Особенности законодательного регулирования договорных обязательств в сфере поставки товаров для государственных и муниципальных нужд

В ходе мониторинга закупок, аудита и контроля в сфере закупок проводится оценка обоснованности осуществления закупок, и конкретная закупка может быть признана необоснованной. В таком случае органы выдают предписания об устранении выявленных нарушений и привлекают к административной ответственности лиц, виновных в нарушениях требований Закона № 44-ФЗ о контрактной системе, в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Форма и порядок обоснования закупок устанавливаются Правительством РФ.

Таким образом, можно проследить тот факт, что даже обоснование закупки подразумевает под собой отчет/контроль перед органами государственной власти. Здесь мы наблюдаем как раз комплексный анализ контрольной и мониторинговой деятельности, как реализация одного из принципов контрактной системы - эффективность осуществления закупок.

Закон № 44-ФЗ вводит новеллу о нормировании в сфере закупок. Под нормированием понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов. Законодатель отмечает, что требования к закупаемым товарам - это требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг. Цель данной нормы состоит в попытке избежать приобретения избыточных товаров, т.е. приобретения товаров в количестве, превышающем потребности заказчика. Нарушение требований о нормировании также будет восприниматься как приобретение предметов роскоши, которые будут определяться в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данный шаг законодателя абсолютно оправдан и целесообразен. Более того, в связи со скандалами, связанными с приобретением ректорами государственных ВУЗов дорогостоящих автомобилей, данный шаг носит своевременный характер. Проблема заключается в том, что не решен вопрос: что относить к предметам роскоши? Вместе с тем, в Законе № 44-ФЗ предметы не определены. Нет конкретного определения и в законодательстве Российской Федерации. Так, ст. 446 Гражданский процессуальный кодекс РФ содержит следующую формулировку: «Взыскание по исполнительным документам не может быть обращено на следующее имущество, принадлежащее гражданину-должнику на праве собственности: предметы обычной домашней обстановки и обихода, вещи индивидуального пользования (одежда, обувь и другие), за исключением драгоценностей и других предметов роскоши». Однако пояснения того, что относится к предметам роскоши, нет. Понятие предмета роскоши встречается и в ст. 256 ГК РФ. Законодатель последовательно использует в различных источниках это понятие, но не дает ему определение.

Проявляется тенденция законодателя последовательно указывать в различных источниках понятие, но не давать ему определение. Это представляется неудобным, так как возникает необходимость расширительного толкования.

Так же «новым» Законом № 44-ФЗ представляется введение нового института для современного законодательства - института общественного обсуждения закупок. Данный институт представляет определенную форму общественного контроля, что, несомненно, является достижением. Хотелось, чтобы случаи обсуждения закупок были связаны не только с ценой, но и с другими критериями. Если Правительство РФ пойдет исключительно по пути, связанному с определением цены, то возможны злоупотребления. Например, если речь идет о случаях, когда объект закупок можно подразделить на несколько лотов. Это может произойти, когда объектом будет выступать строительство, так как возможно выделение отдельных этапов работы.

Непонятным остается механизм обсуждения закупок. Неясно, как будет проходить обсуждение, кто в этом обсуждении получит возможность участвовать, а также какова сила общественного мнения. Конечно, запланировано создание общественного совета по контролю над государственными закупками, наделенного конкретными полномочиями, вплоть до включения членов совета в конкурсные комиссии заказчиков. Будут ли эти планы осуществлены - время покажет, так как на практике функционирует лишь созданный институт общественных обсуждений закупок, который в свою очередь эффективность своего участия в контрактной системе не доказывает и не оправдывает, что мы и подтвердим далее во втором параграфе.

«Новый» Закон № 44-ФЗ отказывается от понятия одноименного товара. Статья 10 Закона № 94-ФЗ определяла одноименный товар как товары, «относящиеся к одной группе товаров, работ, услуг в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для нужд заказчиков». От отнесения товара к одной группе зависел способ заключения договоров. Заказчик может заключать договоры без проведения торгов на сумму не свыше 100 тыс. руб. в квартал на одноименные товары; если сумма выше 100 тыс. руб., то проведение торгов обязательно. Однако Закон № 44-ФЗ не использует категорию «одноименный товар», вместо нее встречается «идентичный товар», под которым понимаются товары, работы, услуги, имеющие одинаковые характерные признаки. Например, офисный и столовый стул будут являться идентичными товарами, так как у них одинаковые характерные признаки. Здесь опять же поднимается вопрос смысла исключения терминов, ведь потребуется обращение к другим нормативным актам, что крайне неудобно и отнимает драгоценное время. Вместе с тем, предлагаем внести изменения в Закон № 44-ФЗ путем принятия Федерального закона о внесении данных изменений в Федеральный закон № 44-ФЗ.

Положения Закона № 44-ФЗ несколько изменяет перечень способов осуществления закупок.

К данным способам относятся:

1. Процедуры, связанные с проведением торгов: конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием (информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования и победитель такого конкурса определяется из числа участников закупки, прошедших предквалификационный отбор)), двухэтапный конкурс (информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц, конкурс проводится в 2 этапа. Первый этап - предквалификационный отбор - выбираются лица, соответствующие дополнительным требованиям. Второй этап - из лиц, прошедших предквалификационный отбор, победителем признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения контракта по результатам второго этапа такого конкурса), закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс (коренное отличие закрытых конкурсов состоит в том, что предложения о принятии участия направляются строго определенному перечню лиц); аукцион: электронный аукцион, закрытый аукцион.

