Систематизация законодательства и правовая реформа в Республике Казахстан

Кодификация - один из видов систематизации законодательства. Другой вид - инкорпорация. Различие между ними состоит в следующем. Инкорпорация - достаточно поверхностная, внешняя систематизация. При ней нормативные акты просто собираются в сборники, содержание актов не меняется, исключаются явные противоречия и вносятся уже принятые изменения. Инкорпорация преследует, прежде всего, цель обеспечить пользование законодательством. Кодификация означает содержательную систематизацию. При кодификации акты подвергаются существенным изменениям, они сводятся в единый блок, в котором устраняются противоречия и несогласованность. При необходимости восполняются пробелы в регулировании, устаревшие акты заменяются новыми. Кодификация, в отличие от инкорпорации, всегда осуществляется государственными органами. Кодификация всегда представляет собой существенный шаг вперед в развитии законодательства.[21, c. 144]

Формирование отраслей законодательства может идти различными путями. Наиболее простой - появление новых общественных отношений, требующих правового регулирования, принятие соответствующих норм, увеличение их числа, в результате чего они получают известную обособленность и автономию. По такому пути развивались трудовое, колхозное законодательство, законодательство о социальном обеспечении, об охране природы. Возможно накопление внутри имеющихся отраслей большого нормативного материала (что обусловлено развитием общественных отношений), который выделяется, а подчас и кодифицируется. Таков путь семейного, жилищного законодательства. Наконец, наиболее сложный путь - когда одни и те же общественные отношения требуют различных подходов в правовом регулировании, когда регулирование преследует различные (но не противоречащие друг другу) цели. В подобных ситуациях законодатель не только принимает новые нормы, но и осуществляет перегруппировку уже имеющихся, соединяет их в новые сочетания, соответствующие новым целям. Появляются, по принятой терминологии, комплексные акты и комплексные отрасли. Комплексны они только с точки зрения уже имеющихся отраслей по своему формированию. На деле это самостоятельные, полноправные и автономные отрасли законодательства. Таково законодательство о народном образовании, о культуре, здравоохранении и др. Ряд отраслей находится накануне принятия кодификационных основ - законодательство о науке, о социальном обеспечении и др. Эти отрасли еще формируются, принятие кодификационного акта завершит стадию их становления.

Нет «полноценных» и «неполноценных» отраслей, профилирующих и специальных, основных и комплексных. Все отрасли законодательства равноправны, естественно, при приоритете отрасли, именуемой государственным правом, которую точнее называть законодательством о государственном строе. Различные отрасли находятся на разных ступенях развития, объем регулируемых ими отношений расширяется или сужается, что не означает их неравнозначности.

По мере становления молодых отраслей законодательства сокращается предмет «материнских» отраслей, прежде всего гражданского и административного законодательства. Так было при становлении земельного, колхозного, трудового законодательства, так обстоит дело сейчас при формировании жилищного законодательства, законодательства о народном образовании, здравоохранении, охране природы и др. Подобная ситуация характерна для развивающейся системы правового регулирования. Совокупность правовых норм признается отраслью законодательства по мере осуществления кодификации. Обоснование новой отрасли, отыскание ее предмета и метода - задача науки, а переход от научных рекомендаций к реализации, проведение кодификации - удел практики.

Высказываются опасения, что при отказе от представления о системе отраслей права как совокупности 10 - 12 признанных отраслей появится слишком много новых отраслей. Но такие опасения лишены оснований. Разумеется, число отраслей законодательства возрастет, но их станет ровно столько, сколько нужно. Кому нужно? В первую очередь законодателю. Намерения законодателя не могут не иметь определяющего значения при формировании системы отраслей законодательства.

В настоящее время система отраслей казахстанского законодательства может быть представлена примерно так.

В центре ее в качестве основы находится законодательство о государственном строе с Основным Законом - Конституцией. Эта отрасль законодательства обнимает государственное устройство, основные права и свободы граждан, организацию органов власти и управления, избирательную систему. Законодательство о государственном строе (прежде всего - Конституция) составляет правовую базу для всех отраслей законодательства.[1, c. 3]

Отраслей законодательства много, их можно сгруппировать по-разному. Мы сгруппируем их по блокам с учетом нацеленности правового регулирования.

Первый блок - отрасли, регулирующие экономику. Сюда входят:

- гражданское законодательство;

- хозяйственное законодательство;

- законодательство о предпринимательстве;

- финансовое законодательство (включая налоговое законодательство);

- законодательство об инвестициях;

- патентное законодательство;

- другие отрасли.

Второй блок - отрасли, регулирующие социальное развитие. Сюда входят:

- трудовое законодательство;

- авторское законодательство;

- законодательство о социальном обеспечении (включая пенсионное законодательство);

- жилищное законодательство;

- законодательство об образовании;

- законодательство о здравоохранении;

- брачно-семейное законодательство;

- другие отрасли.

Третий блок - отрасли, регулирующие охрану природы и окружающей среды. Сюда входят:

- сельскохозяйственное законодательство;

- земельное законодательство;

- законодательство о недрах;

- водное законодательство;

- законодательство о лесах;

- законодательство об охране животного мира;

- законодательство об охране атмосферного воздуха;

- другие отрасли.

