Особенности законодательного регулирования договорных обязательств в сфере поставки товаров для государственных и муниципальных нужд

Организационной основой закупочной деятельности заказчиков является создание при больших объемах закупок контрактной службы или назначение специального должностного лица - контрактного управляющего. Тем самым профессиональное осуществление заказчиками закупочной деятельности провозглашено в качестве принципа контрактной системы (ст. 9 Закона № 44-ФЗ).

Важной новеллой, а непосредственно и достоинством Закона № 44-ФЗ является обязательное обоснование закупки, осуществляемое заказчиком при формировании плана закупок и плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, определенным ст. 13 Закона № 44-ФЗ. Следует отметить, что в ст. 13 Закона № 44-ФЗ «Цели осуществления закупок» предусмотрены, по существу, основания формирования плана закупок, которыми выступают государственные программы, включая целевые, муниципальные программы, иные документы планирования.

Еще одним существенным положительным моментом следует считать расширение круга контрольных органов (п. 13 ст. 3 Закона № 44-ФЗ): ведомственный контроль за соблюдением нормативных правовых актов заказчиками (ст. 100 Закона № 44-ФЗ), контроль заказчика за исполнением условий контракта (ст. 101 Закона № 44-ФЗ), а также мониторинг в сфере закупок, осуществляемый федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по регулированию контрактной системы, местной администрацией (ч. 10 ст. 97 Закона № 44-ФЗ), и аудит, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 98 Закона № 44-ФЗ).

Новые правила позволяют надеяться на повышение доверия предпринимателей, общества к институтам власти, проводимому отбору претендентов на заключение государственных и муниципальных контрактов в соответствии с провозглашенными в Законе принципами, обеспечивающими экономичность и эффективность закупочной деятельности.

Представляется, что общие положения о прогнозировании государственных нужд, планировании обеспечения нужд публично-правовых образований следовало бы предусмотреть в Законе № 44-ФЗ и включить в него отсылочные нормы к Федеральному закону от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», проект внесения изменений и дополнений в который предполагается принять.

Предложенные Законом № 44-ФЗ новации, во-первых, стимулируют рынок, позволяют предпринимателям заблаговременно планировать участие в торгах и готовить более качественные и проработанные предложения по исполнению контрактов. Во-вторых, увеличивают количество участников при проведении процедур торгов. В-третьих, повышают дисциплину заказчиков по организации и планированию своей деятельности.

В контексте проведенного анализа, можем отметить следующее. Федеральный закон № 94-ФЗ не позволял избавиться от коррупционных рисков из-за того, что госзакупки проводятся без долгосрочного плана. «Новый» же Закон № 44-ФЗ регулирует госзакупки от этапа планирования и до этапа оценки их эффективности. В результате до объявления закупки, по «старому» Закону № 94-ФЗ, нельзя оценить ее необходимость и обоснованность объявленной цены, следовательно, предотвратить возможные злоупотребления. Кроме того, была возможность заранее предупредить о предстоящих закупках аффилированных лиц, чтобы те лучше подготовились к участию в конкурсе.

Так же к вопросу о коррупции многими исследователями отмечается, что система государственных закупок во всем мире является наиболее коррумпированной. Россия в этом не является исключением, что мы подтверждаем статистическими данными Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Несмотря на наличие ряда нормативных правовых актов, уровень коррупции в этой сфере не снизился, а постоянно растет.

Хочется надеяться, что «новый» Закон № 44-ФЗ и разработанные в помощь для его развития нормативно-правовые акты минимизируют возможность коррупционных сделок при осуществлении государственных закупок.

Согласно Закону № 44-ФЗ предусмотрены значительные изменения правил осуществления госзакупок. Поправки затрагивают как деятельность государственных и муниципальных заказчиков, так и деятельность участников госзакупок. В России создана контрактная система в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая включает участников контрактной системы и осуществляемые ими действия, направленные на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Вместе с тем значительная часть положений Закона № 94-ФЗ сохранена в «новом» Законе № 44-ФЗ в той или иной форме.

Новые правила позволяют надеяться на повышение доверия предпринимателей, общества к институтам власти, проводимому отбору претендентов на заключение государственных и муниципальных контрактов в соответствии с провозглашенными в Законе принципами, обеспечивающими экономичность и эффективность закупочной деятельности.

1.2 История развития нормативно-правового регулирования договора поставки для государственных и муниципальных нужд (на примере России)

Правовое регулирование отношений, связанных с поставкой товаров для государственных нужд, в российском законодательстве имеет свою историю корни. Уже в XVII в. начали формироваться основы современных положений о поставке товаров для государственных нужд, но Соборное Уложение 1649 года еще не содержало специальных положений, посвященных указанным правоотношениям. При анализе данного документа можно сделать вывод, что в данный период участие государства в экономическом обороте было ограниченным и проявлялось в виде монополии на изготовление и продажу отдельных товаров, обложение налогами доходов с различных объектов, сбором пошлин, возложением повинностей на крестьян и посадских людей.

