1.3 Основные направления деятельности органов местного самоуправления по организации содержания и развитию учреждений образования

В соответствии с Конституцией РФ публичная власть в России имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Однако для того, чтобы увидеть систему организации образования в комплексе, целесообразно рассмотреть вопросы организации и деятельности муниципальных органов управления образованием; исследовать проблемы реализации прав граждан в сфере управления муниципальным образованием. Актуальность исследования выше обозначенного аспекта объясняется и тем обстоятельством, что на уровне местного самоуправления реализуется более 70 % всей образовательной деятельности Иванова В.И. Государственная политика в сфере образования// Известия Тульского Государственного Университета. Гуманитарные Науки. - 2012. - № 2. - С. 33-37..

Оценивая роль и место муниципальной системы образований (МСО) в системе образования России, необходимо прежде всего рассмотреть вопрос о том, что включает в себя понятие "местное самоуправление".

В Федеральном законе от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" оно определяется как "признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации, самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".

В новом Законе от 16 сентября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление характеризуется как "форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами, субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".

В соответствии с положениями федеральных законов о местном самоуправлении (1995, 2003 гг.) граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы. Компетенция этих органов должна обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местного значения в соответствии с основной задачей данного уровня власти - реализации совместных интересов жителей муниципального образования. Согласно указанным федеральным законам к вопросам местного значения отнесены практически все сферы (области) непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, включая социально-экономическое развитие муниципального образования.

Исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления является администрация муниципального образования или муниципальная (местная) администрация, которая возглавляется главой администрации (главой муниципального образования). Администрация является юридическим лицом, а ее акты, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами Токарева С.В. Формирование нормативно-правовой компетентности педагогических кадров. - М.: Педагогическое общество России, 2012. - 198 с..

Внутренняя структура местной администрации зависит от функций, которые она должна выполнять, и инфраструктуры, находящейся в ее распоряжении. Поэтому при определении структуры местной администрации основными критериями являются управленческие. В составе администрации на основании постановлений главы муниципального образования создаются комитеты, управления, отделы и другие структурные подразделения различного функционального назначения, непосредственно подчиненные главе администрации.

Поскольку образовательные учреждения есть во всех муниципальных образованиях, одним из обязательных структурных подразделений муниципальной администрации является местный (муниципальный) орган управления образованием (МОУО), который может иметь форму управления, отдела и др. - в зависимости от масштабов решаемых им задач. Создание таких структур фактически предписано органам местного самоуправления Законом об образовании, так как о них многократно упоминается в различных статьях Закона.

В частности, полномочия органов местного самоуправления по созданию и ликвидации МОУО и (или) самоуправляемых школьных округов, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей МОУО закреплены в п. 5 ст. 32 Закона об образовании.

Следует подчеркнуть, что согласно п. 3 ст. 37 указанного Закона МОУО могут создаваться по решению соответствующих органов местного самоуправления, ими же утверждаются положения, определяющие правовой статус указанных органов.

Сфера организационно-управленческой деятельности МОУО определяется компетенцией органа местного самоуправления в области образования, которая согласно п. 7 ст. 6 Федерального закона о местном самоуправлении Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ, с изм. и доп., вступ. в силу с 30.01.2014// Российская газета. №202. - 08.10.2003. ограничивается "организацией, содержанием и развитием муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования".

Однако тем же пунктом ст. 6 к ведению местного самоуправления отнесено и "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования", которое предполагает организационное взаимодействие со всеми расположенными на данной территории предприятиями, организациями и учреждениями, включая и образовательные, причем независимо от их подчиненности и форм собственности.

Правовую основу для преодоления данного противоречия дают статьи 31 и 32 этого же закона, которые определяют основные принципы взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями как находящимися, так и не находящимися в муниципальной собственности. По отношению к первым органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности, осуществляют контроль и т.д.; по отношению ко вторым - они "вправе координировать" их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории.

В реальной практике МОУО повсеместно (даже если есть исключения, они не меняют общей картины) унаследовали область управленческой компетенции и функции городских и районных отделов народного образования, на основе которых они и были созданы. А поскольку в ведении гороно и районо традиционно находились только общеобразовательные учреждения, именно эта часть ОУ, находящихся на территории муниципального образования, перешла в ведение МОУО.

Формально, на первый взгляд, это подкрепляется Законом об образовании, который устанавливает, что органы местного самоуправления ответственны, прежде всего, "за реализацию прав граждан на получение установленного настоящим Законом обязательного основного общего образования" (п. 1 ст. 31), а к их компетенции отнесено, в частности, "обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения" (п. 2 ст. 31).

Однако, с другой стороны, пунктом 1 ст. 31 закрепляется и ответственность "за ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственной им территории", что фактически означает, по крайней мере, контроль за всеми, а не только общеобразовательными учреждениями на данной территории. Так же можно трактовать и некоторые положения п. 2. той же статьи, где очерчивается область исключительной компетенции органов местного самоуправления:

1. Планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования; использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования...".

2. Кроме того, органам местного самоуправления Законом об образовании дано право регулирования отношений собственности в системе образования, установления дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования, формирования местных бюджетов в части расходов на образование Тебякина А.И. Внутришкольный контроль от "А" до "Я". - М.: Аркти, 2013. - 289 с..

