Прокурорский надзор в Российской Федерации

Разумеется, часть норм, регулирующих надзорные отношения, входит в административное право (нормы, регламентирующие участие прокурора в административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях). Но ни при каких обстоятельствах в данную отрасль невозможно вместить нормы, регулирующие осуществление надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, впрочем, как и другие нормы, касающиеся иных направлений деятельности прокуратуры. Что же касается государственного (конституционного) права, то оно имеет отношение ко всем видам органов государства и влияет на организацию, правовое положение судов, органов власти, управления, прокуратуры. На отношения, которые складываются при выполнении возложенных на них функций, регулируются различными отраслями права.

Можно выделить по крайней мере четыре группы норм, регулирующих осуществление прокурорского надзора.

Первая -- нормы административного права, регламентирующие осуществление общего надзора.

Вторая -- нормы уголовно-процессуального права. Они регулируют выполнение надзорных функций в двух отраслях: при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия и надзора за законностью рассмотрения в судах уголовных дел.

Третья -- нормы гражданского процессуального права. Их назначение -- регулирование прокурорского надзора за законностью рассмотрения в судах гражданских дел. В известном смысле такое подразделение правовых норм нашло отражение в п. 4 ст. 35 Закона о прокуратуре Российской Федерации: «Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации». Аналогичное указание содержится и в п. 1 ст. 30 того же закона относительно полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.

Четвертая группа -- нормы уголовно-исполнительного права. Ими регулируется осуществление надзора за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы.

Источники, в которых содержатся перечисленные нормы права, также различны. Они составляют правовую основу организации и деятельности прокуратуры. Строго говоря, источниками права могут быть только законы, принятые высшими законодательными органами, каковыми в недавнем прошлом являлись Верховные Советы СССР и РСФСР. Многие принятые ими законы не отменены и продолжают действовать в настоящее время, а потому их регулирующая роль оказывает влияние на осуществление прокурорского надзора. В современных условиях высшим законодательным органом РФ является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Прокуратура им подотчетна, и потому они полномочны регламентировать ее деятельность. Как уже говорилось выше, к осуществлению прокурорского надзора имеет отношение и Президент РФ, который подписывает законы и придает им юридическую силу.

Прежде всего, к источникам права, регулирующим осуществление прокурорского надзора, следует отнести Конституцию РФ. Она принята не Федеральным Собранием, а всенародным голосованием, что особенно важно для признания ее верховенства. Содержащиеся в ней установления имеют отношение ко всем государственным органам, в том числе к прокуратуре. В ст. 129 Конституции РФ определен порядок формирования прокурорской системы, а в п. 5 этой статьи содержится указание на то, что полномочия, организация, порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом.

Ко времени принятия Конституции РФ действовал Закон о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г., принятый Верховным Советом РФ и подписанный Президентом РФ. Позднее в закон были внесены важные изменения и дополнения. В итоге Федеральным Собранием 17 ноября 1995 г. принят новый Закон о прокуратуре Российской Федерации, в котором содержатся три вида правовых норм, определяющих организацию прокурорских органов, направления их деятельности и меры социальной защиты прокурорских работников. Правовыми основами прокурорского надзора могут быть также конституции республик, входящих в состав РФ, уставы краев, областей.

Множество правовых предписаний, регулирующих отношения прокуроров с различными субъектами, содержатся почти во всех кодексах РФ. Но среди них особо можно выделить те, которые связаны с отдельными направлениями деятельности прокуратуры.

Так, в Кодексе об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ) подробно излагаются полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов в производстве по делам об административных правонарушениях (ст. 230). Прокурор также осуществляет надзор за законностью административного задержания (ст. 246), опротестовывает незаконные постановления по делам об административных правонарушениях (ст. 269). Другие полномочия по осуществлению общего надзора определены в ст. 22, 27 Закона о прокуратуре Российской Федерации.

Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия регулируется Уголовно-процессуальным кодексом (УПК). При реализации данного вида надзора возникают уголовно-процессуальные отношения, регулируемые уголовно-процессуальным правом. Главы 18 и 19 УПК содержат правовые нормы, касающиеся указанного направления деятельности прокуратуры. В кодекс включены также нормы, регулирующие участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. Например, согласно ст. 248 УПК прокурор поддерживает перед судом государственное обвинение, принимает участие в исследовании доказательств, представляет свои соображения по поводу применения уголовного закона, меры наказания конкретному лицу. Отношения, складывающиеся по уголовному делу между прокурором и судом, носят уголовно-процессуальный характер. В них реализуются надзорные функции.

