Основные усилия прокуроров должны быть нацелены на обеспечение законности в деятельности государственных органов и должностных лиц.

При осуществлении надзора за законностью судебных актов при отправлении правосудия работа органов прокуратуры должна быть направлена на построение взаимоотношений с судом в соответствии с конституционными принципами осуществления правосудия только судом, независимости судей при отправлении правосудия и подчинения их только Конституции и закону.

В этой сфере деятельности прокуроры должны быть нацелены на обеспечение реальной защиты прав и свобод граждан, юридических лиц и государства на всех стадиях судебного рассмотрения дела.

Назрела необходимость активного участия прокуратуры в международных связях, прежде всего с сопредельными государствами, особенно входящими в СНГ, и их прокурорами. Первоочередное внимание заслуживают вопросы надзора за исполнением международных обязательств по охране биоресурсов Каспийского моря, гармонизации экономико-юридических мер ответственности за экологические правонарушения, мер по возмещению вреда, причиненного воздействием на природную среду [69].

Сегодня можно констатировать, что прокурорский надзор - это «правовой механизм, порожденный объективными потребностями общества, являющийся инструментом обеспечения законности и правопорядка в государстве». Как видно, «прокурорский надзор охватывает всю систему действующего права, что значительно возвышает прокуратуру над другими государственными органами, наделенными контрольно-надзорными функциями, и отодвигает большинство из них в разряд поднадзорных прокуратуре».

Насколько высока роль прокурорского надзора в нашей стране, свидетельствует простое его сравнение с деятельностью органов прокуратуры других стран СНГ. В частности, Г.С. Сапаргалиев отмечает, что: «Прокуратура в Российской Федерации осуществляет надзор лишь за исполнением законов, в то время как прокуратура Республики Казахстан осуществляет высший надзор за применением законов, указов и иных нормативных правовых актов республиканского уровня. Такое же сравнение можно провести и с другими странами СНГ, где на прокуратуру возложен надзор за исполнением законов».

По мнению М.С. Нарикбаева, Г.К. Утибаева и М.М. Алиева, прокурорский надзор - самостоятельный, специфичный вид государственной деятельности, который, кроме прокуратуры, не могут осуществлять никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные организации, учреждения или должностные лица.

Прокурорский надзор осуществляется от имени государства - Республики Казахстан. Важность этого положения в том, что прокурор, осуществляя надзор, выявляет правонарушения, принимает меры по их устранению и наказанию виновных не от имени отдельных органов местного управления, исполнительной или судебной власти, а в совокупности от всех их, объединяемых системой государства, приводя, таким образом, интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.

Прокурорский надзор - самостоятельный вид государственной деятельности. Его отличие от других видов государственной деятельности определяется спецификой содержания этой деятельности, состоящей в проверке точности соблюдения Конституции Республики Казахстан, исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и принятия мер по устранению выявленных правонарушений с помощью средств, предоставленных законом только прокуратуре.

«Соответственно, именно надзор за законностью является ключевым в определении прокурорского надзора как особого вида государственного контроля, что характерно только для правового государства, поскольку управленческое воздействие на субъекты негосударственной сферы должно ограничиваться исключительно законодательством, и организационное воздействие должно применяться в определенной, ограниченной законодательством мере» [98, с.18].

Следовательно, учитывая вышеизложенное, можно охарактеризовать прокурорский надзор как один из видов государственного контроля, поскольку единство государственной власти закреплено в Конституции, и прокурорский надзор в целом входит в систему государственного контроля на высшем уровне именно с целью обеспечения законности в государстве.

Прокурорский надзор сегодня - единственный вид государственного контроля, который в состоянии оперативно реагировать и добиваться устранения нарушений законности. Практически прокуратура выступает как беспристрастный надзиратель без ведомственности за деятельностью соответствующих государственных органов и их должностных лиц. Поэтому, можно говорить о том, что с точки зрения прав личности прокурорский надзор является надежным гарантом. Он обеспечивает гражданам доступность правовой защиты, а значит, возможность быстрого и эффективного восстановления нарушенного права, позволяет ввести элементы правовых презумпций и преюдиций. Более того, он всегда объективен, так как не связан с работой ни одного государственного органа.

Суммируя сказанное, можно отметить следующие особенности прокурорского надзора в системе государственного контроля в условиях унитарного государства Казахстан с учетом рассмотренных правовых положений, определяющих его содержание.

Во-первых, прокурорский надзор выполняет задачи, поставленные перед ним государством, в целях укрепления законности и правопорядка в стране. Если Президент объединяет усилия всех ветвей власти, обеспечивает согласованное их функционирование, тем самым выступает как бы системообразующим ядром государственного механизма, то прокуратура, осуществляя надзор за конституционной и обычной законностью, служит цементирующим элементом этого механизма.

Во-вторых, «прокурорский надзор служит не какой-либо части государственного механизма, а всему государству. Это доказывается совокупностью предоставленных ему государством полномочий, функциями, а также его правозащитной ролью».

В-третьих, прокуратура выступает от имени государства, поэтому «... ей предоставлено право высшего надзора, и надзору в соответствии с Конституцией РК подлежат все ветви государственной власти».

