Правовое обеспечение экономического механизма природопользования в Республике Казахстан

В частности, среди прочих полномочий, местных представительных органов - маслихатов- в статье 6 указанного Закона определяется, что к компетенции маслихатов относится утверждение программ по охране окружающей среды и природопользованию на соответствующих территориях и расходов по охране, оздоровлению окружающей среды, а также решение иных вопросов в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды /16/.

В соответствии же со статьей 27 Закона РК «О местном государственном управлении в РК» местные исполнительные органы - акиматы, - в частности, осуществляют регулирование земельных отношений в соответствии с земельным законодательством Республике Казахстан, организует экологическую экспертизу и в пределах своей компетенции осуществляет контроль за природопользованием, строительство и реконструкцию природоохранных объектов /16/.

Таким образом, фактически все функции создаваемых экологических фондов в настоящее время осуществляет местные исполнительные органы Республики Казахстан. Соответственно, все поступления, полученные по искам по загрязнению окружающей среды, все штрафы, пошлины и т.д., в настоящее время поступают в местный бюджет города, области и затем уже перераспределяются на экологические нужды. С одной стороны, данная позиция является верной, поскольку именно акиматы отвечают за благополучие на территории, к которой они прикреплены. Именно акиматы обладают необходимыми материально техническими средствами и необходимыми полномочиями, для реализации природоохранных программ. В то же время весь «плюс» экологических фондов состоял в том, что они были внебюджетными, а соответственно все поступления не вливались в единый бюджет и не терялись там, а направлялись на экологические нужды территории. В бюджете же при распределении денежных средств их сумма на экологические нужды не зависит от того, сколько в текущем году было поступлений от штрафов, выигранных сумм по искам и т.д. А как показывает практика эти выделения намного меньше, чем было поступлений, соответственно денежных средств не хватает не то, что на ее улучшение, но и даже на нормализацию до прежнего уровня (например, садится деревьев не столько, сколько было вырублено и т.д.).

Как мы уже отмечали выше, финансирование экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды производится за счет:

- республиканского бюджета и местных бюджетов;

- средств экологического страхования;

- собственных средств природопользователей;

- добровольных взносов и пожертвований юридических и физических лиц;

- иных источников финансирования, не запрещенных законодательством Республики Казахстан.

Финансирование мероприятий по охране окружающей среды в бюджетах всех уровней выделяется отдельной строкой. Объем средств, выделяемых из бюджета соответствующего уровня на реализацию мероприятий по охране окружающей среды, устанавливается исходя их следующих факторов:

- необходимости выполнения законодательных требований в области охраны окружающей среды;

- экологической ситуации и потребности в реализации мероприятий по ее улучшению;

- объема средств, полученных бюджетом соответствующего уровня за счет реализации экономических механизмов в области охраны окружающей среды.

Финансирование мероприятий:

- по утилизации отходов и уменьшению объемов их образования осуществляется за счет средств собственников отходов;

- по обезвреживанию, удалению и размещению отходов обеспечивают собственники отходов и предприятия, заинтересованные в использовании таких отходов в производственных процессах.

Для создания и функционирования объектов по обращению с отходами могут быть использованы средства местных бюджетов, фондов развития, добровольные взносы организаций, граждан и их объединений, международных организаций, а также средства Республиканского бюджета Республики Казахстан, предусмотренные на реализацию государственных программ или проектов, финансируемых за счет фондов институтов развития Республики Казахстан.

Мероприятия по охране окружающей среды, финансируемые из бюджетов различных уровней, определяются в соответствии с целевыми направлениями, устанавливаемыми Концепцией экологической безопасности Республики Казахстан, а также решениями Правительства Республики Казахстан и органами представительной власти Республики Казахстан и местного уровня. Отбор мероприятий по охране окружающей среды проводится:

- на основе долгосрочных экологических программ, утверждаемых в установленном порядке;

- на конкурентной основе, путем проведения открытых конкурсов проектов в области охраны окружающей среды.

Порядок проведения открытых конкурсов проектов по охране окружающей среды определяется центральным исполнительным органом в области охраны окружающей среды.

Природопользователи осуществляют из собственных средств мероприятия по охране окружающей среды и здоровья населения, направленные на соблюдение законодательных требований в области охраны окружающей среды и иных целей и задач. Мероприятия природопользователей по охране окружающей среды и здоровья населения могут быть предметом льготного налогообложения, а соответствующие объекты подлежать ускоренной амортизации в порядке, устанавливаемом законодательством Республики Казахстан.

2.2 Планирование мероприятий в области охраны окружающей среды и рационального природопользования

Планирование и финансирование мероприятий по охране окружающей среды предусмотрены статьей 27 Закона Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» /3/.

Мероприятия по охране окружающей среды учитываются в прогнозных и программно-целевых документах и материалах, включаются в проекты индикативного планирования социально-экономического развития Республики Казахстан, национальные (государственные) программы и концепции по различным направлениям природопользования.

Порядок разработки экологических программ и концепций по различным направлениям природопользования определяются законодательством Республики Казахстан.

Под государственным прогнозированием социально-экономического развития понимается система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Республики Казахстан, основанных на законах рыночного хозяйствования. Программа социально-экономического развития - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Разработка государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосрочную перспективу возложена на Правительство Республики Казахстан. Такие прогнозы разрабатываются на основе комплексного анализа ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Казахстану, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, областям. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Разрабатываемые на вариантной основе прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, социальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они включают, в частности, количественные показатели качественные характеристики динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки.