Четвертый блок - отрасли, регулирующие охрану общественного порядка. Сюда входят:

- законодательство о судоустройстве;

- законодательство о прокуратуре;

- законодательство об органах безопасности и полиции;

- законодательство об адвокатуре;

- гражданское судопроизводство;

- арбитражный процесс;

- законодательство об административных правонарушениях;

- уголовное законодательство;

- уголовный процесс;

- исправительное законодательство;

- другие отрасли.

Пятый блок - законодательство о международных отношениях, об обороне и внешней безопасности.

Таким образом, система отраслей законодательства постоянно развивается, появляются новые отрасли. Такое развитие является естественным результатом усложнения общественных отношений и дифференциации их правового регулирования. Оно отражает и возрастание роли права как общественного регулятора.[8, c. 66]

Завершая данную главу, переходим к рассмотрению основной главы данной дипломной работы.

2. Систематизация законодательства и правовая реформа в РК

2.1 Понятие систематизации законодательства

Систематизация законодательства - это целенаправленная деятельность государственных органов и частных лиц по приведению источников права в единую, упорядоченную систему.

Систему права и систему законодательства не следует смешивать. Система права - это упорядоченная совокупность правовых норм, а система законодательства - это совокупность источников права, прежде всего нормативно-правовых актов. Один и тот же источник права может иметь комплексный характер, включая нормы различных отраслей. Например, Лесной кодекс РК, Водный кодекс РК, Земельный кодекс РК и многие другие одновременно содержат нормы административного, гражданского, природно-ресурсного права.

Наиболее распространены два вида систематизации.

Первый вид - это систематизация исключительно нормативно-правовых актов.

Второй вид - это систематизация всех источников права, включая помимо нормативных актов прецеденты, правовые обычаи, нормативные договоры.

Необходимость систематизации обусловлена огромным количеством источников права. Цели систематизации заключается в устранении противоречий в правовой системе, отмены или изменении устаревших нормативно-правовых актов, повышении эффективности реализации права в ходе правоприменения. В ходе систематизации осуществляется переработка и совершенствование всей системы права, ее упорядочение, устранение коллизий, недостатков, пробелов. По субъектному критерию систематизация может быть официальной и неофициальной. В первом случае речь идет о деятельности компетентных государственных органов, во втором - о систематизации, осуществляемой частными лицами в собственных интересах.

Виды систематизации:

Учет - это сбор, обработка и хранение сведений о нормативно-правовых актах. Выделяют два вида учета:

журнальный или картотечный - это фиксация реквизитов и основных положений нормативно-правовых актов в специальных журналах по хронологическому (дата, номер) или тематическому критерию;

автоматизированный - это разработка специализированных информационно-поисковых систем типа «Кодекс», «Юрист-Инфо», «Консультант-Плюс» и др.

Инкорпорация - это объединение нормативно-правовых актов в хронологическом, алфавитном или тематическом порядке в различного рода сборники или собрания без изменения их содержания.

Инкорпорация допускает редакционную правку нормативных актов:

исключение положений, утративших юридическую силу;

исправление различного рода опечаток, ошибок;

изложение актов в последней, исправленной редакции.

Такой вид систематизации известен с незапамятных времен. Всемирно известные правовые источники - Законы Хаммурапи, Свод законов Юстиниана, Варварские Правды и многие другие - представляют собой разновидности инкорпорации.

Особый вид инкорпорации - Свод законов. В царской России существовал Свод законов Российской Империи. Сложный пример инкорпорации представлял Свод законов СССР. В настоящее время Указами Президента РФ от 19 ноября 2003 г. и 26 января 2007 г. предусмотрена подготовка к изданию Свода законов Российской Федерации - официального, систематизированного и полного собрания действующих нормативно-правовых актов Российской Федерации федерального уровня.[30, c. 40]

Консолидация - это объединение нескольких однородных по предмету правового регулирования и юридической силе нормативно-правовых актов в один, укрупненный акт.

В результате консолидации появляется новый, объединенный нормативный акт. При этом вошедшие в него отдельные нормативно-правовые акты утрачивают силу.

Консолидация способствует реализации принципа экономичности права. Правовые нормы в процессе консолидации собираются вместе, в одном нормативном акте, обеспечивая целостность правового регулирования. Устраняется разбросанность правового института по нескольким нормативным актам. Это облегчает поиск и применение соответствующих норм. Редакционная правка позволяет переработать нормативный материал, изложить его логически последовательно, устранить повторы, противоречия. Все это, в конечном счете, повышает эффективность правоприменения, реализации права.

Кодификация - это создание единого, систематизированного нормативно-правового акта, устанавливающего правовые основы какой-либо отрасли права (Гражданский, Уголовный, Таможенный, Земельный кодексы) или правового института (Кодекс об административных правонарушениях, Лесной, Водный, Бюджетный, Жилищный кодексы).

Кодификация представляет собой особый вид правотворчества. В процессе кодификации нормативный материал подвергается коренной переработке как по форме, так и по содержанию. Цель кодификации заключается в структурированные отрасли, подотрасли права или правового института. Виды кодифицированных актов могут быть различны - это Основы законодательства, Кодекс, Устав, Положение.

Кодифицированный акт отличается внутренней согласованностью, сложной структурой, большим объемом, высоким уровнем нормативных обобщений, стабильностью действия.

Одним из приоритетных направлений правовой реформы совершенствования всей правовой системы Республики Казахстан на нынешнем этапе является вопрос систематизации законодательства. Причин, объясняющих важность данного направления, достаточно много, и они существенны.