Таким образом, прокурорский надзор в Республике Казахстан, будучи составной и неотъемлемой частью государственного контроля, служит неизменным механизмом укрепления законности в государстве, он представляет собой действенный правовой механизм защиты правопорядка, установления законности, без функционирования которого не может обойтись ни одно цивилизованное и демократическое государство, ставящее целью создание правовых гарантий развития своего общества. Прокурорский надзор - один из важнейших рычагов укрепления законности, утверждения государственности и демократии, тем более что наше общество находится еще только в фазе построения правового государства.

Таким образом, прокурорский надзор отличается от иных видов контрольно-надзорной деятельности именно главной своей направленностью - надзором за точным и единообразным исполнением законодательства. Надзор означает деятельность только по оценке соответствия законам актов и действий поднадзорных органов, организаций, должностных лиц; контроль как элемент управленческого процесса, помимо оценки законности, включает и оценку целесообразности тех или иных решений, и возможность в силу этого непосредственного вмешательства в конкретную деятельность контролируемых органов. Соответственно, именно надзор за законностью является отличительной чертой прокурорского надзора от иных видов контрольно-надзорной деятельности. Принимая во внимание именно этот критерий, необходимо характеризовать прокурорский надзор как один из видов государственного контроля, что вытекает и из практического применения терминов «контроль», применяемых в законодательстве, причем под контролем понимается и контроль за реализацией норм законодательства, осуществляемый органами исполнительной власти. Именно законность является основным условием и целью функционирования правового государства. Наиболее важной функцией правового государства является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. При этом законность выступает в качестве решающего условия осуществления данной, определяющей правовую государственность, функции. Соответственно, важнейшим способом обеспечения прав и свобод граждан является прокурорский надзор. Обеспечивая единообразное понимание и применение законов, прокурорский надзор, в силу своего содержания целей и задач, объективно выступает как способ обеспечения законности, в том числе конституционной.

В условиях дальнейшего развития и совершенствования системы государственного управления, права и законодательства, органам прокуратуры отводится задача обеспечения законности осуществления этих процессов, что, в свою очередь, предполагает научно обоснованное развитие прокурорского надзора.

2.3 Полномочия прокуроров при осуществлении надзора за законностью

Слово «полномочия» означает умелое и квалифицированные выполнение лицом, возложенных на него публичных обязанностей.

Понятие полномочий, или «компетенции», происходит от латинского competere - добиваться, соответствовать, подходить. В новейших энциклопедиях определяется как совокупность установленных нормативными актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях [113, с.205-206]. Полномочие в гражданском праве - это субъективное право лица совершать сделки, а в публичном праве - право и одновременно обязанность соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренном законом или иным правовым актом.

Многие разработки в данной сфере представляют собой своего рода микроанализ отдельного носителя, субъекта компетенции. Между тем ее системные характеристики и виды, их взаимосвязи исследованы в меньшей степени. Организация публичной власти в обществе призвана решать стратегические задачи и выполнять общественно-необходимые функции. Ее сужение по уровням дает сложную картину.

Сказанное позволяет в самом общем виде определить компетенцию как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел. Будучи сложным явлением, она состоит из элементов двоякого рода:

а) нормативно установленные цели;

б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия;

в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение. Без них компетенция теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных средств.

Поясним подробнее элементы компетенции. Установленные цели означают способ длительной нормативной ориентации субъектов права и устойчивую деятельность по достижению этих целей. В широком смысле имеются в виду публичные функции, без выполнения которых общество и государство не могут обеспечить свою жизнедеятельность и свое существование. Это - политические, экономические, социальные, экологические и международные функции, каждая из которых имеет, естественно, свое историческое «наполнение и измерение». Таково управление государственными делами.

Второй элемент компетенции - властные полномочия. Пояснения требует их характер, поскольку наличие прав нередко трактуется теоретически и практически - как свобода усмотрения в их использовании. Между тем обладающие полномочиями структуры и органы одновременно наделены обязанностями их осуществления. Публичная сфера предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах. Тут проявляется своего рода «автоматизм» действия этой формулы, позволяющий поддерживать преемственность власти и управления и правового порядка. Достигается та устойчивость выполнения публичных функций, в которых так нуждается общество в целом, граждане и юридические лица.

Весьма важным является понятие субъектов компетенции. К ним относятся управомоченные институты (структуры) и лица, которые вправе и обязаны действовать в пределах определенной сферы на основе установленных полномочий. Осуществление ими полномочий всегда означает возникновение компетенционных правоотношений. Основанием служат, прежде всего, нормативные цели (задачи) и вышеназванные элементы компетенции как постоянно (непрерывно) осуществляемые. Конечно, отдельные ситуации (в том числе имеющие юридическую характеристику) побуждают применять те или иные полномочия, принимать конкретные решения и т.п. Здесь юридический факт служит основанием для компетенционных правоотношений.