Таким образом, МОУО взяли на себя только часть функций в области образования, делегированных местному самоуправлению законодательством. Их компетенция охватывает вопросы организации, содержания и развития муниципальных ОУ. За пределами их компетенции остались:

- общеобразовательные учреждения, не находящиеся в муниципальной собственности, по отношению к которым муниципальный орган управления образованием в лучшем случае выполняет контрольно-статистическую функцию;

- учреждения профессионального образования, которые на сегодняшний день в своем подавляющем большинстве находятся в ведении Министерства образования и науки РФ либо органа управления образованием субъекта Федерации, либо других министерств и ведомств.

В связи с этим, под "муниципальной системой образования" обычно понимается совокупность муниципальных ОУ, находящихся во взаимосвязи как между собой, так и с местным органом управления образованием. Причем в некоторых случаях (например, в крупных городах, сохраняющих районное административное деление) этот орган может быть представлен иерархически взаимосвязанными управленческими структурами.

В то же время, практически на территории любого муниципального образования всегда есть ОУ, не находящееся в прямом ведении местного самоуправления, хотя их количественные и качественные характеристики могут существенно различаться в разных муниципальных образованиях: это дошкольные ОУ, находящиеся на балансе предприятий и организаций; общеобразовательные учреждения областного подчинения; ведомственные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования; государственные вузы Министерства образования и науки РФ, их филиалы и др. По отношению к ним муниципальная администрация не имеет рычагов прямого воздействия: она не может создавать или ликвидировать, изменять их организационную структуру и направленность деятельности, влиять на руководство и т.д. Однако ей законодательно дано право взаимодействия с ними в интересах муниципального образования, и такое взаимодействие ОУ данной территории с местной администрацией в той или иной форме реально устанавливается во всех муниципальных образованиях.

Взаимодействуют все ОУ и между собой. В результате такого взаимодействия на территории местного самоуправления объективно возникает единый муниципальный образовательный комплекс, под которым мы понимаем совокупность всех ОУ, находящихся на территории местного самоуправления, независимо от их форм собственности и подчиненности. МСО в ее наиболее распространенном понимании, которую, на наш взгляд, целесообразнее называть системой муниципальных образовательных учреждений, является частью этого комплекса.

Иногда для обозначения совокупности взаимодействующих между собой ОУ данной территории используется понятие "образовательное пространство".

Оно вошло в широкое употребление в период реформирования российского общества. В частности, в Законе об образовании (ст. 2) одним из принципов, на которых должна основываться государственная политика в области образования, провозглашено "единство федерального культурного и образовательного пространства". Насколько правомерно использовать этот термин в отношении отдельной единицы территории федерации, вопрос дискуссионный. Бесспорно лишь то, что его содержание на сегодняшней день является достаточно неопределенным, поэтому в исследовании мы будем его использовать только по мере оправданной необходимости.

Однако совершенно очевидно, что муниципальный образовательный комплекс как модель субъектов образования на данной территории местного самоуправления не обеспечивает выполнения его основных функций.

Отношения между ОУ и муниципальными органами в рамках такого комплекса не имеют регулярного и систематического характера, без чего невозможно обеспечить устойчивое и планомерное развитие муниципального образования как территориальной и человеческой общности Осинцев Д.В. Функции и полномочия муниципального управления: Учеб. -метод. материалы / Сост. Д.В. Осинцев. - Екатеринбург: УрАГС, 2010. - 240 с..

Для того, чтобы перевести взаимодействие внутри муниципального образовательного комплекса на уровень регулярных, устойчивых связей и отношений, позволяющих включить составляющие его элементы в процесс управления развитием всей совокупности как целостного единства в интересах населения данной территории, в научной литературе по проблемам муниципального образования содержатся разные доводы о необходимости создания в структуре муниципальной администрации или при ней - особого структурного подразделения.

Так, В.Л. Назаров считает, что основной функцией такого структурного подразделения должна стать, в соответствии с законодательной нормой, координация деятельности и участия всех субъектов образования в развитии образовательной сферы муниципального образования, а в конечном счете - муниципального образования в целом. Правомерно ее назвать в обобщенном варианте координационной структурой.

При наличии такой структуры муниципальный образовательный комплекс, по существу, приобретает характер системы, т.е. МСО становится вся совокупность ОУ и управленческих структур в границах данного муниципального образования.

Такой подход к рассмотрению МСО позволяет дать следующее ее определение. Муниципальная система образования - это совокупность всех образовательных учреждений, независимо от их форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих между собой и с муниципальными органами управления образованием в интересах населения территории муниципального образования, ее комплексного развития.

Таким образом, управленческая деятельность муниципальной администрации в области образования, имеет два основных направления:

- непосредственное управление функционированием и развитием системы общего образования;

- координационное управление функционированием и развитием системы профессионального образования.

Эти направления обуславливают необходимость создания для управления МСО двух управленческих структур.