Прогнозы на долгосрочную перспективу, разрабатываемые раз в пять лет на десятилетний период, создают основу разработки концепции социально-экономического развития Казахстана на долгосрочную перспективу. В концепции конкретизируются варианты социально-экономического развития, определяются возможные его цели, пути и средства достижения /7/.

В декабре 2003 года Указом Президента Республики Казахстан была одобрена Концепция экологической безопасности Республики Казахстан на 2004 - 2015 годы.

Данная концепция была разработана исходя из приоритетов Стратегии «Казахстан-2030», а также в соответствии со Стратегическим планом развития Республики Казахстан до 2010 года и с учетом основных положений Повестки дня на ХХI век и принципов Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию 1992 года, а также решений Всемирного саммита по устойчивому развитию в г. Йоханнсбурге (2002 г.).

Обеспечение оптимального уровня экологической безопасности с достижением нормативных показателей состояния окружающей среды предполагает поэтапную реализацию положений данной Концепции.

Первый этап (2004-2007 годы) снижение уровня загрязнения окружающей среды и выработка плана действий по его стабилизации.

Второй этап (2008 - 2010 годы) - стабилизация показателей качества окружающей среды и совершенствование экологических требований к природопользованию.

Третий этап (2011 - 2015 годы) - улучшение качества окружающей среды и достижение благоприятного уровня экологически устойчивого развития общества / Концепция экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы. Одобрена Указом Президента Республики Казахстан от 3 декабря 2003 г. № 1241. // Экологический курьер, 29 января 2004 г./.

Порядок разработки экологических программ и концепций по различным направлениям природопользования определяются законодательством Республики Казахстан.

Разработка государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосрочную перспективу возложена на Правительство Республики Казахстан. Такие прогнозы разрабатываются на основе комплексного анализа ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Казахстану, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, областям. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов а также водохозяйственные балансы, данные государственного водного кадастра служат основой государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов. Государственные программы - республиканские, бассейновые и территориальные - разрабатываются для планирования и осуществления рационального использования, восстановления и охраны водных объектов.

Республиканские программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов разрабатываются и реализуются специально уполномоченными государственным органом управления использования и охраны водного фонда.

С целью осуществления государственного планирования в области охраны вод, в Республике Казахстан осуществляется государственный учет вод, который имеет своей задачей определение количества и качества вод, используемых для нужд населения, отраслей экономики и сохранения экологической устойчивости окружающей среды; для разработки основных направлений социально-экономического развития и размещения производительных сил на территории республики, использования и воспроизводства вод, а также проведения водоохранных мероприятий; составления схем комплексного использования и охраны вод, водохозяйственных балансов для ведения государственного водного кадастра; проектирования водохозяйственных, транспортных, промышленных и иных объектов и сооружений, связанных с использованием вод; прогнозирования изменений гидрологических условий, водности рек и качества вод; оперативного управления водохозяйственными системами и разработки мероприятий по повышению эффективности их работы; регулирования взаимоотношений между водопользователями, а также другими заинтересованными организациями и учреждениями; иных нужд, предусмотренных законодательством Республики Казахстан.

Для осуществления всех этих задач существует государственный водный кадастр, который представляет совокупность сведений о состоянии, использовании и охране вод. Он включает данные учета вод по количественным и качественным показателям, регистрации водопользовании, а также сведений об использовании вод.

Также ведутся водохозяйственные балансы, которые составляются по бассейнам, экономическим районам и республике в целом для оценки наличия и степени возможности использования вод.

Для осуществления государственного планирования в области охраны вод используются генеральные и бассейновые схемы комплексного использования и охраны вод, которыми определяются основные водохозяйственные и другие мероприятия сохранения вод для удовлетворения перспективных потребностей в воде населения, отраслей экономики и обеспечения экологической устойчивости окружающей среды.

Схемы комплексного использования и охраны вод служат для обеспечения наиболее эффективного и рационального использования и охраны вод путем регулирования стока вод, принятия мер по их экономному расходованию, прекращению сброса сточных вод и улучшению состояния водоемов.

Вся работа по ведению государственного учета вод, ведению государственного водного кадастра и мониторинга вод, составлению водохозяйственных балансов, разработке схем комплексного использования и охраны вод осуществляется за счет республиканского бюджета и ее порядок устанавливается Правительством Республики Казахстан / См. Водный Кодекс Республики Казахстан, от 31 марта 1993 г./.

Осуществление планирования прродоохранной деятельности лесов осуществляется в рамках лесоустройства, которое включает систему мероприятий, направленных на обеспечение рационального ведения лесного хозяйства и лесных пользований, воспроизводства, охраны и защиты лесов, проведение научно-технической политики в лесном хозяйстве.