К субъектам компетенции относится государство, а его международная правосубъектность позволяет вести речь о международных организациях и межгосударственных объединениях. Далее следует выделить в качестве субъектов компетенции различные государственные институты и органы. К ним можно отнести и местное самоуправление как институт народовластия. Есть достаточные основания и для выделения публичных учреждений, оказывающих публичные услуги. Ведь не только субъекты права, как властные структуры, являются носителями компетенции. К таковым мы относим структуры, оказывающие публичные услуги. Их статус определяется законами, иными нормативными актами, равно как и перечень услуг и характер отношений с клиентами. Эти организации структурно объедены в системы, возглавляемые управленческими органами.

Каждый субъект обладает своим объемом и характером компетенции. Как базовое, данное понятие может иметь видовое выражение в виде публичных функций, предметов ведения, полномочий или прав и обязанностей, юрисдикции, публичных услуг.

В любой стране, при любом режиме власть заинтересована в учреждении такого органа государства, который по своей структуре и полномочиям отвечал бы задаче внедрения единого порядка и единой законности во всех областях жизни. Государственная и общественная жизнь обязывает, чтобы в стране существовал надежный механизм, обеспечивающий строгое и точное соблюдение законов, а также правопорядок. Поэтому основным неотъемлемым атрибутом политической системы почти каждого государства является такая структура, как прокуратура.

Если кратко определить суть деятельности прокуратуры, то это профессиональные служение Закону, утверждение его верховенства, обеспечение порядка, основанного на неукоснительном соблюдении общеобязательных правил поведения людей, которые изложены в правовых нормах.

Современное общественное развитие все более последовательно утверждает все ценности и приоритеты. Если раньше власть, ее захват или переход, использование были главной целью политических сил, то в настоящее время приоритетным становится девиз «публичная власть на основе закона». Власть как устроитель, организатор и охранитель может быть эффективной и демократичной лишь на прочном конституционном и законодательным фундаменте.

Ее устойчивость, предсказуемость и открытость на основе закона означает два важных следствия. Это - уменьшение удельного веса подзаконных актов в определении компетенции и содержания деятельности всех публичных структур.

Для успешного осуществления прокурорского надзора за применением законов прокуроры наделены определенными полномочиями, под которыми понимается совокупность прав и обязанностей. Характер и пределы полномочий прокурора определяются спецификой задач надзора за применением законов.

Перечень полномочий прокурора содержится в ст. 29 Закона «О прокуратуре» Республики Казахстан. При осуществлении надзора прокурор вправе:

- вызывать граждан и должностных лиц и получать от них показания по вопросам проводимой проверки;

- беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения входить на территорию и в помещения государственных органов, а также организаций всех форм собственности (получать в банках сведения по операциям и счетам физических и юридических лиц по вопросам проводимой проверки с соблюдением требований к неразглашению сведений, составляющих коммерческую, банковскую и иную охраняемую законом тайну; в целях выявления скрытых преступлений требовать от компетентных органов осуществления оперативно-розыскных мероприятий с уведомлением об их результатах);

- получать от руководителей и других должностных лиц необходимые документы, материалы, статистические данные и иные сведения о состоянии законности и принимаемых мерах по ее обеспечению;

- привлекать специалистов для участия и проверке и даче заключений;

- требовать производства в соответствии со своей компетенцией проверок поступивших в прокуратуру материалов, обращений и обязывать сообщать об их результатах;

- привлекать к осуществлению проверок сотрудников других правоохранительных органов для обеспечения безопасности и надзорной деятельности (назначить экспертизы);

- выполнять иные проверочные действия, предусмотренные законами Республики Казахстан [99].

Эти полномочия, согласно п.1 ст.5 Закона РК «О прокуратуре», осуществляются прокурором путем проведения проверок в пределах своей компетенции после вынесения постановления о производстве таковой в связи с поручением Президента Республики Казахстан; заявлениями, жалобами, сообщениями и другими данными о нарушениях законодательства; непосредственным выявлением признаков нарушения законодательства; поручением или запросом вышестоящего прокурора.

Некоторые авторы традиционно полномочия прокурора по надзору за исполнением закона делят на две группы:

· полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;

· полномочия по устранению нарушений закона.

Первая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов направлена на своевременное выявление нарушений законов и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц. Эти полномочия закреплены в ст. 29 Закона «О прокуратуре».

Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений: путем непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия) и незаконных правовых актов, путем истребования и изучения необходимых документов, путем получения информации от физических лиц, а также путем использования помощи специалистов.

Непосредственное обнаружение прокурором фактов противоправного поведения и незаконных правовых актов занимает существенное место в практике надзора за исполнением законов по многим его направлениям: надзора за исполнением законов о приватизации, земельной реформе, о собственности, о предпринимательской деятельности и др. Оно обеспечивается прежде всего правом прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помещения органов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор. Никаких препятствий для реализации названного права не может и не должно создаваться. Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение. По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Для вхождения на территорию и в помещения особо режимных (секретных) объектов прокурору необходимо иметь соответствующий допуск, дающий право работы с документами и иными материалами, содержащими сведения, отнесенные к государственной или военной тайне, являющейся разновидностью государственной тайны. Это простая и очевидная истина, однако, понимается надлежащим образом не всеми лицами, в основном к ним относятся бизнесмены, руководящие работники некоторых органов исполнительной власти, банков, коммерческих структур. На прокуроров пытаются распространить правила пропускного режима, требующие предварительного согласования визита представителя надзорной власти с руководством поднадзорного объекта, заказа пропуска и т.п. В наше время, когда в короткий срок были предусмотрены существовавшие до этого нормы организации политической, экономической, социальной сфер жизни общества, многим чиновникам, «деловым людям» такое положение представляется вполне нормальным. Нетрудно заметить, что в нем изначально заложена порочная в своей основе идея неуважения государственной власти, пренебрежения к нормам права. На соблюдении правовых норм держится порядок в любом государстве мира.

Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность попадания прокурора в нужное время и место, к нужному лицу. Право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты не может быть ограничено ведомственными и иными нормативными актами. Такого рода нормативные акты должны незамедлительно опротестовываться соответствующими прокурорами.

Информация, которую получает прокурор на объекте на основе своих непосредственных наблюдений, может характеризовать широкий круг вопросов обеспечения законности. По состоянию средств техники безопасности на производстве может быть, например, составлена практически исчерпывающая информация о соблюдении законодательства о качестве продукции. Складские помещения, площадки хранения комплектующих изделий, готовой продукции могут помочь составить представление о соблюдении законодательства об учетной дисциплине, финансах и др.

Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются документальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему праву доступа к документам и материалам. Не случайно право беспрепятственного входа на территории и в помещения поднадзорных органов и право доступа к материалам и документам предусмотрены ч.1 ст.29 Закона «О прокуратуре РК».

Реализуя это полномочие, прокурор руководствуется исключительно служебными (государственными) интересами. Следует иметь в виду, что закон не содержит каких-либо ограничений в зависимости от содержания документов и материалов, степени их открытости. Прокурор имеет доступ ко всем документам и материалам с грифом «для служебного пользования», а также содержащих сведения, составляющие коммерческую тайну, информацию медицинского, интимного и иного характера, не подлежащую оглашению. Однако, обладая такими сведениями, прокурор не вправе разглашать их. Что же касается документов и материалов, содержащих сведения, составляющие государственную или военную тайну, т.е. документов и материалов с грифом «секретно» и «совершенно секретно», то прокурор допускается к ним при наличии у него соответствующего допуска. Знакомясь с подобными документами и материалами, изучая их, он обязан соблюдать установленные правила обращения с ними. При разглашении сведений, содержащих служебную, военную или государственную тайну, прокурор несет установленную законом ответственность наравне с другими должностными и иными лицами [42, c.125-126].

Вопрос о работе прокурора с документами достаточно широк по объему. В данном случае хотелось бы отметить, что изучение документов и материалов на месте имеет такие преимущества, как возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Наконец, немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойственен обращению прокурора к документам непосредственно на том объекте, где по имеющейся информации совершаются правонарушения. Ознакомление с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушений закона и получить соответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающих данных.

Вторая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов направлена на устранение выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона. Названные полномочия закреплены в Законе о прокуратуре и в инструкции об организации прокурорского надзора за законностью. Прокурор в пределах своей компетенции также полномочен: принимать меры к обеспечению в установленном порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона; обращаться в интересах государственных, кооперативных органов, общественных организаций и граждан с исковыми заявлениями в суды.

В ст.6 Закона о прокуратуре закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Закреплено также, что неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность.

Многие права прокуроров являются вместе с тем и их обязанностями. Например, из права прокурора истребовать для проверки соответствия законам правовых актов органов представительной и исполнительной власти вытекает его обязанность систематически проводить проверки законности этих актов, принимать меры к своевременному выявлению и устранению нарушений, допущенных при издании указанных актов. Все рассмотренные выше полномочия прокуроров рассчитаны на активное их применение.

Активное, обоснованное применение прокурорами предоставленных им полномочий позволяет своевременно выявлять и устранять нарушения законов и тем самым способствует укреплению законности и правопорядка в регионах и в целом в стране [42, c.130].

Имеющее важное значение для выявления нарушений закона право прокурора требовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений в известной мере перекликается с правом доступа прокурора к документам и материалам. Однако это самостоятельное полномочие прокурора. Общим для них является то, что в обоих случаях имеется в виду работа с документами. По всем другим признаками они несут в себе существенные отличия.

Первое отличие характеризует подход прокурора к определению совокупности документов, которые ему позволят разобраться с существом конкретного дела. В одном случае эта совокупность, как правило, определяется в общем, неконкретизированном виде, поскольку прокурор не имеет данных о том, в каких конкретных документах содержится нужная ему информация. В другом случае прокурор обращается к руководителям и должностным лицам органов, организаций, учреждений, надзор за исполнением законов которыми он осуществляет, с требованием предоставления ему точно обозначенного перечня документов и материалов, с указанием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализирующих признаков.

Второе отличие, которое тесно связано и в известной мере обусловлено первым, заключается в содержании задач, решаемых путем реализации рассматриваемых полномочий. В ситуации изучения документов на месте задачи носят поисковый характер: прокурору максимально оперативно требуется обнаружить и зафиксировать нужную информацию, а часто при этом также предусмотреть и меры по обеспечению сохранности соответствующей документации. В ситуации истребования документов сведения о необходимых документах и материалах в прокуратуре имеются, и задача прокурора состоит в пополнении информационной базы прокурорской проверки недостающим компонентом.