Первая из них - муниципальный орган управления образованием - является обязательной структурой и в той или иной форме (отдела, управления и др.) существует в любом муниципальном образовании. Ее основные функции определяются компетенцией органов местного самоуправления в области образования, закрепленной Законом об образовании (п. 2 ст. 31), и включают:

- планирование, организацию, регулирование и контроль деятельности общеобразовательных учреждений;

- обеспечение гражданам, проживающим на данной территории, возможности выбора общеобразовательного учреждения и др.

В крупных городах, сохраняющих административное деление, орган имеет разветвленную иерархическую структуру, включающую районные подразделения.

Вторая - координационная структура - необходима только в муниципальных образованиях, в которых существует развитая сеть профессиональных ОУ, прежде всего, в крупных городах. Специфика такой структуры заключается в том, что она по самой своей сути является органом самоорганизации территориального сообщества (как муниципальная администрация в целом). Не имея рычагов прямого администрирования по отношению к субъектам самоуправления, она призвана обеспечить условия для их добровольного и заинтересованного участия в совместной деятельности по решению задач комплексного развития территории.

Координационная структура МСО должна выполнять комплекс специфических функций:

- мониторинг и анализ потребностей производственной и социальной сфер города;

- формирование социального заказа на профессиональное образование в интересах города;

- создание условий для оптимального выполнения социального заказа города посредством образовательных услуг МСО;

- мониторинг и анализ результатов деятельности МСО по удовлетворению кадровых потребностей города Петренко А.А. Управление развитием образовательного учреждения инновационного типа. Практическое пособие. - М.: Аркти, 2011. - 264 с..

Таким образом, эта управленческая структура по существу выступает посредником между социально-производственной и образовательной сферами города; координирует процесс удовлетворения потребностей города посредством образовательных услуг, предоставляемых ОУ МСО. Иначе говоря, она выполняет две основные функции:

а) посредническую;

б) координационную.

В.Л. Назаров, учитывая специфику содержания деятельности данной структуры, считает целесообразным дать ей наименование Центрального кадрового агентства (ЦКА) Назаров В.Л. Модернизация муниципальной системы образования. - М.: Светоч, 2012. - 219 с..

Учитывая чрезвычайную сложность социальных систем, к числу которых относится и МСО, можно рассмотреть множество таких систем, стоящих по отношению к ней на более высоком уровне.

Однако определяющими для нее выступают две системы.

Во-первых, МСО является подсистемой государственной системы образования. Последняя устанавливается государством, и все ее системообразующие элементы и связи закрепляются законодательными нормами, обязательными для соблюдения на всей территории страны и на всех уровнях ее государственного устройства. Законодательно устанавливаются и "степени свободы" различных субъектов образования, в рамках которых они могут проявлять инициативу и творчество в области образования. МСО как образовательная подсистема, с одной стороны, структурно и функционально изоморфна "большой" системе образования, а с другой - имеет свою специфику в пределах компетенции соответствующего уровня власти и управления.

В то же время МСО функционирует на особом уровне государственного устройства - уровне местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой специфическую систему организации жизнедеятельности населения на данной территории, включающую разнообразные органы и институты, которые функционируют как единый целостный механизм и обеспечивают организационную обособленность, автономность местного самоуправления от государственных властных структур. МСО является одной из важнейших подсистем этой системы, ее неотъемлемой частью.

Обе "большие" системы - образовательная и социальная - обуславливают системные характеристики МСО, оказывают существенное влияние на ее функционирование и развитие.

В соответствии с этим, экстраполируя общие характеристики системы образования на МСО, можно отметить, что она также объективирована, "выделена из окружающей среды" предметно выраженными элементами и системообразующими отношениями, и взаимосвязями между этими элементами. Однако они имеют специфику.

Основными элементами МСО, согласно ее определению, являются ОУ, находящиеся на территории местного самоуправления, со всем их материально-техническим оснащением; управленческие структуры муниципальной администрации, занимающиеся проблемами образования, а также работники этой сферы и потребители образовательных услуг - обучающиеся, проживающие в данный период времени на данной территории.

В каждом конкретном регионе или населенном пункте система образования страны репрезентирована определенным количеством ОУ разного уровня образования. При этом могут быть представлены далеко не все потенциально возможные их типы и виды, что обусловлено многими причинами: культурными традициями территории, ее демографическими особенностями, уровнем развития производственной сферы в прошлом или в настоящем и др.

В наибольшей степени количественная и качественная представленность возможной системы образования, как уже отмечалось, характерна для крупных городов, в наименьшей - для сельской местности. Так в нашей стране сложилось исторически, в отличие от многих западных стран, где профессиональные учебные заведения в основном расположены в провинции или в предместьях больших городов.

Это, в частности, означает, что возможности различных МСО в удовлетворении интересов и потребностей населения данной территории могут существенно отличаться и количественно, и содержательно.

Учитывая установленную конституированную и организационно-правовую связанность МСО, с одной стороны, с государственной системой образования (в субъектах Российской Федерации), с другой - системой местного самоуправления, представляется целесообразным рассмотреть проблемы разграничения компетенции между указанными системами и МСО.

