Особенности законодательного регулирования договорных обязательств в сфере поставки товаров для государственных и муниципальных нужд

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ВОЛОГОДСКИЙ ИНСТИТУТ ПРАВА И ЭКОНОМИКИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ»

Факультет внебюджетного образования

Кафедра гражданско-правовых дисциплин

Специальность 030501 «Юриспруденция»

Специализация гражданско-правовая

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Тема: Особенности законодательного регулирования договорных обязательств в сфере поставки товаров для государственных и муниципальных нужд

Н. В. Ульяновская

Вологда 2014 г.

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. СОДЕРЖАНИЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ПОСТАВОК ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

1.1 Понятие и основные элементы договорных отношений в сфере поставок товаров для государственных и муниципальных нужд (в контексте Законов № 94-ФЗ и № 44-ФЗ

1.2 История развития нормативно-правового регулирования договора поставки для государственных и муниципальных нужд

2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА В СФЕРЕ ПОСТАВОК ТОВЫРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

2.1 Проблемы законодательного закрепления договорных отношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд (сравнительно-правовой анализ федерального законодательства

2.2 Анализ текущей практики применения законодательства в сфере поставок товаров для государственных и муниципальных нужд (с учетом последних изменений

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Рынок государственных закупок является одним из важных элементов социально - экономического развития страны, а сама система государственных заказов все более становится одним из основополагающих институтов государственного регулирования экономики, оказывающего существенное влияние на ее динамику и структуру.

Государственные закупки - это не только процесс заказа, но и инструмент выстраивания политики выполнения государством своих функций: защиты; продовольственной безопасности; энергетической безопасности; социальная сфера (образование, здравоохранение, наука, культура); охрана и сохранение природных ресурсов.

В социально - ориентированной экономике государственные закупки - это еще и один из мощных и эффективных инструментов государственной политики в решении таких важнейших задач как: обеспечение единства экономического пространства, развитие рынков и сохранение конкурентной среды, поддержка регионов и групп населения, развитие определенных субъектов рынка и секторов экономики.

В период с 2008 по 2012 гг. возникла необходимость реформирования системы госзакупок, что было поручено Федеральному Собранию еще в ноябре 2010 года. Президент РФ Д. Медведев в свое время уже указывал на низкую эффективность законодательства в сфере госзаказа при стремительном росте «утечки» бюджетных денег при осуществлении поставок для государственных и муниципальных нужд (не менее 1 триллиона рублей). Зафиксированы хищения в крупных заказах, но борется с ними, по мнению экспертов, неохотно. Факты безалаберности в сфере закупок подтверждается также статистическими данными, которые были получены летом 2013 года в результате расследования Счетной палаты России. Согласно показателям более 70% крупных государственных контрактов, заключенных за полтора года - с середины 2011 до конца 2012 г. - на общую сумму 1,5 триллиона рублей, были заключены с нарушением закона о защите конкуренции и других законов. Это не единственная констатация факта проблемы, которая подвергла многих людей в шок. Президент РФ В. Путин на заседании Государственного Совета в Москве, 4.10.2013 г. в очередной раз остро обозначил вопрос о коррупции в сфере государственных закупок. Результаты проверок 10 тысяч закупок выявили нарушения в 60 % случаев на 130 миллиардов рублей. Данная проверка была проведена по оценке закупок 2012 года, а всего в ревизионном году зарегистрировано, по подсчетам контрольного управления его администрации, 3,4 миллиона государственных и муниципальных заказов от российских органов власти. Опять же, если обратиться к мнению независимых от властей экспертов проекта «РосПил», то они считают приведенные В. В. Путиным данные заниженными.

Анализ статистических данных, позволяет резюмировать: при осуществлении надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд прокурорами в 2010 г. выявлено более 32 тыс. нарушений закона, внесено 6,8 тыс. представлений, принесено свыше 1 тыс. протестов на незаконные правовые акты, к административной и дисциплинарной ответственности привлечено около 10 тыс. виновных лиц. Правоохранительными органами РФ в 2010 г. было зарегистрировано свыше 600 сообщений о преступных посягательствах в сфере государственного (муниципального) заказа, возбуждено 327 уголовных дел. Причинами всех этих нарушений являются: коррупционная составляющая; неисполнение обязанностей положений Федерального Закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; не соблюдение государственными и муниципальными заказчиками норм законодательства при оформлении документации; картельные сговоры участников; мошенничество; злоупотребление служебными полномочиями; халатность; использование при участии в госзаказах фирм-однодневок.

