Мирное урегулирование споров в международном праве

Особую значимость разделение споров на юридические и политические обретает в соответствии с Уставом ООН, в части определения компетенции Совета Безопасности и Международного Суда. Уставом предусмотрено, что Совет Безопасности ООН при реализации своих полномочий давать рекомендации относительно соответствующих процедур и методов урегулирования должен принимать во внимание распределение сфер компетенции между Советом в области мирного разрешения споров и Международным Судом в качестве главного судебного органа ООН. Само разделение сфер компетенции проводится в п. 3 ст. 36 Устава, где говорится, что «делая рекомендации на основании настоящей статьи, Совет Безопасности принимает также во внимание, что споры юридического характера должны, как общее правило, передаваться сторонами в Международный Суд в соответствии с положениями Статута Суда». Однако, надо заметить, что, наряду с существующим разделением компетенций между этими органами ООН в урегулировании споров, в зависимости от характера спора возможен и «параллельный» подход.

Обратившись к практике ООН с самого начала ее деятельности, мы видим, что если по инциденту в проливе Корфу в 1947 г. Совет Безопасности на своем 127 заседании (9 апреля 1947 г.) рекомендовал, «чтобы правительства Соединенного Королевства и Албании немедленного обратились со своим спором в Международный Суд в соответствии с положениями Статута Суда», то в своей Резолюции 395 (1976) от 25 августа 1976 г. по вопросу о жалобе Греции на Турцию Совет Безопасности предложил правительствам обеих стран продолжать учитывать вклад, который соответствующие судебные средства, в частности Международный Суд, могут сделать для урегулирования остающихся разногласий в связи с данным спором. И, таким образом, вопрос рассматривался как Советом Безопасности, так и Международным Судом. Аналогичная ситуация имела место в случае с военными и полувоенными действиями в Никарагуа и против Никарагуа. Было заявлено, что Международный Суд «считает, что даже фактическое проведение переговоров, в которых могут принимать участие обе стороны, не должно препятствовать тому, чтобы и Совет Безопасности и Суд осуществляли свои самостоятельные функции в соответствии с Уставом и Статутом Суда».

Возвращаясь к рассмотрению отношения международно-правовой доктрины к разделению споров на политические и правовые, следует согласиться с авторами известного комментария Устава ООН Л. Гудричем, Э. Хамбро и А. Симонсом, которые отмечают, что: «Попытка провести различие между «юридическими» и другими спорами так же стара, как и попытка установить международный механизм для мирного урегулирования. Вообще, «юридические» споры рассматриваются как такие, в которых стороны состоят в споре относительно столкновения требований о праве; их решение предполагается на основании установленных норм международного права. В случае других споров, иногда обозначаемых как «политические», разногласие относится не к применению международного права, но скорее к соответствию существующему правопорядку». Специальный комитет по принципам международного права, определил, что «в принципе правовыми спорами являются споры, в которых стороны не приходят к соглашению по вопросу об их правах и обязанностях и в которых они могут достичь урегулирования на основе существующего права, в то время как политическими спорами являются споры, в которых стороны пытаются изменить существующее право».

Особый подход связан с определением характера спора в зависимости от правовых норм, которые должны быть применены для разрешения спора. Именно такой точки зрения придерживается Г. Кельзен, утверждая что «юридический или политический характер спора зависит не от характера спора, т.е. от предмета, к которому спор относится, а от характера норм, которые должны применяться для разрешения спора».

Независимо от различия между правовыми и политическими спорами, считаем необходимым обеспечение некоторых условий их мирного разрешения. Во-первых, это обязательное и своевременное разрешение спора и недопущение его затягивания. Во-вторых, это разрешение только лишь мирными средствами урегулирования. В-третьих, обеспечение добровольного выбора средств урегулирования сторонами спора. И последнее, независимо от характера спора, будь он политический или правовой, необходимыми условиями успешного разрешения являются обеспечение соблюдения и выполнение требований международного права.

Другим критерием, по которому можно разделить все международно- правовые споры, является разделение споров на представляющие и не представляющие угрозы миру и безопасности. Определяющим признаком, заложенным в основу этой группы споров, является не характер, предмет, количество участников или иной фактор, характеризующий спор, как может показаться на первый взгляд, а состояние спора, его острота, интенсивность развития.

Надо отметить, что определение этих споров дано в Уставе ООН, в частности в п. 1 ст. 1, где говорится об «улаживании или разрешении международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира». В том же духе, п. 1 ст. 33 выделяет «споры, продолжение которых могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности». Анализ существующей практики межгосударственного общения подтверждает существование подобного разделения споров как в политике, так и в доктрине международного права.

В отличие от споров, предусмотренных п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 33, понятие «менее опасных споров», т.е. споров, не угрожающих международному миру и безопасности, дается в п. 3 ст. 2 Устава ООН, где говорится, что «все члены ООН разрешают свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность и справедливость». Однако представляется спорной позиция, согласно которой в некоторых случаях «небольшой спор может остаться неразрешенным и, в конечном итоге, забытым. Их единственное обязательство заключается в том, что они должны воздерживаться от применения силы при поисках решения».

Несмотря на значение и необходимость четкого определения споров, угрожающих и не угрожающих международному миру и безопасности, тем не менее, в настоящее время нет единого, выработанного подхода к определению понятия таких споров. Именно это обстоятельство дает основание полагать, что это разграничение носит не столь строго объективный, а скорее «условный, относительный характер, и что грань между этими двумя категориями споров подвижна» [37, c. 67].

