Теоретики права по прежнему рассматривают управление образованием как одно из направлений деятельности государства. Нельзя не согласиться с мнением Ю.А. Тихомирова [25], который сказал, что нужно признать полезность управления общественными процессами в стране, управления гос. делами отраслевого, функционального, программного, регионального управления.

Важное значение для гос. управления приобретают критерии общей социальной эффективности. К повсеместно применимым критериям общей социальной эффективности управления можно отнести:

уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;

уровень благосостояния жизни людей в расчёте на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

упорядоченность, безопасность и надёжность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.

Под соц. - экономическим эффектом от реализации программы развития образования на 2011-2020 годы понимается результат экономического характера от выполнения её мероприятий. При этом увеличивается влияние модернизации образования на качество жизни граждан (уровень потребления материальных и социальных благ; оцениваемый главным образом объёмом ВВП на душу населения и уровнем соц. стабильности, конкурентоспособность государства).

Социальный эффект от реализации программы развития образования за 2011-2015 годы выражается следующими значениями:

снижением уровня безработицы среди граждан, имеющих высшее, среднее и начальное проф. образование на 16% (относительно 2010 г.) (одной из основных причин безработицы является несоответствие структуры рабочей силы структуре рабочих мест;

повышение вклада наукоёмких и высокотехнологичных отраслей экономики РФ в ВВП не менее чем на 8% (по отношению к текущему уровню).

Предполагается, что доля выпускников в 2016 г. трудоустроившихся на инновационных предприятиях составит 20% от общей численности выпускников);

повышение доли образовательных услуг в ВВП не менее чем на 7% (по отношению к текущему уровню);

реализация программ непрерывного образования, а также мероприятий по внедрению механизмов оценки качества образования на различных уровнях приведут к востребованности и росту объёма образовательных услуг;

снижение затрат на реализацию механизмов соц. адаптации для соц. уязвимых групп населения на 8-12 % за счёт внедрения новых механизмов социализации этих групп во время получения общего образования.

От реализации программы ожидается формирование долгосрочной тенденции дополнительного прироста ВВП на 1-2%, увеличение производительности труда, в первую очередь в наукоёмких высокотехнологичных отраслях экономики РФ не менее чем на 10%.

Качество российского образования является важнейшим фактором повышения уровня ВВП и благосостояния граждан России.

Система образования призвана быть катализатором экономического роста страны и благосостояния населения, позитивно влиять на соц. стабильность общества.

Для этого необходимо эффективное управление российской системой образования.

Определим понятие "управление".

Под "управлением социальными системами" понимается целеполагающее (сознательное, преднамеренное продуманное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую деятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, организации и т.п.). Если понимать под организационной структурой гос. управления не только совокупность органов исполнительной власти, традиционно занимающихся исключительно управлением, но и систему организационных связей, влияющих на управление, то нельзя не признать, что эта структура подключает к управлению (вводит в управленческие процессы) различные проявления, стороны, зависимости практически всех органов гос. власти и местного самоуправления, которые в той или другой степени соучаствуют в формировании и реализации гос. управляющих воздействий. Как показывает Пруденко Т.Н. эти связи управления в схеме Уровни государственного управления (приложение М) [26]. По словам Г.В. Атаманчука, что управление должно обеспечивать переход от практики использования отдельных форм и методов к созданию целостного механизма управления, от элементарных форм планирования к комплексному (экономичному) проектированию; от изолированных мероприятий к частичному улучшению отдельных сторон управления к созданию единого проекта и разработке стратегии экономичных преобразований [22,82]. Регулирование - подчинение определённому порядку, правилу, упорядочение, установление правильного взаимодействия частей в какой - либо системе [22,89]. А также подчинение целям и задачам (приложение А), (приложение Б). Структура правового регулирования гос. управления должна быть такой, чтобы каждому из элементов гос. управления была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению и обеспечивает его эффективную реализацию.

Исходя из этого она включает в себя:

законодательное регулирование, в котором определяются наиболее типичные элементы гос. управления, причём на федеральном уровне, - общие начала, основные принципы, подходы, методологические основы, конкретное же регулирование многих элементов гос. управления перемещено на уровень субъектов Федерации;

нормативное определение ряда элементов гос. управления посредством органов районного и городского гос. управления и местного самоуправления (дифференциация и конкретизация типичного в направлении к уникальному);

внутреннее подсистемное нормативное регулирование управленческих процессов, осуществляемое органами исполнительной власти общей и специальной компетенции;

самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где выражается непосредственно воля населения;

правоохранительное регулирование управленческих процессов, идущее по линии контрольных и правоохранительных органов, призванное гарантировать и защищать права и свободы людей.