Гражданским процессуальным кодексом (ГПК) регулируется участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел. Статья 29 ГПК включает прокурора в состав лиц, участвующих в деле, а ст. 41 определяет его правовое положение в гражданском процессе, наделяя многочисленными полномочиями. В данном кодексе есть и другие нормы, регулирующие участие прокурора в различных стадиях гражданского судопроизводства. Некоторые предписания относительно прокурорского надзора содержатся и в Арбитражном процессуальном кодексе (АПК). В его ст. 32 среди лиц, участвующих в деле, указан и прокурор, в ст. 33 зафиксированы права и обязанности участников арбитражного процесса, а в ст. 41 -- их правовое положение.

Правовое регулирование надзора за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы входит в сферу уголовно-исполнительного права. В ранее действовавшем Исправительно-трудовом кодексе (ИТК) была ст. 11 «Прокурорский надзор за исполнением наказания», в которой определялись полномочия прокурора по осуществлению надзора за соблюдением законности в исправительно-трудовых учреждениях. При этом отмечалось, что администрация ИТУ обязана выполнять постановления и предложения прокурора относительно соблюдения правил отбытия наказания, установленных исправительно-трудовым законодательством. В ныне действующем Уголовно-исполнительном кодексе (УИК), принятом Государственной Думой 25 декабря 1996 г., имеется только ст. 220 «Прокурорский надзор за исполнением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания», где указывается лишь то, что надзор осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Законом о прокуратуре Российской Федерации. В нем есть специальная глава, подробно регламентирующая реализацию надзора за соблюдением законности в местах лишения и ограничения свободы (гл. 4 разд. III). По идее, зафиксированные там правовые нормы относятся к уголовно-исполнительному праву. Они содержатся и в Федеральном законе об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы (п. 5 ст. 38).

Отдельные предписания, касающиеся полномочий прокуроров, имеются и в других кодексах. Например, в соответствии со ст. 70 и 72 Семейного кодекса (СК) дела о лишении и о восстановлении родительских прав рассматриваются с обязательным участием прокурора.

В Кодексе законов о труде (КЗоТ) говорится, что высший надзор за исполнением трудового законодательства осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами (ст. 244).

В ст. 3 Закона о прокуратуре Российской Федерации к правовым основам деятельности прокуратуры отнесены только те законы, которыми она регламентируется. Но подобное ограничение не вполне оправданно. К ним должны быть отнесены и указы Президента России, которые практически приравниваются к федеральным законам, а потому могут содержать предписания, касающиеся выполнения возложенных на прокуратуру функций. Этому имеется подтверждение. Президентом 20 октября 1993 г. издан специальный указ «О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы Российской Федерации», в котором он возложил на Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров обязанность осуществлять надзор за исполнением издаваемых указов и координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Им же издан указ «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» от 18 апреля 1996 г., которым утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Согласно последнему координирующую роль выполняют прокуроры всех уровней.

Различные правовые предписания о роли прокуроров при отправлении правосудия могут содержаться и в постановлениях пленума Верховного Суда РФ. Являются ли эти акты источниками права -- вопрос спорный. Но безотносительно к высказанным в литературе точкам зрения следует признать, что даваемые в актах указания обязательны для исполнения судами. Руководствуясь ими, последние привлекают прокуроров к участию в рассмотрении определенных категорий уголовных и гражданских дел.

Источниками права, регулирующими осуществление прокурорского надзора, должны быть признаны также руководящие акты Генерального прокурора РФ. Согласно п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре Российской Федерации Генеральный прокурор издает приказы, указания, распоряжения и инструкции, обязательные для исполнения всеми прокурорскими работниками. Императивность содержащихся предписаний придает им значение правовых норм. Акты Генерального прокурора РФ можно отнести к различным отраслям права в зависимости от вида направлений, на совершенствование которых они нацелены. Условно подразделим их на два вида: общеорганизационные и отраслевые, касающиеся надзора по отдельным направлениям деятельности прокуратуры. К первым отнесем, например, приказы Генерального прокурора РФ «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур» от 9 апреля 1996 г. № 24, «Об организации надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 22 мая 1996 г. № 30. Ко вторым -- приказы «Об организации надзора за предварительным следствием и дознанием» от 18 мая 1997 г. № 31, «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» от 18 июля 1997 г. №42.