Необходимость разделения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления связана, прежде всего, с тем, что они имеют неодинаковые возможности оценки факторов, влияющих на содержание управленческих решений в данной области. Так, орган государственной власти, "имея возможность более полно учесть все разнообразные факторы общего характера, не может предусмотреть всех деталей применения вынесенного решения, всех дополнительных обстоятельств, связанных с индивидуальными особенностями каждого отдельного случая". С другой стороны, органы местного самоуправления так же не всегда могут иметь полное представление об общих пропорциях, о структуре хозяйства в целом, о тенденциях и закономерностях его развития, об участии страны в международном разделении труда в области образования Осинцев Д.В. Функции и полномочия муниципального управления: Учеб. -метод. материалы / Сост. Д.В. Осинцев. - Екатеринбург: УрАГС, 2010. - 240 с..

Справедливо полагать, что отнесение мелких вопросов к компетенции органов государственной власти приводит к замедлению их решения, втягивает в этот процесс большое количество инстанций. Если дело движется снизу-вверх по длинной цепочке органов государственной власти и органов местного самоуправления, то информация, содержащаяся в представляемых проектах решений, устаревает; вышестоящие инстанции просто штампуют представления нижестоящих; работа ряда МОУО приобретает формальный характер.

Законодательство зарубежных стран также исходит из необходимости четкого разделения полномочий в области образования между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, общегосударственные органы власти наделяются там только полномочиями по определению общей политики в области образования; координации деятельности министерств и агентств; образованию региональных и местных органов образования; определению требований и критериев, которым должны отвечать высшие учебные заведения. Кроме этого, они осуществляют финансовую поддержку как государственного, так и частного сектора высшего образования, а также частичный контроль за расходованием финансовых средств; обеспечивают абитуриентов информацией о возможностях высшего учебного заведения. При этом, несмотря на то, что управленческие функции центральных и местных органов строго разграничены, ряд одних и тех же вопросов, например, финансирование, контролируются и теми и другими органами управления. Это объясняется единством системы образования в демократических государствах.

Новый Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 6 октября 2003 года достаточно четко определяет перечень вопросов местного значения в области образования, которые подведомственны исключительно органам местного самоуправления и в осуществление которых органы государственной власти вторгаться не имеют права. К ним относятся: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных исключительно к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на муниципальных территориях; а также организация отдыха детей в каникулярное время (п. 1 ст. 15 и п. 13 ст. 16).

Еще в 60-е годы была высказана идея о том, что "дела местного значения" - категория государственно-правовая. Эта точка зрения представляется не бесспорной, поскольку "дела местного значения" - это категория, прежде всего социально-экономическая. Представляется, что только после юридического признания указанных дел можно говорить о приобретении органами местного самоуправления государственно-правового ранга. Например, совершенно невыполнима в современных условиях обязанность органов местного самоуправления по обеспечению социальной поддержки населения, поскольку это является делом всего Российского государства, являющегося согласно Конституции РФ социальным государством.

Таким образом, мы приходим к выводу, что органы местного самоуправления действуют в области образования в русле государственной политики в тесном единстве с органами государственной власти и могут выполнять лишь часть задач, стоящих в данной области Кураков В.Л. Регулирование ресурсного потенциала социальной сферы региона. - М.: Гелиос АРВ, 2012. - 187 с..

Далее, исследуя различные аспекты взаимодействия органов государственной власти с муниципальными системами образования (МСО), следует указать на наличие комплексных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности МСО. При этом основополагающими, как и для системы образования в целом, для МСО являются законодательные и другие нормативные акты федерального уровня. Наряду с этим, обязательными для исполнения на уровне местного самоуправления являются законодательные акты, разработанные и принятые субъектами Российской Федерации, на территории которых находится данное муниципальное образование. Наконец, на территории местного самоуправления действуют принятые в пределах его компетенции нормативно-правовые акты муниципального значения, в том числе и в области образования, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчиненности и форм собственности, а также должностными лицами и гражданами.

МСО существенно отличается по своему построению от подсистем образования, соответствующих уровням государственной власти, например, региональной системы образования.

Их различие обусловлено тем, что местное самоуправление, в рамках которого складывается МСО, по своей сути является не ступенью иерархии государственной власти, а формой самоорганизации общества. Это означает, что для всех институтов местного самоуправления, включая образование, характерны два основных признака:

- их деятельность носит по преимуществу организационный характер;

- население через полномочные структуры является основным субъектом этой деятельности, именно его интересы определяют ее общую направленность Маскин В.В. Алгоритм перехода образовательного учреждения к компетентностному подходу. Практическое пособие / В.В. Маскин. - Аркти, 2011. - 315 с..

Данные признаки обуславливают системные характеристики управленческого компонента МСО. Для наглядности представим основные функции (направления деятельности) органов местного самоуправления в области образования в сопоставлении с соответствующими функциями субъекта Российской Федерации, как они установлены Законом об образовании и другими нормативно-правовыми актами (табл. 1).

Таблица 1. Сопоставительный анализ основных функций управленческой деятельности в области образования субъекта РФ и органов местного самоуправления

Субъект РФ	Органы местного самоуправления
Определение региональной политики в области образования;	Осуществление государственной политики в области образования;
Разработка законодательства субъекта РФ в области образования и контроль исполнения государственного законодательства;	Нормативное регулирование в пределах своей компетенции;
Административное управление в области образования	Планирование, организация, регулирование и контроль деятельности в области образования

Кроме того, к компетенции государственных органов управления образованием в соответствии с п. 5 ст. 37 Закона об образовании относятся: - формирование структуры системы образования;

- разработка перечней профессий и специальностей, по которым ведется профессиональная подготовка;

- разработка государственных образовательных стандартов;

- прогнозирование развития сети ОУ и др.

