Основы права

В опубликованном в "Российской газете" от 28 апреля 1999 года проекте Трудового кодекса РФ большой интерес представляют главы "Общие положения о трудовом договоре" и "Заключение трудового договора", поскольку они отражают характер трудовых отношений, которые возникают при заключении трудового договора.

Традиционно условия реализации гражданином своих способностей к труду при поступлении его на работу определялись посредством заключения трудового договора и соглашением сторон (ст. 15 КЗоТ). В этой статье записано: "Трудовой договор (контракт) есть соглашение между работником и работодателем (физическим либо юридическим лицом), по которому работник обязуется выполнять работу по определенной специальности, квалификации или должности с подчинением внутреннему трудовому распорядку, а работодатель (физическое либо юридическое лицо) обязуется выплачивать работнику заработную плату и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством о труде, коллективным договором и соглашением сторон".

В проекте Трудового кодекса (ч. 1 ст. 53) понятие трудового договора определено так: " Трудовой договор есть соглашение между работником и работодателем, по которому работник обязуется выполнять определенную этим соглашением работу (трудовую функцию, работу по определенной должности, специальности, профессии с указанием квалификации), соблюдать действующие в организации правила внутреннего трудового распорядка, а работодатель обязуется предоставлять работнику обусловленную договором работу, обеспечивать условия труда, предусмотренные законами, иными нормативными правовыми актами, соглашением, коллективным договором, своевременно и в полном размере производить оплату труда работника и выполнять другие обязательства по трудовому договору".

Нетрудно заметить, что понятия трудового договора в КЗоТ и в ТК очень схожи. Это и неудивительно. Жизненно необходимые дополнения, внесенные в 1998 году в КЗоТ, сняли имевшиеся противоречия.

КЗоТ употребляет термины "трудовой договор" и "контракт" как синонимы, что порождает определенную путаницу в наименованиях. В связи с этим представляет интерес ч. 2 ст. 53 ТК, где также упомянуты эти термины, но своеобразно: "В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также при согласии сторон трудового договора последний может именоваться контрактом. При этом конкретное наименование указанного соглашения работника и работодателя не влияет на его правовое содержание и не влечет за собой иных, чем предусмотрено в настоящем Кодексе, законах и иных нормативных правовых актах, правовых последствий." Этим проект ТК сводит на нет попытки недобросовестных работодателей назвать трудовой договор, например, "трудовым соглашением", пытаясь тем самым подменить содержание трудового договора различными гражданскими договорами, в частности подряда, уродливо синтезируя их черты отнюдь не в пользу работника.

Несомненно, положительным моментом является закрепление в ст. 54 ТК существенных условий трудового договора. Среди них выделяются: стороны трудового договора; место работы; дата вступления в силу трудового договора; наименование должности, профессии, квалификации в соответствии со штатным расписанием организации или конкретная трудовая функция (в случае, если федеральными законами для лиц, работающих на определенных должностях по определенным специальностям или профессиям, установлены льготы, наименование этих должностей, специальностей, профессий должно соответствовать квалификационным справочникам, утверждаемым в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации); права и обязанности работника; права и обязанности работодателя; достоверные характеристики условий труда, компенсации и льготы работникам за работу в тяжелых, вредных или опасных условиях; режим труда и отдыха (если он в отношении данного работника отличается от общих правил, установленных в организации); условия оплаты труда (в том числе размер тарифной ставки или должностного оклада работника, доплаты, надбавки и поощрительные выплаты). Такой широкий перечень, разумеется, положительно скажется на взаимоотношениях между работником и работодателем. Он призван более четко урегулировать трудовые отношения и соблюсти интересы обеих сторон.

Практика применения трудового законодательства показала, что тех существенных условий, которые выделяет трудовое законодательство в данный период, недостаточно. Порой в связи с этим возникают трудовые споры, которых можно было бы избежать, если более полно и четко составить трудовой договор. В данном вопросе законопроект, несомненно, заслуживает одобрения.

В законодательстве предусматривается заключение трудовых договоров на неопределенный срок, на определенный срок (не более пяти лет) и на время выполнения определенной работы (ст. 17 КЗоТ).

Срочный трудовой договор заключается, когда трудовые отношения не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом характера предстоящей работы, или условий ее выполнения, или интересов работника, а также в случаях, предусмотренных законом. Этот договор широко используется для замещения длительно отсутствующего работника, например при предоставлении женщине отпуска по уходу за ребенком, направлении работника в длительную командировку.

В последнее время в связи с неблагоприятной экономической обстановкой, ухудшением финансового положения организаций некоторые руководители стараются заключать срочные трудовые договоры со всеми работниками, хотя работа, на которую их принимают, носит постоянный характер. К сожалению, современное трудовое законодательство не может в полной мере защитить интересы работника в данном вопросе. Формулировка ч. 2 ст. 17 КЗоТ размыта и дает повод для злоупотреблений.

Разработчики проекта пошли по другому пути. В ст. 55 ТК описаны те случаи, когда возможно заключение трудового договора на определенный срок. Перечень оставлен открытым, что объясняется невозможностью предусмотреть, когда понадобится заключить срочный трудовой договор, однако указаны четкие ориентиры для применения данной нормы. Эти ориентиры не новы.