Третье отличие сводится к тому, что рассматриваемые полномочия, по общему правилу, разнятся по объему исследуемых документов и по своим результатам. Ознакомление с документами непосредственно на месте, где они хранятся, по сравнению с истребованием документов и материалов в прокуратуру, при прочих равных условиях, характеризуется, несомненно, большим объемом работы. В связи с этим такое ознакомление нередко выступает одновременно и как этап, предшествующий истребованию прокурорам документов и материалов. Что касается результатов, к которым способны привести реализация каждого из рассматриваемых полномочий, то здесь следует иметь в виду, что на основе выхода на место и осуществления там работы с документами прокурор может сразу, что называется, «раскрыть» правонарушение, т.е. получить в полном объеме сведения, позволяющие сделать вывод о наличии или отсутствии факта нарушения закона, об обстоятельствах, способствовавших правонарушению и др. Истребование документов обычно на такие результаты не рассчитывает. Это важнейшая, необходимая, по-настоящему незаменимая, но, тем не менее, все-таки одна из форм деятельности прокурора. Соответственно, и решаются с ее помощью задачи локального, ограниченного характера.

И, наконец, хотелось бы указать еще на одно отличие: имеются в виду основания применения каждого из рассматриваемых полномочий. В одном случае - это необходимость оперативной работы прокурора непосредственно на объекте, где хранятся документы. В другом случае основанием служит выполнение заданий, предусмотренных заблаговременно планами прокурорских проверок и каких-либо экстраординарных условий, как это, может быть, характерно для обеспечения незамедлительного изучения документов, здесь не наблюдается. По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы, необходимые для выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Уклонение от представления прокурору документов под каким бы то ни было предлогом недопустимо.

На практике, тем не менее, можно встретиться с фактами отказа направления прокурору документов по той причине, что в них, скажем, содержатся сведения, составляющие охраняемую законом тайну, чаще всего - государственную или коммерческую. Это незаконно, и на такого рода действия прокурору надо реагировать незамедлительно. Наличие в документах сведений закрытого характера обусловливает только обязанность прокурора соблюдать соответствующие правила работы с такими документами, но отнюдь не может рассматриваться как основание отклонения его требований.

Как правило, истребование документов осуществляется при разрешении конкретных материалов о нарушении законов. Вместе с тем в органах прокуратуры сложилась практика отслеживания показателей законности в определенных правовых сферах, независимо от того, имеются ли конкретные сигналы о нарушениях закона или нет. Учитывая особую роль прокуратуры как важнейшего звена государственный правоохраны, закон установил, что статистическая и иная информация, справки, документы, их копии представляются по требованию прокурора безвозмездно. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, и уклонение от их выполнения влекут за собой ответственность, установленную законом.

Правовой гарантией независимости прокурора при осуществлении своих полномочий является и то, что он не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также представлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе, как в случаях и порядке, предусмотренных законом. Никто не вправе разглашать материалы проверок и дел без разрешения прокурора, в производстве которого они находятся, до их разрешения.

Предоставляя прокурору достаточно широкие полномочия для устранения нарушений законности, закон четко регламентирует и устанавливает формы прокурорского реагирования.

В актах прокурорского надзора должны излагаться правовая сущность нарушений с обязательной ссылкой на нормы законодательных актов, указываться негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставиться вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. Акты надзора могут быть опубликованы в СМИ.

В случае выявления пробелов либо противоречия норм действующего законодательства и отсутствия нормативного правового акта, принятие которого предусмотрено законами, прокурорам следует информировать об этом Генеральную прокуратуру.

В соответствии с Конституцией страны прокуратуре Казахстана предоставлено право опротестовывать законы, если они противоречат Конституции и вышестоящим законам. Однако в практике ее деятельности таких случаев еще не было. Это объясняется, прежде всего, отсутствием механизма реализации этой конституционной нормы: он не получил отражения ни в Конституционном законе «О Парламенте Республики Казахстан», ни в Законе «О Прокуратуре», хотя случаи принятия законов, противоречащих Конституции и законам, имеют место.

Осуществляя надзор за применением законов, прокурор должен правильно определять пределы своих полномочий с тем, чтобы не оставить без внимания любое нарушение закона - с одной стороны, и не вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций и должностных лиц; с другой, не принимать шаги, направленные на подмену функции контролирующих органов и руководителей организаций.

Большое значение имеет решение задачи борьбы с организованной, групповой и рецидивной преступностью, которая угрожает общественной и государственной безопасности.

Задача прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности тесно связана с его предметом, которым в соответствии со ст.34 Закона «О прокуратуре» является соблюдение прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности, проведение оперативно-розыскных мероприятий, а также законность актов и действий органов и должностных лиц, правомочных вести оперативно-розыскную деятельность.

В соответствии со ст.25 Закона РК «Об оперативно-розыскной деятельности» надзор за законностью ОРД осуществляют Генеральный Прокурор РК и подчиненные ему прокуроры.