Первым государственным актом, связанным с поставкой товаров для государственных нужд, в соответствии с историческими документами являлся Указ царя Алексея Михайловича о «подрядной цене» на доставку в Смоленск муки и сухарей, подписанный 7 июля 1654 г.. Важность данного указа заключается в том, что в нем был зафиксирован переход государства от сбора дани (то есть принудительного изъятия собственности) к выкупу у населения необходимых товаров.

Особое значение сделки, связанные с поставкой товаров для государственных нужд, получили благодаря закреплению в законодательстве времен Петра Великого.

Увеличение материальных потребностей государства, обусловленное реформами Петра I, привело к необходимости развития правового регулирования отношений, связанных с поставкой товаров для государственных нужд. Был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих указанные правоотношения: Именной указ Петра I от 27 декабря 1714 г. «О подрядах», который устанавливал обязательную отчетность по заключенным и исполненным договорам поставки товаров для государственных нужд; Сенатский указ от 25 января 1716 г. «О подрядах и договорных письмах»; Указ Петра I Сенату от 9 апреля 1720 г. «О составлении положения о подрядах при государственных работах и поставках» и т.д. Данные указы наглядно показывают, что отношения по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд изначально регулировались нормами специального законодательства.

В XVIII-XIX вв. существенно увеличилось количество нормативных правовых актов, регулирующих отношения по поставке товаров для государственных нужд. Все нормы были собраны в Положении о казенных подрядах и поставках, которое было разработано еще до издания в 1833 году Свода гражданских Законов, и по инициативе Сперанского М.М. было включено в Свод гражданских Законов, а в 1887 году было выделено в Положение о казенных подрядах и поставках. Победоносцев К.П. отмечал, что основной целью законодательства о казенных подрядах и поставках того времени было «с одной стороны, заботливость об ограждении казенного интереса от убытков и злоупотреблений правилами и формальностями, с другой стороны, обеспечение казенных потребностей привлечением частной предприимчивости к подрядному делу, обеспечением способов его пособиями и льготами и допущением мелких промыслов к состязанию с крупными капиталистами в подрядном деле».

В российском дореволюционном законодательстве правовое регулирование договоров поставки и подряда с казной было единым. Мейер Д.И. объясняет это тем, что разнородные договора были объединены не по юридическому признаку, а по административному, с целью отделения «подряда и поставки, заключаемых казною, от тех же договоров, заключаемых частными лицами». Отграничение правовых норм, регулирующих порядок заключения договоров подряда и поставки с казной, от договоров, где сторонами договора выступают частные лица, свидетельствует, что уже в XIX в. законодатель подчеркивал специфику такого субъекта гражданских правоотношений как государство. Так, Мейер Д.И. считал, что государство «...не только по необходимости должно быть признано субъектом привилегированным, то есть должны быть представлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага, а только те привилегии несправедливы и ненавистны, которые даются одним гражданам перед другими, а не те, которые установлены для общественной пользы». Причем, казна в гражданских правоотношениях выступала как субъект имущественных прав, ведь договоры казенного подряда или поставки заключались от имени государства и «должны быть хранимы столь твердо, как бы они были за собственноручным подписанием Императорского Величества» (ст. 178 Положения).

Договоры поставки и подрядов с казной заключались путем производства личных торгов; посредством запечатанных объявлений; посредством торгов и запечатанных объявлений. Победитель торгов давал подписку, что принимает на себя подряд по цене определенной торгами. При отказе от заключения договора могли быть взысканы убытки, причиненные казне отказом от заключения договора.

Принципом проведения торгов была гласность - о намерении вступить в договор объявлялось в печатном издании того или иного уровня, в зависимости от цены заключаемого договора. Казенное учреждение на торгах выставляло условия, на которых предполагалось заключить договор, и в некоторых случаях и цену, выше которой она не согласиться заключить договор. Торги проводились путем понижения предложенной цены. Предложение, оказавшееся наиболее выгодным государству, принималось казенным учреждением. Данный порядок заключения договоров подряда или поставки с казной был рассчитан на то, что участники, опасаясь более привлекательного предложения со стороны конкурентов, будут предлагать наиболее выгодные для государства условия.

Положением о казенных подрядах и поставках предусматривалось обеспечение заключаемых договоров с казной. Как правило, это был залог, а в некоторых случаях поручительство. Со своей стороны казна предоставляла контрагенту различные пособия. Они могли выражаться в предоставлении материалов, помещений и т.п. Как правило, контрагенту в качестве данного пособия выдавался задаток, который обеспечивался стоимостью залога, тем самым казна защищала свои интересы, а контрагент получал наличные деньги.

В Положении о казенных подрядах и поставках помимо условий заключения договоров подряда и поставки с казной особо тщательно прописывается правомочия тех или иных государственных учреждений и должностных лиц по заключению договоров поставки и подряда с казной.

Так же положением предусматривается вопрос, касающейся ответственности сторон за нарушение обязательств по договору поставки или подряда с казной. В случае невыполнения поставщиком или подрядчиком обязательств по договору с него взыскивается неустойка. В случае невыполнения обязательств со стороны казны Положение о казенных подрядах и торгах закрепляет законодательно взаимную ответственность сторон договора, причем со стороны государства личную ответственность несло должностное лицо, заключившее договор в интересах казны.