Государство осуществляет свои функции в характерных для него формах и специфическими методами. В юридической науке существует двоякое понимание форм осуществления функций государства.

Во-первых, под формами принято понимать специфические виды гос. деятельности, отличные от деятельности не гос. органов. К ним относятся законодательная, управленческая (исполнительная), судебная и контрольно-надзорная формы реализации функций государства.

Во-вторых, под формой осуществления функций государства понимается однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства по реализации его функций: законотворчество, администрирование, информирование, регулирование, контроль (приложение Н) Функции муниципального управления образованием) [23].

Обычно среди форм гос. управленческой деятельности выделяют: установление норм права, применение норм права, осуществление организационных действий (оперативно-организаторская работа), осуществление материально-технических операций.

Правовые формы управленческой деятельности используются главным образом при подготовке, принятии и исполнении управленческих решений. Здесь важно, чтобы основные управленческие действия, операции, прогнозные оценки, экспертизы, статистические обобщения, информационные сведения, социологические данные, законодательные нормы и др. материалы, лежащие в основе управленческих решений, были чётко документированы, т.е. представлены в должной правовой форме. Ведь от того на сколько достоверны основания, инициирующие управленческие решения и составляющие часто их содержание, во многом, если не в главном, зависят актуальность, рациональность и эффективность гос. управления. Деятельность может быть правовой или неправовой или организационной. Правовые формы всегда являются организационными, так как обуславливают характер, направленность, упорядоченность действий гос. органов и должностных лиц на основе права и в рамках закона.

Организационные формы могут носить не правовой характер. Среди правовых форм выделяют правотворческую и правоприменительную деятельность. Правотворческая деятельность выражается в подготовке и издании новых нормативно-правовых актов, на основе которых государство реализует свои функции, а также в изменении и отмене старых юр. (юридических) норм. Правоприменительная деятельность состоит в принятии мер по исполнению нормативно-правовых актов, осуществляется в форме оперативно-исполнительной и правоохранительной. Организационные (неправовые) формы реализации функций государства воздействуют на условия деятельности населения, не влекут за собой юр. последствий и могут обретать различные виды.

Организационно-регламентирующая деятельность направленна на решение конкретных задач.

Организационно-хозяйственная деятельность, направленная на материальное обеспечение выполнение различных гос. функций.

Организационно-идеологическая деятельность необходима для осуществления разнообразных функций государства.

Методы осуществления функций государства достаточно многообразны.

Методы гос. регулирования подразделяются на две группы:

методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления;

методы обеспечения реализации целей и функций гос. управления.

Для гос. управления и регулирования характерны в современных условиях следующие методы: общенормативное регулирование; применение способов официального признания хозяйствующих субъектов; введение лицензирования субъектов и их деятельности; определение порядка осуществления видов хоз. деятельности; налогообложение; введение стандартизации продукции, работ и услуг; поддержка и стимулирование предпринимательства; осуществление надзорных функций.

В административном, финансовом законодательстве преимущественно, а также в гражданском законодательстве закрепляются правовые режимы осуществления этих и подобных им функций.

В отличие от негосударственных организаций государство прибегает к методам властного воздействия.

Что оказывается возможным благодаря наличию у государства особых ресурсов и средств.

Особое место в гос. управленческой деятельности занимают административные методы, содержащие в себе способы, приёмы, действия прямого и обязательного определения поведения и деятельности людей со стороны соответствующих управляющих компонентов государства.

Порой административные методы ассоциируют с понятием "администрирование", хотя они обозначают разные явления. Администрирование характеризует политический режим, стиль гос. управления. Он состоит в преимущественном использовании в управленческих процессах силового давления, жёсткой подчинённости, команд и взысканий, обеспечиваемых подсистемой наказаний. Администрировать можно любыми методами.

Социально-политические методы связаны с условиями труда, быта, досуга людей, оказанием им социальных услуг, развитием общественной и политической активности. Они влияют на социально-политические интересы людей, их статус в обществе, возможности свободной самореализации. Углубление демократизма государства объективно ведёт к возрастанию роли данных методов.

Морально-этические методы представляют собой обращение к достоинству, чести и совести человека. Они включают в себя меры воспитания, разъяснение и популяризацию целей и содержания управления, средства морального поощрения и взыскания, учёт психологических особенностей характера. Смысл их состоит в том, чтобы выработать и поддерживать определённые убеждения, духовные ценности, нравственные позиции, психологические установки и в отношении управления и тех действий, которые необходимы для его осуществления.