Прежде всего, выдвижение на первый этап задач систематизации следует связывать с изменениями, происшедшими в государственности Казахстана, проведением демократических реформ и введением новых государственно-правовых институтов Президента, Парламента, Конституционного Совета. Произошли преобразования в экономической системе общества. Начался процесс формирования рыночных отношений, предпринимательской и коммерческой деятельности.

Научный уровень правотворчества, эффективность правового регулирования в значительной мере зависят от уровня законодательной техники. В условиях построения правового государства существенно повышаются требования к технике подготовки законопроектов и других нормативных актов к качеству их оформления. Точность и ясность правовых формулировок, их логическая связь и последовательность, использование единых приемов изложения юридических предписаний и структурных элементов нормативных актов во многом определяют эффективность их действий.

Создание законов - дело сугубо творческое и, как любой творческий процесс, предполагает серьезное, вдумчивое и ответственное к себе отношение, требует накопления определенных знаний, овладения искусством использования этих знаний для создания нужных обществу законов. Такому использованию знаний в законотворчестве существенную помощь оказывает правовая культура и законодательная техника, которые призваны помочь законодателю относительно правильного, юридического, строгого формирования законодательных актов, конструирования законов, систематизации законодательного материала.

Сегодня в юридической литературе нет единого понятия законодательной техники. Сам термин носит относительно условный характер, в частности, под ним понимается техника составления не только законопроектов, но и проектов всех других нормативных актов. По мнению большинства теоретиков права, законодательная техника - это определенные технические приемы и правила подготовки проектов нормативных актов.

Некоторые же авторы иначе определяют это явление. Например, Шляпочников полагает, что "законодательная техника не сводится только к совокупности правил и приемов составления текстов законодательных актов, ибо она неразрывно связана с самим содержанием этих актов, с политическими принципами законодательства". По мнению Л.С.Явича, законодательная техника - определенная степень совершенства изложения и редакции действующего законодательства.

С последним трудно согласиться, поскольку высокий технический уровень законодательства представляет собой результат последовательного соблюдения правил законодательной техники, их реальное воплощение.

Таким образом, законодательная техника - это система основанных на практике правотворчества правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре нормативных актов. Эти правила и приемы обеспечивают более полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. Являясь чисто технической категорией и имея прикладное значение, законодательная техника использует достижения юридической науки и некоторых других отраслей науки (лингвистики, теории информации). В ней сочетаются элементы науки, мастерства, искусства, опыта.

Правила и приемы подготовки нормативных правовых актов могут быть различны и в то же время едины в своей основе, так как все они касаются выработки правовых предписаний, формулировки юридических норм.[20, c. 90]

Разработка этих правил - сложный процесс, который требует решения большого количества теоретических и практических вопросов, в частности:

- определения методических правил работы над текстом проектов нормативно-правовых актов;

- единообразного оформления изменений и дополнений в нормативные акты, их полной или частичной отмены;

- языка правового акта и юридической терминологии, перевод нормативного акта с одного языка на другой и многое другое.

Форма закона никогда не была безразличной его содержанию, так как "нельзя отделять форму закона от его содержания, то есть отделять вопрос о том, что выражает закон, от вопроса о том, как он это выражает". Уровень развития законодательной техники, степень разработки ее правил, их совершенство, последовательность их претворения в практику отражают уровень заинтересованности государства в правотворчестве.

В правотворческой деятельности законодательная техника просто необходима, от нее во многом зависит степень совершенства законодательства, эффективность его действия, глубокое их понимание и правильное их применение, систематизация законодательства. Правильно отмечается в юридической литературе, что максимальное использование приемов и методов законодательной техники при подготовке проектов нормативных актов - это объективная закономерность правотворчества, недоучет которой может привести к отрицательным последствиям.

Подготовка кодексов, проектов других нормативных актов является важным государственным делом, которое требует пристального внимания. Чем лучше технически изложен нормативно-правовой акт, чем тщательнее он готовился, чем последовательнее выполняются все требования техники правотворчества, тем лучше условия для его эффективного применения.

Неудачная формулировка, неверное употребление термина, неправильная ссылка порождают вопросы и споры, требуют дополнительного толкования.

Следует отметить, что законодательная техника определяет не только совершенство законов, она значительно облегчает эффективную систематизацию отдельных правовых актов. А быстрота и своевременность систематизации - важный фактор эффективного урегулирования общественных отношений. Если система законодательства начинает отставать от развития общества, это превращает законы в тормоз, что несовместимо с их назначением в условиях правовой реформы. Чтобы система законодательства развивалась в соответствии с развитием общественных отношений, необходимо уделять своевременное внимание правотворчеству и, в частности, законодательной технике.

Наличие согласованной, удобной для восприятия и пользования, способной к непрерывному совершенствованию системы законодательства является важной предпосылкой эффективного регулирования общественных отношений. В то же время построение такой системы законодательства, поддержание ее на должном уровне требуют проведения своевременных работ по систематизации законодательства.

В этом проявляется органическая зависимость систематизации правовых актов от уровня законодательной техники, без соблюдения правил которой систематизация законодательства не может решить задач, поставленных перед ней практикой.

Влияние законодательной техники на систематизацию законодательства во многом определяет требования к форме и стилю нормативных актов, которые служат основой для формулирования конкретных правил оформления правовых предписаний, структуры нормативных актов, языка и стиля законодательства. Таких правил достаточно много, и их значение для улучшения практики подготовки проектов нормативных актов трудно переоценить.