Таким образом, в Положении о казенных подрядах и поставках законодательно были закреплены порядок и условия заключения с казной договоров поставки и подряда, ответственность сторон за нарушения обязательств по данным договорам. К отношениям по казенным поставкам или подрядам, не урегулированным Положением о казенных подрядах и поставках, применялись общие положения о договорах поставки и подряда. Таким образом, правовые нормы, регулирующие отношения по казенным поставкам и подрядам, являлись неотъемлемой частью системы гражданского права. В соответствии с Положением общие нормы должны были применяться «... во всех тех случаях, на которые не существует Закона специального» и «Закон специальный отменяет применение общего лишь в отношении тех предметов, которые в нем определены».

После Октябрьской революции вплоть до окончания Гражданской войны (1917 - 1922 г. г.) договорное регулирование поставок товаров для государственных нужд не применялось. Заготовка продукции осуществлялась в порядке продразверстки административными методами. Специальных нормативных правовых актов, регулирующих поставку товаров для государственных нужд, в этот период не принималось. Лишь после окончания Гражданской войны в период новой экономической политики (НЭП) государственные поставки стали осуществляться путем заключения договоров между государственными и частнопредпринимательскими предприятиями. В практике и теории с 1921 по 1927 гг. регламентация отношений, регулировавших поставку для государственных нужд, основывалась на преемственности дореволюционного гражданского права.

В целях регулирования поставок для государственных нужд было принято Положение о государственных подрядах и поставках от 30 сентября 1921 г. Субъектами государственных поставок на основании Положения являлись «поставщик» и «государственный орган». Государство в качестве участника правоотношений, регулирующих государственную поставку, ни в Положении, ни в позднее принятом Гражданском кодексе РСФСР 1923 года не рассматривалось. Братусь С.Н. отмечал: «советское социалистическое государство весьма редко выступает как субъект гражданского права...». То есть, не смотря на традицию российского гражданского права, сложившуюся в XIX в., рассматривать государство в качестве участника гражданских правоотношений, в советский период в качестве субъекта гражданских правоотношений выступал государственный орган.

В Декрете СНК РСФСР от 30.09.1921 «О государственных подрядах и поставках (Положение)» законодатель впервые разделил правовое регулирование поставки и подряда. Во избежание злоупотреблений при сдаче подрядов и поставок в Положении были закреплены правила о публичных торгах (ст. 1) и об утверждении сделок высшими органами (ст. 2), был введен контроль как при сдачи подряда или поставки, так и при приемке (ст. 18, 26), право преимущественного удовлетворения заказчика по требованиям, вытекающим из договора подряда или поставки (ст. 31), даже предусматривалась уголовная ответственность недобросовестных подрядчиков и поставщиков (ст. 32).

Не стоит недооценивать важность принятия указанного Положения. По мнению Варшавского K.M. оно «...определило собой и содержание... Положения о государственных подрядах и поставках (имеется в виду Положение о государственных подрядах и поставках, принятое позднее), а также значительной части норм Гражданского кодекса о частном подряде и поставке».

После утверждения и введения в действия Гражданского кодекса РСФСР 27 июня 1923 г. было утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках. Заключение договоров поставки государственными учреждениями и предприятиями в соответствии с Положением о государственных подрядах и поставках, утвержденным декретом СНК СССР от 27 июля 1923 г., производилось путем публичных торгов. Объявление о проведении торгов подлежало опубликованию «во всеобщее сведение».

Отношения между поставщиком и государственным органом регулировались общими положениями Гражданского кодекса РСФСР о купле-продаже. Однако данное Положение, учитывая особенности положения государственного органа как субъекта гражданских правоотношений, предусматривало некоторые ограничения для контрагентов: договоры на сумму, указанную в Положении о государственных подрядах и поставках, подлежали утверждению соответствующим народным комиссаром, а договоры, заключаемые органами, находящимися на финансировании из местного бюджета, -- президиумом соответствующего губернского исполнительного комитета.

Обязательным требованием договора государственной поставки было включение в него условий о неустойке. Она взыскивалась как в случае неисполнения договора, так в случае и просрочки исполнения, причем в случае неисполнения поставщиком своих обязательств с него одновременно взыскивались и убытки, и неустойка.

Таким образом, не смотря на кажущуюся свободу контрагентов при заключении договора государственной поставки, Положение о государственных подрядах и поставках вводило некоторые ограничения в связи с особым положением государственного органа в гражданском обороте. Вплоть до окончания новой экономической политики поставки регулировались общими положениями о купле-продаже ГК РСФСР 1923 г., а также Положением о государственных подрядах и поставках 1923 г.