Право признания того или иного спора, как представляющего или не представляющего угрозу международному миру и безопасности, принадлежит Совету Безопасности. Причем, подобное признание делается по каждому отдельному спору и обусловлено конкретными обстоятельствами, в том числе и стадией развития спора, поскольку спор, на первых порах не представляющий опасности, может перерасти в таковой. Относительно компетенции Совета Безопасности в рассмотрении споров, в Комментарии к Уставу ООН читаем: «...концепция, согласно которой Совет Безопасности должен заниматься только спорами и ситуациями, угрожающими международному миру и безопасности, была оставлена с самого начала» и что члены Совета Безопасности «склонялись к более широкому толкованию роли ст. 34 Устава Совета Безопасности. Появилось нежелание отказаться от рассмотрения споров и ситуаций, даже когда угроза миру и действительно международный характер вопроса казались весьма сомнительными».

Практика рассмотрения Советом Безопасности того или иного спора на предмет выявления наличия угрозы международному миру и безопасности довольно распространена. Так, в случае с протестом Китая против вооруженного вторжения на о. Тайвань, Совет Безопасности, опираясь на ст. 34 Устава, подтвердил, что он считает «своей обязанностью расследовать любую ситуацию, которая может привести к международным трениям и вызвать спор, с целью определения, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности, а также для определения того, существует ли какая-нибудь угроза миру».

Расследование спора, относительно наличия угрозы международному миру и безопасности может быть возложено Советом Безопасности на Генерального Секретаря ООН, путем учреждения специальных комиссий и иным образом.

Определение характера споров или ситуаций по ст. 34 относится к применению ст. 37, согласно которой Совет Безопасности должен решить, следует ли принимать соответствующие меры, если он сочтет, что продолжение спора «в действительности могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности». В этой связи следует особо подчеркнуть, что в случае учреждения Советом вспомогательного органа для проведения расследования он оставляет за собой право принимать окончательное решение относительно определения характера спора или ситуации, как это предусмотрено в ст. 34 Устава. При рассмотрении конкретных вопросов выявились сложности с установлением критериев для принятия решения относительно того, «не может ли ситуация угрожать поддержанию международного мира и безопасности». Надо отметить, что Совет Безопасности крайне редко констатировал, что продолжение того или иного спора может создать угрозу международному миру и безопасности. Таковыми можно признать Резолюции Совета Безопасности от 21 апреля 1948 г. по индо-пакистанскому конфликту; от 4 апреля 1956 г., относительно арабо-израильского соглашения о перемирии и др.

В отдельную группу могут быть сведены споры по числу участников. Они могут быть двусторонними и многосторонними, региональными или универсальными. Что касается двусторонних споров, то в подавляющем большинстве случаев они выражаются в виде территориальных либо пограничных споров. Еще более сузив эту категорию споров, можно утверждать, что это - споры, возникающие, как правило, между соседними государствами и нередко называемые доктриной международного права «местными» спорами. Следующим образом определяет эту категорию споров профессор В. К. Собакин: «Под местными спорами в Уставе ООН понимаются споры, характеризующиеся тем, что, во-первых, сторонами в них являются государства определенного географического района и, во-вторых, продолжение этих споров не угрожает поддержанию международного мира и безопасности внутри и вне пределов этого района». Вторая часть данного определения нам видится спорной. Возможно, на определенном этапе развития международных отношений местные споры и носили локальный характер, без угрозы втягивания всего мирового сообщества, однако в современных условиях, даже самый незначительный спор чреват глобализацией и угрозой всеобщему миру и безопасности. В этом контексте определение местных споров, данное профессором Э. А. Пушминым, наиболее точно. Он пишет, что «местный спор может перерасти в спор, угрожающий поддержанию всеобщего мира и безопасности» [42, c. 141]. Основной признак местных споров - их локальность и территориальная ограниченность - не являются гарантией от угрозы международному миру и безопасности. Понятие местных споров упоминается в Уставе ООН в контексте их урегулирования посредством региональных соглашений. Так, в п. п. 2, 3 ст. 52 Устава закреплен призыв к членам ООН, заключившим региональные соглашения, «приложить все свои усилия для достижения мирного разрешения местных споров». В доктрине международного права бытует мнение о региональных организациях как «наиболее пригодном средстве для разрешения споров, возникающих между «малыми» странами, в основном недавно освободившимися от колониальной зависимости». Подобная тенденция находит свое подтверждение и в Уставе ООН. Так, в ст. 33 Устава, в числе мирных средств фигурирует «обращение к региональным органам и соглашениям». Причем, в данном случае Устав оперирует двумя категориями. Во-первых, «региональные соглашения» - региональные многосторонние договоры, в соответствии с которыми государства какого-либо региона обязуются регулировать свои отношения, разрешать споры, без создания постоянного органа или международной региональной организации. Такой порядок предусмотрен, в частности, Европейской конвенцией о мирном разрешении споров 1957 г; Американским Договором 1948 г. о мирном разрешении споров (Пакт Боготы) и др. Во-вторых, «региональные органы» - региональные международные организации, создаваемые в соответствии с региональными международными договорами в качестве постоянного органа.

Все региональные органы и соглашения применяют собственный арсенал мирных средств разрешения споров, в основном совпадающий с универсальной системой, а именно: переговоры, расследование, посредничество, примирение, судебное разбирательство, арбитраж.