2. Процедуры без проведения торгов: запрос котировок (информация о потребностях заказчика в товаре, работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц. Победителем запроса котировок признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта); запрос предложений (информация о потребностях в товаре, работе или услуге для нужд заказчика сообщается неограниченному кругу лиц. Победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом удовлетворяет потребности заказчика в товаре, работе или услуге); закупка у единственного поставщика (Закон № 44-ФЗ устанавливает 28 случаев, когда заказчик имеет возможность заключить контракт у единственного поставщика).

Закон № 44-ФЗ сужает критерии оценки заявок, отнеся к ним только: цену контракта, расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ, качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки, квалификацию участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации специалистов и иных работников определенного уровня квалификации. Благодаря этому нет вольной трактовки и использования любых из представленных критериев. Тем самым заказчик получает наиболее подходящий продукт, то есть это именно удобно заказчику, потому что он получает именно то, что ему необходимо.

В свою очередь, предшественник «нового» Закона помимо двух основных критериев оценки устанавливал семь дополнительных критериев для того, чтобы определить лучшие условия исполнения контракта (ч. 4 ст. 28 Закона №94-ФЗ).

Закон о контрактной системе выделяет ряд интересных положений относительно государственного контракта, которые сформулированы следующими тезисами:

- цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта. Закон № 94-ФЗ допускал все же в некоторых ситуациях изменение цены и это способствует тому, что законодателем в «новом» Законе № 44-ФЗ учтены пробелы Закона № 94-ФЗ;

- в установленных случаях допускается указание ориентировочной цены или формулы определения цены, что способствует возможности заказчика расходовать бюджетные средства более экономно;

- в контракт включается обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств. Данное правило полностью воспроизводит аналогичное правило, существующее в Законе № 94-ФЗ, тем самым законодатель уделяет внимание ответственности, то есть заказчик и поставщик будут ответственно относиться к исполнению контракта. Идея законодателя, на наш взгляд, - дисциплинировать участников;

- обязательными являются условия о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги, о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки поставленного товара, выполненной работы (ее результатов) или оказанной услуги, что способствует защите интересов заказчика. Это положение выступает гарантия, что заказчик получит именно то, что хотел.

В целом законодатель предусмотрел и учел пробелы «старого» Закона № 94-ФЗ и включил доработанную версию в Закон № 44-ФЗ, но все еще Закон № 44-ФЗ остается недоработанным, что мы будем подтверждать дальше.

Одной из новелл в рассматриваемых отношениях является включение в контракт условия о банковском сопровождении контракта. Указано, что публичные органы определяют случаи банковского сопровождения. Правильность данной нормы не вызывает сомнений, однако возникает вопрос: что включает банковское сопровождение? Статья 35 Закона № 44-ФЗ не содержит ответа на этот вопрос. Другой вопрос: чем отличается банковское сопровождение от банковских операций со счетами? Введение данной нормы, возможно, целесообразно и оправданно, однако это не юридическая категория, а экономическая, Закон же должен быть написан юридическим языком. Данное положение укрепляет, по задумке законодателя, уверенность как заказчика, так и исполнителя контракта, что способствует опять же открытости контрактной системы, главное - правильно его использовать в практике применения Закона № 44.

Еще одной попыткой обеспечить открытость, новый Закон № 44-ФЗ закрепляет попытку борьбы с демпингом. Демпинг - это экономическая категория, представляющая собой искусственное занижение цены. Это непосредственно касается закупки товаров для государственных и муниципальных нужд. Группа отношений по госзакупкам функционирует не только с помощью правового скелета, но и экономическая сторона госзаказа присутствует. Данная попытка олицетворяет собой одну из мер по борьбе с коррупционной составляющей, с чем, к сожалению, не справился Закон № 94-ФЗ, так как в данном Законе не содержалось как самого понятия «демпинг», а тем более статьи об антидемпинговых мерах (ст. 37 Закона № 44-ФЗ), тем самым законодатель усилил контроль коррупционных элементов.

Для этого законодателем предусмотрены следующие меры: заключение контракта после предоставления участником обеспечения контракта, в случае, если цена контракта превышает 15 миллионов рублей; возможность отклонения заявки в случае признания недобросовестности участника, подавшего ее; в определенных случаях заказчик может установить требование об обосновании заявки.

На данный момент подготовлен пакет изменений, подписание которого намечено на начало июня 2014 года. Данный ряд изменений будут касаться таких положений Закона № 44-ФЗ как: расширение случаев закупок у единственного поставщика; сокращение количества случаев, когда привлечение внешних экспертов, экспертных организаций будет являться обязательным; исключение необходимости составления отдельных отчетов при осуществлении закупок у единственного поставщика; уточнение требований к содержанию котировочной заявке; изменение положений по антидемпинговым мерам при закупке лекарственных препаратов, а также предусмотрено, что проведение конкурса с ограниченным участием является правом заказчика (при закупке товаров, работ, услуг, включенных в постановление Правительства РФ от 28.11.2013 г. № 1089 «Об условиях проведения процедуры конкурса с ограниченным участием при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» можно применять иные способы закупки, кроме конкурса с ограниченным участием, устанавливать дополнительные требования к участникам закупки будет запрещено) и некоторые другие.

В данном параграфе представлена лишь часть изменений, которые, несмотря на обозначенные нами проблемные вопросы, носят положительный характер. Бросается в глаза заимствование при конструировании ФЗ № 44 идей, существующих в законодательстве США. Данный шаг также не оправдан, зачем создавать что-то новое, когда закупочная система в США существует около века и наглядно демонстрирует свою функциональность, что мы и подтверждали выше, более того, закупочная деятельность в Америке занимает значительный сегмент в экономике страны. Что же касается злоупотреблений и коррупции, то информация тщательно оберегается американскими властями от просачивания в публичную сферу, чтобы не нанести ущерб «безупречной» репутации США. Возможно, именно по этой причине полный и актуальный список коррупционных скандалов в США до сих пор отсутствует. Импонирует стремление законодателя сделать торги прозрачными и открытыми, а также максимально исключить коррупционные вмешательства и необоснованные траты заказчиков. Однако существует и ряд шероховатостей и неточностей, поэтому можно с уверенностью сказать, что Закон о контрактной системе порождает больше вопросов, чем ответов на них.