Если исходить из анализа приведенной выше статистики, то можно предположить, что необходимость введения нового Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» была определена, прежде всего, пожеланием законодателя максимально открыть систему государственных закупок. Дело в том, что торги на начальном этапе абсолютно непрозрачны. К примеру, при рассмотрении заявки имеется возможность дать «отвод» любому претенденту и без объяснения причин устранять неугодных претендентов от участия в торгах, отклоняя их заявки. В этих случаях победу одерживают заранее определенные фирмы. И такая ситуация вполне типична. В связи с этим 1 января 2014 года на смену Закону № 94-ФЗ пришел Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (за исключением положений, для которых статьей 114 Закона № 44-ФЗ установлены иные сроки вступления их в силу). Данный факт свидетельствует о том, что появившиеся в новом Законе № 44-ФЗ положения, дают основания для дискуссий по поводу практики его применения, а также проблем, возникающих в момент реализации полномочий Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (далее - ФАС РФ) как контролирующего органа, так и с точки зрения деятельности участников, осуществляющих поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - госзакупки). Сравнивать Законы в контексте «лучше» - «хуже» нецелесообразно, так как Закон № 94-ФЗ регулировал исключительно процесс проведения торгов, а Закон № 44-ФЗ включает целое направление, в котором есть такие элементы как: планирование вплоть до этапа оценки эффективности госзакупок. Законодателем были проанализированы положения Закона № 94-ФЗ. В ходе разработки Закона № 44-ФЗ сделаны соответствующие поправки, которые мы видим в тексте Закона № 94-ФЗ. Так, например, в качестве способа получения информации о поданных заявках, о количестве участников и т. д. Закон № 94-ФЗ использовал всероссийский официальный сайт. Однако на официальном портале госзакупок не было четких инструкций, как лучше поступить в спорной ситуации, законодатель принял решение об использовании Единой информационной системы, включающей и сайт, и иные необходимые заказчику сервисы: аналитика, статистика, справочные материалы. Также законодатель, пытаясь оградить данную сферу от коррупционных действий, вводит в Закон № 44-ФЗ новую контролирующую должность - контрактного управляющего. Профессиональное осуществление заказчиками закупочной деятельности провозглашено в качестве принципа контрактной системы (ст. 9). Это дает основание считать, что у заказчиков формируется новый вид хозяйственной деятельности - закупочная. Кроме того, значительная часть основных положений Закона № 94-ФЗ сохраняется в новой системе в той или иной форме (в частности, почти не изменятся существующие способы проведения госзакупок).

Закон № 44-ФЗ призван сделать сферу поставок товаров для государственных и муниципальных нужд максимально прозрачной, дабы пресекать факты коррупции. Так 31 октября 2013 г. интернет-сайт TORG94 опубликовал новое интервью президента В. Путина о госзакупках. В данном обращении он констатирует факт легкого снижения коррупционной составляющей, что подтверждается статистическими данными, приведенными им же: по итогам первых 6 месяцев 2013 года, число коррупционных преступлений составило 29,5 тысяч против 34,05 за аналогичный период прошлого года. В. Путин также отмечает первостепенность открытости системы госзакупок и о том, что в последнее время был принят ряд мер антикоррупционного характера. Так, расширен список лиц, обязанных отчитываться о доходах и имуществе, высокопоставленным чиновникам запрещено владеть недвижимостью и счетами за рубежом, изменены правила проведения госзакупок.

Так же стоит отметить тот факт, что на данный момент готовится ряд изменений в положения Закона № 44-ФЗ. Они будут затрагивать такие аспекты как: расширение случаев закупок у единственного поставщика; сокращение количества случаев, когда привлечение внешних экспертов, экспертных организаций будет являться обязательным; исключение необходимости составления отдельных отчетов при осуществлении закупок у единственного поставщика; уточнение требований к содержанию котировочной заявке; изменение положений по антидемпинговым мерам при закупке лекарственных препаратов и другие.

В преамбуле Закона № 44-ФЗ, как уже отмечалось ранее, делается акцент на регулирование отношений, обеспечивших государственные и муниципальные нужды именно в целях повышения эффективности, результативности их осуществления, обеспечения гласности и прозрачности процесса предотвращения коррупции и других злоупотреблений, чего в Законе № 94-ФЗ не было.

Степень разработанности темы. Полагаем, что данная тема является актуальной и разработана не в полной мере. Несмотря на значительное количество работ, связанных с проблемами госзакупок авторами разрабатывались конкретные специфические аспекты проблемы. Так, например В. Авдеев изучал соотношение Законов № 94-ФЗ и № 44-ФЗ, А. А. Храмкин изучал институт регламентированных закупок, Д. Ю. Данилов и О. С. Опёнышев освещали статистические вопросы с точки зрения прокурорского надзора, И. В. Ершова анализировала проблемы изменения законодательства, связанные с размещением государственного заказа, М. В. Охтырская анализировала проблемы изменения законодательства, связанные с осуществлением контрольных функций и размещением государственного заказа, Н. А. Курбатова обозревала изменения законодательства в сфере госзакупок, А. Сухаренко обозревал состояние коррупции в сфере госзакупок и существующих законодательных мер по ее минимизации, Р. Б. Куличев провел подробный анализ регулируемых Законом № 44-ФЗ правоотношений в сравнении с Законом № 94-ФЗ, в том числе их сходств и различий, В. И. Гладких и В. Г. Старовойтов изучали возможные злоупотребления при осуществлении государственных закупок, Л. В. Андреева рассматривала основные положения создаваемой контрактной системы: понятия контрактной системы, государственного и муниципального заказчика и другие, а также определяла источники правового регулирования контрактной системы, К. Косарев разбирался с проблемными вопросами «нового» Закона № 44-ФЗ, К. В. Симоновский рассматривал нововведения Закона № 44-ФЗ, О. Киселева обозревала договорные отношения по поставке товара для государственных и муниципальных нужд, Д. М. Баширова рассматривала некоторые правовые позиции Президиума Высшего Арбитражного суда РФ (далее - ВАС РФ) по применению норм Закона № 94-ФЗ и их учет при вынесении арбитражными судами решений по аналогичным делам.