Целью положения ст. 33 Устава ООН об обращении к региональным органам или соглашениям в качестве отдельного средства мирного разрешения споров является предоставление государствам-членам ООН возможности выбора при использовании того или иного мирного средства в региональном масштабе и на региональном форуме. По сути, Устав ООН поощряет обращение сторон в местном споре к региональным органам и соглашениям. Эта мысль подтверждается в п. 3 ст. 52: «Совет Безопасности должен поощрять развитие применения мирного разрешения местных споров при помощи таких региональных соглашений или таких региональных органов либо по инициативе заинтересованных государств, либо по своей собственной инициативе». Относительно выбора средств мирного урегулирования в двусторонних спорах, наряду с наиболее распространенными процедурами, такими как непосредственные переговоры, консультации и др., наиболее частым является обращение к третьей стороны, т.е. к посредникам, добрым услугам. Подобной процедуре посвящались ст. ст. 2-8 Гаагских конвенций 1899 и 1907 гг.; ст. IХ-ХIV Американского Договора о мирном разрешении споров от 30.04.1948 г. (Пакт Боготы), а также Манильская декларация о мирном разрешении международных споров и п. 12 «Декларации о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности, и о роли ООН в этой области» (1988 г.).

Отдельно следует остановиться на «особенностях» споров, характерным для которых является вовлеченность в спор большего числа (более 2-х) государств, что обычно связанно с наличием угрозы международному миру и безопасности. Наличием такой опасности объясняется особый подход в выборе средств мирного урегулирования, и в первую очередь, с наиболее полным применением механизмов ООН. Речь идет о всех средствах улаживания споров, предусмотренных ст. 33 Устава. Соглашаясь с бытующим мнением о гибкости, простоте и приемлемости непосредственных переговоров, считаем вполне обоснованным комментарий Международного Суда относительно непосредственных переговоров, где говорится, что «нет необходимости настаивать на основополагающем характере этого метода урегулирования». Многосторонние переговоры, как средство урегулирования многосторонних споров могут проходить в виде международных конференций и могут быть инициированы как участниками спора, так и заинтересованным в разрешении спора государством. Причем, одной из разновидностей могут быть коллективные переговоры, проходящие в рамках международных организаций. Наиболее типичная характеристика последней разновидности переговоров дается в решении Международного Суда по делу, касающемуся Юго-Западной Африки: «В тех случаях, когда спорные вопросы представляют общий интерес для групп государств, занимающих одну или другую сторону в организованном органе, парламентская дипломатия в рамках конференции зачастую оказывается наиболее практичной формой переговоров».

Другим основанием разделения международно-правовых споров может служить срок возникновения и выкристаллизовывания спора. Этот фактор важен для определения или установления таких существенных характеристик в процессе урегулирования спора как «критическая дата» и «применимое право». Особую значимость приобретает понятие «критической даты» при рассмотрении спора в судебном или арбитражном порядке. Применительно к понятию критической даты в территориальных спорах Б. М. Клименко писал, что «право сторон на спорный участок зависит не только от первоначальных фактов, давших какие-то права на данную территорию, но и от всего последующего отношения сторон к этой территории. От истоков спора до его решения зачастую проходит много времени и позиции сторон могут усиливаться или ослабевать. В связи с этим установление критической даты имеет существенное значение» [33, c. 124-125]. При урегулировании спора следует учесть и то, что норма права не имеет обратной силы.

Международные споры могут быть выделены в отдельную группу споров в зависимости от фазы или стадии их развития. В этой категории споров необходимо правильно определить, на каком этапе развития находится спор. Так, на начальной стадии возникновения спора необходимо применение превентивных мер, в частности, превентивной дипломатии, которая предполагает осуществление мер, направленных на установление доверия, раннего предупреждения, сбор информации, установление фактов, а также действий военно-политического характера, как превентивное развертывание и, в ряде случаев, создание демилитаризованных зон.

Очередной категорией споров, которую мы считаем необходимым выделить в отдельную группу, являются споры относительно признания или отрицания сторонами разногласия имевших место фактов, и споры относительно толкования этих юридически значимых фактов. Довольно часто в международном споре возникает расхождение во взглядах на какие-либо фактические обстоятельства дела. В основном это бывают спорные обстоятельства дела, иные аспекты спора относительно определения каких-либо нарушений соответствующих международных договоров или других международных обязательств. В подобных случаях возникает необходимость сбора требуемой информации для подтверждения, опровержения или уточнения обстоятельств спора или причин приведших к возникновению спора. Процедура расследования является наиболее результативным методом по установлению имевших место фактов, выработанным международно-правовой практикой.

Среди различных оснований выделения международных споров в определенные группы необходим учет интересов сторон. Как правило, в спорах сложно бывает определить истинный или единственный интерес стороны. Т.е. реальная заинтересованность одной из сторон может быть завуалирована какой-либо иной мотивировкой. С учетом того, что любой международно-правовой спор по-своему уникален, не всегда представляется возможным своевременно определить суть спора, причины его возникновения, а также мотивы и намерения сторон в споре, их истинные интересы. Так, например, на первый взгляд, в территориальном споре о принадлежности новорожденного острова могут лежать экономические (связанные с рыбными и минеральными ресурсами) интересы, а в споре относительно международных законов и правил рыболовства могут доминировать политические соображения и т.п. Неоспоримым является утверждение, что урегулирование международного спора должно осуществляться лишь в рамках международного права, с применением арсенала средств, закрепленных в международно-правовых соглашениях. Причем, очень часто практикуется очередное или одновременное применение как политических, так и правовых механизмов.