В частности, при лесоустройстве осуществляется:

1) определение границ и внутрихозяйственная организация территории лесного фонда;

2) выполнение топографо-геодезических работ и специального картографирования лесов;

3) инвентаризация лесов с определением породного и возрастного состава насаждений, их состояния, качественных и количественных характеристик лесных ресурсов;

4) выявление участков лесного фонда, нуждающихся в проведении рубок ухода, санитарных рубок, рубок, связанных с реконструкцией лесных насаждений, мероприятий по лесовосстановлению и лесоразведению, охране и защите лесов и других лесохозяйственных работ, а также определение объемов, порядка и способа их проведения;

5) обоснование деления лесов на группы и категории защитности и подготовка предложений по переводу лесов из одной группы или категории защитности в другую;

6) исчисление расчетных лесосек по главному пользованию, размеров рубок ухода, рубок, связанных с реконструкцией лесных насаждений, санитарных рубок и других видов лесных пользований;

7) обоснование возрастов рубок главного пользования;

8) лесобиологические и другие обследования и изыскания;

9) комплексная оценка ведения лесного хозяйства и лесных пользований;

10) разработка основных положений организации и развития лесного хозяйства областей и республики;

11) разработка проектов организации и развития лесного хозяйства;

12) авторский надзор за осуществлением разработанных при лесоустройстве проектов.

Материалы лесоустройства, прошедшие экологическую экспертизу, утверждаются в установленном порядке и являются основными организационно хозяйственными документами для ведения лесного хозяйства и осуществления лесных пользований, текущего и перспективного планирования и прогнозирования. Лесоустройство на всей территории лесного фонда Республики Казахстан проводится специализированными организациями по единой системе. Порядок проведения лесоустроительных работ определяется государственным органом управления лесным хозяйством Республики Казахстан.

Государственный лесной кадастр и государственный учет лесного фонда ведутся Для организации рационального пользования лесным фондом, воспроизводства лесов, их охраны и защиты, систематического контроля за количественными и качественными изменениями и обеспечения юридических и физических лиц сведениями о лесном фонде ведутся государственный лесной кадастр и государственный учет лесного фонда.

Так же применяется лесной мониторинг, который представляет собой систему наблюдений за состоянием лесного фонда в целях эффективного управления в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов / См. Лесной Кодекс Республики Казахстан от 23 января 1993 г./.

Для осуществления планирования мероприятий по охране и рациональному использованию животного мира применяется государственный учет животных и государственный кадастр животного мира.

Для обеспечения охраны и рационального использования животного мира проводится государственный учет животных и ведется государственный кадастр животного мира, содержащий совокупность сведений о географическом распространении животных, об их состоянии и численности, характеристике их местообитаний, хозяйственном использовании животных и другие данные.

При этом, пользователи животного мира обязаны предоставлять имеющиеся у них сведения о распространении и численности диких животных органам, ведущим государственный кадастр животного мира / Закон Республики Казахстан от 9 июля 2004 г. «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира»./.

Намного более сложно дело обстоит с учетом и планированием мероприятий по рациональному природопользованию в области осуществления работ по недропользованию /70, с. 56/.

Для обеспечения рационального использования государственного фонда Недр производится:

1) государственный мониторинг Недр - система наблюдений за состоянием Недр для обеспечения рационального использования государственного фонда Недр и своевременного выявления их изменений, оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов;

2) государственная экспертиза Недр - проводится в целях создания условий для рационального комплексного использования Недр, определения платы за пользование Недрами, границ Участков недр, предоставляемых в недропользование, запасы Полезных ископаемых, разведанных Месторождений подлежат государственной экспертизе;

3) государственное хранение геологической информации;

4) ведение государственного баланса запасов Полезных ископаемых - ведется государственным органом по использованию и охране недр в целях учета и состояния минерально-сырьевой базы Республики Казахстан и содержит сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида Полезных ископаемых по Коммерческим обнаружениям, об их размещении, о степени промышленного освоения, Добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами Полезных ископаемых;

5) ведение государственных кадастров:

а) Месторождений и проявлений Полезных ископаемых - включает в себя сведения по каждому Месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих Полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов, горнотехнические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки Месторождения и его геолого-экономическую оценку, а также сведения по выявленным проявлениям Полезных ископаемых;

б) захоронений вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недрах - содержит сведения, характеризующие тип и вид захороненных веществ и сброшенных вод с указанием их количественных и качественных показателей, горнотехнических, специальных инженерно-геологических, гидрогеологических и экологических условий захоронения и сброса;

в) Техногенных минеральных образований - содержит сведения по складируемому объекту, характеризующие тип и вид Техногенных минеральных образований с указанием количественных и качественных показателей, горнотехнических и экологических условий хранения / Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, от 27 января 1996 г. N 2828 «О недрах и недропользовании»./.

В сфере планирования и рационального использования земель осуществляется землеустройство - система мероприятий по обеспечению соблюдения земельного законодательства, направленного на регулирование земельных отношений, организацию рационального использования и охрану земель.

Землеустройство включает:

1) разработку республиканских, областных и региональных схем (проектов) землеустройства, зонирования земель, программ использования, улучшения и охраны земельных ресурсов;

2) составление проектов межхозяйственного землеустройства по образованию и упорядочению существующих землепользований, отвод и установление границ земельных участков на местности, изготовление документов на право собственности на земельный участок и на право землепользования;

3) определение и установление на местности границ (черты) населенных пунктов, составление проектов их земельно-хозяйственного устройства;

4) установление на местности административно-территориальных образований, особо охраняемых природных территорий и других земельных участков с особыми условиями пользования и охраны земель;

5) разработку проектов землеустройства, рекультивацию нарушенных и освоение новых земель, а также других проектов, связанных с использованием и охраной земель;

6) проведение инвентаризации земель, выявление неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению земель;

7) проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, геоботанических и других обследовательских и изыскательских работ;

8) ведение земельного кадастра и мониторинга земель;

9) составление кадастровых и тематических карт и атласов состояния и использования земельных ресурсов;

10) проведение земельно-оценочных работ / Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года N 442-II. // Казахстанская правда" от 26 июня 2003 г. N 183-184 (24123-24124)./.