Конкретный круг поднадзорных объектов прокуроров разных уровней определен Инструкцией по организации и осуществлению прокурорского надзора за применением Закона РК «Об оперативно-розыскной деятельности».

Основной формой работы прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, являются проверки. Проверки, как правило, проводятся по конкретным материалам, содержащим данные об отсутствии положительных результатов при розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам, лиц, совершивших преступления, о ненадлежащем исполнении поручений следственных органов и суда, указаний прокурора, а также по жалобам граждан, обращениям государственных органов и негосударственных структур.

Вместе с тем проверки могут осуществляться, исходя из фактических данных о состоянии законности, указывающих на необходимость принятия прокурором мер по устранению имеющихся нарушений и недостатков в оперативно-розыскной деятельности. В ходе проверок оценивается соответствие положениям закона приказов и указаний, законность решений, принимаемых руководителем оперативно-розыскных мероприятий, наличие оснований для их проведения, правомочность осуществления оперативно-розыскной деятельности конкретными лицами, подлинность представленных в делах оперативного учета, других специальных производствах оперативно-розыскных аппаратов документов, фиксирующих информацию, полученную в ходе оперативно-розыскной деятельности.

Негласность и скрытность оперативно-розыскной деятельности позволяли отдельными оперативным работникам, посредством использования специальных средств прослушивания и наблюдения, необоснованно вмешиваться в частную жизнь граждан. Хотя ранее закон предоставлял возможность рассматривать жалобы и заявления на действия и решения должностных лиц - субъектов оперативно-розыскной деятельности, однако прокуроры не имели реальной возможности пресекать такие нарушения. Органы прокуратуры не располагали ни специалистами, ни техническими средствами, с помощью которых возможно было выявлять факты незаконного применения технических средств. Теперь Законом РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам прокурорского надзора» от 9 августа 2002 г. прокурор в целях выявления нарушений законности со стороны органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, наделен правом привлекать к проверкам специалистов органов прокуратуры и иных специалистов с использованием специальных технических средств. В основном такая работа должна носить разовый характер, исключительно по обращениям физических и юридических лиц.

Дознание и предварительное следствие - это две процессуальные формы досудебной деятельности уполномоченных органов по выявлению и расследованию преступлений. Они отличаются друг от друга по органам, их осуществляющим, а также по объему и срокам процессуальной деятельности, выполняемой этими органами.

Прокурорский надзор осуществляется в одном и том же правовом режиме как за законностью дознания, так и за законностью предварительного следствия - независимо от некоторых различий между дознанием и следствием. Его формы не меняются и в зависимости от ведомственной принадлежности следственного аппарата или органа дознания.

Свои полномочия прокурор осуществляет независимо от других государственных органов и должностных лиц, политических партий и других общественных объединений, подчиняясь только закону и руководствуясь указаниями Генерального Прокурора. Акты прокурорского надзора, вынесенные на основании и в порядке, установленном законом, обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан.

Полномочия прокурора, осуществляющего надзор за законностью дознания и предварительного следствия, носят властно-распорядительный характер. В досудебной стадии уголовного судопроизводства они определены в ст.38 Закона «О прокуратуре» и ст.ст. 62,190, 192, 197 и 289 УПК РК.

В пределах предоставленной законодательством компетенции в надзорной деятельности за законностью следствия и дознания, органы прокуратуры реализуют полномочия по осуществлению функции уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, разработке нормативных правовых актов по вопросам применения законодательства, обязательные для исполнения органами дознания и следствия, и по формированию государственной уголовно-правовой статистики.

В целях более четкого разграничения функций Генеральной прокуратуры, территориальных и специализированных прокуроров, исключения дублирования в их деятельности, установить следующий порядок осуществления надзора за законностью следствия и дознания:

1) Департамент по надзору за законностью следствия и дознания Генеральной прокуратуры Республики Казахстан (далее - Департамент) контролирует организацию и осуществление прокурорского надзора в этом направлении в республике и непосредственно надзирает по уголовным делам в отношении должностных лиц, назначенных Президентом Республики Казахстан, назначенных и избранных Палатами Парламента Республики Казахстан, возглавляющих центральные исполнительные органы и ведомства, депутатов Парламента, судей, а также по делам, осуществление надзора по которым поручается Генеральным Прокурором Республики Казахстан и его заместителями;

2) Главная военная прокуратура осуществляет надзор за законностью следствия в Военно-следственном департаменте Министерства внутренних дел Республики Казахстан (далее - ВСД МВД РК), и за законностью дознания в центральных аппаратах военной полиции Министерства внутренних дел (далее - ВП МВД РК), Министерства обороны Республики Казахстан (далее - МО РК), Пограничной службы Комитета национальной безопасности Республики Казахстан (далее - ПС КНБ РК), а также другими органами уголовного преследования по всем преступлениям, совершенным военнослужащими, проходящими службу по призыву или контракту в Вооруженных силах Республики Казахстан; военнообязанными гражданами во время прохождения ими воинских сборов; лицами гражданского персонала воинских частей, соединений, учреждений в связи с исполнением ими служебных обязанностей или в расположении этих частей, соединений и учреждений. По уголовным делам нижестоящих структур этих органов надзор осуществляется соответствующими военными прокурорами округов, гарнизонов и войск;