Муниципальный уровень управления образованием не обладает какой-либо компетенцией в решении этих вопросов, связанных с установлением системообразующих связей и отношений в образовании. Его главная задача - обеспечить функционирование установленной государством системы образования.

Основываясь на указанных выше научных позициях, трудно согласиться с Н.Д. Малаховым, который дает такое определение муниципальной системы образования: "Это территориально обособленная и относительно самостоятельная часть региональной образовательной системы, взаимосвязанная с другими аналогичными частями и институтами в составе последней" Нововведение в муниципальном управлении образованием: Пособие для руководителей и сотрудников муниципальных органов управления образованием / Под ред. Н.Д. Малахова. - М.: Академия, 2013. - 233 с..

Как видим, в данном случае определение МСО, в принципе, аналогично определению региональной системы, с той лишь разницей, что указанная совокупность процессов реализуется соответствующими институтами, расположенными на территории того или иного муниципалитета (района, города), входящего в состав административного деления региона.

Однако наряду с общерегиональными целями, МСО имеет свои особенные цели, отвечающие интересам пользующегося ее услугами населения. Она действует на основе и в рамках нормативно-правовых актов и других ограничений, налагаемых и федеральными, и региональными органами власти и управления образованием; может иметь самостоятельные связи и отношения с другими системными объектами и институтами как внутри, так и за пределами своего региона.

Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что, в отличие от органов государственной власти, деятельность которых направлена на выработку политики и законодательных основ в области образования, органы местного самоуправления обеспечивают практическую реализацию этой политики и соблюдение законодательных норм на своей территории посредством целенаправленной организационной деятельности. При этом принципиально меняется характер управления в сфере образования.

Если на нижнем уровне государственной власти - уровне субъекта Федерации управление носит преимущественно административный характер и тем самым определяет отношения в системе образования, которые строятся на основе прямого подчинения и отчетности, то в рамках местного самоуправления прежде всего возникают отношения взаимодействия, соорганизации между всеми субъектами и объектами образования, управление возникает как необходимое средство, механизм их регулирования.

Управление образованием, в том числе и муниципальным, стало в последние годы достаточно активно реформироваться, а также модернизироваться. На смену районным отделам образования и муниципальным департаментам пришли образовательные округа. Указанная административно-правовая (управленческая) составляющая с наряду достаточно интенсивно проходящим в России процессом урбанизации вызывают достаточно актуальную необходимость в теоретическом анализе создания образовательного пространства промышленного города, которое крайне необходимо при формировании современной концепции управленческой модели образования.

С учетом высказанного выше мнения о понятии "образовательное пространство" уточним, что данное понятие введено в научную педагогическую лексику в конце 80-х годов и вошло позже в официальные документы (Закон об образовании). Оно отражает попытки сохранить федеральное единство в сфере образования при проведении его децентрализации с целью преодоления давления центробежных сил на региональную политику в сфере образования. В понятии "образовательное пространство промышленного города" проявляются некоторые новые реалии российского образования, адаптированного к экономическим, социальным изменениям. Можно ли назвать данное муниципальное образовательное пространство единым? Если под этим термином подразумевать непрерывное образование; следование требованиям образовательных стандартов, базирующееся на основе видового и типового многообразия, сохранение целостности и единства системы путем интеграции составляющих ее элементов; преемственность всех структурных элементов системы; взаимодополнение различных форм и типов обучения; удовлетворение социальных запросов населения, - то можно утверждать, что в городе сформировано единое муниципальное образовательное пространство. Оно служит средством свободного развития задатков и способностей, удовлетворения познавательных запросов и потребностей населения Третьяков П.И. Оперативное управление качеством образования в школе. - Скрипторий, 2013. - 568 с..

Сегодня актуальна двуединая задача: готовить всесторонне развитую личность и, одновременно, носителя социальных функций, исполнение которых способствует развитию жизнедеятельности общественного организма. Выполнение этой задачи возможно лишь при создании реального единого образовательного пространства, общая цель и задачи которого конкретизируются в основных звеньях данной системы в зависимости от этапов становления личности. Достижение целей требует поступательного и целостного процесса непрерывного образования.

Общей тенденцией последних лет является развитие в муниципальных городах системы непрерывного образования, включающей в себя комплекс разноплановых, на первый взгляд, разнопрофильных учебных заведений: дошкольные учреждения, система общего образования, начальные и средние профессиональные учебные заведения, высшие учебные заведения и различные филиалы вузов. Связующей, системообразующей идеей такого объединения нам видится концепция непрерывного образования. Подсистема муниципального образования - органичная часть общей государственной системы. Ее назначение заключается в сохранении, передаче будущим поколениям национально-культурных традиций народов, населяющих тот или иной регион, формировании ценностных ориентации и взглядов гражданина будущего. Однако в практике прослеживается еще немало изъянов и прежде всего, думается, они проистекают из недостатков в разработке вопросов управления. Как свидетельствует опыт развития системы общего, среднего специального и высшего образования, только продуманное, научно обоснованное управление служит эффективным механизмом обеспечения стабильности государства и общества, гарантом позитивных перемен.