2.3 Экологические платежи

Правовое регулирование системы платежей за пользование природными ресурсами устанавливает не только методы определения размеров оплаты, но и механизмы ее взимания и использования.

Большое значение для эффективной работы системы платежей за использование природных ресурсов имеют законодательные положения, регулирующие вопросы собственности на природные ресурсы. В условиях переходного периода среди трех аспектов отношений к праву собственности (владение. Распоряжение, пользование) наибольшую часть доходов получают те органы, которые обладают правом распоряжаться природными ресурсами.

В государственной собственности находится большая часть природных ресурсов. Однако в части распоряжения природными ресурсами происходит разграничение единой государственной собственности по уровням управления - республиканскому, областному и местному /67, с. 87/.

Законодательством Республики Казахстан может быть предусмотрено введение экологических налогов в целях пополнения бюджетов различных уровней, несущих расходы на проведение мероприятий в области охраны окружающей среды и здоровья населения, а также стимулирование производства и потребления продукции и услуг, не наносящих ущерба окружающей среде /74, с. 90/.

К экологическим налогам относятся:

- налог на транспортные средства;

- налог на топливо;

- налог на определенные виды производимой либо реализуемой продукции или услуг, представляющих угрозу для окружающей среды;

- земельный налог.

Порядок применения экологических налогов определяется Налоговым Кодексом Республики Казахстан.

Природная рента является платой за эксплуатацию не возобновляемых природных ресурсов, взимаемой в целях обеспечения устойчивого развития страны.

Природопользователи облагаются платой за пользование возобновляемыми природными ресурсами в пределах установленных лимитов (нормативов).

Порядок взимания платы за пользование отдельными видами природных ресурсов устанавливается законодательством Республики Казахстан.

За выбросы в атмосферный воздух, сбросы в открытые водоемы и накопители сточных вод, размещение отходов в пределах установленных лимитов (нормативов) взимается плата.

Плата за выбросы в атмосферный воздух и за сбросы в открытые водоемы (накопители) в пределах установленных лимитов (нормативов).

Ставки платы за выбросы в атмосферный воздух, за сбросы в открытые водоемы (накопители) и за размещение отходов устанавливаются ежегодно местными представительными органами но не ниже базовых ставок с применением кустовых коэффициентов.

Таким образом, можно заключить, что плата за пользование природными ресурсами взимается с природопользователей в виде общегосударственных налогов, местных налогов и сборов, специальных платежей и налогов, предусмотренных за отдельные виды природопользования.

Законом Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» определены следующие виды экологических платежей:

1) Плата за пользование природными ресурсам. В данном случае субъект платит только за то, что он эксплуатирует определенный природный ресурс, осуществляя право пользования. При данном использовании качество природного ресурса не нарушается и окружающая среда не загрязняется.

2) Плата за загрязнение окружающей среды взимается с организаций и граждан за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления. Плата за загрязнение окружающей среды сверх установленных лимитов взимается в повышенных размерах в порядке, установленном законодательством. Ставки платежей за загрязнение окружающей среды утверждаются акимами областей (города Алматы) по согласованию с центральным исполнительным органом в области охраны окружающей среды.

3) Плата за охрану и воспроизводство природных ресурсов взимается с природопользователей в порядке компенсации возмещения бюджетных затрат на осуществление указанной деятельности.

Одним из важных направлений в организации полного и объективного механизма взимания платежей является разработка единой методики исчисления конкретной суммы экологического платежа. Необходимо отметить, что обязанность по созданию указанной методической базы была возложена на Министерство охраны окружающей среды / Байдельдинов Д.Л. Правовые механизмы государственного управления в области экологии. - Алматы, 1998., с. 63/.

Так, например, Министерство экологии и биоресурсов 13 апреля 1994 года разработало методику определения платежей за загрязнение окружающей природной среды / Методика Министерства экологии и биоресурсов РК от 9 августа 1994 г. «Методика определения платежей за загрязнение окружающей природной среды»./.

Данные методические рекомендации предназначены для определения платежей за загрязнение окружающей природной среды по предприятиям и объединениям, организациям и учреждениям, обладающими правами юридического лица, вне зависимости от форм собственности и организации хозяйственной деятельности.

Для каждого предприятия были установлены нормативы ПДВ, ПДС и размещения отходов, по которым определяются нормативные и сверхнормативные платежи.

Данные нормативы уплаты устанавливаются за:

- выбросы загрязняющих веществ в атмосферу;

- сброс загрязняющих веществ в окружающую природную среду;

- размещение (хранение, захоронение) отходов в окружающей природной среде.

При этом платежи с предприятий взимаются как за нормативные выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ, так и за их превышение. Платежи за сверхнормативные выбросы (сбросы, размещение) определяются в кратном размере по отношению к нормативам платы.