Вместе с тем, исследований, основанных на сравнительно-правовом анализе двух Федеральных законов, регулирующих указанные отношения, проведено недостаточно в силу незначительного периода времени действия Закона № 44-ФЗ.

Объект исследования представляет собой совокупность договорных отношений, возникающих в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Предметом исследования являются нормы гражданского кодекса (часть 2, раздел IV «отдельные виды обязательств», § 4 «поставка товаров для государственных и муниципальных нужд»), нормы специализированных ФЗ (Закон № 94-ФЗ и № 44-ФЗ), Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 года №1091 «О единых требованиях к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 года №1093 «О порядке подготовки и размещения в единой информационной системе в сфере закупок отчёта об исполнении государственного (муниципального) контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения», Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2013 года №1063 «Об утверждении Правил принятия решений о заключении государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения федеральных нужд на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств», судебная практика, научная литература и статистические данные.

Целью работы является сравнительно-правовой анализ Закона № 94-ФЗ и Закона № 44-ФЗ для выявления теоретических и прикладных проблем в сфере государственных закупок. Неотъемлемым логическим элементом цели работы является выработка общих предложений по совершенствованию процесса организации государственных закупок на теоретико-правовом и правоприменительном уровнях.

Для достижения данной цели предполагается решить следующие задачи:

1. Проанализировать договор поставки для государственных и муниципальных нужд с помощью историко-правового подхода.

2. Рассмотреть содержание механизма организации договора поставок товаров для государственных и муниципальных нужд.

3. Проанализировать содержание Законов № 94-ФЗ и № 44-ФЗ с точки зрения сравнения структурных положений актов.

4. Выявить наиболее актуальные проблемы в Законах № 94-ФЗ и № 44-ФЗ в части построения Закона, решения текущих задач.

5. Выявить проблемы практического характера в ходе реализации ФЗ № 44.

Методологической основой исследования наряду с общенаучными (синтез, анализ) являются методы: работы с документами, исторический, контент-анализ, сравнительно-правовой, статистический, интервьюирование и опрос.

Научная новизна работы заключается в том, что в данной работе предлагается дать не только сравнительную характеристику Законов № 94-ФЗ и № 44-ФЗ, но и проанализировать новейшую практику применения Федерального закона № 44-ФЗ.

Данная работа отличается тем, что автор исследует переходный период от одного Закона к другому (от Закона № 94-ФЗ к Закону № 44-ФЗ). По данной проблеме монографических и диссертационных работ проведено недостаточно.

В работе предпринята попытка рассмотреть общие черты современной концепции гражданско-правового регулирования поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, новизна которой заключается в разрешении ряда проблем, касающихся ее сущности и содержания, а также функционирования в условиях принятия «нового» Закона № 44-ФЗ.

Практическая значимость. Выводы и предложения, изложенные в работе, могут быть использованы:

1. Для разработки учебно-методического обеспечения по дисциплине «Гражданское право», «Корпоративное право», «Предпринимательское право».

2. При дальнейшем исследовании проблем поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.

3. В практической деятельности субъектов поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.

4. Результаты работы могут быть интересны студентам, курсантам, аспирантам и адъюнктам юридических ВУЗов, а также всем тем, кто интересуется проблематикой, относящейся к объекту исследования.

Структура дипломной работы обусловлена целями и задачами исследования. Данная работа состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре парагр

афа, заключения, библиографического списка и приложений.

1. СОДЕРЖАНИЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ПОСТАВОК ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

1.1 Понятие и основные элементы договорных отношений в сфере поставок товаров для государственных и муниципальных нужд

Государственные закупки являются сложной организационной процедурой, требующей значительных материальных и кадровых ресурсов (в развитых странах количество специалистов, организующих закупочный процесс, составляет - 3 - 6 % от общего количества сотрудников государственных органов и предприятий).

Чтобы иметь представление о сущности договорных отношений в сфере поставок товаров для государственных и муниципальных нужд в целом, для этого необходимо проанализировать данный договор с точки зрения теории гражданского права.

Гражданский кодекс Российской Федерации (далее ГК РФ) во 2 части, IV раздела «Отдельные виды обязательств», § 4 «Поставка товаров для государственных и муниципальных нужд» определяет договор поставки товаров для государственных или муниципальных нужд как один из видов договора купли-продажи. Договор купли-продажи является родовым понятием по отношению к отдельным его видам, суть которых заключается в том, что одно лицо обязуется передать в собственность другого лица какое-либо имущество, а последнее обязуется принять это имущество и уплатить за него определенную денежную сумму (цену).

