Поставка товаров для государственных нужд

На сегодняшний день понятие «поставка автотранспортных средств для государственных нужд» законодательно не закреплено. Кроме того, анализ доктринальных положений позволяет сделать вывод, что в юридической науке также не было сформулировано определение рассматриваемого понятия. Не смотря на это, законодатель в п.5 ст.454 Гражданского кодекса Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 14.06.2012) [электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». определяет поставку товаров для государственных нужд как вид договора купли-продажи и рассматривает в параграфе 4 Главы 30 Гражданского кодекса РФ Там же. указанный институт гражданского права как комплексное правоотношение, возникающее из сложного юридического состава. Однако, данный законодательный приём или «квалифицированное молчание законодателя» не вносят ясности в понятие поставки автотранспортных средств для государственных нужд. В этой связи, мы считаем, что первоочередным шагом нашего исследования должно быть установление данного понятия через раскрытие его отличительных особенностей и признаков.

Раскроем источники нормативного регулирования поставки товаров для государственных нужд, так как это, на наш взгляд, позволит лучше изучить сущность рассматриваемых правоотношений.

Специфика регулирования отношений по поставке товаров для государственных нужд в Российской Федерации, как одного из традиционных институтов гражданского права, кроется в социально-экономических процессах развития российского государства в различные исторические его периоды. Изучая историю законодательства о поставке товаров для государственных нужд, можно сказать, что отсутствие законодательной правопреемственности и действий властей по принципу: «Мы старый мир разрушим до основания, а затем - мы свой, мы новый мир построим» Дробинский А.А. Интернационал // Литературная энциклопедия. М., 1930. С. 20., не позволило к сегодняшнему дню сформировать систематизированную законодательную базу, позволяющую четко регламентировать общественные отношения и способствующую более эффективному правоприменению.

Отказ от командно-административной системы управления, переход к рыночным методам регулирования экономических отношений в начале 90-ых годов 20 века привел к необходимости разработки специальных законодательных актов, учитывающих специфику отношений по поставкам товаров для удовлетворения государственных потребностей Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Кн.2: Договоры о передаче имущества. М., 2000. С. 114.. Таким образом, либерализация правовых отношений послужила основанием к всецелому пересмотру положений по поставке товаров для государственных нужд, доставшихся после длительного советского периода.

К сегодняшнему дню в Российской Федерации сложившаяся система правового регулирования отношений по поставке товаров для государственных нужд имеет комплексный характер - данные правоотношения урегулированы как нормами частного права (гражданского), так и нормами публичного права (административного, бюджетного и другие).

На сегодняшний день нормы гражданско-правового характера, регулирующие поставку товаров для государственных нужд, закреплены в различных правовых актах (федеральные законы, а также подзаконные правовые акты Например, Указ Президента РФ от 08.04.1997 №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»; Постановление Правительства РФ от 15.05.2007 № 292 (ред. от 15.06.2009) «Об утверждении Положения о ведении реестре недобросовестных поставщиков и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков»; Распоряжение Правительства от 27.02.2008 № 236-р (ред. от 25.03.2010) «Об утверждении перечня товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона».), основополагающим из которых является Гражданский Кодекс Российской Федерации (параграф 4 глава 30 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 14.06.2012) [электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».). Отметим, что для данных правоотношений характерны следующие особенности: во-первых, к ним субсидиарно применяются нормы о договоре поставки товаров (параграф 3 главы 30 ГК РФ), а в случае отсутствия специальных правил применяются общие положения о купле-продаже (параграф 1 главы 30 ГК РФ); во-вторых, помимо Гражданского Кодекса РФ регулирование осуществляется иными законами (данные законы применяются в части, не противоречащей нормам параграфа 4 главы 30 ГК РФ (пункт 2 статьи 525 ГК РФ) Брагинский М.И., Витрянский В.В. Указ. соч. С. 115..