3) Департамент осуществляет надзор за законностью расследования уголовных дел, возбуждаемых и расследуемых работниками центральных аппаратов Комитета национальной безопасности Республики Казахстан (далее - КНБ РК), Министерства внутренних дел Республики Казахстан (далее - МВД РК), Агентства по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция) Республики Казахстан (далее - АБЭКП РК), Агентства таможенного контроля Республики Казахстан (далее - АТК РК), Государственной противопожарной службы Агентства по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан (далее - ГПС АЧС РК), Комитета уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Республики Казахстан (далее - КУИС МЮ РК). По поручению (указанию) Генерального Прокурора, его заместителей, начальника Департамента обязанность санкционирования следственных действий по уголовным делам, расследуемым следователями центральных аппаратов, а также производство проверок законности возбуждения уголовных дел, задержания граждан, предъявления обвинения и иных процессуальных решений может быть возложена на прокуроров областей, городов Астаны, Алматы и приравненных к ним прокуроров, их заместителей;

4) прокуроры областей, городов Астана, Алматы, приравненные к ним прокуроры осуществляют надзор за законностью расследования уголовных дел, возбуждаемых и расследуемых работниками областных аппаратов и приравненным к ним департаментов (управлений) КНБ РК, МВД РК, АБЭКП РК, АТК РК, ГПС АЧС РК, КУИС МЮ РК.

По письменному поручению (указанию) прокурора области, городов Астаны, Алматы и приравненным к ним обязанность осуществления надзора по уголовным делам о преступлениях, расследуемых следователями областных аппаратов, подсудным районным судам, не вызывающим большой общественный резонанс, не являющихся коррупционными либо не связанных с нарушением конституционных прав граждан, может быть возложена на районных, городских и приравненных к ним прокуроров, с уведомлением органа уголовного преследования. Дача конкретного поручения (указания) не освобождает прокуроров областей и приравненных к ним от ответственности за состояние надзора за законностью следствия и дознания в областных и приравненных к ним аппаратах;

5) районные, городские на правах районных и приравненные к ним прокуроры осуществляют надзор за законностью расследования уголовных дел, возбуждаемых и расследуемых работниками районных, городских аппаратов и приравненных к ним управлений (отделов) КНБ РК, МВД РК, АБЭКП РК, АТК РК, ГПС АЧС РК, КУИС МЮ РК;

6) региональные транспортные прокуроры осуществляют надзор за соблюдением органами следствия и дознания законности при расследовании преступлений, совершенных на транспорте, а также должностных преступлений, совершенных сотрудниками органов финансовой полиции на транспорте и таможни на транспорте, работниками учреждений и предприятий железнодорожного, водного, воздушного и трубопроводного транспорта и организаций, осуществляющих строительство транспортной инфраструктуры;

7) природоохранные прокуроры осуществляют надзор по уголовным делам соответствующих специализированных (экологических) подразделений органов уголовного преследования;

8) специализированные прокуроры по надзору за законностью исполнения наказаний в исправительных учреждениях осуществляют надзор по уголовным делам, по которым дознание проводится подразделениями органов уголовно-исполнительной системы;

9) вопросы взаимодействия прокуратур регламентированы приказом Генерального Прокурора Республики Казахстан № 64 от 3 ноября 2003 года "О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур".

Территориальная подследственность расследования уголовного дела в пределах области (города) определяется прокурорами областей, городов Астана и Алматы и приравненным к ним, в пределах Республики Генеральным Прокурором Республики Казахстан или его заместителями.

Жалобы на действия и решения дознавателя, органа дознания, следователя в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством подлежат рассмотрению в течение трех и семи суток тем прокурором, кто непосредственно во исполнение настоящей Инструкции осуществляет надзор за законностью следствия и дознания.

3. Проблемы организационной деятельности прокурорского надзора за законностью в уголовном судопроизводстве

3.1 Надзор за законностью в досудебном производстве

Судебно-правовая реформа последних лет дала толчок для модернизации некоторых организационных и правовых конструкций, определяющих, в частности, строй и порядок досудебного производства по уголовным делам. Вместе с тем, очевидно, что обновленное уголовно-процессуальное законодательство подвинуло к соответствию с международными стандартами, в первую очередь, судебные стадии, сохранив, по сути, "старый режим" предварительного производства по уголовным делам.

Процессуальная наука пока не может выйти на стройную конструкцию досудебного производства, как нет целостного представления по указанным вопросам у разработчиков УПК и практических работников следственного аппарата страны. Подобное стало возможным в условиях отсутствия у государства и процессуальной науки достаточно выверенной концепции процедурного и организационно-правового (функционального) построения уголовного досудебного производства.

В настоящее время в соответствии с действующим уголовно-процессуальным законодательством досудебное производство включает «возбуждение уголовного дела» - глава 23, ст.ст. 177-190 и др. УПК РК; и «предварительное расследование» - глава 24, ст.ст. 191-205 и др. УПК РК.