После отказа от НЭПа и перехода к административно-плановой экономике законодательная мысль сменила свое направление и поставки для государственных нужд стали осуществляться на основе обязательных плановых актов, выдаваемых в централизованном порядке. Лишь Временным положением о порядке формирования государственных заказов на 1989 и 1990 годы, утвержденным постановлением Советом Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 889, предусматривалось сокращение доли обязательного государственного заказа в общем объеме выпускаемой предприятием продукции, но обязательный для предприятия заказ при этом сохранялся. Государственные заказы определялись с учетом отраслевой специфики производства и народнохозяйственной значимости продукции и устанавливались по объему производства и поставок отдельных видов продукции, так и по конкретной номенклатуре.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 г. № 558 «Об организации, материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году» централизованное распределение материальных ресурсов и государственный заказ были упразднены. Данным постановлением было установлено, что обеспечение материально-техническими средствами осуществлялось на основе горизонтальных хозяйственных связей. Размещение заказов на поставку продукции осуществлялось на договорной основе. Лишь поставки продукции на экспорт, для общесоюзных нужд, выполнения обязательств РСФСР по межреспубликанским поставкам, обеспечения республиканских государственных программ осуществлялись по ограниченной номенклатуре централизованно регулируемой продукции (товаров). При размещении заказов на поставку продукции для республиканских государственных нужд поставщиками согласовывались условия исполнения указанных договоров, и заключался контракт с соответствующей государственной организацией. На основании заключенного контракта организация имела право выдать поставщику извещение о прикреплении к конкретному потребителю. Это извещения являлось основанием для заключения между поставщиком и потребителем договора. Причем для поставщика заключение данного договора являлось обязательным.

Для поставщиков предусматривались и льготы. Ими могли быть встречное обеспечение материально-техническими ресурсами, льготные ставки по кредитам банка, преимущественное право получения лицензий на поставку на экспорт продукции. В качестве мер ответственности выступали не только уплата неустойки и возмещение убытков, но лишение данных льгот.

Уже в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик, принятых 31 мая 1991 г., было предусмотрено, что «особенности поставки товаров для государственных нужд определяются специальным законодательством» (п. 2 ст. 79 Основ). Первым среди специальных законодательных актов, регулирующим отношения по поставке для государственных нужд, стал Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», который ввел новые правила формирования заказов, их размещения и исполнения на поставку продукции для государственных нужд. В указанном Законе впервые было дано законодательное определение понятия «государственные нужды». Государственные нужды определялись как потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных и научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач. Также были перечислены цели, для достижения которых осуществлялась поставка для государственных нужд. В перечень вошли федеральные целевые программы, межгосударственные целевые программы, экспортные поставки продукции для выполнения экономических обязательств РФ, поставки в государственный материальный резерв, поддержание обороноспособности и государственной безопасности.

Во исполнение Закона РФ от 28 мая 1992 г. было принято постановление Правительства РФ от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». И именно в этом постановлении было подтверждено упразднение всех форм государственного обеспечения материально-техническими ресурсами и их централизованное распределение.

До принятия Федерального Закона № 94-ФЗ законодательство Российской Федерации о закупках для государственных нужд не имело единой системы. Отношения по закупкам были регламентированы целым рядом Федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, например, Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»; постановлением Верховного Совета РФ от 28 мая 1992 г. № 2860-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»; постановление Правительства РФ от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». На уровне субъектов Российской Федерации была сформирована отдельная система законодательства о закупках, была собственная база нормативных актов субъектов. Вместе с тем, для объединения всех актов о госзакупках в одну систему была проведена реформа в сфере госзакупок, которая и привела к принятию Федерального закона № 94-ФЗ.

До принятия Закона № 94, основными законодательными актами федерального уровня, регулирующими отношения в сфере его действия, являлись Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» и Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

Необходимо также упомянуть Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденный Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Небезынтересным является то, что в этих же целях Указом Президента РФ от 25 июня 1997 г. № 630 даже установлено звание «Поставщик продукции для государственных нужд России».

В целях совершенствования регулирования размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд требовался наиболее систематизированный нормативный акт. Необходимо было проанализировать имеющиеся акты, практику и свести все это к логическому итогу.

Таким образом, одним из существенных моментов в необходимости разработки и принятия Закона № 94-ФЗ явился инициированный Президентом РФ процесс гармонизации отечественного законодательства, приведение его в соответствие с нормами и положениями Всемирной Торговой Организации (ВТО). «То, что присоединение России к ВТО остается государственным приоритетом, отмечалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2001 г. В Послании 2002 года Президент РФ прямо обозначил задачу «по гармонизации нашего законодательства, нашей правовой базы с нормами ВТО».

Проект Закона № 94-ФЗ был внесен в Государственную Думу Правительством РФ (распоряжение Правительства РФ от 12 августа 2004 г. № 1040-р).

Законопроект Федерального закона № 94-ФЗ был разработан с учетом отечественного и иностранного законодательства, международно-правовых документов, актов Всемирной торговой организации (ВТО), Всемирного банка и Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ).

Принятие Федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» было связано с решением следующих основных задач:

- систематизация законодательства Российской Федерации о государственных закупках; создание основополагающего нормативного правового акта, регламентирующего гражданско-правовые, процедурные вопросы закупок;

- обеспечение прозрачности механизма осуществления закупок продукции для государственных нужд;

- стимулирование добросовестной конкуренции и экономии бюджетных средств;

- устранение возможностей злоупотреблений посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок;

- приведение законодательства Российской Федерации о государственных закупках в соответствие с международным законодательством, учет положительных примеров правового регулирования государственных закупок в законодательстве иностранных государств и нормативных правовых актах международных организаций».