В последние десятилетия в управленческую деятельность всё шире входят методы, взятые из научного познания. Это математическое программирование, вероятностно-статистические методы, системный и функциональный анализы; методы теории стратегических игр и статистической теории принятия решений; экономико-статистическое моделирование, методы прогнозирования, социального экспериментирования; графические; а также теории очередей или теории массового обслуживания и многие иные из арсенала естественных, общественных и точных наук.

Экономические методы включают в себя экономические интересы в жизни людей и, соответственно, в управленческих процессах. Возможности приобретения и расширения личной собственности, свобода предпринимательства, действующие в обществе материальные стимулы, характер и уровень оплаты труда, др. экономические явления всегда привлекают внимание и, оперируя ими, органы гос. власти и местного самоуправления могут многого добиться в реализации целей и функций гос. управления.

Сегодня инструментарий научной методологии исключительно обширен, богат и постоянно развивается. Управленческая деятельность в своей массе всё ещё далека от него, весьма робко реализует его возможности. Но если прогнозировать уровень сложности управленческой деятельности в ХХI веке, то уже сейчас можно полагать, что без освоения научной методологии (во всём её многообразии) гос. управлению не справиться со своими проблемами.

Между тем во всех управляющих и управляемых организациях, по словам Г.В. Атаманчука, крайне необходима разработка интегральной побуждающей системы условий и методов правильного эффективного и рационального процесса труда на базе совершенствования его организации, экономизации, максимальной целесообразности действий с учётом праксеологических его аспектов, технического, психофизиологического, социально-экономического обоснования устанавливаемых затрат труда и оптимизации трудовых процессов [22, 264].

В системе методов государственного регулирования экономики выделяются финансово-экономические методы и административно-правовые.

Финансово-экономические методы подразделяются на прямые и косвенные.

К прямым методам относятся целевое финансирование: дотации предприятиям, субсидии, финансирование научно-технических программ, текущие и капитальные расходы на экономические программы, финансирование социальной сферы; гос. закупки.

К косвенным методам относятся кредитно-денежные методы, бюджетно-налоговые методы.

К рычагам денежно-кредитной политики относятся: регулирование нормы обязательного банковского резерва, операции центрального банка на открытом рынке ценных бумаг и изменение учётной ставки процента центрального банка.

Налогово-бюджетные рычаги воздействуют на соотношение расходов и доходов как потребителей (домохозяйств), так и производителей (фирм).

Это означает, что они влияют на совокупный спрос и на совокупное предложение. Через совокупный спрос налоги влияют на объём производства. Так, увеличение налогов оказывает сдерживающее воздействие на производство, а понижение, наоборот, способствует его росту.

Налоговая политика в отношении фирм оказывает влияние на совокупное предложение, так как налоги на прибыль или капитал включаются предприятиями в издержки, оказывая соответствующее влияние на предложение с их стороны.

Достоинством косвенных налогов является их оперативность. В отличие от прямых налогов, которые изменяют редко, так как их состав и величина тесно связаны с формированием гос. бюджета, косвенные налоги можно менять в течение года. Косвенные налоги считаются средством проведения дискретной политики, а прямые налоги-не дискретной.

Управление системой образования строится при использовании финансово-экономических и административно-правовых методов.

Использование финансово-экономических методов основано на использовании прямых методов-текущие и капитальные расходы государства: выделение средств бюджетов на содержание учреждений федерального, регионального, муниципального ведения; на реализацию гос. образовательных программ; на образовательные субвенции в рамках трансфертов регионам, нуждающимся в финансовой поддержке.

Использование косвенных методов: стимулирование платёжеспособного спроса на образование через налоговые льготы для предприятий, которые принимают решение о заказе специалистов; образовательные кредиты и страхование, доля прямых заказов (договоров) в этом случае может расти; стимулирование негос. инвестиций в систему образования, в том числе путём предоставления налоговых и таможенных льгот для юр. и физических лиц, участвующих в развитии образовательных организаций.

Государство предусматривает льготы по налогообложению недвижимости собственникам, сдающим своё имущество, а аренду образовательным организациям.