В ст. 3 Закона о прокуратуре Российской Федерации к правовым основам деятельности прокуратуры относятся и международные договоры России, если в них содержатся нормы, касающиеся сотрудничества прокуратуры РФ с прокуратурами различных государств и прежде всего республик, входящих м СНГ. Нарушения законности (особенно преступления) зачастую приобретают международный характер и поэтому в целях усиления борьбы с ними необходимо объединять усилия правоохранительных органов различных стран. Например, согласно ст.73 Минской конференции международные поручения по осуществлению уголовного преследования направляются в Генеральную прокуратуру, которая принимает меры по собиранию доказательств вины и розыску скрывшихся преступников. Затем происходит обмен информацией, подозреваемые в совершении преступлений передаются прокуратуре, обратившейся с запросом в Генеральную прокуратуру России. Так, в соответствии с п. 3 ст. 2 Договора между РФ и Республикой Молдова прокуроры обеих стран обязаны оказывать взаимную помощь по гражданским, семейным и уголовным делам.

§ 7. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»

§ 1. Понятие и виды принципов прокурорского надзора

Раскрытие сущности прокурорского надзора обязательно предполагает глубокое изучение его принципов, ибо они предопределяют все основные свойства, особенности данного вида государственной деятельности; налагают своеобразный отпечаток на все содержание прокурорского надзора, его структуру, осуществление; дают ответ на вопрос, каким должен быть прокурорский надзор в нашем государстве, чтобы соответствовать своему назначению.

Принципы формируются значительно раньше учреждения прокуратуры и издания законов, регулирующих ее деятельность. Прежде чем создать систему органов и возложить на них осуществление прокурорского надзора, необходимо выяснить, каким он должен быть, какими свойствами и качествами должен обладать. Первоначально принципы, положенные в основу организации и деятельности прокуратуры, формулируются как основополагающие идеи, которые при одобрении законодателем воплощаются в нормы права, закрепленные в Конституции РФ, Законе о прокуратуре Российской Федерации и других законодательных актах. Данные нормы права реализуются в организации прокурорской системы и ее функционировании.

Таким образом, принципы прокурорского надзора -- это руководящие начала, взятые законодателем за основу правового регулирования организации и деятельности прокуратуры. Они складываются непроизвольно, будучи причинно обусловлены целями и задачами, ставящимися государством перед прокуратурой. Принципы должны быть такими, чтобы осуществляемый на их основе прокурорский надзор оказался способным выполнить поставленные перед прокуратурой задачи, обеспечить достижение результативности целей. При учреждении прокуратуры в 1922 г. разгорелась острая дискуссия по поводу того, должна ли она подчиняться только центру, или только местным органам власти, либо находиться в двойном подчинении. С учетом целевого назначения прокуратуры вопрос решился в пользу центра, двойное подчинение было отвергнуто как угрожающее целостности Российского государства.

Как уже отмечалось, целями и задачами прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единства законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, ими и предопределяются принципы прокурорского надзора.

В литературе в качестве одного из принципов указан демократизм. Это не совсем верно. Демократия -- власть народа, она свойственна деятельности всех видов государственных органов, в том числе прокурорских. Все принципы их деятельности демократические и иными быть не могут.

В соответствии с целевым назначением прокурорский надзор -- деятельность многогранная, что обусловлено множеством его принципов. По характеру их можно подразделить на три группы: общеорганизационные, специфические и отраслевые.

Общеорганизационные -- принципы, присущие организации и деятельности всех государственных органов (в том числе прокурорских). К ним прежде всего относится принцип законности, составляющий основу деятельности всех государственных органов. Последние обязаны издавать свои правовые акты, принимать решения в строгом соответствии с действующим законодательством. Прокуратура тоже должна руководствоваться законами, подзаконными актами.

В связи с переходом к рыночным отношениям и утверждением демократии актуальность приобретает принцип гласности, суть которого заключается в осведомлении населения о работе различных органов государства, включая прокуратуру. Гласность имеет два аспекта. Первый -- активное воздействие на граждан, должностных лиц в целях обеспечения нормальной жизни общества, упорядочения складывающихся в нем отношений. Применительно к прокуратуре гласность -- действенный способ правового воспитания населения. Второй -- контроль народа за работой органов государства. Получая информацию, граждане дают оценку деятельности госорганов, выявляя как достоинства, так и недостатки. И соответственно реагируют. Таким образом, гласность -- средство совершенствования деятельности государственных органов.