Среди основных концептуальных положений, на которых базировался законопроект, в пояснительной записке к нему названо следующее:

1. Сфера применения распространена на размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг), осуществляемое на территории Российской Федерации за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных средств государственных и муниципальных заказчиков Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

2. Обеспечен доступ к участию в конкурсах и поставках продукции для государственных и муниципальных нужд посреднических организаций при условии выполнения ими определенных квалификационных требований. Даны определения понятий «государственные и муниципальные нужды» и «государственный и муниципальный заказчик». В действующем законодательстве эти понятия в ряде случаев противоречивы и неполны.

3. Введено четкое разделение на конкурсные и внеконкурсные способы закупок (запрос котировок, закупки у единственного поставщика (исполнителя)).

4. Уточнены положения, регулирующие размещение заказов на конкурсной основе, среди которых порядок формирования конкурсной комиссии, требования к содержанию конкурсной документации, разъяснение и изменение конкурсной документации, оценка и сопоставление конкурсных заявок, порядок ведения протокола конкурса.

5. Изменен минимальный срок, устанавливаемый заказчиками для представления конкурсных заявок при проведении открытого конкурса: вместо 45 и более дней срок составит не менее 30 дней. Это обусловлено тем, что в ряде случаев установление большего срока представляется неоправданным (например, при проведении конкурсов на размещение заказов на поставку простых товаров).

6. Установлены права двух и более заказчиков проводить совместные конкурсы при размещении заказов на поставки одноименных товаров.

7. Закрытый конкурс применяется исключительно в случае, если предметом государственного или муниципального контракта являются поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в части, составляющей государственную тайну, что обеспечивает расширение сферы применения открытых конкурсов.

8. Установлены общественно признанные критерии оценки конкурсных заявок и определения победителя конкурса.

9. Предусмотрена возможность обжалования действий (бездействия) заказчика при проведении процедур размещения заказов на поставки товаров для государственных и муниципальных нужд в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем контроль за проведением процедур размещения (при размещении заказов для федеральных нужд), либо соответствующем уполномоченном органе субъекта Российской Федерации (при размещении заказов для нужд субъекта Российской Федерации) или соответствующем уполномоченном органе местного самоуправления (при размещении заказов для нужд муниципального образования). При этом порядок защиты нарушенных прав не исключает для участника возможности их защиты в судебном порядке.

10. Предусмотрена соответствующая мировой практике государственная поддержка предприятий уголовно-исполнительной системы и общественных организаций инвалидов.

11. Сняты действующие жесткие ограничения на привлечение иностранных поставщиков к поставкам продукции для государственных и муниципальных нужд. Вместе с тем для защиты экономических интересов Российской Федерации и отечественных товаропроизводителей Правительству Российской Федерации предоставлено право устанавливать запреты и ограничения при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд на товары (работы, услуги), происходящие с территории иностранного государства и (или) группы государств.

Практика применения Закона № 94-ФЗ показала положительное влияние на урегулирование отношений в сфере государственных и муниципальных закупок. В полной мере определены формы и порядок размещения заказов в Российской Федерации - путем проведения торгов (в форме открытых или закрытых конкурсов и аукционов) либо без проведения торгов (путем запроса котировок, размещения заказа у единственного поставщика, на товарных биржах).

Также предусмотрены дополнительные гарантии обеспечения исполнения государственного и муниципального заказа, включающие в себя ведение специального реестра недобросовестных поставщиков, в который заносятся сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения контракта, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми контракты по решению суда расторгнуты в связи с нарушением ими государственных или муниципальных контрактов.

Законодательство, которое действовало до 1 января 2006 года в сфере государственного и муниципального заказа, не позволяло создавать условия для развития добросовестной конкуренции в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, предоставляя практически неограниченные возможности для злоупотреблений.

В Российской Федерации отсутствовал полноценный контроль над размещением заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд.

Так, Счетная палата Российской Федерации осуществляла контроль над своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению.

Были утверждены Порядок закупки и поставки товаров (продукции), выполнения работ (услуг) для федеральных государственных нужд и Порядок подготовки и заключения государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку товаров для федеральных государственных нужд. В постановлении утверждены порядок проведения конкурсов, заключения контракта, условия его исполнения.

Историю принятия Закона № 44-ФЗ можно кратко отразить в датируемом варианте, так:

Ноябрь 2010 года - В послании Федеральному собранию президент РФ Дмитрий Медведев поручил реформировать систему госзакупок.

07 марта 2011 года - Минэкономразвития опубликовало Концепцию проекта Федерального закона «О Федеральной контрактной системе».

11 марта 2011 года - ФАС публикует новую редакцию Федерального закона 94-ФЗ.

07 мая 2012 года ФАС и Минэкономразвития РФ сняли основные разногласия по принципиальным вопросам и законопроект был одобрен Правительством и внесен на рассмотрение в Государственную Думу РФ.