К числу специальных законов, регламентирующих особенности поставок товаров для государственных нужд, относятся: во-первых, Федеральный закон от 13 декабря 1993 г №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Исходя из целей Закона, он распространяет свое действие на все отношения по поставке товаров для федеральных нужд, за исключением: 1. государственного оборонного заказа данные отношения урегулированы Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 275 - ФЗ «О государственном оборонном заказе»; 2. поставки ценностей в государственный материальный резерв - данные отношения урегулированы Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»; поставки и контрактации сельскохозяйственной продукции для государственных нужд - данные отношения урегулированы Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. № 53 - ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»; во-вторых, Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94 - ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Данный закон устанавливает единый порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Отметим также, что в данный закон с момента принятия неоднократно вносились изменения, отдельные из которых впоследствии сами претерпевали изменения. К сегодняшнему дню принят Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который вступит в действие с 1 января 2014 года и заменит Федеральный закон № 94-ФЗ; в-третьих, Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции», определяющий организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе при размещении государственного заказа.

На основании вышеизложенных источников нормативного регулирования, рассмотрим пошагово реализацию рассматриваемых правоотношений.

На первой стадии - формирование государственного заказа - происходит выявление потребностей государственных образований в товарах, формирование и утверждение федеральных целевых программ в целях формирования государственных заказов. На данной стадии возникают административные отношения. Кроме этого, образуются финансовые отношения по обеспечению государственных заказчиков финансовыми ресурсами.

На второй стадии - размещение государственных заказов и определение поставщика (гражданские отношения). Кроме того, контроль со стороны Федеральной антимонопольной службы РФ за проведением торгов (административные отношения).

На третьей стадии - заключение и исполнение государственных контрактов и договоров (гражданские отношения), а также, возможно, установление льгот по налогам для поставщика (налоговые отношения).

На четвертой стадии - в случае неисполнения обязательств возникают правоотношения по уплате неустойки и возмещению убытков (гражданские правоотношения), а также правоотношения между Федеральной Антимонопольной Службой РФ и государственным заказчиком (административные отношения).

Таким образом, отношения по поставке товаров для государственных нужд урегулированы нормами различной отраслевой принадлежности - в правовом регулировании задействованы гражданско-правовые, административно-правовые и комплексные правовые акты. Очевидно, что указанные нормы должны действовать не изолированно друг от друга, а представлять собой единую сбалансированную систему, в которой нормативно-правовые акты образуют единый комплекс общих (например, Гражданский Кодекс РФ) и специальных положений (например, Федеральный Закон № 94-ФЗ). Однако, не смотря на относительно небольшое количество действующих нормативных правовых актов, анализ законодательной базы в рассматриваемой правовой сфере свидетельствует о ее достаточной сложности и затруднительности правоприменения, так как правовое регулирование федеральных законов и подзаконных актов не согласовано между собой и не соответствует требованиям унификации правового режима при регулировании однородных правоотношений. Тем не менее, особенностью указанных правоотношений стоит признать комплексное законодательное регулирование в условиях слабой систематизации и унификации базовых понятий и определений.

В нашем исследовании нас интересуют особенности нормативного регулирования поставки автотранспортных средств для государственных нужд, в этой связи установим, что мы понимаем под понятием «автотранспортное средство».

К сегодняшнему дню законодательное определение рассматриваемого понятия не закреплено. Однако, на «официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов» - в заявках на размещение заказов используется исключительно понятие «автотранспортное средство». На наш взгляд, это связано с тем, что заказчик в своей деятельности применяет «Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг», утвержденный Постановлением Госстандарта России от 06.08.1993 №17 (ред. от 12.12.2012) М.: ИПК Издательства стандартов. 1996., в котором существует деление автотранспортных средств по следующим группам товаров: автомобили легковые (3410010), автомобили грузовые, дорожные тягачи для полуприцепов (3410020) и другие, подпадающие под общую группу «автомобили» (3410000). Очевидно, что для правоприменителей отсутствие указанного понятия не создает существенных проблем, в связи с чем понятия «автотранспортное средство» и «автомобиль» можно признать правовыми синонимами, то есть совпадающими по содержанию, так как законодательство не устанавливает различий между указанными категориями. Далее, обратимся к положениям ст.2 Постановления Правительства РФ от 23 октября 1993 г. №1090 (в ред. от 30.01.2013) «О правилах дорожного движения» Российские вести. 1993. 23 ноября (№227)., нормы которого закрепляют понятие «транспортного средства» и понимают под ним «устройство, предназначенное для перевозки по дорогам людей, грузов или оборудования, установленного на нем». В ч.2 ст. 25 Постановления Правительства РФ от 23 октября 1993 г. №1090 (в ред. от 30.01.2013) «О правилах дорожного движения» Там же. законодатель разделяет транспортные средства на четыре категории: мотоциклы и мотороллеры; автомобили; составы транспортных средств; трамваи и троллейбусы. Таким образом, очевидно, что понятие «автотранспортное средство» является составной частью общего понятия «транспортное средство», в связи с чем «автотранспортное средство» - категория транспортного средства, входящая в общую группу «автомобили» (3410000) «Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг».