2. Система мирных средств урегулирования споров в современном международном праве

2.1 Дипломатические переговоры

Роль средств мирного разрешения споров особенно возросла с закреплением в международном праве принципа мирного разрешения споров, возложившим императивную обязанность на государства регулировать свои разногласия исключительно мирными средствами.

В системе средств мирного урегулирования споров особое место занимают непосредственные дипломатические переговоры между спорящими сторонами. «Из всех средств мирного разрешения международных споров выделяется одно средство, значительно более универсальное и более эффективное, чем другие. Это непосредственные дипломатические переговоры между спорящими сторонами» - отмечает Д. Б. Левин.

Рассматривая непосредственные переговоры как ведущее средство мирного разрешения международных разногласий, Э. А. Пушмин отмечает: «Преимущество переговоров перед другими методами мирного урегулирования состоит прежде всего в том, что в процессе непосредственного, прямого общения стороны имеют возможность ближе познакомиться с позициями друг друга, взаимными претензиями и, проявляя добрую волю и стремление к миру, прийти к взаимоприемлемому решению всех спорных вопросов».

Идея первоочередности непосредственных переговоров в системе средств мирного урегулирования отражена в Уставе ООН и в большинстве других международно-правовых документов. П. 10 Раздела I Манильской декларации о мирном разрешении международных споров, принятой под эгидой ООН, гласит: «Государствам следует иметь в виду, без ущерба для права свободного выбора средств, что прямые переговоры являются гибким и эффективным средством мирного разрешения их споров». Гибкость и эффективность этого средства можно объяснить несколькими причинами. Во-первых, непосредственные переговоры могут «безболезненно» применяться сторонами как при политических, так и правовых спорах. Так, например, одна из форм переговоров - неофициальные переговоры - обеспечивают равноправное участие в них как признанных субъектов международного права, так и непризнанных политических образований за столом переговоров. Во-вторых, в двусторонних переговорах, где в отличие от всех других средств мирного урегулирования споров участвуют лишь стороны в споре, исключается возможность давления третьей стороны и сторонам предоставляется возможность контролировать все этапы процесса переговоров: от начала и до конца, и вести его так, как это представляется им наиболее целесообразным. В-третьих, существенной особенностью непосредственных переговоров является их эффективность. Этим объясняется то обстоятельство, что многие международно-правовые акты содержат обязательство их участников проводить переговоры, консультации или обмен мнениями при возникновении противоречий. Подобное обязательство предусматривается, например, Соглашением о деятельности на Луне и других небесных телах. П. 2 ст. 15 этого Соглашения гласит: «Государство-участник, которое имеет основание полагать, что другое государство-участник не выполняет обязательств, возлагаемых на него настоящим Соглашением, или что другое государство-участник нарушает права, которыми первое государство пользуется в соответствии с настоящим Соглашением, может запросить проведения консультаций с этим государством-участником...» Аналогичным образом, п. 1 ст. 283 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. устанавливает, что «если между государствами-участниками возникает спор, касающийся толкования или применения настоящей Конвенции, то стороны в споре без промедления приступают к обмену мнениями относительно его урегулирования путем переговоров или другими мирными средствами».

Отмечая достоинства непосредственных переговоров, необходимо отметить и некоторые недостатки этой процедуры. Во-первых, на переговорах возможно давление более «сильной» стороны. Иными словами, нет правового механизма для обеспечения реального равенства сторон. Во- вторых, нелимитированность сроков, зачастую, способствует неоправданному затягиванию процесса мирного урегулирования. В-третьих, результат переговоров не обладает силой и авторитетом решений международного судебного органа. Можно предположить, что вышеперечисленные аргументы, как правило, бывают «на руку» политически и экономически сильной стороне, у которой в споре, возможно, более уязвимая правовая позиция.

Наряду с преимуществами процедуры переговоров рядом представителей международно-правовой доктрины отмечались недостатки переговоров как средства мирного урегулирования. Так, Д. Б. Левин пишет: «Переговоры есть традиционное средство урегулирования и их преимущества и недостатки хорошо известны» [37, c. 88].

Первоочередность непосредственных переговоров признается многими представителями западноевропейской науки международного права. Так, А. Фердросс пишет: «Дипломатический путь является лучшим способом улаживания споров, т.к. путем непосредственных переговоров между сторонами скорее всего может быть достигнуто простое взаимопонимание» [47, c. 399]. Л. Оппенгейм отмечал, что «простейшим способом урегулирования международных споров, к которому, как правило, прибегают государства, прежде чем обратиться к другим способам, являются переговоры» [41, c. 41].

Рассматривая систему средств мирного урегулирования, американский представитель международно-правовой науки Ч. Хайд указывал: «Возможности, связанные с использованием дипломатических переговоров, играют выдающуюся роль в международной жизни» [48, c. 432].

В настоящее время прослеживается тенденция инициирования и проведения переговоров в рамках универсальных и региональных международных организаций. Под эгидой многих из них проходят официальные и неофициальные обсуждения.

Неоднократно в международных соглашениях подчеркивалась необходимость эффективного использования возможных функций тех или иных организаций и их органов в области мирного разрешения споров. Подтверждением данной практики явилось принятие Генеральной Ассамблеей ООН в год 40-ой годовщины ООН резолюции № 40/9 от 08.11.1985 года. Резолюция содержит «торжественный призыв к государствам, находящимся в состоянии конфликта, немедленно прекратить военные действия и приступить к урегулированию споров между ними путем переговоров и другими мирными средствами» (п. 1).