К отношениям по поставке товаров для государственных нужд применяются сначала нормы о договоре поставки товаров, затем (при отсутствии соответствующих специальных правил) - общие положения о купле-продаже. Но эти отношения в приоритетном порядке перед нормами ГК РФ о договоре поставки и общими положениями о купле-продаже регулируются специальными

Законами о поставке товаров для государственных нужд (п. 2 ст. 525 ГК РФ).

В настоящее время сфера действия договоров поставки товаров для государственных нужд - это отношения, связанные с обеспечением потребностей Российской Федерации и ее субъектов, для обеспечения обороны и безопасности страны, жизни и здоровья граждан.

Договор поставки товаров для нужд государства является одним из видов договоров купли-продажи. Российская Федерация выступает в качестве покупателя товаров, которые необходимы для удовлетворения государственных потребностей. Особенностью данного договора является именно то, что субъектом данных правоотношений является государство.

Следует подчеркнуть, что российским законодательством предусмотрено особое регулирование правоотношений, которые связаны с поставками товаров для удовлетворения нужд государства. К правоотношениям по поставке товаров для нужд государства дополнительно применяются, в первую очередь, нормы договора поставки товаров, а при отсутствии соответствующих специальных норм, применяются общие положения договора о купле-продаже.

Эти правоотношения, которые приоритетны перед нормами ГК РФ и общими положениями купле-продаже, регулируются специальными Законами о поставке для нужд государства.

Сама поставка товаров для нужд государства исполняется на основе государственного контракта - договора поставки товаров для нужд государства. Государственный контракт на поставку товаров для нужд государства выступает разновидностью договора поставки и таким образом характеризуется, как консенсуальный, так как считается заключенным с момента, когда стороны достигли взаимного согласия относительно всех существенных условий договора. Также он является двусторонним и возмездным. Однако в этом договоре имеются свои существенные особенности, которые позволяют выделить его из числа простых договоров поставки. Сама процедура заключения государственного контракта очень подробно регулируется ст. 528 ГК РФ. Данная статья применяется только в тех случаях, когда размещение заказа государства происходит без учета особенностей этой процедуры сравнительно к отдельным видам заказа государства или особым случаям.

Чтобы четче обозначить структуру и характер данного договора, необходимо определить элементы, из которых состоит договор поставки товаров для государственных и муниципальных нужд: субъекты, содержание договорных отношений, объект договора, а также обязательные условия.

Сторонами в договоре поставки товаров для государственных нужд выступают: заказчик (органы государственной и муниципальной власти) и поставщик (как индивидуальные предприниматели, так и юридические лица).

Участники размещения заказов имеют право выступать в отношениях, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, как непосредственно, так и через своих представителей. Полномочия представителей участников размещения заказа подтверждаются доверенностью, выданной и оформленной в соответствии с гражданским законодательством, или ее нотариально заверенной копией (ч. 3 ст. 8 Закона № 94-ФЗ).

К основным правам и обязанностям заказчика можно отнести такие как: оплатить поставляемый товар по договору; заблаговременно предупреждать поставщика о фактах задержки платежа с указанием длительности предполагаемой задержки и ее причинах.

Права и обязанности поставщика заключаются в следующем: обеспечить поставку продукции согласно документации в сроки, указанные в графике поставки по договору; незамедлительно в письменной форме сообщать заказчику о факте задержки, ее предположительной длительности и причинах.

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения сторонами обязательств по договору они несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Споры по договору разрешаются в соответствии с законодательством РФ.

Объект договора - это материальный или нематериальный объект (товары, работы, услуги), по поводу которого складывается гражданское правоотношение, т. е. заключается контракт.

Существенными условиями по договору являются: предмет и срок.

Данные договорные отношения в сфере обеспечения нужд государства и муниципалитета направлены на удовлетворение потребностей государства. Потребности государства в свою очередь определяются исходя из:

- необходимости реализации федеральных государственных программ;

- обеспечения необходимого уровня обороноспособности;

- формирования государственных материальных резервов;

- реализации экспортных поставок во исполнение международных соглашений с участием Российской Федерации.

Как уже отмечалось ранее основанием поставки товаров для государственных или муниципальных нужд является государственный контракт, а также разрабатываемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных нужд, заключаемых между организациями-исполнителями заказа для государственных нужд и потребителями выпускаемых товаров (п. 1 ст. 525 ГК РФ).

С 1 января 2014 г. утратил силу Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Отношения при госзакупках теперь строятся на положениях нового Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Закон № 94-ФЗ регулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливал единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Предметом регулирования Закона № 44-ФЗ выступают отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок, начиная от их планирования до контроля за соблюдением законодательства в сфере закупок для нужд государства.