Приемы и способы подготовки закона связаны с работой над конкретным законопроектом и заключаются в том, чтобы закон оформлялся в строго определенных формах, имел соответствующие реквизиты, четко определенные структурные элементы, грамотный язык, стиль и юридическую терминологию, точные понятия, правильные ссылки и отсылки, точное повторение и воспроизведение нормативных положений, четкий порядок перечисления объектов, органов, лиц, обстоятельств, условий, устоявшиеся юридические конструкции, необходимые сокращения громоздких названий и т.д.

Требования, приемы и способы подготовки законопроектов закреплены в Законе Республики Казахстан от 24.03.1998 N 213-1 "О нормативных правовых актах", где правилам законодательной техники посвящена отдельная глава, содержание же самих правил сводится к порядку оформления нормативного правового акта, его реквизитам и структуре, запрету употреблять в них устаревшие слова и выражения, образные сравнения, эпитеты, метафоры.

Полагаем, что в этом разделе следует четко скорректировать положения, которые влияют на дальнейшую систематизацию законодательства:

· должны быть обозначены единые требования ко всем нормативно-правовым актам, то есть выработаны вопросы о систематизированных модельных рекомендательных актах;

· определены критерии использования точной и четкой терминологии;

· раздел должен содержать принципиальные положения в отношении качества законов. Указанные в законе единые требования к нормативным правовым актам - это формальная сторона, но не следует забывать и о содержательной стороне.

· определить различия между нормативными и ненормативными видами правовых актов.

Как показывает практика, несоблюдение требований законодательной техники в процессе законотворчества имеет место в случаях:

1. когда при издании новых актов не отменяются или не изменяются ранее изданные акты;

2. когда отменяются или изменяются ранее изданные акты без точного и исчерпывающего их перечисления;

3. когда изменения в действующие нормативные акты вносятся ненормативными актами;

4. когда изменение актов происходит без одновременного утверждения новой редакции и соответствующих разделов или статей изменяемого акта;

5. когда единоличными распоряжениями действие тех или иных нормативных актов распространяется на непредусмотренные этими актами общественные отношения;

6. когда отсутствует необходимая согласованность и редакционная увязка между актами, издаваемыми по одному и тому же вопросу, что вызывает их противоречие;

7. когда новый акт не полностью регулирует какой-либо вопрос, в результате чего прежние акты по тому же вопросу нельзя совсем отменить;

8. когда акты излагаются сложным, неточным языком.

Все эти недостатки не характеризуют законотворчество в целом, но они наносят ощутимый ущерб упорядочению действующего законодательства, вредно отражаются на правоприменительной практике, осложняют проведение систематизации законодательства.

Правила законодательной техники являются унифицированными и применяются на всех стадиях законотворческого процесса. Особо важное значение их применение имеет на стадиях подготовки законопроекта, его внесения на рассмотрение Мажилисом Парламента, поскольку от полноты использования законодательной техники непосредственно зависит качество принятого закона.

На наш взгляд, успешная деятельность депутатов по созданию законов зависит, прежде всего, от их правовой культуры, подлинно творческого отношения к своей миссии, от владения юридической наукой и приемами законодательной техники.

Правовая культура законодателя тысячами нитей связана с общей культурой. Ее мощное благотворительное влияние на правовое сознание, мышление, мировоззрение творящих законы, на их ценностные правовые установки непосредственно определяют характер законодательства, отвечающего историческому и национальному духу народа, его чаяниям, потребностям и интересам. Вместе с тем правовая культура законодателя влияет на общую культуру, защищает и создает условия ее свободного развития путем выработки прогрессивных законов, установления режима правовой стабилизации, последовательного проведения в жизнь требований законности и установления режима правопорядка.

В культуре законодательства аккумулируются разносторонние знания действительности, ее истории и перспектив развития, специальные знания о праве, законе и законодательной технике, умелое их использование в практической деятельности по созданию законов и их реализации. Овладение этими знаниями и их использование в процессе законотворчества позволяют создавать научно обоснованные и технически совершенные законодательные акты, в полной мере отвечающие назревшим и назревающим потребностям общественного прогресса. Законодатель, следовательно, должен обладать всесторонними и глубокими знаниями, постоянно пополнять их.

И для того, чтобы переложить все эти знания, народную мудрость и свой собственный жизненный опыт на язык закона, ему следует овладеть мастерством законотворчества, профессионально использовать приемы законодательной техники.

В процессе законотворчества применяются данные многих наук (логика, лингвистика и т.д.), проводится огромная работа по обобщению и систематизации, и лишь потом формируются соответствующие законодательные установления. [18, c. 188]

В этом творческом процессе экономические и другие потребности общества, прежде чем выразиться в правовых нормах, должны пройти длинный ряд глубокого и всестороннего осмысления общественных потребностей, получить отражение в интересах и целях законодателя, выразиться в форме правового сознания, юридического мотива и установки.

Все это говорит о том, что законотворческая деятельность депутатов Парламента Республики Казахстан требует накопления определенных знаний и их использования для создания нужных обществу нормативно-правовых актов.

Они помогают законодателю не только юридически грамотно формулировать правовые акты, но и эффективно упорядочивать и систематизировать законодательный материал.

Думается, что правила законодательной техники, которые выработаны в процессе законотворческой деятельности, как у нас, так и в других странах, должны стать предметом отдельных теоретических исследований.