Но гласность небезгранична. При определенных случаях она может нанести значительный вред государству, обществу, отдельным предприятиям, гражданам. В соответствии с п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокуроры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а равно о государственной или иной охраняемой законом тайны. Иными словами, недопустимо разглашение сведений, касающихся сферы личной жизни граждан, коммерческой, государственной тайны, хода расследования.

В этом же Законе в качестве самостоятельного указывается принцип информирования прокурорами органов государственной власти и управления, а также населения о состоянии законности в регионе. Но такое предписание не совсем определенно, ибо информирование населения и государственных органов о состоянии законности в регионе есть не что иное, как проявление принципа гласности. Но цель предоставления такой информации -- привлечение их к участию в борьбе с преступностью и другими нарушениями законности. На основе полученных данных государственные органы разрабатывают и реализуют соответствующие мероприятия. В ст. 4 Закона о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г. в качестве принципа деятельности прокуратуры указывалось взаимодействие с органами представительной и исполнительной власти, общественными организациями, трудовыми коллективами. В настоящее время в условиях роста преступности и других правонарушений такое взаимодействие практически оправданно, ибо позволяет вести совместную борьбу с ними, следовательно, должно быть признано принципом прокурорского надзора.

Принцип провозглашения равенства всех органов, организаций и лиц перед законом в Законе о прокуратуре Российской Федерации прямого отражения не нашел, но о нем можно говорить как о принципе деятельности всех государственных органов (в том числе прокурорских), поскольку им определяется отношение последних к требованиям норм права. При осуществлении надзора за исполнением законов прокуроры не вправе оказывать какое-либо предпочтение одним субъектам и ограничивать правовой статус других. Демократизм нашего государства предполагает равенство всех граждан независимо от возраста, пола, национальной и расовой принадлежности, вероисповедания перед законом, судом, прокуратурой, другими государственными органами. Их права и охраняемые законом интересы защищаются в равной мере.

При привлечении граждан к ответственности за совершенные нарушения законности учитываются только тяжесть содеянного, наступившие последствия, форма вины, обстоятельства, способствовавшие совершению правонарушения. Расовая или национальная дискриминация, введение ограничений по мотивам различных мировоззрений, вероисповеданий недопустимы. Строгое претворение в жизнь указанного руководящего начала приобретает особую значимость в условиях обострения межнациональных отношений. Утверждение мира в обществе возможно лишь при условии прекращения преследований по признаку национальной принадлежности.

Прокуратура как часть государственного аппарата характеризуется своей индивидуальностью, ей присущи следующие специфические принципы: независимость прокурорских органов, единство прокурорского надзора, централизм, единоначалие. Разумеется, в определенной мере данные принципы характерны и для деятельности других государственных органов (например, принцип независимости -- для деятельности судов, единоначалия -- для органов государственной власти, управления). Но особенно действенны они применительно к осуществлению прокурорского надзора, поскольку ими в наибольшей мере обеспечивается достижение целей борьбы с нарушениями законности.

Некоторые авторы к группе специальных принципов относят также публичность и универсальность прокурорского надзора. Обычно публичность трактуется как синоним гласности, открытости. Между тем указанные авторы истолковывают ее как «обязанность прокурора в той или иной форме отреагировать на факт правонарушения». Общеизвестно, что реагирование на нарушения законности есть составная часть прокурорского надзора, а часть не может быть принципом.

Вряд ли оправданно также говорить об универсальности прокурорского надзора как о его принципе. Действительно, границы прокурорского надзора очень обширны -- он призван обеспечивать исполнение законодательства на всей территории РФ и распространяется на широкий круг субъектов, обязанных исполнять законы. Но это не принцип прокурорского надзора, а сфера его проявления, в которую входят различные регулируемые правом общественные отношения, а значит, универсальность принципом прокурорского надзора быть не может.

Обосновывается в литературе и такой принцип, как принятие прокурорами мер по выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, от кого бы они не исходили, к восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к установленной законом ответственности. Однако данное положение нельзя считать принципом организации и деятельности прокуратуры, ибо принцип обычно отражает какую-либо одну особенность отрасли права и определенного вида деятельности государственных органов. Приведенное же положение отражает по существу все содержание прокурорского надзора.