Иными словами, если Закон № 94-ФЗ ограничивался только отношениями при размещении госзаказов, то Закон № 44-ФЗ формирует комплексный подход к системе госзакупок, регулирующий всю цепочку отношений в сфере закупок, начиная от планирования и размещения заказа и заканчивая контролем и аудитом.

При этом с 2014 года изменяется и сама законодательная база в сфере госзакупок. В силу Закона № 94-ФЗ российское законодательство о размещении заказов базируется на положениях Гражданского и Бюджетного кодексов РФ и состоит из самого Закона, а также иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Нормы и права, содержащиеся в последних из указанных нормативных документов, должны соответствовать Закону № 94-ФЗ.

То же самое предусмотрено и ст. 2 Закона № 44-ФЗ. Но если в первом случае правом принимать нормативные акты, регулирующие отношения в сфере размещения заказов, были наделены Президент РФ и Правительство РФ, то при контрактной системе это право дополнительно закреплено за федеральными органами власти и Государственной корпорацией «Росатом». Кроме того, такую возможность в пределах своей компетенции с 1 января 2014 г. получили органы региональной и местной власти. При этом правовые акты в сфере госзакупок регионального и местного уровня должны быть приведены в соответствие нормативным актам федерального значения.

Сравнивая тексты Закона № 94-ФЗ и Закона № 44-ФЗ, нельзя не отметить, что в Законе о контрактной системе сохранены многие положения Закона № 94-ФЗ, правда, с некоторыми изменениями.

Следует обратить внимание, что с 1 января 2014 г. начали действовать не все нормы Закона о контрактной системе, а только их часть, так как для возможности применения оставшихся норм Правительству РФ нужно разработать и утвердить необходимые подзаконные акты. В частности, это касается порядка функционирования единой информационной системы закупок, формирования, утверждения и ведения планов закупок, регламента их обоснования и так далее. Эту задачу планируется решить к 1 января 2017 г., когда Закон № 44-ФЗ заработает в полную силу.

Если Закон № 94-ФЗ устанавливал индивидуальные требования к предмету контракта в зависимости от способа размещения заказов, то с 2014 года в отношении объекта закупки применяются единые требования независимо от того, в какой форме будет определяться поставщик, подрядчик или исполнитель контракта. При этом заказчик (по возможности) обязан использовать стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминологию в части технических и качественных характеристик объекта закупки, установленные в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством РФ о техническом регулировании.

Как уже отмечалось выше, с 1 января 2014 года к госзакупкам будет применяться комплексный подход - от планирования до контроля.

Законом № 94-ФЗ была предусмотрена обязанность заказчиков размещать на официальном сайте (http://www.pravo.gov.ru) планы-графики размещения заказов. Порядок размещения и форма планов-графиков размещения заказов утверждены Приказом Минэкономразвития России № 761, Казначейства России № 20н от 27.12.2011.

В 2014 г. это требование сохраняется, однако уже с 1 января 2015 г. Закон № 44-ФЗ вводит процедуру долгосрочного планирования государственных и муниципальных закупок. При этом планирование закупок будет осуществляться исходя из целей закупок посредством формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков.

Порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения федеральных нужд, требования к порядку формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения нужд субъектов РФ, муниципальных нужд устанавливает Правительство РФ. То же самое касается и требований к форме планов закупок и порядку размещения таких планов в единой информационной системе.

Все планируемые закупки закодированы. Идентификационный код закупки указывается в плане закупок, плане-графике, в извещении об осуществлении закупки и в иных документах, предусмотренных Законом № 44-ФЗ.

С 1 января 2016 г. некоторые закупки заказчикам придется выносить на общественное обсуждение. Случаи, когда общественное обсуждение станет обязательным, должно утвердить Правительство РФ.

В Законе же № 94-ФЗ такая мера не предусматривалась, однако, в силу положений Письма Правительства РФ от 02.08.2012 № АД-П13-4450 «О применении Порядка общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше одного миллиарда рублей» на практике это имеет место и сейчас.

Нужно отметить, что в отличие от Закона № 94-ФЗ Закон № 44-ФЗ не оперирует понятием «способ размещения заказа», а использует термин «конкурентные способы определения поставщиков», к которым с 1 января 2014 г. уже относятся:

- открытый конкурс;

- конкурс с ограниченным участием;

- двухэтапный конкурс;

- электронный аукцион;

- запрос котировок;

- запрос предложений;

- закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) - закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс и закрытый аукцион;

- закупка у единственного поставщика.

То есть по сравнению с Законом № 94-ФЗ формы осуществления закупок существенно дополнены: появились такие варианты, как конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений, закрытый конкурс с ограниченным участием, а также закрытый двухэтапный конкурс.

Подверглись некоторым изменениям требования к заказчикам и участникам закупки.

К заказчикам Законом № 44-ФЗ отнесены государственные и муниципальные заказчики, а в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 15 Закона № 44-ФЗ, и бюджетные учреждения, осуществляющие закупки.