Вместе с тем, хотим отразить, что опыт США является ценным, так как система госзаказа в условиях рыночной экономики сформирована раньше, соответственно США имеет больший опыт работы в системе госзакупок. Однако она нуждается в дополнительном изучении и анализе вопросов полноты применения американского опыта. Очевидной является недопустимость «прямого» заимствования правоприменительной практики и норм гражданского законодательства Соединенных Штатов Америки в сфере госзакупок в правовом пространстве России.

Таким образом, для наиболее объективного понимания проблем законодательного закрепления отношений по поставке товаров, работ и услуг, считаем целесообразным кратко отразить каждую из выявленных нами.

Во-первых, непонятным является замена понятия «размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков» (Закон № 94-ФЗ) термином «определение поставщика» (Закон № 44-ФЗ). Смысловая нагрузка одна и та же, а интерпретация разница.

Во-вторых, Закон № 44-ФЗ вообще не упоминает, а тем более не раскрывает понятие «государственных нужд». По-видимому, участникам закупки придется руководствоваться положениями Закона № 94-ФЗ, что непонятно, ведь это делает неудобным деятельность госзаказа.

В-третьих, «новый» Закон № 44-ФЗ вводит в действие единую информационную систему, которая будет освещать собирание, обработку и хранение информации о закупочной деятельности. Но на данный момент не решена проблема с функционированием данной системы.

В-четвертых, Законом № 44-ФЗ о контрактной системе вводится институт общественного обсуждения. Новелла очень важная и нужная в реализации поставленных Законом № 44-ФЗ целей, но остается не решенным в тексте Закона механизм обсуждения закупок, к сожалению.

В-пятых, проблемной новеллой выступает включение в контракт условия о банковском сопровождении контракта. Опять же нормы Закона № 44-ФЗ не отвечают нам вопрос «банковское сопровождение - что это?»

Подводя итог, можем сказать, что предложенные Законом № 44-ФЗ новации стимулируют рынок, позволяют предпринимателям заблаговременно планировать участие в торгах и готовить более качественные и проработанные предложения по исполнению контрактов, увеличивают количество участников при проведении процедур торгов, повышают дисциплину заказчиков по организации и планированию своей деятельности. Однако, не все, что предусмотрел законодатель функционирует так как должно быть, а некоторые положения и во все лишены этой возможности. Это происходит потому, что Закон № 44-ФЗ был написан Минэкономразвитием РФ, который в свою очередь является теоретиком, но уж никак не практиком. Закон очень объемный, содержит много информации, которая должна быть всегда в голове, к тому же многие статьи не работают из-за отсутствия механизма их функционирования в силу того, что подзаконные акты, которыми предусмотрены данные механизмы, еще не вступили в свою силу. Некорректное функционирование положений можем попытаться объяснить следующим. Многие заказчики не имеют возможности отправить сотрудников на обучение, соответственно по незнанию допускаются ошибки, что приводит к нарушению положений Закона № 44-ФЗ. Из-за таких трудностей наблюдается стремительная кадровая «текучка», хотя в Законе № 44-ФЗ заложены требования в отношения образования по госзакупкам, что поспособствовало грамотной и сосредоточенной работе всех участников закупки.

2.2 Анализ текущей практики применения законодательства в сфере поставок товаров для государственных и муниципальных нужд (с учетом последних изменений)

Как мы уже отмечали в предыдущих параграфах - система госзакупок формировалась достаточно продолжительное время, соответственно и практика нарабатывалась годами. В силу принятия Закона № 44-ФЗ практикам, работающим с данным законом, придется и приходится уже анализировать положения «нового» Закона, а также принимать меры к устранению недопонимания между контролирующими органами и участниками закупок. Здесь мы попытаемся отразить всю имеющуюся на данный момент практику и проанализировать ситуацию с федеральной контрактной системой в целом. По мнению кабинета министров, первый год работы контрактной системы станет адаптационным.

Существующая до нового года система госзакупок не выдерживала никакой критики. Большинство граждан и представителей бизнеса считали ее закрытой и несправедливой. «Необходимо создать более эффективную и прозрачную систему госзакупок и «новый» Закон о контрактной системе, который также рождался в боях, призван решить эту задачу», - заявил Председатель Правительства Д. Медведев. В ФАС России же бытует мнение, что Закон несет в себе все условия для процветания коррупции.

Федеральная контрактная система предполагает планирование закупок на ближайший год и сразу трехлетнюю перспективу в соответствии с бюджетными проектировками; вводится нормирование, определяющее оптимальный по стоимости товар; создан механизм аудита и общественного контроля.

Кроме того, прозрачная система госзакупок позволяет стимулировать спрос на инновационные товары и услуги, на перспективные научные разработки, а за счет открытости - противодействовать коррупции, которой в этой сфере предостаточно.

Для того чтобы контрактная система заработала полноценно правительство проделало и на данный момент проделывает большую работу - утверждение более 50 подзаконных актов.

Потенциал новой контрактной системы оценивается по-разному. В экспертной среде считают, что ожидания от ее эффективности слишком завышены. Д. Медведев отчасти согласен и говорит о том, что следующий год явно будет адаптационный. Так же за этот год необходимо понять, какие нормы Закона работают, а что следует уточнить.