19 марта 2013 Государственная Дума РФ приняла во втором чтении проект закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг».

22 марта 2013 года было принято решение принять Закон «О контрактной системе» в третьем чтении. Постановление Государственной Думы РФ №1967-6 ГД.

08 апреля 2013 года президент РФ Владимир Путин подписал Закон. Закон №44-ФЗ от 05 апреля 2013 опубликован 08.04.2013 на сайте - http://pravo.gov.ru:8080/page.aspx?39431.

Закон вступил в силу 01 января 2014 года и отменил ранее действующий Закон № 94-ФЗ.

На данном этапе производится принятие Постановлений Правительства, а также вносятся поправки к «новому» Закону № 44-ФЗ.

В настоящее время совокупность норм, регулирующих отношения по поставке для государственных или муниципальных нужд, представляет собой сложную многоуровневую систему Законов и иных нормативных правовых актов. К указанным отношениям применяются правила о договоре поставки, изложенные в статьях 506-522 ГК РФ, а затем (при отсутствии соответствующих правил) применяются общие положения о купле-продаже (ст. 454 ГК РФ).

Как было отмечено в предыдущем параграфе помимо норм, изложенных в Гражданском кодексе РФ, действуют специальные Законы, регламентирующие поставку товаров для государственных или муниципальных нужд (которые подлежат применению в части, не противоречащей нормам, содержащимся в § 4 гл. 30 ГК): Закон № 94-ФЗ (действовавший до 31.12.2013 г.) и Закон № 44-ФЗ (действующий с 1.01.2014 г.).

Помимо указанных Федеральных законов в настоящее время действует ряд нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, регулирующих отношения по поставке для государственных или муниципальных нужд, например, постановление Правительства РФ от 15.05.2007 № 292 «Об утверждении Положения о ведении реестра недобросовестных поставщиков и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 года №1093 «О порядке подготовки и размещения в единой информационной системе в сфере закупок отчёта об исполнении государственного (муниципального) контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения» и многие другие.

Обобщая все вышесказанное, мы можем сделать вывод о постепенном усложнении системы госзакупок и, соответственно правовых механизмов их регулирования. Так как жизнь и общество меняются, следовательно и тенденции развития данной сферы отношений брали, берут и будут брать свое.

Таким образом, структура госзаказа начала формироваться еще в далеком XVII в., что позволяет предположить потребность, во-первых, в регулировании госзакупок, а, во-вторых, в разграничении сферы действия государства и участников заказа. Исходя из этого, государство решает законодательно закрепить отношения связанные с осуществлением поставки товаров для государственных нужд и издает первый в истории нормативный акт - Указ о «подрядной цене» на доставку в Смоленск муки и сухарей (7.06.1654 г.). Здесь государство меняет свой подход к налоговым сборам и заменяет их часть выкупами продукции у населения.

Далее происходит быстрое развитие в годы царствования Петра I. Принимаются: Именной Указ Петра I (27.12.1714 г.) «О подрядах»; Сенатский указ (25.01.1716 г.) «О подрядах и договорных письмах»; Указ Петра I Сенату (9.04.1720 г.) «О составлении положения о подрядах при государственных работах и поставках» и другие.

На рубеже XVIII-XIX вв. поставка товаров для государственных нужд активно использовалась и в это период отмечается стремительный рост нормативно-правовых актов. Все нормы были сконцентрированы в Положении о казенных подрядах и поставках. Можно отметить, что уже на данном этапе законодатель стремиться ввести «что-то новое» (по меркам того времени»). Это выразилось в следующем: во-первых, государство проявляло заботу в отношении казенного интереса от убытков и злоупотреблений, во-вторых, стремилось реализовать институт конкуренции частного сектора с монополистами. Здесь как раз мы и наблюдаем становления именно договорных отношений, то есть сфера закупок развилась до такой степени, что потребовала закрепления сторон договора, объекта поставки, права и обязанности, а также ответственность в виде неустойки, а в некоторых случаях неустойки и убытков. Интересно также то, что одной из сторон всегда выступала государство, а это говорит о подчинении данной сферы контролю со стороны власти. Вместе с тем, законодатель постепенно пришел к мысли, что необходима здоровая конкуренция, которая и проявилась в осуществлении торгов с понижением цены. Так же общество требовало открытости системы из-за имеющейся коррумпированности сферы торгов, поэтому вводится принцип гласности торгов, что представляет прототип общественного контроля. Так как законодательство укрепило понятие конкуренции участников, то непосредственно требовалось, чтобы государство не выступало всегда одной из сторон договора, что и было сделано, а также одновременно вводилась ответственность органов государственной власти и личная ответственность должностных лиц.

Далее сфера закупок товаров для государственных нужд в годы Советского Союза развивается скачкообразно, так как постоянные революционные настрои, а потом и вовсе сама революция, НЭП, «застой» в экономике не сподвигли сферу данных отношений к крупному развитию. Отмечается, что акты регулирования госзакупок то принимались, то отменялись. В целом регулирование велось с помощью общих норм. Между тем, можем отметить, что в этот период в связи с исключением государства из сделки как обязательного субъекта, потребовались меры контроля. В связи с этим вводятся нормы ответственности как административного, так и уголовного характера: лишение льгот для предпринимателей, штрафные санкции и прочее.