Наконец, выделим еще одну группу принципов, имеющих отношение к осуществлению прокурорского надзора и в определенной степени влияющих на его организацию. Это отраслевые принципы деятельности поднадзорных субъектов, свойственные отдельным направлениям прокурорского надзора. Может показаться парадоксальным на фоне рассуждений о независимости прокуратуры утверждение, что принципы деятельности субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, становятся принципами последнего. Но в этом-то и проявляется специфика надзорных функций, ибо они отражают особенности деятельности указанных органов. Прокуроры, надзирая за работой органов государственной власти, государственного управления, осуществляют множество действий, которые являются неотъемлемой частью деятельности указанных органов. Следовательно, порядок совершения прокурорами надзорных действий подчиняется, во-первых, установленному законом режиму работы органов власти и управления, во-вторых, принципам, определяющим выполнение возложенных на них функций. Таким образом, принципы деятельности этих органов становятся тождественными принципам прокурорского надзора. Прокуроры обязаны ими руководствоваться и даже способствовать их реализации самими органами, тем более, что они отражены в правовых нормах, обязательных для исполнения.

Например, одним из принципов уголовного судопроизводства является всесторонность, полнота и объективность установления обстоятельств уголовного дела. Это относится как к следователю, лицу, производящему дознание, суду, так и к прокурору (ст. 20 УПК РФ). Осуществляя надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокурор обязан принять исчерпывающие меры для выяснения объективной истины по уголовному делу. В ст. 30 Закона о прокуратуре Российской Федерации отмечается, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством. Следовательно, полномочия прокурора связываются с принципами, определяющими производство дознания и предварительного следствия, а в более широком смысле -- уголовного судопроизводства вообще, т. е. последний выполняет свои функции согласно принципам правосудия по уголовным делам. Они влияют на действия, которые прокурор совершает в стадии судебного разбирательства, в кассационном и надзорном производствах. Реализуя уголовное преследование в отношении лиц, совершивших преступления, прокурор в соответствии с принципом состязательности уголовного процесса выступает перед судом в качестве стороны и поддерживает государственное обвинение. В соответствии с этим же принципом он приносит протест на незаконный и необоснованный приговор в суд второй инстанции и поддерживает его в кассационном производстве.

Принципы гражданского судопроизводства также оказывают влияние на правовой статус прокурора и его действия по выполнению возложенных на него законом функций. Реализация их подчиняется тому режиму, в котором происходит рассмотрение судом гражданских дел. Одной из важнейших основ гражданского процесса выступает принцип диспозитивности, согласно которому заинтересованным лицам, участвующим в деле (и том числе прокурору), предоставляется широкий объем процессуальных прав в целях защиты своих интересов (ст. 29 и 41 ГПК РФ).

В значительной степени влияет на осуществление надзорных функций в данном процессе и принцип состязательности. Им определяется доказательственная деятельность сторон. Истец, обращаясь с иском в суд, обязан указать юридические факты, с которыми связаны его требования к ответчику, привести доказательства и представить их в суд. В таком же положении оказывается и прокурор. Обращаясь с иском, он должен укапать факты, его обосновывающие, назвать и представить доказательства, а затем отстаивать их в суде.

Гражданскому судопроизводству свойствен и принцип равноправия сторон. Истцу и ответчику предоставляются аналогичные по значимости и объему гражданские процессуальные права и возлагаются одинаковые гражданские процессуальные обязанности.

Но в отношении ответчика этот принцип несколько нарушен, ибо прокурор имеет больше прав по поддержанию иска, чем ответчик по защите против предъявленных к нему требований. В соответствии со ст. 187 ГПК РФ прокурор, обратившийся в суд с иском, по окончании судебных прений дает заключение по существу гражданского дела. Ответчик же не имеет права высказывать суду свои возражения по поводу содержащихся в нем доводов. В соответствии с принципом равноправия сторон он должен располагать возможностью реагировать на все выдвигаемые требования, если они, по его мнению, необоснованны, но ему такое право не предоставлено. Здесь еще необходимо отметить, что прокурор может давать заключения лишь по делам, возбужденным по инициативе заинтересованных лиц.

Таким образом, принципы, определяющие деятельность различных органов власти и управления, влияют и на осуществление прокурорского надзора за исполнением ими законов.

§ 2. Принцип законности в деятельности прокуратуры