Но есть у контрактной системы и непримиримые оппоненты, которые полагают, что «реально создано серьезное ограничение конкуренции, уменьшается прозрачность. Снизится и экономия бюджетных средств». Такого же мнения придерживается и руководитель ФАС России И. Артемьев. Он также считает, что до принятия Закона № 44-ФЗ можно было исправить ошибки действующей до 1 января 2014 года системы госзаказа на основе дальнейшего развития Закона № 94-ФЗ, подготовить и внести изменения в Бюджетный, Налоговый и Гражданский кодексы, в КоАП.

«На стадии реализации крупных дорогостоящих строительных контрактов было выявлено, что большое количество аукционов признается фактически несостоявшимися, и в результате заключается контракт с единственным поставщиком», - пояснил глава минэкономразвития А. Улюкаев. Решение проблемы видится в исключении из электронных аукционов - при превышении соответствующего лимита - госзакупок по двум позициям: приобретение высокотехнологичного оборудования и крупные контракты в сфере строительно-монтажных работ. Исходя из того, что в Законе № 44-ФЗ зафиксирован незначительный порог госзаказа, за которым происходит переход от аукционной формы к конкурсной, то есть всего 150 миллионов рублей, данный факт и предложенное решение поспособствует представлению торгов общественности и контролирующим органам в открытой форме и реализации принципа открытости и применения статьи об антидемпинговых мерах.

Еще одним доводом ФАС «против» является применение бумажного формата проведения конкурсов. Для того чтобы это было действительно прозрачно, чтобы ушли в прошлое процедуры, связанные с непрозрачностью этого вскрытия конвертов, хранения и всего остального, Артемьев, приводя пример соглашения в рамках Таможенного союза, отмечает, что все конкурсы должны проходить в электронном виде. Получается, что либо России надо следовать этому соглашению, либо уговаривать партнеров по Таможенному союзу внести изменения в соглашение.

Глава правительства полностью согласен с данным замечанием и дал распоряжение на его устранение, путем внесения главы об электронных конкурсах. Со своей стороны можем отметить, что идея перехода на электронный ресурс упростит работу заказчиков и потенциальных участников, так как с помощью электронной системы увеличивается продуктивность работы, и скорость поиска информации. Здесь система так же становится открытой рядовому пользователю информационно-коммуникационной сети «Интернет».

Начиная с 1 января 2014 года, как уже отмечалось ранее, Закон № 94-ФЗ о госзакупках, в России заменила контрактная система. В качестве ее основных отличий и преимуществ специалисты называют то, что новый порядок регулирует не только сам закупочный процесс, но и планирование, мониторинг, аудит и контроль за закупками Особую значимость контрактной системы подчеркивает то внимание, которое ей уделил президент В. Путин, поручивший в октябре 2013 г. правительству принять все подзаконные акты, необходимые для работы «нового» Закона, к 1 декабря 2013 года.

О том, все ли успело разработать правительство, о первых итогах внедрения контрактной системы, а также о том, что еще предстоит сделать, блок этих вопросов мы попытаемся раскрыть в данном параграфе.

По словам Е. Елина, который выступает заместителем министра экономического развития - «ведется постоянный мониторинг работы контрактной системы и серьезных сбоев не наблюдается. Как это происходит: на сайте госзакупок существует опция, с возможностью написать вопрос или позвонить, благодаря этому выводится ежедневная статистика по количеству обращений. Так же появляется возможность отслеживать уровень тревожности рынка».

Исходя из полученных данных статистики можем сделать вывод о следующем. Число обращений достаточно резко упало: если сразу после Нового года их было порядка 15 тыс. в день, то сейчас уже около 8 тыс. Если наблюдать общую картину происходящего, то сейчас количество обращений подходит к тому уровню, который наблюдался в прошлом году. Этому, в частности, способствовало то, что были подготовлены ответы на часто задаваемые вопросы. За пять дней соответствующий раздел набирает порядка 80 тыс. пользовательских просмотров.

Часто задаваемые вопросы можно подразделить на несколько категорий. Первая из них - когда люди просто документов не читали и надо им показать, где и что написано. Второй тип вопросов - когда читали, но не разобрались, как это работает. Здесь надо разъяснить. Третий тип вопросов - когда идут какие-то сбои.

Что касается сбоев сайта (технические проблемы), то они были зафиксированы в конце прошлого года. Сбои были потому, что больше чем в 20 раз увеличилось число обращений на сайт с попыткой разместить заказы. Сайт не справлялся, поэтому были приняты экстренные меры по восстановлению функционирования сайта.

На практике возникает вопрос, насколько готовы к этому контрактные службы заказчиков? Исходя из интервью Е. Елина сам закупочный этап не стал сложнее. По «новому» Закону № 44 усложнение проявилось в обязательном планировании. Кроме того, если планированием должен занимается непосредственно сам заказчик, то процедура закупки может проводиться как контрактной службой, либо может быть передана другому уполномоченному ведомству. К примеру, комитет по здравоохранению субъекта РФ - планирует закупку лекарственных средств, а уполномоченный орган субъекта осуществляет саму непосредственно закупку. Если каждый будет делать свою работу в рамках своих должностных обязанностей, то это не приведет к увеличению штатов.

Стоит затронуть вопрос функционирования общественного контроля в сфере госзакупок. Общественный контроль - это в первую очередь общественное обсуждение крупных сделок. С 1 января 2014 года общественное обсуждение закупок свыше 1 миллиарда рублей стало обязательным для всех заказчиков. При этом субъекты РФ вправе снизить планку.