Подобный подход предусматривается и на европейском региональном уровне. Так, в Разделе I Положения процедуры СБСЕ по мирному урегулированию Валлеттского документа 1991 г. предусматривается, что «если между государствами-участниками возникает спор, они без лишних промедлений добросовестно стремятся урегулировать этот спор посредством прямых консультаций и переговоров...». Обращение, в первую очередь, к процедуре переговоров предусмотрено в п. 3 Раздела V Декларации принципов СБСЕ, которая содержит обязательство государств-участников «использовать такие средства, как переговоры...».

Создание механизма СБСЕ по мирному урегулированию спора согласно Разделу IV Валлеттского механизма возможно лишь в случае «если стороны в течение разумного срока не могут в свете всех обстоятельств спора урегулировать этот спор в ходе прямых консультаций или переговоров». Причем, Механизм СБСЕ может выступить с общими или конкретными замечаниями или выдвинуть рекомендацию в отношении начала или возобновления процесса переговоров между сторонами.

Из других региональных соглашений Можно отметить Пакт Боготы, ставящий прямые переговоры первыми в ряду средств мирного урегулирования, предусмотренных ст. ст. 23-26 Главы IV Устава ОАГ.

Среди субрегиональных международных организаций примечательна практика Западно-африканского экономического сообщества (ЗАЭС). Хартия этой организации предусматривает, что «все споры, возникающие между членами ЗАЭС в связи с толкованием или применением договора, должны решаться полюбовно путем прямого соглашения», т.е. прямых переговоров. И лишь в случае, когда достижение такого полюбовного соглашения невозможно, «любая сторона в споре может передать это дело в Трибунал Сообщества».

Из международно-правовых актов с ограниченной сферой действия, предусматривающих процедуру проведения прямых переговоров, можно указать Конвенцию об использовании реки Мозель (1956 г.) и Протокол о предотвращении загрязнения реки Мозель (1961 г.).

Рассматривая непосредственные переговоры в качестве средства мирного урегулирования, следует выделить их особую разновидность - консультации в настоящее временя все чаще выступающих в качестве самостоятельного средства мирного разрешения споров. Хотя ст. 33 Устава ООН не устанавливает консультации в качестве отдельного средства мирного урегулирования, они предусматриваются все большим количеством договоров, в особенности для разрешения споров, возникающих при толковании или применении соответствующих договоров. Так, ст. 84 Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями 1963 г. гласит, что «если между двумя или несколькими государствами-участниками настоящей Конвенции возникает спор по поводу ее применения или толкования, по просьбе любой из них между ними проводятся консультации». Венская Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров (1978 г.) предусматривает, что «в случае возникновения спора между двумя или несколькими участниками настоящей Конвенции относительно ее толкования или применения, они будут по просьбе любого из них стремиться разрешить его путем проведения консультаций и переговоров».

Обращение к консультациям было признано необходимым и в отношениях развивающихся стран, которые в Заключительной декларации Гаванской конференции глав государств и правительств подчеркнули необходимость «развивать солидарность и сотрудничество между всеми государствами-участниками движения неприсоединения также с помощью консультаций».

Среди международных многосторонних соглашений, содержащих положения об обязательных консультациях в случае возникновения споров между их участниками следует отметить соглашение о ГАТТ, ст. 22 которого устанавливает общую обязанность консультироваться с каждым государством-участником, которое этого потребует, а при не достижении согласия - со всеми участниками в совокупности.

Требования о проведении обязательных консультаций предусмотрены также Договором о космосе (1967 г.), Договором о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения (1971 г.); Конвенцией о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического оружия и токсинов и их уничтожении и др.

В некоторых международно-правовых договорах проведение консультаций связывается с переговорами. Такой порядок предусмотрен, например, ст. 42 Конвенции 1983 г. о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов.

Особенностью консультаций как мирного средства урегулирования споров является то, что в некоторых случаях они могут быть применены в качестве предварительного этапа в процессе урегулирования споров. Вышеуказанную процедуру предусматривают, например, Договор об Антарктиде (1959 г.); Конвенция 1979 г. о физической защите ядерного материала; Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктиды (1980 г.) и др. Общим для указанных статей является обязательство проведения совместных консультаций в целях урегулирования спора мирными средствами.

Примечательно, что в Конвенции ООН по морскому праву, фигурирует понятие «обмен мнениями». Думается, что применение данного термина не несет специальной смысловой нагрузки, отличной от термина «консультации». В подтверждение этой мысли можно сослаться на п. 1 и п. 2 ст. 283: мирный урегулирование спор дискуссия

«1 Если между государствами-участниками возникает спор, касающийся толкования или применения настоящей Конвенции, то стороны в споре без промедления приступают к обмену мнениями относительно его урегулирования путем переговоров или другими мирными средствами;

2 Стороны также без промедления проводят обмен мнениями, когда процедура урегулирования спора была прекращена без достижения урегулирования или когда спор урегулирован и обстоятельства требуют консультаций относительно способа осуществления урегулирования».