На сегодняшний день отсутствуют какие-либо нормативно-правовые акты, регламентирующие поставку автотранспортных средств. В силу того, что автотранспортное средство является вещью, определяемой родовыми признаками (то есть подпадает под общую категорию «товары»), к поставке автотранспортных средств будут применяться правовые положения параграфа 4 Главы 30 Гражданского кодекса РФ, а также положения специальных законов. Стоит отметить, что до 31 декабря 2012 г. действовал Приказ Министерства экономического развития РФ от 12 марта 2012 № 120 "Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей размещения заказов на поставки товаров для нужд заказчиков" Российская газета. 2012. 25 апреля (№91)., в соответствии с которым вводились ограничительные меры для автотранспортных средств, происходящих из иностранного государства, и преференции для автотранспортных средств российского производства. На данный момент подготовлен проект приказа Министерства промышленности и торговли РФ «Об установлении дополнительных требований к участникам размещения заказов на поставку автотранспортных средств для государственных нужд» Минпромторг предлагает ограничить государственные и муниципальные закупки автотранспортных средств. URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/23782.html#.UYn8UqKLgl8 (дата обращения: 30.04.2013)., предусматривающий требование, согласно которому, допуск к конкурсам или аукционам возможен только для российской и белорусской техники.

Таким образом, не смотря на столь объёмное нормативное регулирование поставки товаров для государственных нужд, вся регламентация правоотношений при поставке автотранспортных средств сводится к защите российских производителей автомобильной техники в условиях членства России во Всемирной торговой организации. Другими словами, на сегодняшний день отсутствуют законодательные акты, вводящие дополнительные требования или ограничения (например, по максимальной цене государственного контракта) при регулировании вышеуказанных отношений. Следовательно, государственному заказчику при составлении государственного заказа необходимо только найти «золотую середину» между требованиями Федерального закона № 94-ФЗ и Федерального закона № 135-ФЗ, то есть так составить описание автотранспортного средства в предусмотренной законом документации (положения ч.4 ст. 41.6 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Российская газета. 2005. 28 июля (№163).), чтобы в результате не ограничить конкуренцию между участниками торгов и запроса котировок (положения ч.3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред.от 30.12.2012) «О защите конкуренции» Российская газета. 2006. 27 июля (№162).).

Поставка товаров для государственных нужд определяется как вид договора купли-продажи. Следовательно, указанному гражданско-правовому обязательству присуща такая же характеристика, что и договору купли-продажи. Поэтому, рассматриваемый вид договора купли-продажи как хозяйственный договор является: во-первых, консенсуальным, то есть заключенным с момента достижения соглашения по всем существенным условиям; во-вторых, двусторонним, то есть характеризуется взаимным удовлетворением интересов сторон и взаимной согласованностью; в-третьих, возмездным, то есть обязанности исполнителя по передачи товара заказчику корреспондируется встречная обязанность заказчика по оплате данного товара.

Таким образом, уже только на основании вышеизложенной характеристики можно определить поставку автотранспортных средств для государственных нужд как вид договора купли-продажи, который направлен на возмездную передачу имущества в обмен на эквивалентное денежное представление.