Применяется использование административно-правовых: директивно-нормативных методов (обязательных к исполнению) и индикативно-нормативных (предписывающие стандарты и параметры хозяйствования). Например, директивно-нормативные методы применяются при сметно-бюджетном финансировании. Сметно-бюджетное финансирование-это безвозвратный и безвозмездный отпуск денежных средств на основе общих принципов финансирования. Однако ему свойственны и специальные принципы, такие как: отпуск средств на обеспечение деятельности организаций из бюджета, соответствующего их подчинённости; отпуск средств в соответствии программами и планами экономического и соц. развития на каждый бюджетный год и в меру их выполнения; планирование и финансирование на основе экономических нормативов, научно обоснованных с применением технических норм либо на конкурсной основе с выбором приоритетных направлений. Сметно-бюджетное финансирование применяется при принятии и реализации образовательных программ РФ, федеральных и региональных программ, направленных на развитие системы образования; осуществление стратегического планирования. Планирование программ основано на применении планово-нормативного метода или использование программно-целевого метода.

Переход к модернизации системы образования для реализации программы развития образования предусматривал финансирование образовательных программ по двум вариантам. При первом варианте предусматривалось использование планово-нормативного метода, при котором государство планирует и устанавливает отраслевые и внутриотраслевые нормы и нормативы, например, в части трудозатрат, оплаты труда, расходов на капитальный ремонт, новое строительство, обновления основных фондов.

При втором варианте используется программно-целевой метод, он основан на подчинении распределения ресурсов, намеченных мероприятий на каждом уровне планирования и управления достижению определённой цели; при этом возникает риск сокращения ранее выделенного бюджетного финансирования программы в процессе её реализации, риск неэффективного управления системой образования. При данном варианте программа развития образования предусматривает: наличие вариативного образования; внедрение и поддержка механизмов частного гос. партнёрства, обеспечивающих эффективное финансирование образования; внедрение и поддержка механизмов и моделей расширения экономической самостоятельности образовательных организаций; формирование действенной системы попечительского, общественного и административного контроля за эффективностью хозяйственных решений, принимаемых администрациями учебных организаций.

Использование директивно-нормативных методов: проведение мониторинга в системе образования; независимой оценки качества образования; общественной и общественно-профессиональной аккредитации. Использование индикативно-нормативных методов: информационное и методическое обеспечение деятельности федеральных гос. органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих гос. управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования; осуществление гос. регламентации образовательной деятельности.

Управление должно обеспечивать переход от практики использования отдельных форм и методов к созданию целостного механизма управления. В любой организации управление должно указывать формы работы аппарата с его объектами. По словам Атаманчука Г.В., при организации управления любым объектом наряду со знанием общих принципов управления, необходимо умение видеть, учитывать и использовать конкретные особенности данного объекта и его среды [22,82].

Образование это процесс, который отвечает следующим признакам: целенаправленность, организованность и управляемость, завершённость и соответствие требованиям качества. Система образования одна из подсистем общества, имеющая свою внутреннюю организацию и функциональную связь с другими социальными системами. Реформа в сфере образования ведёт к разрушению прежней единообразной системы учебных заведений, поэтому содержание образования с его разноуровневым образованием дифференцируется. Старые формы управления образованием утрачивают эффективность, а новые только создаются.

Как и любая соц. система, система образования нуждается в упорядочении своей организации, в наличии управляющих органов, которые, в свою очередь, тоже образуют самостоятельную систему управления, имеющую по форме внешнее обособление (с учётом специфики форм и методов управления) (приложение М Уровни управления) [26]. Внутренне же, содержательно обе системы находятся в диалектическом единстве, имея единые цели своего функционирования. Особенности управления в образовании как в социальной системе, определённой в сфере жизнедеятельности общества, обусловлены её специфическим характером, выделяющимся в социальной и экономической структуре общества.

Кроме специфики предмета воздействия, обусловленной содержанием образовательных отношений и социальным значением сферы образования, особенности гос. управления образованием состоят:

во-первых, в наличии совокупности принципов гос. политики в области образования, сформулированные в законодательстве об образовании [7, гл.1, ст.3].

Во-вторых, в нетипичном разграничении компетенции между Федерацией и субъектами РФ. В отличие от других предметов совместного ведения, в образовании управленческие функции между Федерацией и её субъектами объективно разделяются по уровням образования. Правовое регулирование высшего образования относится исключительно к ведению России и хотя в ведении субъектов РФ и муниципальных образований также могут находиться образовательные учреждения высшего проф. образования, правовую регламентацию их деятельности осуществляет Российская Федерация.

В-третьих, в особом методе правового регулирования. Управленческие отношения, складывающиеся в процессе жизнедеятельности образовательных учреждений, - и горизонтальные, и вертикальные, это одновременно отношения субординации, и равноправного партнёрства, причём зачастую - между одними и теми же участниками образовательного процесса.