Сама процедура переговорного процесса обычно начинается по предложению одной из сторон в споре. После подобного предложения видится три возможных варианта реакции противоположной стороны. Она может согласиться на вступление в переговорный процесс или, согласившись на переговоры в принципе, выдвинуть предварительные условия. Подобная постановка вопроса может во многом помешать переговорному процессу или просто завести стороны в тупик. Следует согласиться с мнением, что «одним из условий эффективного проведения переговоров является не выдвижение сторонами каких-либо предварительных условий для переговоров» [33, c. 60]. Отмечают также, что «выдвижение предварительных условий может указывать на отсутствие доброй воли и на чувство недоверия». Сторона может, наконец, отказаться от переговоров, мотивируя это, в том числе, и отсутствием самого спора. Именно во избежание злоупотребления государствами последней мотивировки, ряд международных соглашений возлагает на государства-участников обязанность проводить «переговоры», «консультации» или «обмен мнениями». В качестве примеров можно привести п. 1 ст. 15 Соглашения о деятельности государств на Луне и других небесных телах (1979 г.); ст. 84 Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера; п. 1 ст. 283 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.; п. 2 ст. 8 Договора 1959 года об Антарктиде. В некоторых случаях обязательство о начале или возобновление переговоров сторонам в споре может быть наложено обязательным для сторон судебным решением. В этой связи можно упомянуть заявление Международного Суда по делам о юрисдикции в области рыболовства. В частности, Суд заявил, что «обязательство вести переговоры вытекает из самого характера соответствующих прав сторон, поэтому указание им вести переговоры является надлежащим осуществлением судебной функции в этом деле». В том же решении Суд высказал мнение о том, что обязательство вести «переговоры представляют собой лишь особое применение принципа, который лежит в основе всех международных отношений и который к тому же признается в ст. 33 Устава ООН как одно из средств мирного разрешения международных споров».

В случае признания всеми сторонами наличия спора, определяются условия самих переговоров. В частности, уровень, т.е. кем будут вестись переговоры: специальными представителями, делегациями в рамках совместных дипломатических комиссий (к которым часто прибегали при урегулировании территориальных споров или споров в отношении водных путей) или на ином уровне. Некоторую сложность может представить отсутствие дипломатических отношений между государствами-сторонами в споре. В этом случае могут быть обеспечены контакты через соответствующие дипломатические представительства, аккредитованные в третьей стране или международной организации. Применительно к этим случаям п. 3 ст. 15 Соглашения о деятельности государств на Луне и других небесных телах предусматривает: «Государство-участник, которое не поддерживает дипломатических отношений с другим(и) заинтересованным(и) государством(вами), принимает участие в таких консультациях по своему усмотрению либо непосредственно, либо через другое государство-участника или Генерального секретаря, выступающих в качестве посредника».

Что касается продолжительности процесса переговоров, то представляется, что международно-правовая договорная практика сделала существенный шаг в вопросе обеспечения скорейшего разрешения споров и недопущения беспричинного затягивания одной из сторон процесса переговоров. Речь, в частности, идет об установлении рядом международных соглашений определенного срока, по истечении которого любая сторона может прибегнуть к другим средствам мирного урегулирования. Приведем примеры: п. 1 ст. 14 соглашения об учреждении Организации восточно-карибских государств говорит о том, что «любой спор, возникающий между двумя или несколькими государствами-членами, мирно решается путем прямой договоренности». Далее, п. 2 той же статьи гласит: «Если спор не разрешен в течение трех месяцев с момента поступления просьбы, о которой говорится в предыдущем пункте, любая сторона в споре может передать его на примирительную процедуру, предусмотренную в Приложении А...».

Аналогичное требование предусмотрено п. 1 ст. 85 Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера (1975 г.): «Если спор не был разрешен в результате консультаций, указанных в ст. 84, в течение одного месяца с момента начала консультаций, любое государство, участвующее в консультациях, может передать спор в примирительную комиссию...».

Больший срок на урегулирование спора путем консультаций и переговоров установлен ст. 42 Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров (1978 г.): «Если спор не был разрешен в течение шести месяцев со дня просьбы, указанной в ст. 41, любая сторона в споре может передать его на примирительную процедуру, предусмотренную в Приложении к настоящей Конвенции...».

Важным фактором, способствующим успешному разрешению споров в ходе переговоров должна быть гибкость сторон, позитивный подход, которого они должны придерживаться.

Требование ответственного подхода к проведению прямых переговоров предусматривается п. 10 Раздела I Манильской декларации о мирном разрешении международных споров: «Когда государства решают прибегнуть к прямым переговорам, их следует вести целенаправленно для достижения скорейшего разрешения, приемлемого для сторон...». Этот пункт является практическим воплощением идеи, заложенной в п. 5 Раздела I той же декларации, содержащей призыв к позитивному подходу и устанавливающей, что «государства стремятся в духе доброй воли и сотрудничества к скорейшему и справедливому урегулированию всех своих международных споров...» [6].

Задачу обеспечить позитивный и конструктивный подход к началу, проведению или возобновлению переговоров неоднократно поднимали в своих резолюциях Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности и иные органы и специализированные учреждения ООН, в том числе и Международный Суд. В своем решении, касающемся Юго-Западной Африки, Суд заявил, что «важна не столько форма переговоров, сколько подход и мнение сторон по основным аспектам соответствующих вопросов. Пока обе стороны сохраняют непреклонность - нет оснований полагать, что спор может быть разрешен путем дальнейших переговоров между сторонами».

Существенным фактором, стимулирующим переговорный процесс, может стать привлечение третьей стороны. Следует оговориться, что речь идет не об осуществлении посредничества или добрых услуг, а о мерах по содействию процессу переговоров третьей стороной. В подобных случаях целесообразней, хотя бы с политической точки зрения, обращение, например, к главам международных организаций, привлечение физических лиц, не занимающих никаких официальных постов, например, бывших министров, ректоров университетов, авторитетных представителей доктрины международного права и т.д. Такая возможность предусмотрена, например, п. 3 ст. 15 Соглашения о деятельности государств на Луне и других небесных телах 1979 года: «Если возникают трудности в связи с началом консультаций или если консультации не позволяют прийти к взаимоприемлемому урегулированию, любое государство-участник в целях урегулирования спора может обратиться за содействием к Генеральному Секретарю, не заручаясь согласием другой стороны в споре».