Система регионального образования и муниципальная ее подсистема имеют общие и особенные закономерности развития. Они вытекают из специфики регионов и диктуются стремлением сохранить единое российское образовательное пространство. Именно поэтому, на наш взгляд, главная задача российской образовательной политики на данном этапе определена таким образом: обеспечить современное качество образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства. Такая установка предполагает изменение принципов, структуры и функций системы управления образованием как государственно-общественного феномена прежде всего на муниципальном уровне, поскольку, с одной стороны, он оказался наиболее чувствительным к произошедшим социокультурным и экономическим сдвигам; с другой - именно ему и делегированы новые, более широкие, чем прежде, полномочия, тем самым заложены потенциальные условия для его дальнейшего развития.

Раздел II. Анализ деятельности Управления образования Администрации городского округа Лыткарино по организации содержания и развитию учреждений образования

2.1 Анализ социально-экономического развития городского округа Лыткарино

Город Лыткарино Московской области расположен в Юго-Восточном секторе лесопарковой зоны Подмосковья, статус города получил в 1957 году. Территория города составляет 1729 га.

Ведущими отраслями народного хозяйства, определяющими специализацию города, являются промышленность и научная сфера. Их доля в городском валовом продукте составляет 86 %.

На территории города размещено 7 крупных и средних предприятий промышленности и 3 крупных предприятия науки.

К числу крупнейших предприятий, которые составляют основу научно-промышленного потенциала города, относятся: ОАО "Лыткаринский завод оптического стекла", ООО "Старатели", ЗАО "Лыткаринский мясоперерабатывающий завод", НИЦ ЦИАМ - филиал ФГУП НИЦ ЦИАМ им. П.И. Баранова, ФГУП Научно-исследовательский институт приборостроения (НИИП), ОАО Тураевское машиностроительное конструкторское бюро "СОЮЗ" (ТМКБ "Союз").

Лидирующее место в объемах промышленного производства в городе занимает строительная отрасль. Объем отгруженных товаров промышленными предприятиями, выпускающими строительные материалы, составляет 23 % в городском валовом продукте.

В административных границах города располагается сельскохозяйственное предприятие ЗАО "Племзавод "Петровское".

При формировании показателей прогноза на 2014 год учитывалось объективное положение дел и потенциал развития отраслей, предприятий и организаций города в 2012-2013 годах.

Итоги развития экономики и социальной сферы г. Лыткарино в 2012 году и оценка 2013 года стали одним из основных элементов расчетной базы для разработки прогноза на 2014 год.

Среднегодовая численность населения города в 2012 году составила 55742 человека.

Демографическая ситуация в городе характеризуется следующими показателями:

Таблица 2. Демографическая ситуация г. Лыткарино за 2008-2012 гг., чел

Показатель	2008	2009	2010	2011	2012
Рождаемость, чел	404	459	488	487	501
Смертность, чел	706	696	716	710	672
Естественный прирост (убыль), чел	-302	-237	-228	-223	-171

Несмотря на растущую рождаемость и сокращение смертности, сохраняется отрицательный прирост населения (-171 человека), смертность превышает рождаемость.

По оценке 2013 года, с учетом миграционного прироста, который превышает естественную убыль населения, численность населения города на конец 2013 года увеличится примерно на 600 человек и составит 56380 человек.

По прогнозу на 2014-2016 гг. численность населения города будет расти на 400-600 человек в год в связи с ростом жилищного строительства. Близость города к Москве и более низкие цены на жилье способствуют увеличению миграционного прироста.

Прибыль во всех отраслях народного хозяйства в 2012 году составила 928 млн. руб. (прогноз - 843,7 млн. руб., процент отклонения - 10 %).

Оценка прибыли 2013 года произведена с учетом размера прибыли за 1 квартал 2013 года, а также учитывая предложения наиболее крупных плательщиков налога на прибыль, и определена в размере 980 млн. руб., что составляет 105,6 % к уровню 2012 года.

В 2014 году прибыль предприятий и организаций прогнозируется в объеме 1035,9 млн. руб. по первому варианту с темпом роста 105,7 % и 1059,8 млн. руб. по второму варианту с темпом роста 108,1 %.

В 2015 и 2016 годах темп роста составит 106,2 %, 108,7 % и 106,6 %, 109,2 % по двум вариантам соответственно.

Количество созданных рабочих мест рассчитано с учетом предложений крупных предприятий, а также ввода новых предприятий. В конце 2014 года планируется ввод 1-ой очереди Московского жирового комбината в связи с чем, по второму варианту 2015 года планируется создание порядка 400 рабочих мест. Второй вариант 2016 года предусматривает ввод 2-ой очереди Московского жирового комбината.

В 2012 году фонд заработной платы определен в размере 4930,5 млн. руб., исходя из статистических данных, по полному кругу предприятий и досчета по малым предприятиям, не отчитывающимся в органы статистики. (Прогнозная оценка составляла 5024,9 млн. руб., процент отклонения - 1,9 %).