Кроме того, указанным отношениям по поставке товаров для государственных нужд свойственны определенные черты договора обычной поставки. Во-первых, предметом правоотношений являются вещи, которые определены родовыми признаками (в нашем исследовании - это автотранспортное средство, которое по своей характеристике является вещью, определяемой родовыми признаками). Вместе с тем, в юридической литературе существует позиция, в соответствии с которой предметом поставки товаров могут быть индивидуально- определенные вещи Бобкова О.В. Договоры поставки: практическое пособие. М., 2007. С. 7.. Однако, на наш взгляд, из анализа положений ст. 518, 520 Гражданского Кодекса Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 14.06.2012) [электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». вытекает, что индивидуально-определенные вещи не являются предметом поставки товаров для государственных нужд в силу того, что рассматриваемая категория объектов гражданских прав не может подлежать замене. Во-вторых, передача товара может осуществляться как в определенные сроки, так и в различные периоды. Другими словами, для рассматриваемых правоотношений свойственен длящийся характер по исполнению договора, в котором момент заключения сделки отдален во времени от момента исполнения.

Стоит указать, что на основании наличия схожих черт вышеуказанных договоров М.И. Брагинским и В.В. Витрянским среди существующих видов договоров купли-продажи была выделена «своя иерархия: так, поставка товаров для государственных нужд и контрактация - подвиды поставки…» Брагинский М.И., Витрянский В.В. Указ. соч. С. 127.. Другими словами, по их мнению, поставка товаров для государственных нужд является разновидностью договора поставки.

На наш взгляд, с данным утверждением трудно согласиться по следующим причинам. Так, в пункте 5 постановления Пленума ВАС РФ от 22.10.1997 № 18 «О некоторых вопросах, связанных с применением положений Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре поставки» Вестник ВАС РФ. 1998. (№8) особо указывается, что «квалифицируя правоотношения участников спора, судам необходимо исходить из признаков договора поставки, предусмотренных статьей 506 Кодекса, независимо от наименования договора, названия его сторон либо обозначения способа передачи товара в тексте документа». На основании изложенного, определим квалифицирующие признаки поставки автотранспортных средств для государственных нужд.

1. Основанием возникновения обязательств по поставке товаров для государственных нужд является определенный законом юридический факт. В соответствии с п.1 ст.527 Гражданского кодекса РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 14.06.2012) [электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». государственный заказ на поставку автотранспортных средств для государственных нужд, размещенный в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 94-ФЗ, является юридическим фактом, на основании которого у субъектов правоотношения по поставке автотранспортных средств для государственных нужд возникают взаимные права и обязанности. Стоит отметить, что указанный юридический факт должен быть оформлен специальным документом - протоколом о проведении торгов, который согласно ч.5 ст. 448 Гражданского кодекса РФ Там же. имеет силу договора.

2. Поставке автотранспортных средств для государственных нужд свойственна специальная цель использования товаров. В указанных правоотношениях в соответствии с п.1 ст. 525 Гражданского кодекса РФ Там же. автотранспортные средства приобретаются для удовлетворения потребностей Российской Федерации и ее субъектов (т.е. для удовлетворения государственных нужд). На наш взгляд, стоит более подробно разобрать указанное понятие на предмет разграничения государственных нужд.

В соответствии с ч.1 ст.3 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Российская газета. 2005. 28 июля (№163). под государственными нуждами понимаются потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных (региональных) целевых программ).

На сегодняшний день только положения статьи 1 Федерального закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» Российская газета. 1994. 21 декабря (№247). устанавливают основание деления нужд и разделяют их на федеральные государственные нужды и региональные государственные нужды. Однако, по нашему мнению, этого не достаточно, так как постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 №24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Вестник ВАС РФ. 2006. №8. указывает на наличие двух разновидностей «нужд» органов государственной власти: «государственные нужды» и «собственные нужды». В первом случае, органы государственной власти вступают в гражданско-правовые отношения для удовлетворения нужд Российской Федерации как государства (имеется в виду исполнение федеральных (региональных) целевых программ) за счет средств федерального бюджета, а во втором случае, для удовлетворения своих собственных «личных потребностей» (например, поставка автотранспортных средств) за счет определенной сметы денежных средств, выделенной на нужды органа государственной власти (то есть в данном случае будет использоваться критерий целевой направленности закупок товаров). На наш взгляд, данное разграничение в совокупности с принципом экономии бюджетных средств позволит усилить контроль за «закупочной» деятельностью органов государственной власти и снизить возможность злоупотребления правом. Тем не менее, понятие «собственных нужд» так и не было закреплено ни в Гражданском кодексе РФ, ни в Бюджетном кодексе РФ, ни в иных специальных законах.