По общему правилу, в случаях достижения договаривающимися сторонами согласия, принимается политико-правовой документ, как правило, в форме всеобъемлющего соглашения, совместного заявление или коммюнике. Принятию более обстоятельного соглашения могут предшествовать меморандум или заявление.

Определенную сложность представляют случаи безрезультатного исхода прямых переговоров. Некоторые авторы высказываются крайние суждения, указывая, что провал переговоров неизбежно ведет к вооруженному конфликту. Другие соглашаются с тем, что это возможно при условии, что переговоры прерваны из-за разрыва дипломатических отношений.

В случае безрезультатного исхода переговоров, стороны могут либо отложить процесс переговоров «sive die», либо опубликовать коммюнике, фиксирующее их неудачное завершение. В то же время провал переговоров вовсе не подразумевает приостановления процесса мирного урегулирования. Стороны незамедлительно приступают к поиску других средств, приемлемых для скорейшего разрешения спора. По этому поводу в п. 7 Раздела I Манильской декларации сказано: «В случае, если стороны в споре не достигнут его скорейшего разрешения с помощью любого из вышеуказанных средств урегулирования, они продолжают стремиться к его мирному разрешению и незамедлительно консультируются в отношении взаимно согласованных средств для разрешения спора мирным путем».

Подобная процедура предусмотрена Разделом IV Валлеттских положений процедуры СБСЕ по мирному урегулированию споров, согласно которой: «Если стороны в течение разумного срока не могут в свете всех обстоятельств спора урегулировать этот спор в ходе прямых консультаций или переговоров или договориться о надлежащей процедуре урегулирования спора, любая сторона в споре может обратиться с просьбой о создании Механизма СБСЕ по урегулированию споров путем уведомления другой стороны или сторон в споре». Тот же принцип заключен в ряде резолюций Генеральной Ассамблеи, рекомендовавшей возможность принятия многоэтапных альтернативных мер в случае, если переговоры не завершается разрешением спора.

Тем не менее, непосредственные переговоры - универсальное, наиболее простое, гибкое и в большинстве своем приемлемое для сторон в любом споре, независимо от его характера, средство мирного урегулирования.

Посредством переговоров в практике международных отношений разрешались споры, принадлежащие к самой сложной их категории - территориальным спорам. Примером тому является успешное разрешение территориальных вопросов между Нидерландами и ФРГ, Мали и Мавританией, Аргентиной и Уругваем, Китаем и Бирмой, Китаем и Непалом и множество других. Путем переговоров были решены практически все пограничные вопросы между Уругваем и Аргентиной.

Для переговоров, действительно, характерно то, что они обычно предшествуют использованию других средств мирного разрешения споров, а нередко являются и завершающей стадией урегулирования.

2.2 Обследование

В последовательности, предусмотренной ст. 33 Устава ООН, вслед за переговорами упоминается процедура «обследования» или иначе, процедура расследования следственных комиссий. Следует отметить, что в доктрине международного права данная процедура является наименее исследованной. Так, в трудах некоторых авторов, обращавшихся к проблеме мирного разрешения споров, она рассмотрена очень поверхностно или вообще отсутствует.

Наиболее фундаментальной, и не исключено, что единственной, работой в этой области является монография американского юриста-международника В. Шора, озаглавленная «Значение процедуры установления фактов для поддержания международного мира».

Возникновение этого, относительно «молодого» средства урегулирования международных споров непосредственно связано с принятием Гаагских конвенций 1899 и 1907 гг.

Общепризнанно, что создание института международных следственных комиссий было инициировано Россией, предложено ее представителем на заседании III-го Комитета Гаагской конференции Ф. Ф. Мартенсом. В шести статьях (9-14) Конвенции 1899 г. регламентируются задачи, состав, порядок работы комиссий, а также обязанности спорящих сторон по отношению к комиссии по расследованию, и, наконец, признаки содержания и характера доклада комиссии. Тот же подход позже был закреплен и в Гаагской конвенции о мирном решении международных столкновений от 1907 года. Однако на сей раз этой процедуре было отведено 28 статей против 6 в Конвенции 1899 года. Думается, что росту значения этого института в то время во многом способствовало успешное его применение на практике, в частности, в урегулировании Гулльского (Доггер-Банкского) инцидента, имевшего место в ночь с 21 на 22 октября 1904 года.

Суть самой процедуры заключена в ст. 9 Конвенции 1907 г.: «В международных спорах, не затрагивающих ни чести, ни существенных интересов, и проистекающих из разногласия в оценке фактических обстоятельств дела, Договаривающиеся Державы признают полезным и желательным, чтобы стороны, не достигшие соглашения дипломатическим путем, учреждали, насколько позволят обстоятельства, международную следственную комиссию, на коей будет лежать обязанность облегчать разрешение этих споров выяснением вопросов факта посредством беспристрастного и добросовестного их расследования». Основным новшеством в Конвенции 1907 г. стало более четкое определение этого института и усовершенствование правил следственного производства.

Характерной особенностью международно-правовой договорной практики до создания ООН было очень редкое обращение к этой процедуре. И в основном эта практика применялась в странах западного полушария. Наиболее заметные многосторонние международно-правовые акты того периода, предусматривающие процедуру расследования - Конвенция об учреждении международных следственных комиссий от 07.02.1923 г., заключенная между пятью центрально-американскими государствами и США; Договор о предотвращении или предупреждении конфликтов между американскими государствами от 03.05.1923 г. (Договор Гондра) и т.д. Среди двусторонних соглашений: Договор между Бразилией и Великобританией от 04.04.1919 г.; Договор между США и Албанией и др.