Участником закупки может выступать любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

В функционал контрактной службы входит разработка планов закупок, планов-графиков, корректировка указанных документов (в случае необходимости), подготовка документации, связанной с закупками, размещение всей требуемой информации в ЕИС, обеспечение осуществления закупок, в том числе заключение контрактов, а при необходимости - проведение консультаций, работа по претензиям и т.д.

Требования, предъявляемые к участникам закупки, установлены ст. 31 Закона № 44-ФЗ и практически дублируют требования Закона № 94-ФЗ. Однако если Законом № 94-ФЗ требование заказчика об отсутствии сведений в реестре недобросовестных поставщиков было правом, то с 1 января это стало обязанностью.

Среди новых требований, предъявляемых Законом № 44-ФЗ к участникам закупки, можно назвать:

- правомочность участника закупки заключать контракт;

- отсутствие у участника закупки - физического лица либо у руководителя, членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера организации судимости за экономические преступления (за исключением случаев, когда такая судимость погашена или снята), а также неприменение в отношении указанных лиц наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, которые связаны с поставкой товара, выполнением работы, оказанием услуги, являющихся объектом осуществляемой закупки, и административного наказания в виде дисквалификации.

Важнейшее изменение в сфере госзакупок связано с тем, что в связи с вступлением в силу нового Закона действует такая мера исполнения контракта, как приемка заказчиком поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги. Указанная процедура регламентируется ст. 94 Закона № 44-ФЗ, при этом она позволяет рассчитывать на более качественное исполнение контракта со стороны поставщика, подрядчика или исполнителя.

Данный инструмент исполнения контракта в Законе № 94-ФЗ отсутствует вовсе, что сказывалось на исполнении соответствующих соглашений.

Правила изменения и расторжения контракта остались практически теми же, что и до 1 января 2014 года. Однако помимо действующих оснований расторжения контракта (по соглашению сторон, решению суда) у сторон контракта с нового года появится возможность одностороннего отказа от контракта, на что указывает п. 19 ст. 95 Закона № 44-ФЗ. В то же время это будет возможно лишь при условии, что такое положение включено в текст договора.

В отличие от Закона № 94-ФЗ, Закон № 44-ФЗ позволяет контролировать закупки в ходе всего срока действия контракта. Для этого с 1 января 2016 г. будет введена система мониторинга закупок, позволяющая оценить степень достижения целей закупок и их обоснованность.

Мониторинг закупок - это система наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков.

Вести данные наблюдения с использованием ЕИС будут федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, его аналоги в субъектах и местные власти на местах.

Результаты мониторинга в виде ежегодного сводного аналитического отчета, содержащего выкладки об эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд, будут представляться Правительству РФ и размещаться в ЕИС.

За исполнением контрактов будут следить и органы аудита, в качестве которых выступают Счетная палата России, контрольно-счетные органы регионов и муниципальных образований. Результаты аудита также будут размещаться в ЕИС.

Изменится и контроль в сфере закупок. До 1 января 2014 года контрольные функции в сфере размещения заказов входят в полномочия Федеральной антимонопольной службы, но уже с 1 января 2014 года контролерами в пределах своих полномочий выступает:

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок;

- федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;

- органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Как видим, состав органов контроля стал более широким, что дает возможность вести контроль над расходованием бюджетных денег. Помимо всего прочего Законом № 44-ФЗ вводится институт общественного контроля, на что указывает ст. 102 данного Закона.

Контролировать закупки смогут граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц, при этом государство обязано всячески содействовать осуществлению такого контроля.

Учитывая, что государство и бизнес представляют собой неразрывную систему взаимодействий между собой, необходимо признать, что малобарьерная, но эффективная система госзакупок повышает возможности государства в регулировании бизнеса, создавая такие формы воздействия системы государственных заказов на экономику, которые наряду со стимулирующим, дают и синергетический эффект развития экономики. Именно поэтому ситуация в сфере госзакупок служит индикатором состояния общественного управления и зрелости правового государства. И речь, здесь идет, по сути, не только о хозяйственных вопросах и формировании и исполнении правильных заказов, а также о чистоте и прозрачности всей государственной экономической системы. Эффективность национальных экономик определяется, в существенной мере, не только соотношением долей государственной и частной форм собственности, но и, в первую очередь, уровнем конкуренции между хозяйствующими субъектами, в том числе, и конкуренцией за выполнение государственного заказа. С этой целью организуемая государством конкуренция в сфере госзакупок ориентируется на обеспечение следующих факторов развития:

- равенство возможностей в получении госзаказа и уход от уравниловки, которая в конечном итоге порождает дух иждивенчества,

- рост государственной значимости частного бизнеса и частной собственности, как условий, мобилизующих коллективы и каждую личность, повышающих качество рабочей силы, то есть условий всего того, без чего не может быть динамично развивающейся и процветающей экономики (можно сказать, что в современных условиях если нет добросовестной конкуренции, то нет и полноценного государства),

- гармоничное сочетание норм частной собственности с реализуемыми государством идеями коллективизма в решении задач социально-экономического развития.