В целом, загрязнение окружающей природной среды, произошедшее в результате неразрешенных (самовольных) выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещение отходов, выявленное инструментальными замерами или иными методами в процессе осуществления контрольно-инспекционной деятельности, считается нарушением природоохранного законодательства. В этом случае определяется величина общего ущерба, причиненного окружающей среде, и взыскивается с виновных в установленном порядке.

На самой методике мы останавливаться не будем, поскольку она содержит формулы исчисления предельных выбросов и в данный момент в настоящей работе для нас интереса не представляет.

Однако, определенный интерес представляет Постановление Правительства Республики Казахстан от 1 декабря 1998 года N 1213 «Об утверждении Правил взимания платы за загрязнение окружающей среды» / Постановление Правительства Республики Казахстан от 1 декабря 1998 г. «Об утверждении Правил взимания платы за загрязнение окружающей среды»./.

В соответствии с указанным Постановлением взимаются следующие платежи за загрязнение окружающей среды и нарушение природоохранного законодательства:

1) за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления в пределах установленных лимитов (нормативная плата);

2) за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления сверх установленных лимитов (сверхнормативная);

3) средств возмещения вреда, нанесенного окружающей среде и природным ресурсам в результате нарушения природоохранного законодательства;

4) средств штрафов, взыскиваемых в административном порядке с должностных лиц и граждан, виновных в нарушении природоохранного законодательства.

При этом, нормативные платежи за загрязнение окружающей среды предприятиями-природопользователями относятся на стоимость продукции (услуг). Платежи за сверхлимитное и самовольное загрязнение окружающей среды, средства возмещения вреда, нанесенного природным ресурсам в результате нарушения природоохранного законодательства, взыскиваются из чистой прибыли предприятия-нарушителя.

Что касается платы за пользование землей, водой, лесами, недрами, то ставки и размеры платежей регулируются или в виде налога, или в виде специального платежа /23, с. 54/.

Например, плата на землю выступает в двух формах - земельного налога и арендной платы. В целом, ставки налога на землю устанавливаются с учетом состава земель, их качества, площади и местоположения / См. Налоговый Кодекс Республики Казахстан 1 января 2001 г./.

Указ Президента Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» устанавливает три формы платы за использование недр - за право и поиск и разведку месторождений полезных ископаемых, их добычу, использование недр в иных целях, не связанных с добычей полезного сырья /21, с. 24/.

Разделом 10 Налогового Кодекса Республики Казахстан предусматривается налогообложение недропользователей. Специальными платежами недропользователей являются:

) налог на сверхприбыль;

2) специальные платежей недропользователей:

а) бонусы (подписной, коммерческого обнаружения);

б) роялти;

в) доли Республики Казахстан по разделу продукции;

г) дополнительного платежа недропользователя, осуществляющего деятельность по контракту о разделе продукции.

Бонусы являются фиксированными платежами недропользователя и выплачиваются в денежной форме в размерах и порядке, установленных в контракте на недропользование.

Подписной бонус является разовым фиксированным платежом недропользователя за право осуществления деятельности по недропользованию на контрактной территории и устанавливается при заключении контракта.

Коммерческое обнаружение (коммерческий бонус) - это запасы определенного вида полезных ископаемых, открытые в пределах конкретной территории, которые являются экономически неэффективными для добычи.

Роялти уплачивается недропользователем в отдельности по каждому виду добываемых на территории Республики Казахстан полезных ископаемых независимо от того, были ли они реализованы (отгружены) покупателям или использованы на собственные нужды.

Плательщиками налога на сверх прибыль являются недропользователи, за исключением осуществляющих деятельность по контрактам о разделе продукции и контрактам на добычу общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод при условии, что данные контракты не предусматривают добычу других видов полезных ископаемых.

Объектом обложения налогом на сверхприбыль является сумма чистого дохода недропользователя по каждому отдельному контракту за налоговый период, по которому недропользователм получена внутренняя норма прибыли выше 20% /26/.

В обществе, права собственности на недра в котором принадлежат государству, правительство должно играть, по меньшей мере, двойную роль. Во-первых, оно должно выступать как собственник ресурсов и преследовать цель максимизации доходов от права собственности на богатства недр, которые все общество передало ему в доверительное управление. Иными словами, правительство выступает в качестве собственника и получает платежи за использование этого фактора производства. Эти платежи, часто обозначающиеся термином «роялти», являются платежами собственнику ресурса за право разработки (приобретения) запасов. Во-вторых, правительство должно собирать налоги с дохода на капитал (или труд), использованный при производстве ресурсов. Иными словами, правительство одновременно должно выступать и как сборщик налогов, и как собственник ресурсов в тех случаях, когда они принадлежат государству. Выполнение этих функций связано как со значительными выгодами, так и со значительными рисками. Именно поэтому создаются системы раздела продукции, дохода и прибыли в добыче углеводородов в целях получения факторных платежей (в форме роялти) и ренты на природные ресурсы / Ежов С. Особенности налоговой системы в нефтяном секторе экономики. - М.: Изд-во «А и Б», 1999. , с. 35/.

