949 (см. приложение № 1)

§ 2. Проблемы попечительства на примере г. Петропавловска-Камчатского

В последние годы уходящего столетия в общей численности и в составе воспитанников детских домов и школ-интернатов для детей-сирот и детей, лишившихся попечения родителей г. Петропавловска-Камчатского, происходят существенные изменения.

Динамика этих изменений хорошо прослеживается на примере г. Петропавловска-Камчатского, на территории которого количество неблагополучных семей за последние два года увеличилось на 18,4% (в 1998 г. -- 92 неблагополучных семьи, в 1999 г. -- 109), а число детей выявленных, оставшихся без попечения родителей, за тот же период увеличилось на 30% (в 1998 г. -- 151 ребенок, оставшийся без попечения родителей, в 1999 г. -- 196).

Значительные изменения происходят в составе контингента детских домов и школ-интернатов. В последние годы прослеживается тенденция роста количества детей, кто имел родителей, но лишился их попечения, а число детей-сирот сокращается.

Проследим соотношение этих категорий на примере интернатных учреждений г. Петропавловска-Камчатского (см. приложение 2).

Анализ состава воспитанников детских интернатных учреждений г. Петропавловска-Камчатского свидетельствует о том, что дети сироты -- это те дети, которые физически утратили своих кровных родителей. Количество таких, к счастью, не так велико. Нас волнует тенденция увеличения количества детей, оставшихся без попечения родителей, не потому, что их нет физически, а по ряду других причин (см. приложение 3).

Совершенно очевидно, истоки современного сиротства носят социальный характер. Дети сироты сегодня -- это в большинстве своем социальные сироты, что является характерным признаком последних лет.

Основными причинами, по которым дети остаются без родительского попечения и становятся воспитанниками детских домов и школ-интернатов являются: лишение родительских прав -- за последние два года число таких детей увеличилось на 34% (в 1998 г. лишены родительских прав родители в отношении 35 детей, в 1999 г. -- 47 детей); официальный отказ от содержания и воспитания собственных детей, за этот же период число отказных детей -- новорожденных увеличилось на 19% (в 1998 г. оставлено 42 новорожденных, в 1999 г. -- 50).