В 2013 году, учитывая предложения наиболее крупных плательщиков налога на доходы физических лиц, фактических данных за 1 квартал 2013 года, а также повышение заработной платы работникам бюджетной сферы на 6 % с 01.05.2013г. и на 9 % с 01.09.2013г. фонд заработной платы составит 5555,7 млн. руб. с темпом роста 112,8 %.

В 2014 году темп роста прогнозируется в размере 108,3 % и 109,9 % по двум вариантам соответственно.

В 2015 и 2016 годах темп роста составит 109,7 %, 112,0 % и 111,8 %, 113,0 % по двум вариантам соответственно.

Среднемесячная заработная плата рабочих и служащих по полному кругу предприятий в 2012 году составила 31304,8 рублей с темпом роста 111,2 % к уровню 2011 года, в том числе по крупным и средним организациям - 33576,4 рублей (темп роста 113,5 %), по малым предприятиям - 22409,5 рублей (темп роста 100,6 %).

По оценке 2013 года среднемесячная заработная плата по полному кругу предприятий составит 34836 рублей с темпом роста 111,3 %.

По прогнозу на 2014-2016 годы рост среднемесячной заработной платы составит от 108 % в 2014 году до 110 % в 2016 году.

Среднесписочная численность работников по полному кругу организаций в 2012 году составила 13125 человек, в том числе на крупных предприятиях 10455 человек. В дальнейшем планируется увеличение количества работающих в городе до 14080 человек, в том числе за счет создания новых предприятий.

По оценке Люберецкого центра занятости населения численность безработных граждан, состоящих на учете в службе занятости, составит в конце 2013 года 101 человека, что на 8 человек меньше, чем в 2012 году.

По прогнозу на 2014 год численность безработных сократится до 100 человек, а к 2016 году - до 96 человек.

Общий объем розничного товарооборота с учетом оценки скрытой и неформальной деятельности в 2012 году составил 5336,7 млн. руб. (прогноз - 5316,7 млн. руб.) с темпом роста к 2011 году 106 % в сопоставимых ценах.

По оценке 2013 года оборот розничной торговли в сопоставимых ценах увеличится на 14 %. Рост планируется с учетом ввода в эксплуатацию в конце 2012 года Торгово-развлекательного центра.

По прогнозу на 2014 год темп роста розничного товарооборота в сопоставимых ценах составит - 105,0 % и 107,0 % по двум вариантам соответственно, 2015 год - 105,5 % и 108,0 %, 2016 год - 106,0 % и 108,5 %.

Площадь торговых залов предприятий розничной торговли, расположенных на территории города, на конец 2012 года составляла 30,3 тыс. кв. м.

Обеспеченность населения торговыми площадями составляет 543,6 кв. м. на 1000 человек, что выше норматива (398,7 кв. м.). Рост обеспеченности произошел благодаря вводу в 2012 году торгово-развлекательного центра "Весна", магазина "Дикси", магазина "Автозапчасти" и др. В 2013 году планируется ввод торгового центра "АТАК". В 2014-2016 годах намечается строительство и ввод в эксплуатацию торгово-бытового комплекса и магазинов. Обеспеченность площадью торговых объектов к 2016 году достигнет 596,1 кв. м. на 1000 человек.

В 2012 году населению города оказано платных услуг на сумму 1218,9 млн. руб. (прогноз - 1238 млн. руб., процент отклонения 1,5 %) с темпом роста к предыдущему году 105,2 % в сопоставимых ценах.

В структуре платных услуг 2012 года преобладали жилищно-коммунальные услуги - 71,4 % от общего объема платных услуг, транспортные услуги - 13,8 %. Услуги образования составили - 5,1 %, медицинские услуги - 4,2 %, бытовые услуги - 3,2 %, услуги культуры - 0,7 %.

По оценке 2013 года рост физического объема платных услуг составит 103,8 %, по прогнозу на 2014 год - 103,6 % и 104,1 % соответственно по первому и второму вариантам, 2015 год - 104,3 % и 105,3 %, 2016 год - 104,6 % и 105,6 % соответственно.

Прогнозные показатели роста физического объема платных услуг рассчитаны с учетом предполагаемого ввода жилой площади (жилищно-коммунальные услуги), закрытия на капитальный ремонт учреждения культуры ДК "Центр молодежи" (услуги культуры) вывода на полную мощность работы новых фитнес-центров (услуги физической культуры и спорта), развитием платных медицинских услуг.

В городе оказывают медицинскую помощь два муниципальных лечебно-профилактических учреждения: МУЗ "Центральная городская больница" с амбулаторно-поликлиническими подразделениями, МУЗ "Стоматологическая поликлиника", а также ряд частных медицинских учреждений.

Работа учреждений направлена на улучшение показателей состояния здоровья населения города, обеспечения доступности и качества оказываемой медицинской помощи в рамках Московской областной программы оказания гражданам бесплатной медицинской помощи.

Количество врачебных больничных коек всех профилей в 2013 году составляет 256 коек. Количество больничных коек ниже нормативной обеспеченности (331 койка) в связи с централизацией небольших по мощности отделений оказания медицинской помощи: офтальмология, кардиология, отоларингология, эндокринология, пульмонология и т.д. в медицинском округе № 4.