На практике ряд крупных закупок уже был отменен. Например, были отменены закупки хладреагентов более чем на 10 миллиардов рублей, отменена закупка иностранных медицинских изделий, - то есть система работает. Отменены данные закупки были потому, что при их проведении применялось обсуждение всех условий торгов общественностью. По итогу данных обсуждений торги были признаны нецелесообразными и нарушившими нормы Закона № 44-ФЗ, в виде «отвода» денежных средств мимо самой закупки. Вообще, общественные обсуждения были и раньше. Система общественного обсуждения крупных контрактов действовала в «пилотном» режиме с августа 2012г. С начала 2014г. стали обязательными обсуждения планов-графиков размещения заказа и закупок свыше 1 миллиарда рублей. Полностью система должна заработать с 2016 г., когда будет введена единая информационная система и трехлетнее планирование закупок. Возникает вопрос «в чем сейчас отличие?». Отличие сейчас в том, что, во-первых, обсуждение начинается раньше - на этапе планирования. Во-вторых, появилась возможность отмены закупок по результатам обсуждения. В-третьих, появился обязательный очный этап, и притом сформулировано, где он должен проходить. Сейчас все должно происходить по месту нахождения заказчика.

При этом обсуждение касается не только технических вопросов - есть возможность вообще поставить под сомнение необходимость строительства дороги, например. Такую возможность дает как раз упомянутое обсуждение на этапе планирования, когда заказчик ставит в план, что нужна дорога такая-то и там-то. Дальше общественность уже может обсудить, точно ли она там нужна.

Так же сайт TORG94.ru 24.03.2014 г. опубликовал статью со статистическими данными, которые подтверждают неэффективность общественного контроля. «Общественный контроль за госзакупками остается непопулярным даже в профессиональной среде, следует из исследования «Открытого правительства». Почти 80% чиновников, которые занимаются размещением заказов, не сталкивались с общественным контролем, и только 40% из них считают его эффективным способом борьбы с коррупцией».

Исследование «Открытого правительства» проводилось совместно с Высшей школой экономики и порталом Superjob.ru, опираясь на три источника -- опрос 300 представителей общественных организаций, 200 представителей органов исполнительной власти, которые размещают заказы на сайте zakupki.gov.ru, а также 1,6 тыс. пользователей рекрутингового сайта Superjob.ru. Как пояснили «Ъ» в «Открытом правительстве», порталом пользуется «экономически активное население», и проведение опросов для них «обычная практика». Опрос показал, что эффективным средством борьбы с коррупцией участие общественности в контроле за госзакупками считают 71% общественников, 53% пользователей Superjob.ru и 40% заказчиков. Это сыграет положительную роль в реализации института общественного обсуждения, так как значительно облегчит их работу при анализе заказчиков. В данном случае им необходимо будет просто обратиться к указанному рейтингу и оценить саму закупку.

Позиции в разных группах респондентов расходятся незначительно. Подавляющее число общественников (84%), заказчиков (79%) и пользователей Superjob.ru (92%) заявили о том, что сами никогда не сталкивались с общественным контролем за госзакупками. А самым эффективным средством профилактики коррупции в области госзакупок они считают создание «публичного рейтинга недобросовестных заказчиков» -- его поддержали и граждане (43%), и общественники (38%), и заказчики (39%).

На данный момент возникла также и другая проблема - качество общественных обсуждений. Заключения по итогам общественных слушаний должны состоять из двух частей: процедурные и сущностные нарушения. «ФАС может анализировать только процедурные вопросы. К сущностной части должны подключаться Росфиннадзор и Счетная палата», - отмечает заместитель главы ФАС А. Цариковский.

На заседании правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства 20 марта было решено создать площадку и в течение апреля исследовать технологические, информационные, организационные проблемы в работе системы общественного обсуждения крупных контрактов и к июню 2014 г. выработать конкретные предложения по модернизации этой системы.

В ближайшее время планируется организовать экспертный совет. Его деятельность будет направлена, в том числе, на оценку хода внедрения контрактной системы (не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов, муниципальных образований). В состав данного совета были приглашены: К. Кабанову (Национальный антикоррупционный комитет), Л. Соболь («РосПил»), Е. Панфиловой (Центр антикоррупционных исследований и инициатив, «Трансперенси интернешнл»), И. Бегтину (Комитет гражданских инициатив), А. Аузану. То есть специалистам, у которых есть определенная репутация и которых сложно назвать аффилированными с государством.

Планируется, что экспертный совет будет следить за тем, каким образом внедряется контрактная система и изменения в области закупок государственных компаний и субъектов естественных монополий. Совет будет проводить оценку событий, связанных с процедурой закупок. Но при определенном условии - совет не рассматривает события, которые возникли из-за человеческого фактора, из-за нарушения законодательства. То есть он не является надзорным органом. Экспертный совет будет оценивать те факты, которые либо привели к негативным последствиям, либо могут привести. При этом не важно, от кого члены совета получают информацию - от населения или от профессиональных участников. Экспертный совет должен дать оценку и найти решение: установить, например, что какая-то система недостаточно отрегулирована, и предложить, как ее можно отрегулировать и в какие сроки.

Что касается осуществления мониторинга госзакупок, то в первую очередь, такой мониторинг проводит сама ФАС РФ. Со стороны же министерства экономического развития мониторинг будет производиться, но пока нет набранной статистики для проверки, так как поступает она к концу года.

По мнению Счетной палаты отмечается, что в связи с реализацией «нового» Закона № 44-ФЗ на сегодняшний день ситуация крайне печальная.