Важно отличать факторные платежи от налогов. Факторные платежи являются доходом на капитал в форме природных ресурсов. Доходы от таких платежей не являются налоговыми доходами, так же как, например, выручка от приватизации не является налоговым доходом. Если эти платежи расцениваются как налоги и расходуются на текущие цели, общий основной капитал страны (сумма природных ресурсов и воспроизводимого капитала) может снизиться. Разграничение этих двух видов платежей (налога на доход и факторных платежей) позволяет сохранить различие между разными факторами. Правительство, таким образом, не облагает производителей «двойным налогом», взимая с них два платежа. Кроме того, размеры этих двух видов платежей должны быть скоординированы, чтобы нефтегазовый сектор не подвергался чрезмерному налогообложению. Иными словами, правительство должно сознавать, что сумма факторных платежей и налогов будет определять способность инвестора получать прибыль на средства, вложенные в этот сектор экономики / Басин Ю.Г. Защита вещных и обязательственных гражданских прав. // Юридическая газета, 1999, 23 июня. С. 117., с. 34/.

Страны с развивающейся экономикой, в том числе Россия, часто зависят от природных ресурсов как основного источника доходов в иностранной валюте. Это подразумевает, что реальный обменный курс может подвергаться влиянию колебаний мировых цен на ограниченный ряд экспортных товаров. Такая недиверсифицированная экспортная база может существовать в течение определенного времени, но эту проблему придется решать в долгосрочном плане. В связи с этим важно координировать налоговую и ресурсную политику для того, чтобы страна смогла провести изменения в составе общих доходов. В частности, налоги на нефтяную промышленность и платежи по соглашениям о разделе продукции должны быть эластичными по отношению к мировым ценам на минеральные ресурсы. Рост цен на минеральные ресурсы может привести к росту обменного курса, что, в свою очередь, ведет к падению экспорта товаров и услуг, не относящихся к минеральным ресурсам. Таким образом, налоговые доходы, получаемые из других секторов, снизятся. С другой стороны, экспорт иных товаров и услуг возрастет в случае, если обменный курс понизится в результате девальвации, порожденной падением цен на минеральные ресурсы. Налоги, получаемые из таких секторов, будут расти, и, следовательно, частично компенсировать падение доходов в нефтяном секторе. Таким образом, эластичность структуры доходов нефтяной промышленности по отношению к мировым ценам является предпосылкой такого типа компенсации доходов.

В переходных экономиках, в которых минеральные ресурсы являются основным экспортным товаром, важно проводить такую политику в области минерального сырья, которая обеспечила бы адекватный уровень дохода, в то же время компенсируя риски, которые несет правительство, и влияние других факторов, например, обменного курса на другие доходы. Тем не менее, доля доходов от природных ресурсов в общей сумме доходов государства с течением времени должна снижаться. Экономика будет становиться все более диверсифицированной, доходы будут возрастать. Оба эти фактора должны понизить относительное значение минеральных ресурсов по мере экономического роста / Пашин В., Семин В. Новое в исчислении и внесении в бюджет платы за воду // Финансовая газета. - №49., с. 46/.

Мировой опыт налогообложения сверхприбыли от добычи углеводородов.

Государство выполняет двойственную фискальную роль в отношении нефтегазового сектора: оно является высшей налоговой властью и собственником природных ресурсов. Налоговая система, конструируемая так, чтобы отразить эту двойственность, должна сочетать получение государством соответствующих доходов и адекватные стимулы для потенциальных инвесторов, обеспечивающие экономическую эффективность нефтегазовых проектов. Главная фундаментальная цель налоговой системы для нефтегазового сектора состоит в обеспечении того, чтобы государство получало соответствующую плату за свои природные ресурсы и распределяло доходы от их эксплуатации так, чтобы содействовать устойчивому экономическому росту и получению долгосрочной прибыли. Для достижения этой цели налоговая система и налоговое администрирование должны быть простыми и прозрачными, основанными на легко доступных данных и легко контролируемыми. Для государства важно не подвергать бюджет чрезмерной изменчивости доходов в течение процесса реформирования и обеспечить стабильность налоговых поступлений. Соответствующее распределение доходов между федеральным и региональным уровнями власти и гармонизация с другими налогами должны сделать такую систему политически приемлемой. Наконец, налоговая реформа должна создавать режим, конкурентоспособный на международном уровне / Nellor D., Sunley E. Fiscal Regimes for Natural Recource Producing Developing Countries. IMF Paper on Policy Analysis and Assessment, 1994., с. 56/.

Очевидно, не может быть одной налоговой системы или одного набора налогов, которые доминировали бы над всеми остальными, т. е. были бы предпочтительнее всех остальных, для всех инвесторов и всех государств, обладающих природными ресурсами. Поэтому необходим систематический анализ существующих средств налогообложения производства углеводородов, который должен вести к учету интересов всех сторон и созданию более эффективных фискальных структур / Conrad R., Shalizi Z., Syme J. Risk Sharing and Rankings of Alternative Contract Instruments. 1991., с. 73/.

Необходимость применения специальных налоговых инструментов при налогообложении нефтегазового сектора обусловлена ограниченностью и невозобновляемостью этих ресурсов. В той степени, в какой ресурс является ограниченным и незаменимым, его цена может включать некоторую сумму сверх минимальной цены, по которой этот ресурс будет произведен; эта минимальная цена включает в себя производственные затраты плюс некоторый уровень прибыли, который является достаточным, чтобы сделать инвестиции привлекательными. Дополнительная стоимость ресурса сверх этой минимальной цены известна как экономическая, или ресурсная, рента. Эта рента может рассматриваться как стоимость самого ресурса, которая целиком принадлежит обществу. Если компания получила прибыль, которая достаточна, чтобы побудить ее инвестировать, то для государства является возможным изъять полученную производителем сверхприбыль, или ренту, без ограничения инвестиций. Такое изъятие обеспечит нации ее долю прибыли, получаемой от разработки принадлежащих ей природных ресурсов / Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. - М., 1984., с. 39/.