Нормативная потребность в дневных стационарах на 01.01.2013 г. составляет 79 мест. В МУЗ "ЦГБ" - 84 места. Увеличения больничных коек и мест в дневных стационарах не планируется.

Обеспеченность больничными койками составляет 47,51 коек на 10 тыс. населения, дневными стационарами - 15,06 мест на 10 тыс. населения. Обеспеченность учреждениями здравоохранения имеет тенденцию к снижению (коек - до 45,89 в 2016 году, мест - до 14,44) в связи с ростом численности населения.

Мощность амбулаторно-поликлинических учреждений в городе составляет 851 посещение в смену, из них муниципальных поликлинических учреждений - 700 посещений в смену (обеспеченность - 152,56 посещений в смену на 10 тысяч населения). К 2016 году прогнозируется увеличение мощности амбулаторно-поликлинических учреждений до 1155 посещений в смену за счет ввода в 2014 году нового здания женской консультации - 125 посещений в смену (сейчас 100), строительства и ввода в эксплуатацию консультативно-диагностического центра на 400 посещений в смену).

Количество врачей и среднего медицинского персонала по оценке 2013 года составит 163 и 307 человек соответственно, а к 2016 году численность медицинских кадров намечается увеличить до 178 врачей и 327 человек среднего медицинского персонала. В результате обеспеченность врачами вырастет с 28,91 человек на 10 тыс. населения в 2013 году до 30,59 в 2016 году; средним медицинским персоналом с 54,45 до 56,20 человек на 10 тыс. населения.

Проблема обеспеченности медицинскими кадрами муниципальных учреждений здравоохранения остается острой. Обеспеченность врачами составляет 56,5 %, средним медицинским персоналом - 61,85 %.

Особенно остро ощущается нехватка

- участковых врачей-педиатров,

- анестезиологов,

- терапевтов,

- отоларингологов.

Также отмечается неукомплектованность специалистами отделения скорой медицинской помощи.

Объем платных медицинских услуг в 2012 году составил 51,1 млн. руб. По прогнозу на 2014-2016гг. рост физического объема платных услуг составит 102-106 %.

В области культуры в городе функционируют пять учреждений:

1) Муниципальное учреждение Дворец культуры "Мир";

2) Муниципальное учреждение "Дом культуры "Центр молодежи";

3) Муниципальное учреждение "Централизованная библиотечная система", включающее в себя 5 библиотек;

4) Муниципальное образовательное учреждение дополнительного образования детей "Детская музыкальная школа";

5) Муниципальное учреждение "Лыткаринский историко-краеведческий музей".

Уровень фактической обеспеченность клубами и учреждениями клубного типа составляет 105,62 %. Обеспеченность библиотеками составляет 83,33 %. Однако число действующих библиотек полностью удовлетворяет потребности населения города в библиотечных услугах.

Среднемесячная заработная плата работников муниципальных учреждений культуры в 2012 году выросла на 19,5 % и составила 22676,6 рублей.

Рост заработной платы в 2013 году учитывает повышение зарплаты работникам бюджетной сферы на 6 % с 01.05.2013 и 9 % с 01.09.2013 г.

На период 2014-2016 гг. планируется дальнейшее повышение заработной платы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597.

Объем платных услуг учреждений культуры за 2012 г. составил 8,832 млн. руб. или 108,5 % в сопоставимых ценах.

В 2013 году планируется снижение платных услуг в связи с закрытием на ремонт МУ ДК "Центр молодежи". Капитальный ремонт должен быть проведен в 2013 году.

В 2014 году объем платных услуг предполагается довести до уровня 2012 года в сопоставимых ценах.

В перспективе 2015-2016гг. планируется увеличение видов и объемов платных услуг.

В настоящее время в городе функционируют спортивная школа олимпийского резерва (СДЮШОР), детская юношеская спортивная школа (ДЮСШ) и спортивный комплекс "Кристалл".

В связи с ростом численности населения города в 2012 году снизился уровень фактической обеспеченности.

С целью повышения обеспеченности населения города спортивными сооружениями в 2013 году планируется начать строительство спортивного комплекса "Арена - Лыткарино" с бассейном на 5 дорожек. В 2012 году завершено его проектирование. Общая площадь спорткомплекса будет составлять 6219 кв. м., пропускная способность - 176 человек в смену, трибуны на 1041 место. В 2014 году планируется построить крытый каток с искусственным льдом. Комплекс будет оснащен самым современным оборудованием, как технологическим, так и спортивным.

В 2013 году планируется также начать реконструкцию стадионов, расположенных на территории средней образовательной школы № 5 и гимназии № 1. Реконструкция предусматривает строительство спортивных площадок для занятий волейболом, баскетболом, трибун для зрителей и др.

Ввод в эксплуатацию этих спортивных сооружений позволит повысить обеспеченность жителей города в 2014 году спортивными залами (с 0,56 тыс. кв. м на 10 тыс. населения в 2013 году до 0,99), плавательными бассейнами (с 142,25 кв. м зеркала воды на 10 тыс. населения до 193,05) и, несомненно, даст импульс развитию спорта в городе.

...