Сайт работает «крайне плохо»: регистрация для общественного обсуждения занимает более 12 часов, а ссылка, которая приходит на почту для ее подтверждения, не открывается. Но и после регистрации проверить госзакупки будет непросто. «Планы-графики госзакупок не опубликованы у 28 из 106 распорядителей бюджетных средств, а для анализа количественных показателей у 61 из 78 необходим ручной подсчет. Данные сканируют «криво с изгибом», прочитать, что размещено, невозможно. Вычленить из существующих графиков миллиардные контракты сложно, рядом с суммами с шестью нулями ставят еще «млн», получается закупка на триллион: «Перепутаны единицы измерения».

Мало и миллиардных контрактов, всего 30 крупных госзакупок с начала года, причем среди госзаказчиков только один государственный орган -- Федеральное космическое агентство, остальное -- ФГУПы.

Аудитор Счетной палаты М. Рохмистров отмечает, что к концу подходит I квартал, планирование госзакупок происходит, как и при ФЗ № 94, -- к концу года. «Не изменилось ничего, -- резюмировал он. -- С учетом общественного обсуждения».

Подводя итоги, пилотного проекта системы общественного обсуждения крупных контрактов заместитель министра экономического развития Е. Елин отмечает: «неконкретность документов, необоснованность начальных цен контрактов, избыточные требования к участникам госзакупок и нереалистичные сроки исполнения контракта». Были и сюрпризы, отметил он: «Находчивые заказчики проводят общественные обсуждения в местах, которые просто недосягаемы». Однажды общественные слушания были назначены на острове Диксон, куда вообще невозможно добраться, отметил он.

Министр по вопросам Открытого правительства М. Абызов возмущался: это «особый цинизм, факты нужно разбирать поименно». Качество работы нужно улучшать, признал он, проблемы актуальны, но Минэкономразвития их выявляет. «В течение этого года мы должны эти моменты преодолеть», -- призвал М. Абызов.

Собственно говоря, основная идея перехода от Закона № 94-ФЗ к Закону № 44-ФЗ - это возможность более гибкого формирования экономического пространства. То есть Закон № 94-ФЗ мы рассматривали как систему, когда есть один критерий - цена. А Закон № 44-ФЗ дает возможность экономическое пространство формировать таким образом, чтобы оно обеспечивало интересы разных групп - то ли интересы национальных производителей, то ли интересы малых предприятий, интересы социально значимых объектов. Таково содержательное отличие Закона № 44-ФЗ от Закона № 94-ФЗ.

Закон № 44-ФЗ больше, чем на сто страниц мелким шрифтом, плюс 46 подзаконных актов, и это еще не всё, готовится к принятию еще 22 акта. Такой массив документов нужно изучить всем, кто хочет принимать участие в госзакупках. Это всё - новая Федеральная контрактная система, которая должна сэкономить бюджету 700 миллиардов рублей в ближайшие три года по оценке министра по вопросам Открытого правительства М. Абызова. При этом 15% поставок теперь должен осуществлять малый и средний бизнес, представители которого не в силах разобраться в таком количестве бумаг.

Есть и другая проблема. Экспертный совет при правительстве отмечает, что права некрупных поставщиков недостаточно защищены. Для этого необходимо содействие малому и среднему бизнесу. Нужно создать эффективные институты гарантий, институты рассмотрения жалоб.

По мнению Д. Кипниса проблема в секторе госзакупок одна и для государства, и для бизнеса, и это - отсутствие постоянных правил игры в этом секторе. Поскольку в стране нет прецедентного права, ФАС постоянно выносит противоположные решения в схожих ситуациях, и эту ситуацию никак не облегчило введение новой системы. При этом и её нормы зачастую можно толковать неоднозначно, подмечают эксперты правительства. Все предложения по улучшению контрактной системы они должны вместе с министром по вопросам открытого правительства сформулировать к маю.

Для более глубокого изучения проблем применения «нового» Закона № 44-ФЗ нами были проведены: анкетирование и интервьюирование. Анкетирование проводилось среди сотрудников Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области отдела контроля государственных закупок (См.: Приложение 1 и 2). Благодаря полученной информации сразу становится ясно, на наш взгляд, самое главное - принятие Закон № 44-ФЗ о контрактной системе не оправдано, так ответили 5 из 6 респондентов. Объясняют этот факт тем, что Закон № 44-ФЗ скопирован с Закона № 94-ФЗ и лишь имеет не значительные дополнения. По факту внедрения института общественного обсуждения крупных госзакупок сотрудники считают, что данный институт не лишний и необходим для обсуждения и анализа закупок на огромные суммы. Так же в нашей анкете присутствовал ряд открытых вопросов, для которых подразумевался развернутый ответ. Один из таких вопросов был на тему выявления общих проблем в Законе № 44-ФЗ. Сотрудники отметили следующие проблемы, с которыми они столкнулись уже на данный момент и которые законодателем пока не решены:

1. Ограниченная возможность госзакупок товаров, работ, услуг без проведения длительных публичных процедур.

2. Многие механизмы, прописанные в Законе № 44-ФЗ пока что не работают.

3. Многие пробелы, имеющиеся в Законе № 94-ФЗ перешли в «новый» Закон № 44-ФЗ.

4. Заказчикам значительно сократили количество проведения таких процедур, как запрос котировок, а также установили жесткое требование заключение договоров (контрактов) с единственным поставщиком на сумму, не превышающую 100 000 рублей. А именно, на проведение запросов котировок выделили всего 10% от планов-графиков (то есть денежных средств, выделенных на проведение процедур), 5% от планов-графиков - на заключение контрактов до 100 000 рублей в год. Также ужесточились требования к составлению планов-графиков, требования к исполнению контрактов и опубликованию контрактов в реестре контрактов. Более серьезной стала процедура запроса котировок (которая в настоящее время очень плохо урегулирована Законом № 44-ФЗ).

Таким образом, из отмеченных сотрудниками Вологодского УФАС проблем мы видим, что функционирование самого Закона № 44-ФЗ затруднено и работать по нему сложно.