Всеми указанными договорами предусматривалось создание комиссий из пяти членов, задачей которых должно было явиться «расследование и изучение» обстоятельств. Чаще заключались договоры, предусматривающие следственную процедуру в сочетании с согласительной. Как справедливо заметил профессор Э. А. Пушмин: «в период между 1919 и 1940 годами было заключено свыше 200 договоров о следственной процедуре, о согласительной процедуре и договоров, предусматривающих сочетание согласительной процедуры с третейскими или судебным разбирательством» [42, c. 81].

В дальнейшем процедура обследования находит свое отражение как на глобальном уровне в учредительных документах международных организаций, так и в документах специальных учреждений и других организациях системы ООН и на региональном уровне под различными взаимозаменяемыми терминами: «обследование», «выяснение фактов», «расследование» и др. Так, кроме ст. 9 обеих Гаагских конвенций о мирном решении международных столкновений 1899 и 1907 гг., где встречаем определение «международная следственная комиссия», в ст. 90 Первого Дополнительного протокола 1977 г. к Женевским конвенциям о защите жертв войны 1949 г. - «международная комиссия по установлению фактов», в своих исследованиях Генеральный секретарь ООН указывает на «международную комиссию по расследованию».

По сути все они имели цель определить фактические обстоятельства спора, относительно которых у сторон имелись расхождения во взглядах. Нередко спорным объектом, требовавшим расследования обстоятельств, являлись нарушения тех или иных норм договоров или иных форм международных соглашений и обязательств. Необходимость проведения расследования для установления фактов спора требуется и в случаях, когда стороны в споре одновременно прибегают и к другому средству мирного урегулирования. Например, при передаче сторонами рассмотрения спора в арбитраж возникает потребность в сборе информации для подтверждения, опровержения или уточнения обстоятельств, предшествующих или приведших к спору.

Процедура обследования, закреплена в ст. 33, а также в других статьях Устава ООН и предусматривает беспристрастное участие третьей стороны с целью выяснения и изучения фактов. Согласно ст. 34 Устава, «Совет Безопасности уполномочивается расследовать любой спор или любую ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор...». Однако, надо заметить, что основное внимание в процедуре расследования уделяется предупреждению или предотвращению спора, а не его урегулированию [1].

В дальнейшей своей деятельности ООН неоднократно обращалась к процедуре расследования. В резолюции 1967 г. (ХVIII) Генеральной Ассамблеи ООН от 16.12.1963 г., в пункте, озаглавленном «Вопрос о методах выяснения фактов», Ассамблея признала «возможным в значительной степени содействовать мирному разрешению споров и предупреждению споров путем принятия мер для беспристрастного выяснения фактов в рамках международных организаций и на основе двусторонних и многосторонних соглашений». Позже, в п. 144 доклада Генерального секретаря, роль органов по выяснению фактов была определена «как стабилизирующая по своему характеру в ситуациях, представляющих потенциальную опасность для дела поддержания международного мира и безопасности». Неоспоримо, что укреплению функции ООН и других международных организаций по поддержанию международного мира и безопасности, а также мирного урегулирования споров, в значительной мере, должно способствовать более полное использование и дальнейшее совершенствование механизма по установлению фактов. Руководствуясь таким подходом, на 67 пленарном заседании Генеральной Ассамблеи в 1991 г. была принята «Декларация об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности». В преамбуле Декларации подчеркивалось, что «способность Организации Объединенных Наций поддерживать международный мир и безопасность в значительной степени зависит от получения подробной информации о фактических обстоятельствах любого спора или ситуации». И далее, учитывая «особую полезность миссий по установлению фактов», признавалось, что «полноценное использование и дальнейшее совершенствование средств для установления фактов Организацией Объединенных Наций могли бы содействовать усилению роли Организации Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности и способствовать мирному разрешению споров, а также предотвращению и устранению угроз миру».

С целью предотвращения спора, недопущения его обострения и исправления ситуаций, продолжение которых может привести к возникновению спора или такой ситуации, Декларация в п. 9 и п. 11 Раздела II рекомендовала Совету Безопасности и Генеральной Ассамблее «всякий раз, когда это уместно, рассматривать возможность включения в свои резолюции предложения об использовании механизма об установлении фактов».

Определенной процессуальной регламентации процедуры установления фактов не существует. Действия лица, комиссии или органа, осуществляющего расследование, могут выражаться в сборе информации, заслушивании сторон, опроса свидетелей и экспертов, расследовании на месте, получении и исследовании документов в порядке, как это применяется в ходе арбитражного или судебного разбирательства. Отличительной чертой является то, что в этой процедуре допустимо сочетание правовых и дипломатических методов.

Обращение к процедуре установления фактов возможно в отношениях между государствами, являющимися участниками соглашения, предусматривающего эту процедуру. В иных случаях, также по взаимному согласию государств, расследование может быть начато на специальной основе в силу действующего между ними договора, который создает общее обязательство по урегулированию споров мирными средствами. Так, в некоторых из них предусматривается учреждение постоянной комиссии по расследованию или установлению фактов, а юрисдикция такой комиссии должна быть признана государствами-участниками соответствующего договора. В этом случае «автоматически» применяется юрисдикция следственной комиссии без дополнительного соглашения.