Основными видами платежей в мировой нефтегазовой промышленности являются бонусы, ренталс, роялти и налоги. Бонусы, являясь разовым платежом, не служат значительным (по сравнению с налогами и роялти) источником финансовых поступлений для государства и поэтому могут рассматриваться лишь в качестве дополнительной статьи увеличения государственных доходов. В то же время они являются хронологически первым, хотя и несистематическим, видом платежа. Поэтому, оговаривая в соглашении систему бонусов, государство может изымать денежные средства у производителя не только до начала получения им чистого дохода (после чего поступления в бюджет начинают обеспечивать налоги) или до начала добычи (после чего начинает действовать система роялти), но даже и до начала его инвестиционной деятельности. Бонусы могут быть приурочены к различным этапам реализации проекта. В ряде стран выплата бонусов закреплена в законодательном порядке, но чаще и количество, и размер разовых платежей являются предметом переговоров / Любомирская Л. О порядке исчисления и внесения в бюджет платы за пользование водными объектами // Финансовая газета. - №41. - октябрь 1998 г. декабрь 1998 г., с. 29/.

Ренталс (арендная плата) является вторым видом платежей производителя, не зависящим от наличия добычи или прибыльности производства, т. е. дающим государству возможность получать систематический (в отличие от бонусов) доход с момента заключения соглашения /75,. 48/.

Размер арендной платы, как правило, невелик и может быть установлен как за всю законтрактованную территорию, так и за единицу ее площади.

В целях побуждения производителя к скорейшему освоению законтрактованной территории государство может устанавливать прогрессивные ставки арендной платы, увеличивающиеся с течением времени, с размером этой территории, или же смешанного типа. В целях стимулирования быстрейшего начала добычи или экспорта нефти арендная плата может быть установлена в соглашении на ограниченный период (например, до начала добычи) / Johnston D. International Petroleum Fiscal Systems and Production Sharing Contracts. Tulsa, 1994, р. 7., с. 83/.

Роялти, рассчитываемые как процент валового дохода производителя, являются достаточно популярной формой выплат государству из-за ее административной простоты. Фиксированная доля стоимости произведенной продукции взимается государством-собственником природных ресурсов за право разработки запасов. Этот платеж легко администрируется и обеспечивает ранний и гарантированный доход государству. Величина роялти колеблется от 0 до 40%, но в большинстве стран равна 12, 5-20% стоимости добытой нефти.

По расчетам А. Конопляника, основанным на данных по 130 капиталистическим и развивающимся государствам, в середине восьмидесятых годов макcимальная ставка роялти составляла: средневзвешенная по числу стран - 12, 2%, средневзвешенная по объему добычи - 17, 2%. Несмотря на то что большую часть доходов государства, как правило, обеспечивают налоги, роялти может рассматриваться как базисный вид систематического платежа, обеспечивающий более ранние по времени и более стабильные финансовые поступления государству, чем платежи с доходов.

Роялти фактически гарантируют государству определенный минимум доходов от эксплуатации месторождения, что не всегда обеспечивает система налогообложения: если минимальная величина роялти всегда больше нуля, то налоговые отчисления в течение нескольких первых лет эксплуатации месторождения могут вообще не поступать.

Налоговый режим, который основывается не только на подоходном налогообложении, но и на роялти, генерирует относительно более стабильные и более равномерно распределенные во времени налоговые поступления. Режим А основан на применении налога на доход, взимаемого по ставке 35%, при обеспечении ускоренного возмещения капитальных затрат. Режим В включает налог на доход и роялти. Налог на доход взимается по ставке 20% и не предусматривает ускоренного возмещения капитальных затрат. Ставка роялти составляет 7, 5% стоимостиреализованной продукции. Доходы государства по каждому налоговому режиму рассчитаны при трех сценариях: базовом и при высоких и низких ценах на минеральные ресурсы / International Monetary Fund., с. 46/.

В восьмидесятые-девяностые годы наметилась тенденция к установлению прогрессивных ставок роялти, т. е. к их исчислению по скользящей шкале в зависимости от определенных факторов (например, уровня добычи или глубины воды над морскими месторождениями). Расчет роялти по скользящей шкале фактически служит целям изъятия у производителя части сверхприбыли.

С другой стороны, изменением ставки роялти государство создает для компаний финансовые стимулы для работы в нужном для страны направлении. Так, зависимость ставки роялти от уровня добычи в определенной степени может удержать компании от форсирования разработки запасов, зависимость ставки от глубины воды над морскими месторождениями побуждает компании к освоению глубоководных месторождений, зависимость ставки от плотности нефти стимулирует освоение месторождений тяжелой нефти и т. д.