Мы получили 100 % ответ на вопрос о решении проблем Закона № 94-ФЗ Законом № 44-ФЗ - не решает. Этого и следует ожидать в силу выявленных проблем «нового» Закона № 44-ФЗ. На вопрос о статистике обращений выяснили, что численность жалоб по Закону № 44-ФЗ гораздо ниже, чем при введении Закона № 94-ФЗ. На наш взгляд это временное явление, так как Закон № 44-ФЗ остается непонятым многими участниками торгов, соответственно и жаловаться они пока не могут. К вопросу о ЕИС, сотрудники единогласно выбрали вариант: «введение ЕИС оправдано», но пояснили, что на данный момент институт работает не в полном объеме. С 2017 года ожидается его полная реализация. Также нами был задан вопрос, который разбирался и в самой работе. Вопрос о замене терминов с сохранением смысловой нагрузки. По мнению сотрудников это сделано по принципу «новый» Закон - новые понятия» (См.: Приложение 1 и 2).

Так же, мы провели интервьюирование с сотрудником УФАС по Вологодской области старшим государственным инспектором отдела по контролю государственного заказа Д. С. Ягольницкой (См.: Приложение 3). В ходе интервью главным вопросом был - насколько быстро и «безболезненно» происходит переход от Закона № 94-ФЗ к Закону № 44-ФЗ. Дарья Сергеевна подтверждает мнение о том, что первый год функционирования Закона № 44-ФЗ будет адаптационным, так же старший государственный инспектор отмечает, что переход будет совершенно точно происходить в течение двух лет. С 1 января и по сегодняшний день (28.03.14) все заказчики учатся как правильно действовать в соответствии с Законом № 44-ФЗ. С 2015 же года вступает в силу глава 2 «Планирование» Закона № 44-ФЗ и здесь снова заказчики начнут обучаться.

Так же в Управление ФАС по Вологодской области на данный момент поступило, и было рассмотрено всего 30 жалоб, основная их масса - не обоснованные. Первая жалоба, именно в Вологодском УФАС, была рассмотрена 4 февраля 2014 года.

Суть жалобы заключалась в следующем. Администрация Бабушкинского района провела открытый аукцион на оказание услуг по выполнению функций технического заказчика при строительстве детского сада на 80 мест «под ключ» в селе имени Бабушкина. Сумма контракта составила 1 866 600 рублей. В аукционе участвовали шесть организаций, сообщает Вологодское управление Федеральной антимонопольной службы. Прошла процедура выбора исполнителя, но окончательное решение о победителе не принято в связи с приостановкой торгов. Основанием послужила жалоба в антимонопольный орган. В документации заказчика ошибочно были указаны виды строительных работ, не соответствующие цели закупки. По итогу рассмотрения жалобы специалисты порекомендовали всем заказчикам тщательней составлять контракты и заявки на госзакупки.

Наряду с анкетированием и беседами с сотрудниками УФАС по Вологодской области нами было изучено мнение по данной проблеме исполняющего обязанности руководителя Управления ФАС по Вологодской области Мерзляковой Н. В. Она отмечает, что «новый» Закон № 44-ФЗ, усиливает ответственность заказчиков даже в той части, что уже установлены правила нормирования, которые обеспечивают, что заказчики не будут приобретать товары с избыточными свойствами, избыточными характеристиками. Законодатель хочет ограничить приобретение заказчиком предметы роскоши, потому что, как показывает практика, бывают такие случаи, что за бюджетные средства приобретаются дорогостоящие товары.

Так же считаем необходимым отметить то, что на данный момент происходит большая путаница в толковании норм, в их понимании (что мы и наблюдаем из проанализированных анкет). Данный факт значительно тормозит процесс госзаказа. Это объясняется тем, что сроки не изменились, а информация по Закону полностью обновлена и пока заказчик сориентируется, то сроки истекут, поэтому на данный момент документация, как по закупкам, так и по жалобам весьма «сырая», то есть всегда имеются недочеты.

Таким образом, хотелось бы отметить, что во исполнение Федерального Закона № 44-ФЗ Правительством РФ было подготовлено 85 нормативно-правовых актов: Постановления Правительства, Распоряжения Правительства, ведомственные нормативно-правовые акты, а также доклады. Ответственными разработчиками перечисленных актов являются Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ, Федеральная антимонопольная службой России, Банк России, Министерство связи и массовой коммуникации РФ, Министерство энергетики РФ, Министерство регионального развития РФ, Федеральная служба по оборонному заказу, Министерство здравоохранения РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Государственная корпорация «Росатом», заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральная служба исполнения наказаний РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство труда и социальной защиты РФ, государственный орган управления государственными внебюджетными фондами РФ.

На сегодняшний день принято уже 39 актов, остальные 46 документов подлежат принятию в 2014-2015 годах. Важными для нашего диплома являются такие акты как: Постановление Правительства РФ от 04.09.2013 г. № 775 «Об установлении размера начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги, при превышении которой в контракте устанавливается обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять заказчику дополнительную информацию» касается самого процесса закупок, Постановление Правительства РФ от 21.11.2013 № 1043 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг» в отношении планирования и Постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» регулирующее мониторинг, аудит и контроль закупок.