Уже в «постсоветской» России, а именно 28 мая 1992 года был принят Закон РФ №2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Данный акт является прорывным за долгие годы. Это подтверждается тем, что он является уже специализированным актом, а также дает впервые законодательно закрепленное определение «государственных нужд». Но законодательство данного периода с трудом можно охарактеризовать как серьезно разработанное и понятное для всех. Поэтому в целях совершенствования регулирования размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд был принят Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Данный Закон уже более конкретно указывает на цели госзаказа, а также определяет способы заказа, круг участников и непосредственно описывает процедуру взаимодействия в данной сфере. Закон № 94-ФЗ был принят с учетом международных норм. Это свидетельствует о том, что российский законодатель не только проанализировал акты зарубежного права (которые непосредственно были ратифицированы РФ), но приспособил их так, чтобы «наш» Закон мог функционировать. Принятие Закона № 94-ФЗ способствовало решению сразу нескольких задач: систематизация законодательства, обеспечение прозрачности механизма осуществления закупочной деятельности, устранение возможности злоупотребления.

К сожалению, Закон № 94-ФЗ практически утратил правовую актуальность. Коррупция в сфере госзаказа существенно возросла и он перестал справляться с данным явлением. И в ноябре 2010 года в послании Федеральному собранию еще тогда Президент РФ Д. А. Медведев поручил реформировать систему госзакупок. После это последовало разработка ряда проектов и публикаций «нового» Закона. 22 марта 2013 года в третьем чтении был принят Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». 8 апреля 2013 г. он был подписан президентом В. Путиным и опубликован на сайте². Также во исполнение Закона № 44-ФЗ принимаются Постановления Правительства РФ и вносятся поправки в сам Закон № 44-ФЗ. «Новый» Закон № 44-ФЗ призван сделать систему госзакупок открытой, доступной и прозрачной с помощью этих и других принципов, которые закреплены непосредственно Законе № 44-ФЗ ст. 6. По мнению законодателя, федеральная контрактная система (далее - ФКС), предлагаемая в качестве альтернативы устаревшему закону, предполагает переход от практически не действовавшего механизма к регулированию полного цикла государственных закупок и должна заменить действующий закон о государственных и муниципальных закупках.

Глава II. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА В СФЕРЕ ПОСТАВОК ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

2.1 Проблемы законодательного закрепления договорных отношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд (сравнительно-правовой анализ федерального законодательства)

С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Указанный нормативный акт пришел на смену действовавшему до 1 января 2014 г. Закону № 94-ФЗ.

В данном параграфе мы попытаемся отразить наиболее важные изменения, которые представлены нам законодателем в Федеральном законе № 44-ФЗ.

Сегодня много положений Закона № 44-ФЗ вызывает вопросы о возможности их полной реализации. Более того, можно с уверенностью констатировать, что государственные заказчики по объективным причинам не готовы в полном объеме осуществлять закупочную деятельность в рамках Закона № 44-ФЗ. Это обстоятельство свидетельствует о некой недоработанности нового Закона. Поэтому представляется правильным предпринять попытку анализа основных положений ФЗ № 44.

Закон № 44-ФЗ вводит новые понятия, например «контрактная система», которая определяется как совокупность участников контрактной системы. Законодатель определяет контрактную систему, перечислив ее участников. Кажется, не совсем правильным сводить контрактную систему исключительно к ее участникам. Представляется, что термин «контрактная система» заимствован из законодательства США. Как указывается в литературе, «в США была создана Федеральная контрактная система, которая сосредоточивает организацию закупок по выполнению большинства государственных программ». По свидетельству авторов, федеральная контрактная система в США не сводится исключительно к указанию участников, а рассматривается гораздо шире - как закупочная деятельность в целом, поэтому представляется правильным воспроизведение подхода, господствующего в США. Так, в Соединенных штатах госзакупки рассматриваются в контексте необходимости выполнения государственных и муниципальных программ, для организации текущей деятельности государственных организаций, производства общественных благ. Что мы наблюдаем в России? - как уже отмечалось выше, Закон № 44-ФЗ закрепляет ФКС как круг участников системы. И в целом, суть российской ФКС очень схожа именно с американской системой, что мы и подтверждаем в рамках первого параграфа. А именно: механизм управления всем жизненным циклом заказа (и в России, и в США); контрактные офицеры (США) и контрактные управляющие (Россия); принципы госзакупок (Россия и США); центральная информационная система федеральных закупок (США) и единая информационная система (Россия).

Другим понятием является «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)» (ч. 2 ст. 3 Закона № 44-ФЗ). Закон № 44-ФЗ определяет его как совокупность действий, которые осуществляются заказчиками, связанными с размещением заказа и последующим заключением государственного контракта. Введение данного термина вызывает сомнения в целесообразности, поскольку в Законе № 94-ФЗ существовал актуальный термин «размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков». Данный термин обладает той же смысловой нагрузкой, что и понятие «определение поставщика», поэтому вызывает сомнение подход законодателя, связанный с изменением названия, но оставлением прежнего содержания. На наш взгляд, это можно охарактеризовать как «новый Закон - новая интерпретация терминов», хотя смысловая нагрузка по факту осталась прежней.