Отсюда - своеобразный метод правового регулирования и комплексная отрасль права, именуемая образовательной.

Метод образовательного права представляет собой оригинальную комбинацию различных способов и приёмов регулирования соответствующих общественных отношений. Для этого применяются три общеправовых способа правового регулирования: дозволение, запрет и позитивное обязывание. Широко применяются такие способы, как рекомендование и стимулирование (поощрение).

Метод любой отрасли права оценивается по следующим критериям: характер общего юр. положения субъектов (правоспособность, дееспособность, компетенция, отношения между собой, подчинённость, соподчинённость, равноправие); основания возникновения правоотношения; характер юр. последствий для субъектов права.

Метод образовательного права объединяет в себе черты императивного и диспозитивного регулирования.

В качестве оснований возникновения образовательных отношений выступают административные акты и договоры.

Для метода рассматриваемой отрасли характерно специфическое взаимное положение субъектов педагогических правоотношений (наличие как подчинённости, так и элементов равенства), обусловленных необходимостью формирования механизмов сотрудничества педагогов и обучающихся в достижении целей воспитания и образования.

Относительно метода как дополнительного критерия выделения отраслей Л.Б. Тиунова отмечает, что в конечном итоге под методом "понимается та или иная доля своеобразия характера или способа регулирования общественных отношений. Она обеспечивается различными комбинациями одних и тех же методов (императивного, диспозитивного, договорного, властного, рекомендательного или в более обобщённой форме: дозволение, предписание, запрещение), с неодинаковой силой проявляющихся в той или иной области регулирования" [27].

Реализация муниципальной политики в сфере образования и науки в значительной мере определяется уровнем работы соответствующих муниципальных органов. На практике органы управления образованием в муниципалитетах могут быть организованы как отдел (комитет, департамент) образования в структуре местной администрации, имеющей статус юр. лица. Муниципальные органы образованием как правило наделяются следующими функциями (приложение Н) [23].

Органам местного самоуправления в целях осуществления гос. политики в области образования переданы полномочия по планированию, организации, регулированию деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению руководителей.

Итак, рассматривая муниципальный уровень, можно сказать, что он обладает совокупностью правовых, финансовых, экономических условий для развития системы образования.

Эти условия необходимы и достаточны для преодоления сложившихся к настоящему времени проблем: правом на выработку собственной стратегии развития в интересах жителей муниципальной территории, полномочиями в сфере образования, статусом учредителей общеобразовательных учреждений, дошкольного и дополнительного образования детей, собственным бюджетом, и иными территориальными ресурсами, включенностью в местную социокультурную среду, значимую для успешности социальных нововведений.

Образовательный уровень населения - одна из важнейших характеристик муниципального образования, определяющих его конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность. Повышение образовательного уровня населения требует длительного времени и значительных финансовых вложений. Сегодня связь между современным качественным образованием и перспективой построения гражданского общества, эффективной экономики и безопасного государства очевидна.

Если рассматривать гос. регулирование в сфере образования с экономической точки зрения, то предмет экономики образования будет включать следующие составляющие:

критерии и уровень эффективности ресурсных вложений в отрасль и её отдельные подсистемы;

необходимый уровень бюджетного финансирования образования в целом и на той ступени, которая гарантирована государством;

источники внебюджетного финансирования;

гос. политику стимулирования инвесторов образования;

рациональное сочетание децентрализации и централизации в ресурсном обеспечении учреждений образования;

методы и технологии прогнозирования ресурсных потребностей учреждений; образования при различных уровнях их хозяйственной самостоятельности.

При этом для повышения эффективности экономики образования необходимо:

внедрение и поддержка механизмов частного гос. партнёрства, обеспечивающих эффективное финансирование образования;

внедрение и поддержка механизмов и моделей расширения экономической самостоятельности образовательных организаций и формирование действенной системы попечительского, общественного и административного контроля за эффективностью хозяйственных решений, принимаемых администрациями учебных организаций.

увеличение объёмов финансирования программ развития вузов из внебюджетных источников;

постепенное уравнивание всех учебных заведений, прошедших гос. аттестацию и получивших гос. аккредитацию, в получении на конкурсной основе гос. и муниципального заказа на образование.

Это требует развитие системы контроля обеспечения гос. образовательных стандартов, качества знаний учащихся и студентов.

2. Особенности государственного регулирования в области образования на современном этапе

2.1 Анализ реализации государственной политики в области образования