Что касается новых структурных элементов, введенных федеральной контрактной системой, можем отметить, что не все из них функционируют должным образом. Так, например институт общественных обсуждений крупных госзакупок на практике уже был применен, но до сих пор четко не ясен механизм его проведения и организации, что мы и подтвердили в параграфе 1 главы II, а также наблюдается низкий уровень активности обсуждений, так у двадцати девяти заявок, по которым предполагаются особо крупные траты из государственного бюджета, на сайте zakupki.gov.ru активность обсуждения практически нулевая: двадцать заявок не получили ни единого комментария, а остальные 9 были рассмотрены единственным общественным учреждением - отечественным институтом закупок, по результатам чего были указаны мелкие технические недочеты. В качестве примера можно привести проект строительства перинатального центра. В Щелкове и Наро-Фоминске, где должны были появиться идентичные по проектировке объекты, их стоимость различается на 77,2 миллиона рублей. Во многом низкая активность общественного обсуждения связана с тем, что обсуждение подобных проектов требует наличия профильных знаний, свободного времени и высокой квалификации, которыми могут похвастаться далеко не все представители общественных организаций. На наш взгляд, это вызвано тем, что Закон № 44-ФЗ до конца не доработан и не функционирует в полном объеме, так как для этого необходимо принятие подзаконных актов, часть из которых еще не вступила в законную силу или не принята, то есть ситуация носит поэтапный характер, что отрицательно отражается на применении Закона № 44-ФЗ на практике.

Целесообразным также считаем указать мнение экспертного совета и ФАС России. Устоявшаяся практика торгов обычно заключается в том, что муниципальная общественная организация или государственная структура устраивает аукцион. Аукцион, в свою очередь, поощряет конкуренцию - заказчик товаров или услуг получает наиболее выгодное предложение, а государство экономит средства, выделяемые из государственного бюджета.

Поэтому можно сказать, что подобная контрактная система помогает развитию бизнеса. А с новыми изменениями в законодательстве экономия получается еще более выгодной. Все дело в том, что Закон № 44-ФЗ, вступивший в действие с начала года, сказался на большинстве процессов, связанных с торгами. В некоторых случаях процедура закупок упростилась. Так, к примеру, теперь все государственные закупки, в сумме не превышающие ста тысяч, могут проводиться без торгов, а ранее компании были обязаны в любом случае устраивать торги. Управление антимонопольного комитета очень внимательно следит за выполнением требований «нового» Закона № 44-ФЗ. В текущем году уже было поставлено под сомнение 73 поданных заявки. В отношении 49 из них было определено несоответствие имеющимся требованиям, что повлекло за собой возбуждение 87 административных исков и штрафы на общую сумму около семисот семидесяти пяти тысяч рублей.

В силу всего сказанного хотелось бы отметить тенденции развития федеральной контрактной системы и подвести итоги того, что на данном этапе уже работает.

На наш взгляд первые месяцы «использования» Закона № 44-ФЗ не приводит к положительным итогам, так как документ насчитывает массу пробелов и как отмечают специалисты, совсем «сырой» для применения.

Полагаем, что будущее федеральной контрактной системы весьма перспективно, если законодатель будет преследовать цель устранения недостатков функционирования и пробелов в Законе № 44-ФЗ, в силу чего на данный момент система просто «тормозит» и не позволяет в полной мере и без проблем провести торги.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Настоящее исследование посвящено изучению особенностей законодательного регулирования договорных отношений в сфере поставки товаров для государственных и муниципальных нужд. В работе рассматривается проблематика законодательного конструирования и практического применения вступившего в силу с 1 января 2014 года «нового» Закона № 44-ФЗ о контрактной системе: его пробелы, сложности толкования, а также предпринята попытка сравнительного анализа с нормами Закона № 94-ФЗ, в том числе и в сфере применения данных Законов органами государственной власти, местного самоуправления и всеми участниками рынка.

В ходе работы была изучена совокупность договорных отношений, возникающих в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд, а так же нормы федерального гражданского законодательства, подзаконных актов в этой сфере правового регулирования.

В рамках исследования изучались так же судебная практика Арбитражного суда Вологодской области, Вологодского городского суда (гражданский состав), монографические исследования, научные статьи, статистические данные правоохранительных органов и органов ФАС России (2010-2014 гг.).

Для анализа договора поставки для государственных и муниципальных нужд в рамках историко-правового метода изучались: диссертационные работы, а также учебная литература, что способствовало формированию общего представления о договорных отношениях в сфере поставки товаров для государственных и муниципальных нужд. Автором были определены и исследованы исторические этапы появления договорных отношений в данной сфере.

Для рассмотрения содержания механизма организации договора поставок товаров для государственных и муниципальных нужд в работе раскрыты структурные элементы договорных обязательств в сфере поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, его особенности и нюансы при заключении.

Для анализа содержания Законов № 94-ФЗ и № 44-ФЗ с точки зрения сравнения структурных элементов был применен сравнительно-правовой метод, благодаря которому получены конкретные выводы.

Для выявления наиболее актуальных проблем в части построения Закона, решения текущих задач, правового регулирования в рамках работы не только изучены материалы практики, сложившейся с 1 января 2014 года в органах ФАС и судебных органах. Также автором проведено интервьюирование и анкетирование сотрудников УФАС России по Вологодской области, по итогам которых была сформирована текущая картина практики применения «нового» Закона № 44-ФЗ сотрудниками УФАС России по Вологодской области, выявлены проблемы его реализации и законодательного построения.

В ходе решения задач исследования нами получены итоговые выводы, логично вытекающие из содержания параграфов и глав работы:

1. Критерием для разграничения отдельных видов договора купли-продажи, как правило, является цель и стороны договора. Поставка в государственных или муниципальных интересах не является разновидностью обычной поставки, так как они различаются целевым назначением и специальным субъектным составом. При классификации поставки товаров в государственных или муниципальных интересах наличие родовых признаков позволяет отнести данный договор к отдельному виду договора купли-продажи и при регулировании данных правоотношений могут применяться нормы Гражданского кодекса РФ, посвященные общим положениям о купли-продажи.