2.2 Основные этапы систематизации законодательства

Систематизация законодательства -- процесс многогранный, комплексный. Как всякий сложный процесс его можно рассматривать в широком и в узком аспектах. В широком аспекте данный процесс связан и с созданием схемы собрания, и с отбором (а соответственно, и анализом) актов действующего законодательства, подлежащих включению в собрание, и с организационными формами подготовительных работ по созданию собрания, и с изданием собрания, его поддержанием в действующем состоянии. В узком аспекте -- это техника работы с уже отобранными для включения в собрание актами: их расположение внутри корпуса собрания, оформление помещаемых в собрание актов, составление справочных материалов, официальное «закрепление» итогов работы над систематическим собранием и т. д.

Выделяя этапы работы по систематизации законодательства, Д.А. Керимов ввел понятие "кодификационный процесс", последовательно объединяющий все формы систематизации законодательства: "кодификационный процесс - это деятельность соответствующих государственных органов по внешней и внутренней обработке и совершенствованию законодательства в целях приведения его в единую логическую систему и создание нового объединенного законодательного акта, заменяющего собой ранее принятые и применявшиеся правовые нормы". При этом кодификация, как высшая форма систематизации законодательства включает в себя все остальные формы систематизации в качестве подготовительных этапов.

Процесс систематизации состоит из ряда этапов, каждый из которых использует соответствующие методы, приёмы и способы законодательной техники:

1. составление плана кодификационной работы, в котором указывается цель, определяются этапы работы, необходимые средства её обеспечения, проведение организационных мероприятий и устанавливаются сроки их осуществления, завершения работы. Такие планы - руководство для практической деятельности и рационального использования сил, средств, времени;

2. выбор формы систематизации;

3. определение объема законодательного материала, подлежащего обработке. Выбор критериев при отборе материала зависит от цели систематизации, характера и значения самого правового материала. Отбор должен производиться на строго научных основах, чрезвычайно тщательно, с использованием всего арсенала средств для определения нормативности анализируемых актов, их юридической силы и характера действия.

От внимательного и основанного на правильных методических началах отбора актов во многом зависит успешность всех последующих работ по подготовке и изданию собраний (сводов). Правильно отмечается в юридической литературе, что ошибки при отборе актов в процессе систематизации законодательства затем чаще всего трудно исправить, поскольку для их устранения потребовалось бы повторное тщательное исследование всех материалов;

4. сбор воедино правового материала и его регистрация. Наиболее удобен карточный учет законодательства. Осуществление этих мероприятий способствует созданию полного хронологического собрания нормативно-правовых актов, данный материал может использоваться для последующих работ и для научных целей;

5. "расчистка" материала - освобождение от актов, официально отмененных соответствующими органами, от актов по отмене других актов, если они не установили новых норм. Результат данного этапа - уменьшение объема материала, подлежащего дальнейшей обработке.

5.1. кодификатор освобождается от актов с определенными в них сроками действия, уже истекшими и непродленными. Он может ставить вопрос о целесообразности продления срока действия данных актов или придания им характера актов длительного действия перед специальным органом;

5.2. исключает из законодательства акты, хотя формально пока не отмененных, но фактически утративших силу в связи с последующим законодательством. Этот вопрос решается совместно с государственными органами, их принявшими, при согласовании с ведомствами, которых они непосредственно касались;

составление списков всех актов, фактически не действующих и в силу этого подлежащих исключению из дальнейшей кодификационной работы. К списку кодификатор прилагает справки, раскрывающие мотивы исключения каждого из актов;

утверждение составленного списка с органами, которыми были приняты данные акты;

из текстов действующих актов исключаются: вводные части. Не содержащие принципиальных положений; в отдельных частях - статьи с перечнем отмененных актов, с временными правилами применения акта при введение его в действие; части фактически утратившие силу, а также статьи ненормативного характера. Все исключения сопровождаются мотивированными объяснениями в специальных справках, на основании которых законодатель при обсуждении проекта сборника сможет решить окончательный вопрос о целесообразности выдвинутых кодификатором предложений;

создание алфавитно-предметной картотеки, расположение в алфавитно-предметном порядке свободных листов с текстами законодательных актов. Это создает удобство для быстрого получения справки по действующему законодательству, является основой для системного толкования действующих правовых норм, облегчает дальнейшую кодификационную работу. В настоящее время данный вид работ выполняется с использованием электронных носителей информации;

разработка схемы сборника, в соответствии с которой весь материал располагается по определённым разделам. Если тот или иной документ относится сразу к нескольким разделам, то данный акт следует помещать в тот раздел, к которому он по предмету своего регулирования относится в наибольшей степени, а в других разделах давать извлечения из него в виде отдельных статей, пунктов, приложений, заголовков с указанием раздела, в котором находится полный текст данного акта;