3. Это правовой статус сторон. Одной из сторон является государственный заказчик, в качестве которого могут выступать органы государственной власти (более подробно о субъектном составе рассматриваемых правоотношений будет рассмотрено в третьем параграфе данной главы).

4. Особенностью является структура договорных связей при поставке автотранспортных средств для государственных нужд. Согласно п.1 ст. 525 Гражданского кодекса РФ поставка автотранспортных средств осуществляется на основе государственного контракта на поставку автотранспортных средств, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки автотранспортных средств для государственных нужд (более подробно о государственном контракте и договоре поставки автотранспортных средств для государственных нужд будет рассмотрено во втором параграфе данной главы).

5. Особый порядок заключения договорных отношений поставки автотранспортных средств для государственных нужд. Размещение государственного заказа осуществляется путем специальной процедуры - торгов в форме конкурса или аукциона, в том числе аукциона в электронной форме, а в случаях предусмотренных законом - без их проведения путем запроса котировок и размещения заказа у единственного поставщика.

6. Источником финансового обеспечения государственных интересов в поставке автотранспортных средств для государственных нужд являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования (ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Российская газета. 2005. 28 июля (№163).). На основании этого при поставке автотранспортных средств для государственных нужд также предусмотрены меры стимулирования поставщиков (в данном случае имеются в виду субъекты малого предпринимательства в соответствии со ст. 15 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Там же.).

Наличие вышеуказанных квалифицирующих признаков позволяет выделить поставку автотранспортных средств для государственных нужд как самостоятельный договорной институт гражданского права со специальным правовым механизмом, занимающий особое место среди иных видов договоров купли-продажи. В этой связи, применение к отношениям по поставке автотранспортных средств для государственных нужд положений Гражданского кодекса РФ о договоре поставки товаров не может являться основанием для признания поставки в государственных интересах одним из подвидов поставки товаров. Следовательно, это лишь прием законодательной техники, дозволяющий субсидиарное регулирование рассматриваемых правоотношений правилами, которые регламентируют другие правоотношения. Как указывает В.В. Витрянский, «регулируя названные договоры в качестве отдельных видов договора купли-продажи, закон мог ограничиться лишь указанием на их квалифицирующие признаки и установлением применительно к этим договорам некоторых подлежащих приоритетному применению специальных правил, учитывающих специфику регулируемых правоотношений. Какой-либо единый критерий для разграничения отдельных видов договоров купли-продажи отсутствует» Гражданское право: в 4 т. Том 3: Обязательственное право / отв.ред. Е.А.Суханов. - 4-е изд. М., 2007. С. 236..

Таким образом, поставка автотранспортных средств для государственных нужд - это вид договора купли-продажи, заключаемый между государственным заказчиком и поставщиком в целях удовлетворения потребностей Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании государственного контракта на поставку автотранспортных средств для государственных нужд, а также заключаемый в соответствии с ним договор поставки автотранспортных средств для государственных нужд, направленный на возмездную передачу автотранспортного средства в обусловленный срок на эквивалентное денежное представление за счет средств федерального бюджета.

Таким образом, поставка товаров для государственных нужд является сложным, комплексным правовым явлением, представляющим собой синтез норм, содержащихся в правовых актах различной отраслевой принадлежности. На наш взгляд, установление квалифицирующих признаков позволяет наиболее полно понять сущность указанного явления и разобраться в его специфических особенностях в целях более полного исследования одного из традиционных институтов гражданского права.

1.2 Государственный контракт на поставку автотранспортных средств для государственных нужд и договор поставки автотранспортных средств для государственных нужд: понятие и характеристика