При полном задействовании этих факторов в государственном управлении возрастает заинтересованность в процессе у предпринимателей и положительные эмоции общества в оценке справедливости расходования бюджетных средств.

Также посредством госзакупок решается проблема привлечения ресурсов для ускоренного экономического роста и социального развития. При этом важно учитывать, что для устойчивого и гармоничного социально-экономического развития важны не только темпы экономического роста, но и создание условий для решения таких важных задач, как:

- достижение социальной и технологической однородности экономического пространства страны,

- снижение дифференциации уровня жизни по доходным группам и между различными регионами,

- сближение технологического уровня производства в различных отраслях экономики,

- повышение социально-технологической однородности экономики.

Именно посредством «нового» механизма госзакупок эти задачи могут быть решены наиболее эффективно. В пользу этого свидетельствует более чем 200-летний опыт развития Федеральной контрактной системы в США. Данный опыт состоит в том, что Федеральная контрактная система США стала в свое время образцом для построения госзакупок в экономике стран Европейского Союза. Элементы американской практики госзакупок были использованы Министерством экономического развития для разработки проекта создания ФКС в России.

Раскроем более подробно положительные черты данной системы. Госзакупки в экономике США называют Федеральной контрактной системой (ФКС). Основой развития системы госзакупок является тот факт, что в процессе реализации своих функций государственные органы вынуждены решать проблему материально-технического обеспечения. Госзакупки нужны для выполнения государственных и муниципальных программ, для организации текущей деятельности государственных организаций.

Через систему госзакупок государство обеспечивает производство общественных благ: приобретает продукцию для нужд национальной обороны и безопасности, для проведения фундаментальных научных исследований и оказания услуг в социальной сфере.

Приобретение необходимых ресурсов, товаров, работ и услуг осуществляется через конкурсные торги. Конкурсный механизм позволяет решить несколько задач: снизить стоимость продукции для государственных нужд, обеспечить уровень прозрачности и подконтрольности процесса купли-продажи и в конечном итоге противостоять коррупции.

Федеральная контрактная система США включает в себя механизмы управления всем жизненным циклом заказа: планирование - размещение - исполнение.

Основным исполнительным элементом ФКС США являются контрактные офицеры - это уполномоченные представители государства, имеющие специальный сертификат, которые дают право размещать заказ или подписывать контракт.

Основные принципы, на основе которых строится управление системой государственных закупок в США: достижение справедливости (обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы); борьба с коррупцией при государственных закупках; экономия и эффективность (обеспечение требуемого качества с минимальными затратами).

Каждое федеральное ведомство обязано формировать и поддерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения обо всех контрактах. Ведомства должны направлять информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Центральная информационная система федеральных закупок служит источником консолидированной информации о федеральных закупках (система располагает данными о федеральных закупках с 1979 года по настоящее время). Данные, содержащиеся в Центральной информационной системе федеральных закупок, используются для формирования периодических и специальных отчётов Президенту, Конгрессу и Управлению Генерального контролёра.

И все-таки, какие практически полезные элементы зарубежного опыта могли бы использоваться в современной российской практике госзакупок?

1. Федеральная контрактная система США стала важным механизмом обеспечения государственных потребностей. Строгая регламентация процедур, межведомственное взаимодействие и подконтрольность позволяют противостоять коррупции.

2. Широко применяются методики планирования обеспечения государственных нужд.

3. Конкурсные торги осуществляются по единой методологии, используется библиотека типовых контрактов и банк данных стандартных спецификаций (полезных свойств) закупаемой продукции.

4. Процесс госзакупок находится в подчинении самостоятельных центров, ответственных за прогнозирование и планирование обеспечения государственных (муниципальных) нужд, процесс размещения заказа, за надлежащую организацию конкурсов и заключение контрактов, исполнение контрактов.

5. Действуют различные механизмы контроля исполнения контрактов, процедуры приемки и оценки результатов, анализа эффективности обеспечения государственных (публичных) нужд и системы управления публичными поставками продукции.

6. Специализированные информационные ресурсы управления контрактными системами решают задачу достижения публичной открытости и гласности всех контрактных процессов и их результатов.

7. Федеральная контрактная система США прошла через этап максимальной регламентации и ужесточения процедур, система постоянно изменяется: сейчас происходит упрощение законодательства по её регулированию, снимаются излишние ограничения.

Закон № 44-ФЗ вступил в силу с 1 января 2014 года, кроме отдельных положений, для которых предусмотрены более поздние сроки введения в действие. Он призван заменить Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который вызывал множество нареканий со стороны участников процесса и контролирующий органов (в частности, множественные случаи представления нелегитимного обеспечения исполнения государственных контрактов и масштабная коррупция, угрожающая не только бюджету, но и политической стабильности).

Начиная с 2010 года, поправки в Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» вносились 27 раз.