кодификатор устраняет имеющиеся противоречия в законодательстве. При наличии противоречий в различных актах по одному и тому же вопросу действующим признается тот акт, который был издан позже. Однако предпочтение (при одинаковой юридической силе актов) может отдаваться тому из них, который в наибольшей степени будет соответствовать действительности и регулируемым общественным отношениям. Одновременно устраняются повторения. Сохраняют ту статью в том именно акте, предмет регулирования которого в наибольшей степени обусловливает её наличие и сохраняет логическую стройность и целостность тех актов, из которых подобная статья будет исключена. Такая работа (консолидация) уменьшает объем материала, делает его более четким, лаконичным, цельным и облегчает дальнейшую кодификационную работу. В целях укрупнения законодательных актов используют отсылки и дополнения. Отсылки применяются для указания на содержащуюся в данном сборнике статью, которая развивает или конкретизируется другими статьями этого же сборника. Дополнения - указания на то, что содержащаяся в данном сборнике статья развивается и конкретизируется другими статьями законодательных актов, не вошедших в данный сборник. При этом статья, к которой отсылаются или которая дополняет то или иное положение сборника, сама не должна содержать отсылки или дополнения. При устранении противоречий и повторений в действующем законодательстве обнаруживаются пробелы, о которых ставится в известность законодатель. Может возникнуть и обратный вопрос - о целесообразности отмены ряда действующих правовых норм, о чем также ставится в известность законодатель.[15, c. 102]

Актуальность разработки и приоритеты Концепции экологической безопасности на 2004-2015 годы.

Мировой опыт показывает, что основой успешного решения экологических проблем и предотвращения экологических катастроф является экологизация социально-экономической системы любого государства.

Экологическая безопасность как составная часть национальной безопасности является обязательным условием устойчивого развития и выступает основой сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды.

Настоящая Концепция экологической безопасности разработана исходя из приоритетов Стратегии "Казахстан-2030" в соответствии со Стратегическим планом развития Республики Казахстан до 2010 года и с учетом основных положений Повестки дня на XXI век и принципов Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию 1992 года, а также решений Всемирного саммита по устойчивому развитию в г. Йоханнесбурге (2002 год).

Обеспечение оптимального уровня экологической безопасности с достижением нормативных показателей состояния окружающей среды предполагает поэтапную реализацию положений данной Концепции.

Первый этап (2004-2007 годы) - снижение уровня загрязнения окружающей среды и выработка плана действий по его стабилизации.

Второй этап (2008-2010 годы) - стабилизация показателей качества окружающей среды и совершенствование экологических требований к природопользованию.

Третий этап (2011-2015 годы) - улучшение качества окружающей среды и достижение благоприятного уровня экологически устойчивого развития общества.

Систематические собрания, как результат процесса систематизации, отражая свойство системности законодательства, способствуют его правильному пониманию и применению. И все же особая роль отводится Своду законов как наиболее совершенному (по удобству пользования, механизму обновления и т. п.) виду систематического собрания. Специфика свода законов соотносится с целями его издания -- укрепить стабильность правопорядка, сделать законодательство более открытым и доступным, обеспечить (особенно гражданам) реальную возможность знакомиться с текстами действующих законов.

Другая проблема обновление и пополнение свода, поддержание его в действующем состоянии. В некоторых зарубежных странах действуют специальные правила, позволяющие поддерживать законодательство в кодифицированном состоянии. Так, в США разработаны правила технического оформления нормативных актов, предписывающие придавать актам текущего правотворчества такую форму, которая позволяла бы включать их без дополнительной обработки в Свод. Во Франции запрещается издавать нормативные акты, редакция которых не согласуется с текстом и структурой соответствующего кодекса. Учитывая бурное развитие компьютеризации и правовой информатики, логично предположить, что будущее -- за автоматизированной моделью свода. И здесь открываются широчайшие возможности. Например, весьма эффективны различные автоматизированные способы, приемы обновления материалов свода, поддержание текста свода в контрольном (а в дальнейшем и в кодифицированном) состоянии.

Цель Программы Правительства Республики Казахстан на 2006-2008 годы и ожидаемые результаты.

Исходя из необходимости достижения целей, поставленных Президентом страны, а также подтверждая преемственность в реализации основных направлений развития экономики, Правительство определяет в качестве главной цели создание благоприятных институциональных и экономических условий для повышения международной конкурентоспособности Казахстана и качества жизни граждан страны. Это позволит обеспечить решение стратегической задачи по вхождению Казахстана в ближайшие десять лет в число пятидесяти наиболее конкурентоспособных стран мира.

В ближайшие три года Правительство ставит перед собой задачу достижения следующих ключевых индикаторов выполнения Программы. Среднегодовой реальный прирост ВВП в размере 8,5 %, что позволит решить стратегическую задачу по удвоению ВВП в 2008 году по отношению к 2000 году. Общий рост экономики за три года планируется на уровне 27,7 %. Рост ВВП на душу населения в 2008 году до 5559 долларов США, что в 1,5 раза выше сегодняшнего уровня. Рост производительности труда в среднем на 8,5 % ежегодно. Среднегодовой прирост промышленного производства - 5 %, в том числе в обрабатывающей промышленности - 6,7 %. Рост инвестиций в основной капитал - в среднем на 15,7 % в год. Уровень среднегодовой инфляции - "в коридоре" 5,7 %-7,3 % в 2006 году, 5 %-7 % - в 2007-2008 годах.

В условиях достаточной стабилизации нормативного материала главная цель -- превращение Свода законов в полностью кодифицированное издание.

2.3 Правовая реформа в Республике Казахстан

Следует обеспечить последовательную реализацию в законодательстве провозглашенного в Конституции Республики Казахстан курса на строительство демократического, правового, светского и социального государства, основанного на принципах приоритета прав и свобод человека и гражданина, верховенства права, разделения единой государственной власти на ветви и их согласованного функционирования с использованием системы сдержек и противовесов.