Следующий термин - «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд». Закупка в этом смысле представляет собой совокупность действий, осуществляемых заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Действительно, данный термин важен и нужен, более того, его содержание не вызывает сомнений. Однако законодатель не конкретизирует термин «государственные нужды». Видимо, следует руководствоваться ст. 3 Закона № 94-ФЗ, которая определяет их как потребности государственных заказчиков в товарах работах и услугах. Термин «государственные нужды» используется не только в этом определении, но и раскрывает содержание термина «государственный контракт, муниципальный контракт». Государственный контракт - это договор, заключенный от имени Российской Федерации государственным заказчиком для обеспечения, соответственно, государственных нужд. Представляется правильным, если бы законодатель все же определил, что такое «государственные нужды», закрепив его если не в самом Законе, то в одном из постановлений Правительства, которые принимаются для реализации Закона № 44-ФЗ или опубликовать официальные разъяснения к Закону.

Закон № 44-ФЗ предусматривает создание и ведение единой информационной системы. Целями создания системы является собирание, обработка и хранение информации о закупочной деятельности, осуществляемой государственными заказчиками. Введение данной новеллы представляется правильным и оправданным. Однако можно с уверенностью констатировать полную неопределенность в функциональности данной системы. Как отмечают в литературе, «информация будет общедоступна на официальном сайте контрактной системы. Его адрес определит правительство РФ». договорной поставка муниципальный правовой

Несомненно, положительным моментом является то обстоятельство, что субъекты федерации смогут создавать свои информационные системы, интегрированные с федеральной информационной системой. Это позволит улучшить как поисковую систему, так и в целом упростит работу сотрудников и иных участников госзакупок.

Закон № 44-ФЗ предусматривает создание федерального органа исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок. Данный орган должен осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере закупок. Данное положение возражений не вызывает. Представляется, что, создавая Закон № 44-ФЗ, законодатель держал ориентир на закупочную систему, функционирующую в США, которая также предполагает создание специализированного государственного органа, которым является Офис государственного заказа США. В рамках исполнения Плана мероприятий по реализации Федерального закона №44-ФЗ определены федеральные органы исполнительной власти по регулированию контрактной системы и контролю в этой сфере. Так, полномочиями на выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере закупок наделено Министерство экономического развития России. Функциями по осуществлению контроля в этой области и согласованию применения закрытых способов определения поставщиков наделена Федеральная антимонопольная служба. Это необходимо для всестороннего и полного наблюдения за контрактной системой, что необходимо на данный момент особенно, так как институт новый и его функционирование необходимо отслеживать.

В Законе № 44-ФЗ появляется гл. 2 под названием «Планирование». Этим обстоятельством законодатель выделяет планирование в отдельный этап.

Если исходить из анализа положений Закона № 44-ФЗ, выделяются следующие стадии закупочной деятельности: планирование закупок; осуществление закупок; исполнение контракта.

Самой начальной стадией является планирование, которое осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения: планов закупок, планов-графиков.

Закон № 94-ФЗ предусматривал создание и утверждение плана-графика (ч. 5.1 ст. 16). Таким образом, Закон № 44-ФЗ предусматривает создание дополнительного документа (план закупок) заказчиком.

Законодатель стремится к тому, чтобы каждая покупка, осуществляемая заказчиком, носила плановый характер. Представляется, что основным документом является план закупок.

План закупок - это тот документ, который отвечает на следующие вопросы: Что приобретается? С какой целью осуществляется покупка? В какой промежуток времени это приобретается? Какие денежные суммы готов выделить заказчик, чтобы приобрести это? Зачем это приобретается?

Представляется, что из плана закупок логически следует план-график. Планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок. Планы-графики формируются заказчиками в соответствии с планами закупок. Здесь возникает вопрос: в чем разница между планом закупок и планом-графиком? В силу этого тогда понимается, что план закупок носит более общий характер и определяет основные направления закупочной деятельности, тогда как план-график носит более конкретный характер. Таким образом, введение данных планов выступает как одно из нововведений, которое оценивается специалистами в сфере госзаказа как достойный вариант систематизации и усовершенствования торгов.

Закон № 44-ФЗ вводит процедуру обоснования закупок. Согласно статье 18 части 1 Закона № 44-ФЗ обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок. Федеральный закон № 94-ФЗ предусматривал исключительно обоснование цены, тогда как Закон № 44-ФЗ предусматривает дополнительное обоснование способа совершения закупки. Это является достаточно важной новеллой. Следует отметить, что в ст. 13 Закона № 44-ФЗ «Цели осуществления закупок» предусмотрены, по существу, основания формирования плана закупок, которыми выступают государственные программы, включая целевые, муниципальные программы, иные документы планирования; международные обязательства Российской Федерации; утверждаемые в установленном порядке расходы на осуществление функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и территориальными внебюджетными фондами.