Стадия возбуждения уголовного дела - это самостоятельная стадия уголовного процесса. Это первая стадия уголовного судопроизводства. Начало этой стадии и есть начало уголовного процесса. А начинается она с того момента, когда появляется повод к возбуждению уголовного дела.

Как и всякая иная стадия уголовного процесса, стадия возбуждения уголовного дела характеризуется следующими признаками, отличающими ее от иных стадий:

1. Специфика задач. При наличии повода к возбуждению уголовного дела единственной задачей является установление наличия или отсутствия оснований для возбуждения уголовного дела, установления, имеются ли достаточные данные для предположения, что в данном конкретном случае имело именно преступление.

Перед этой стадией не стоят задачи установления лица, совершившего деяние, его виновности. Такие задачи решаются в следующей за возбуждением уголовного дела стадии предварительного расследования.

2. Специфика субъектов. В отличие от стадии предварительного расследования, в стадии возбуждения уголовного дела нет и не может быть таких субъектов, как подозреваемый, обвиняемый, потерпевший. С другой стороны, в этой стадии имеются такие субъекты, которых нет и не может быть в последующих стадиях: лицо, принимающие заявление или иное сообщение о преступлении; заявитель; лицо, дающее объяснение.

3. Особенности процессуальной деятельности. По общему правилу в стадии возбуждения уголовного дела запрещено производить следственные действия, за исключением осмотра места происшествия, освидетельствования и назначения экспертизы. С другой стороны, в стадии возбуждения уголовного дела можно получить объяснения.

4. И, наконец, стадия возбуждения уголовного дела завершается вынесением итогового процессуального акта, от содержания которого зависит дальнейшая судьба процесса: постановление о возбуждении уголовного дела или постановление об отказе в возбуждении уголовного дела.

Таким образом, стадией, предваряющей предварительное расследование, является стадия возбуждения уголовного дела. Стадия возбуждения уголовного дела имеет не меньшее значение, чем другие стадии уголовного процесса. От результатов деятельности правоохранительных органов в этой стадии во многом зависит эффективность предварительного расследования и вообще дальнейшая судьба уголовного процесса в целом. Ведь неэффективная работа в стадии возбуждения уголовного дела зачастую приводит к тому, что основания для возбуждения уголовного дела не устанавливаются, а, значит, дело не возбуждается, а если и возбуждается, то возникают многочисленные проблемы в раскрытии и расследовании преступления.

Следует отметить и то обстоятельство, что несвоевременное возбуждение уголовного дела приводит к нарушению прав лиц, пострадавших от преступления. По существу, государство лишает их возможности защитить свои интересы законным путем.

В этой связи значение стадии возбуждения уголовного дела в уголовном судопроизводстве трудно переоценить.

Вместе с тем в литературе вновь появляются высказывания о ненужности стадии возбуждения уголовного дела. Данная позиция не является новой. Она имела достаточно широкое распространение в литературе 1920-1950-х годов. Многие авторы считали возбуждение уголовного дела не самостоятельной стадией уголовного процесса, а начальным этапом предварительного расследования. Известно, что законодатель придерживался такого же мнения, поскольку в действующем в то время законодательстве самостоятельной стадии возбуждения уголовного дела не было.

В Основах уголовного судопроизводства, а затем и в уголовно-процессуальных кодексах союзных республик возбуждение уголовного дела рассматривалось как самостоятельная стадия уголовного процесса.

По мнению ряда авторов, упразднение стадии возбуждения уголовного дела приведет, во-первых, к экономии процессуальных средств, поскольку позволит устранить процесс дублирования процессуальных действий, когда сначала берутся объяснения, затем эти же лица допрашиваются в качестве свидетелей и т.д., т.е. фактически «расследование» проводится дважды, только в разных процессуальных режимах.

Во-вторых, будет снята проблема невозможности проведения определенных следственных действий до возбуждения уголовного дела. В настоящее время имеет место парадоксальная и неразрешимая в рамках закона ситуация: при обнаружении трупа с признаками насильственной смерти без проведения судебно-медицинской экспертизы невозможно решить вопрос о возбуждении уголовного дела, а экспертизу назначить нельзя, пока дело не возбуждено. Нередко бывает необходимость для решения вопроса о возбуждении уголовного дела произвести обыск, задержать и допросить подозреваемого.

В-третьих, судья будет освобожден от необходимости возбуждать уголовные дела, тем самым предопределять существо будущего приговора.

Рассмотренная позиция критикуется в уголовно-процессуальной литературе. Как обоснованно отмечают многие авторы, экономия процессуальных средств не должна достигаться за счет уменьшения гарантированных Конституцией прав и свобод граждан. А именно к этому приведет возбуждение уголовных дел только лишь при наличии поводов, без установления достаточных оснований. Ведь всякое возбуждение уголовного дела может повлечь за собой применение серьезного принуждения, вплоть до ареста. Именно поэтому, в том числе законом, запрещено возбуждать уголовные дела при отсутствии достаточных оснований. О какой экономии процессуальных средств может идти речь, если по существу предлагается возбуждать уголовное дело всякий раз, когда имеется всего лишь повод?