При этом приоритет прав человека следует гармонично сочетать с интересами общества и государства.

Необходимость развития правовой системы в этом направлении, последовательного приведения ее в соответствие с общепринятыми принципами и нормами международного права, международными стандартами закреплена в Декларации тысячелетия ООН, принятой на Саммите тысячелетия (2000 г.). Декларация особо подчеркивает необходимость усилий государств, мирового сообщества для «поощрения демократии и укрепления правопорядка».

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан 1995 года предварительное следствие по уголовным делам отделено от прокуратуры. В целях освобождения органов внутренних дел от несвойственных им функций противопожарная служба была выведена из структуры этих органов. Образован Центр правовой статистики и информации при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан с передачей ему из органов внутренних дел уголовно-правовой статистики. Наряду с этим осуществлена передача из органов внутренних дел в Министерство юстиции криминалистической экспертизы и с 1 января 2002 года пенитенциарной системы.

Произошло очищение всей казахстанской правовой системы от мелочного регламентирования экономической и общественно-политической жизни общества, от карательно-репрессивных методов в деятельности правоохранительных органов, обвинительного уклона в судопроизводстве и приоритета государственных интересов во взаимоотношениях государства и частного собственника. Изменения и дополнения, вносимые в Закон «О политических партиях», направлены на продвижение демократических процессов, дальнейшее развитие политической системы Казахстана и повышение роли политических партий во всех сферах общественных отношений, а также совершенствование организационно-правовых вопросов в деятельности политических партий.

Новеллы законопроекта упрощают процедуру регистрации политических партий, предусматривают снижение численности сторонников политической партии, требуемой для ее регистрации, с 50 тысяч до 40 тысяч человек, снижают региональный ценз с 700 до 600 человек. Внесены изменения, увеличивающие срок предоставления документов для государственной регистрации партии со дня проведения учредительного съезда (конференции) политической партии, с двух до четырех месяцев. Кроме того, Закон дополняется нормой, регламентирующей, что нарушения по спискам членов партии, не влияющие на общее количество членов политической партии, не являются основанием для отказа в ее государственной регистрации.

Законопроектом с целью урегулирования вопросов статуса и срока деятельности организационных комитетов (инициативных групп) по созданию партий предусматривается обязательность создания организационного комитета для подготовки и проведения учредительного съезда (конференции) политической партии. Законопроектом также предлагается дополнение, запрещающее гражданам или организациям, получающим гранты и иные средства от международных или иностранных неправительственных организаций, вносить пожертвования политической партии, ее структурным подразделениям (филиалам и представительствам). В целях приведения в соответствие с нормами Конституции и Бюджетного кодекса пункт 1 статьи 18 Закона «О политических партиях» дополнен новым подпунктом 4), предусматривающим в качестве источника средств политической партии бюджетные средства. 06 февраля 2009 года Президент подписал закон «О политических партиях», закон дополнен новой статьей 18-1, регламентирующей механизм финансирования политических партий, прошедших в Мажилис по итогам последних выборов, за счет бюджетных средств.

Однако имеющаяся правовая база, в основном, обеспечивающая соответствие юридической системы страны Конституции Республики Казахстан, общепризнанным принципам и нормам международного права, требует дальнейшего развития.

В результате обсуждения итогов правовой реформы в обществе возобладало мнение о необходимости поступательного развития правовой системы на базе Конституции Республики и сформированного на ее основе законодательства. Дальнейшее правовое развитие должно представлять собой поэтапное совершенствование существующих законов, а также, при необходимости, принятие новых нормативных правовых актов.

В качестве направлений такого развития могут быть определены гармонизация системы национального права, повышение эффективности практики правоприменения, совершенствование функционирования всех составных частей государственного механизма, а также формирование правового сознания и гражданского патриотизма казахстанцев, достижение сбалансированности в вопросах взаимодействия институтов трех ветвей государственной власти.

В законотворческой деятельности следует перейти к плановой работе по систематизации всего массива национального законодательства на среднесрочную перспективу.

В процессе дальнейшего совершенствования законодательства необходимо неуклонно следовать принципу верховенства Конституции и соответствия норм актов нижестоящего уровня актам вышестоящего уровня.

Совершенствование норм действующего законодательства возможно путем реализации следующих мер:

восполнения пробелов в правовом регулировании некоторых важных сфер общественных отношений;

в целях улучшения планирования законопроектной деятельности необходимо ввести практику ее перспективного (на 3 года) планирования;

продолжить и расширить практику проведения научной экспертизы по законопроектам, в том числе на предмет соответствия интересам национальной безопасности;

в целях унификации законодательства сформировать единый перечень используемых в нем терминов на государственном и русском языках;

в целях создания условий для эффективной реализации всех принимаемых законов четко соблюдать принцип достаточности их финансового обеспечения; в целях выявления предпосылок, прямо или опосредовано создающих условия для совершения преступлений, коррупционных и административных правонарушений, необходимо ввести криминологическую экспертизу проектов нормативных правовых актов.

Кроме того, необходимо провести анализ общественных отношений, требующих правовой регламентации. Такой анализ позволит выявить сферы общественных отношений, не урегулированных соответствующими нормативными правовыми актами и нуждающихся в такой регламентации.

Систематизация законодательства должна осуществляться посредством применения всех трех ее форм: инкорпорации, консолидации и кодификации.