Закон № 44-ФЗ о контрактной системе призван обеспечить открытость и прозрачность в сфере закупок, повысить профессионализм заказчиков, стимулировать введение инноваций, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд. Это должно сделать проведение госзакупок более эффективным. Закон о контрактной системе нацелен на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок.

Согласно финансово-экономическому обоснованию Закон о контрактной системе не потребует дополнительных затрат из средств федерального бюджета. Затраты, связанные с осуществлением организационных мероприятий, предполагается произвести за счет средств, выделяемых федеральными органами исполнительной власти, заказчиками из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований, на текущее материально-техническое обеспечение их деятельности без изменения лимитов бюджетных ассигнований в рамках текущего финансирования.

Контрактная система, предлагаемая в качестве альтернативы устаревшему Закону, предполагает переход от практически не действовавшего механизма к регулированию полного цикла государственных закупок и должна заменить действующий Закон о государственных и муниципальных закупках.

Под контрактной системой (в контексте Закона № 44-ФЗ) понимается система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд представляет собой совокупность участников закупок и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд (ст. 3 Закона № 44-ФЗ).

Таким образом, госзакупки выступают достаточно значимым институтом не только для обеспечения потребностей государства, но и играют немаловажную роль в общественной жизни, формировании общественного мнения, а это весьма важный аспект, так как согласно Конституции Российской Федерации - источником власти у нас в стране является народ.

Государственное регулирование может осуществляться посредством экономических и административных мер. Среди административных способов государственного регулирования в сфере договорных отношений особо следует выделить государственные закупки посредством госзаказов. В экономике рыночного типа роль госзаказа велика: с его помощью реализуются общественные потребности, проводится в жизнь любая приоритетная политика государства. Госзаказы получили широкое распространение в странах с высокоразвитой рыночной экономикой - США, Канаде, Великобритании, Франции, Германии и др. Договор поставки товаров для государственных и муниципальных нужд выступает одним из видов договоров поставки, а поставка в свою очередь разновидностью договорных отношений купли-продажи, что можно проследить по нормам российского законодательства. Данную сферу отношений регулируют следующие нормативные акты: Международные соглашения, Конституция Российской Федерации, Бюджетный Кодекс Российской Федерации, Гражданский Кодекс Российской Федерации закрепляет общие положения, ответственность предусматривается Уголовным Кодексом и Кодексом об административных правоотношениях Российской Федерации, ну и непосредственно специализированные нормы - ФЗ № 94, ФЗ № 44. Так же данную сферу регулируют ряд Постановлений Правительства Российской Федерации, например Постановление Правительства РФ от 26 августа 2013 года № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

Анализируя в общих чертах эффективность Закона № 94-ФЗ, можно сказать о том, он не позволял в полной мере избавиться от коррупционных рисков в силу отсутствия механизма долгосрочного планирования. В результате, во-первых, до объявления закупки нельзя оценить ее необходимость и обоснованность объявленной цены, следовательно, предотвратить потенциальные злоупотребления. Во-вторых, появляется возможность заранее предупредить о предстоящих закупках дружественные чиновникам компании, чтобы те лучше подготовились к участию в конкурсе. Неаффилированные же поставщики и подрядчики узнают о закупке только в момент ее объявления и зачастую не имеют достаточного времени на подготовку. Закон № 44-ФЗ о Федеральной контрактной системе, восприняв зарубежный опыт, в частности аналогичный Закон США, вводит обязательное прогнозирование и планирование госзакупок в виде составления госучреждениями прогнозов, планов и планов-графиков закупок. При этом «сводный прогноз закупок является частью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации или субъекта РФ». Другими словами, прогноз закупок жестко привязывается к программам развития экономики и социальной сферы.

В числе ключевых проблем по Закону № 94-ФЗ так же можем отметить, прежде всего, вопросы качества финансового обеспечения, отсутствие процедуры быстрого расторжения контракта, специальные требования к участникам торгов по аналогии с требованиями к участникам по поставкам детского питания, которые должны быть распространены на все заказы товаров, работ и услуг с целью, чтобы на средние и крупные торги приходили только те компании, которые имеют уже опыт поставок по контрактам по государственному или муниципальному заказу.

Принятие «нового» Закона № 44-ФЗ о контрактной системе означает не просто совершенствование отдельных правил закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а кардинальные изменения всей системы закупок публично-правовых образований. В связи с этим мы можем отметить ряд плюсов данного Закона.

Существенно расширена компетенция субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые не имели полномочий по правовому регулированию отношений по размещению заказов и заключению государственных и муниципальных контрактов. Согласно новым правилам субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе принимать правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок в предусмотренных законодательством о контрактной системе случаях, которые должны соответствовать федеральным нормативным правовым актам (ч. 3 ст. 2 Закона № 44-ФЗ).

Информационной основой закупок выступает единая информационная система, создание которой представляется большим достижением! В ней будет содержаться большой объем информации, охватывающей все этапы деятельности заказчиков и иных субъектов контрактной системы (планы закупок; планы-графики; реестр контрактов, заключенных заказчиками; реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)); и др.

...