В налогообложении добычи углеводородов применяются как обычный налог на прибыль корпораций, так и специальные виды налогов, такие как рентный налог на природные ресурсы. Ставки обычного налога на прибыль корпораций колеблются от 0 до почти 70%, ставки налога на прибыль нефтяных компаний, как правило, от 50% до 85% (в большинстве стран ОПЕК). Более высокие налоги на прибыль в нефтяном секторе фактически служат инструментом изъятия получаемой здесь сверхприбыли. Так, чрезвычайно высокий уровень налогообложения нефтяных компаний в странах ОПЕК, очевидно, объясняется крайне низкими затратами на добычу нефти, и, соответственно, высоким уровнем экономической ренты / Петров В.В. Экология права. - М., 1981., с. 56/.

Структура налоговых систем ряда крупных нефтедобывающих стран (Индонезия, Нигерия, США, Великобритания, Норвегия, Китай, Казахстан) отражена в таблицах 1-8. Как показывает мировой опыт, существует большое разнообразие в том, как изымаются доходы от добычи нефти. Например, в США для этого применяются только два относительно простых налога: обычный роялти в размере 16, 67% для офшорных месторождений и стандартный налог на прибыль корпораций. В то же время США, / Barrows. World Fiscal Systems for Oil. New York: Barrows, 1994., с. 29/ как известно, изымают значительную часть экономической ренты с разрабатываемых месторождений, когда эти два платежа сочетаются с конкурентными торгами за лицензии.

Предлагаемый для России налог на дополнительный доход от добычи углеводородов, ставка которого определяется соотношением накопленного дохода и накопленных затрат, то есть значением Р-фактора, является одним из группы платежей, известных как рентные налоги на природные ресурсы. Рентный налог на природные ресурсы был первоначально разработан в Австралии. Исчисление налога предусматривало весьма значительное увеличение произведенных затрат, невозмещенных в текущем году / Johnston D. International Petroleum Fiscal Systems and Production Sharing, с. 74/.

Ряд других стран имеет сходные подходы, даже если они не называются ресурсными рентными налогами. Например, индонезийские контракты с разделом продукции (модель, используемая многими странами) предусматривают полное возмещение затрат без какой-либо индексации. Доля государства, свыше 87%, поступает только после полного возмещения производителю всех издержек. Фактически это эквивалентно ресурсному рентному налогу с постоянной ставкой. Аналогичные утверждения могут быть сделаны относительно налога на доход нефтяных компаний в Великобритании и налога на добычу углеводородов в Норвегии / Contracts. Tulsa: PennWell Publishing Co, 1994., с. 43/.

Достаточно широкое распространение получили контракты на добычу нефти с разделом произведенной продукции, первый из которых был заключен в Индонезии в 1966 г. Произведенные затраты в таких контрактах компенсируются компании частью добытой на данном месторождении нефти, так называемой компенсационной нефтью. Доля компенсационной нефти в добыче оговаривается в контракте. В первых индонезийских контрактах с разделом продукции максимальная доля компенсационной нефти в добыче не должна была превышать 40%. В настоящее время в большинстве стран, применяющих данный тип соглашений, эта доля обычно колеблется в пределах 20-50%, хотя в некоторых из них может выходить за эти пределы. При этом доля компенсационной нефти, как правило, выше в районах с более сложными природно-геологическими условиями и может быть поставлена в зависимость от уровня добычи / Johnston D. International Petroleum Fiscal Systems and Production Sharing, с. 23/.

Каждое месторождение и контракт огорожены. От производителей требуется направлять часть нефти (иногда 25%) на внутренний рынок, которая может оцениваться по более низким ценам, чем мировые / Contracts. Tulsa: PennWell Publishing Co, 1994., с. 46/.

При традиционном разделе принадлежащая компании доля распределяемой нефти облагается, как правило, обычным налогом на прибыль. Изъятие же сверхприбыли осуществляется самой процедурой раздела добычи. При втором варианте осуществляется прямой одноступенчатый раздел всей добычи без налогообложения доли, выделенной контрактору. Такая система действует, например, в Ливии, где доля добычи, принадлежащая государству, установлена в 81%, а доля компании-подрядчика - в 19% при условии освобождения ее от налогов. В этом случае раздел добычи заменяет собой все виды налогов на производителя.

В мировой практике существует значительный разброс в отношении того, какие параметры могут быть предметом переговоров при заключении контрактов. Большие политически стабильные экономики, такие как экономика США, Великобритании и Автралии, вообще не имеют контрактов с разделом продукции. Все охватывается законодательством, и ничто не подлежит переговорам. Меньшие, более бедные и менее стабильные экономики склонны иметь больше условий, подлежащих переговорам. Иногда утверждается, что такая свобода действий необходима для того, чтобы учесть специфические характеристики месторождения. С другой точки зрения свобода действий необходима, поскольку политическая система нестабильна. В этом случае инвесторы могут рассчитывать на соблюдение в основном условий контракта, даже если правительство меняет общий налоговый режим или правительство само меняется. Существует еще более скептическая точка зрения, согласно которой свобода действий рассматривается как путь для коррумпированных чиновников вести переговоры с инвесторами.

Вследствие принятых в России ограничений, соглашения о разделе продукции в ближайшей и среднесрочной перспективе, очевидно, будут охватывать достаточно узкий сектор российской нефтяной промышленности, прежде всего крупные капиталоемкие проекты с участием иностранного капитала. В настоящее время в России фактически действует лишь два соглашения о разделе продукции (Сахалин-1 и Сахалин-2). В этих условиях именно налоговая система играет и будет играть решающую роль в изъятии рентных доходов нефтегазового сектора / International Monetary Fund., с. 12/.

...