В обществе пока существуют движения, способные принести ущерб общегосударственным интересам. В этой связи необходимо такому явлению, как лоббирование, придать цивилизованные, законодательные рамки, а значит, следует определиться с моделью государственного регулирования лоббистской деятельности.

Сегодня законодательные акты содержат большое количество бланкетных (отсылочных) норм, позволяющих государственным органам принимать подзаконные акты, содержание которых не соответствует идее законодателя, а порой и прямо противоречит ей. В нормотворческой практике государственных органов не изжит ведомственный подход, в результате чего имеют место коррупционные правонарушения, ущемление прав, свобод человека и законных интересов граждан и организаций. К тому же такая ситуация приводит к фактической подмене законов подзаконными актами. В связи с этим процесс формирования законодательных актов должен характеризоваться максимально возможным уменьшением количества отсылочных норм. Наряду с этим необходимо усовершенствовать механизм введения в действие принятых законов, обеспечивающий их полную реализацию, обеспечить своевременное принятие подзаконных актов, необходимых для реализации новых законов.

Требует своего решения проблема повышения качества местного нормотворчества. В то время как акты, принимаемые центральными государственными органами, находятся под достаточно эффективным контролем органов юстиции и прокуратуры, акты местных государственных органов в значительной степени остаются вне поля зрения этих органов. В этой связи необходимо предпринять дополнительные меры, направленные на реализацию норм законодательства об обязательности регистрации актов местных государственных органов, имеющих общеобязательное значение, межведомственный характер или касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан. При этом необходимо упорядочить нормотворческую деятельность местных государственных органов, а также повысить качество принимаемых ими актов.

В настоящее время существует большое количество организаций, предоставляющих высшее юридическое образование. Однако качество подготовки специалистов в этих организациях зачастую оставляет желать лучшего. Эта проблема требует своего скорейшего решения. Наряду с этим необходимо предпринимать меры по поддержке плодотворно развивающейся отечественной правовой науки.

Вместе с тем необходимо рассмотреть целесообразность сокращения перечня преподаваемых в юридических ВУЗах обязательных дисциплин, что позволит направить все усилия на специализацию будущих правоведов по отраслям права. законодательство казахстан правовой

В целях построения правового государства, реализации вышеуказанных задач необходимо формирование четкой правовой политики, которую должны реализовывать все государственные органы и должностные лица в своей практической деятельности. Основными ее принципами должны стать принципы законности, демократизма, гуманизма, казахстанского патриотизма, приоритета прав и свобод человека. При этом правовая политика должна отражать государственное видение основных направлений, базовых механизмов развития правовой системы и совершенствования мер правоприменительной практики на определенный период времени.

Следует обеспечить последовательную реализацию в законодательстве провозглашенного в Конституции Республики Казахстан курса на строительство демократического, нового, социального государства, основанного на принципах приоритета прав и свобод человека и гражданина, верховенства права, разделения государственной власти на ветви и их согласованного функционирования с использованием системы сдержек и противовесов. [1, c. 3]

При этом приоритет прав человека необходимо гармонично сочетать с интересами общества и государства.

Необходимость развития правовой системы в этом направлении, последовательного приведения ее в соответствие с общепринятыми принципами и нормами международного права, международными стандартами закреплена в Декларации тысячелетия ООН, принятой на Саммите тысячелетия (2000 г.). Декларация особо подчеркивает необходимость усилий государств, мирового сообщества для "поощрения демократии и укрепления правопорядка".

Одним из главных направлений совершенствования конституционного законодательства является либерализация политической системы. Необходимо реально обеспечить многообразие форм политической активности населения. Следует расширить практику партнерства с общественными объединениями. Во избежание нерационального дублирования законопроектной деятельности следует улучшить взаимодействие правительственных структур с депутатами Парламента.

Требует совершенствования законодательство о Правительстве, с целью повышения эффективности его деятельности и ответственности за принимаемые решения.

Необходимо дальнейшее совершенствование избирательного законодательства, организации избирательного процесса, укрепление роли средств массовой информации в освещении предвыборных мероприятий. При этом необходимо создание правового механизма, исключающего возможность разрушения единой системы исполнительной власти и дезорганизации управления, а также нарушения унитарности государственного устройства.

В целях построения эффективной системы государственного управления необходимо дальнейшее совершенствование законодательства, обеспечивающего четкое разграничение сферы деятельности, функций и ответственности между различными уровнями государственной власти, создание условий для эффективного функционирования местного государственного управления.

Укреплению институтов гражданского общества призван способствовать поэтапный переход к формированию институтов местного самоуправления.

Существует потребность в учреждении в Республике института Уполномоченного по правам человека (Омбудсмена).

В гражданском праве правоотношения должны отличаться устойчивостью и стабильностью. Концептуальные изменения гражданского законодательства должны происходить лишь в случае крайней необходимости.

Необходимо сократить круг правоотношений, являющихся, по сути, гражданско-правовыми, на которые гражданское законодательство не распространяется.

В целом, гражданское законодательство должно защищать неприкосновенность собственности и свободу деятельности участников товарно-денежных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо утвердить в полном объеме право собственности, институты вещного и обязательственного права, дальше развивать законодательную базу частноправовых отношений на основе максимального сочетания интересов общества и личности, использования права в соответствии с его социальным назначением и в соответствии с основным принципом правового государства: "разрешено все, что прямо не запрещено законом".

...