Срочный трудовой договор заключается в случаях, когда это предусмотрено федеральным законом, а также когда трудовые отношения не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом характера и условий предстоящей работы, в том числе: для замены временно отсутствующего работника, за которым в соответствии с законом сохраняется место работы; на время выполнения сезонных работ, когда в силу природных условий работа может производиться только в течение определенного периода времени (сезона); для проведения срочных работ по предотвращению несчастных случаев, аварий, катастроф и устранению их последствий; для проведения работ, выходящих за рамки обычной деятельности организации (проведение реконструкции, монтажных и пуско-наладочных работ, аудита и др.); для проведения работ, связанных с заведомо временным расширением производства или объема оказываемых услуг; для работ, непосредственно связанных со стажировкой и профессиональным обучением работника; с работником, которому в связи с состоянием его здоровья в соответствии с медицинским заключением разрешена работа исключительно временного характера; для выполнения заведомо определенной работы; для работ, связанных с непосредственным обеспечением деятельности избираемых представительных органов власти; для проведения общественных работ.

Определяя критерии заключения срочного трудового договора, авторы ТК, видимо, исходили из опыта зарубежных стран. Например, во Франции договоры на срок могут заключаться только в письменной форме и в строго определенных случаях, которые установлены законом. Похожий закон действует и в Италии, который также строго определяет, когда можно заключать срочные трудовые договоры. Авторы ТК предпочли все же оставить этот перечень открытым, что вполне оправданно, ибо институт срочного трудового договора в этих странах существенно отличается от нашего.

Законопроект также содержит положение о том, что, если в трудовом договоре не оговорен срок его действия, договор считается заключенным на неопределенный срок. В действующем законодательстве такого положения нет, хотя, безусловно, это подразумевается.

Проект устранил еще один значительный пробел. В ч. 1 ст. 75 ТК закрепляется норма, которая дает работнику право расторгнуть трудовой договор, заключенный на неопределенный срок, или срочный трудовой договор до истечения его срока, предупредив об этом работодателя письменно за две недели. Необходимо заметить, что по КЗоТу таким правом обладает лишь работник, у которого с работодателем заключен трудовой договор на неопределенный срок. Данное положение явно и неоправданно дискриминирует работника, работающего по срочному трудовому договору.

Удачной следует признать содержащуюся в ст. 57 ТК норму о вступлении трудового договора в силу с момента его подписания работником и работодателем, если иное не оговорено в самом договоре. Установлено также, что работник обязан приступить к исполнению трудовых обязанностей со дня, определенного договором, а если в трудовом договоре не оговорен день начала работы -- на следующий рабочий день после вступления договора в силу. Если работник не приступил к работе в установленный срок без уважительных причин, трудовой договор считается недействительным. В КЗоТе такая регламентация отсутствует, что является непростительным пробелом и порождает ненужные и непродуктивные споры между работниками и работодателями.

Еще одна проблема, на которую стоит обратить внимание, касается выдачи различных справок, копий документов, связанных с работой. В КЗоТе этому посвящена ст. 40, в которой, однако, имеется недостаток -- не предусмотрен срок, в течение которого работодатель должен выдать работнику соответствующие документы. В ст. 58 ТК указано: срок составляет три дня, что достаточно разумно. Во-первых, это позволяет работодателю собрать все необходимые документы и технически обеспечить выдачу; во-вторых, при нарушении данного срока у работника есть возможность обратиться в соответствующие органы во избежание дальнейшего затягивания этой процедуры со стороны администрации. Кроме того, законопроект дополнил перечень тех документов, которые подлежат выдаче, что тоже следует считать несомненным плюсом. Отдельно отражено расторжение трудового договора с работником. В таком случае работодатель обязан выдать работнику документы в последний день его работы.

Сравнение норм КЗоТ и соответствующей главы ТК свидетельствует, что законопроект привел соответствующие нормы в систему, существенно восполнил имеющиеся пробелы в трудовом законодательстве.

Появление в ТК главы "Заключение трудового договора" положительно скажется на трудовых отношениях работника и работодателя. В законопроекте установлен минимальный возраст, с которого возможно заключение трудового договора с работником, -- 16 лет. Нижний предел возраста повышается на один год, в чем проявляется забота о подрастающем поколении. Прежде всего это связано с образованием, точнее, с переходом на одиннадцатилетнюю программу обучения с обязательным девятиклассным образованием.

Данную версию подтверждает ч. 2 ст. 59 ТК, где возможность заключения трудового договора с 15-летнего возраста обусловливается получением основного общего образования либо оставлением общеобразовательного учреждения. Однако вызывает беспокойство формулировка "оставление общеобразовательного учреждения". Думается, ее необходимо исключить из текста ТК, так как это не согласуется с социальной направленностью Российского государства, либо поставить перед работодателем условие обеспечить дальнейшее образование такого работника.

Статья 60 ТК -- логическое продолжение, конкретизация ст. 19 Конституции, закрепляющей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

В целом ст. 60 ТК повторяет ст. 16 КЗоТ и сформулирована довольно удачно. Однако следует отметить и ее минусы. Сейчас от каждого требуется определенный уровень знаний, чтобы элементарно осуществлять, реализовывать, защищать свои права. К сожалению, в России уровень правосознания пока невысок. Поэтому представляется важным детализировать основания, по которым запрещена дискриминация, например как в Новой Зеландии. Это во многом упростило бы при приеме на работу положение как работника, так и работодателя, ибо оценить смысл фразы "а также других

обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника", наверное, в данный период может не каждый.

Безусловно, прогрессивный момент -- закрепление в законопроекте обязанности во всех случаях при отказе в приеме на работу оформлять его в письменной форме. В КЗоТе такая обязанность работодателя предусматривалась только при обращении на работу беременных женщин и женщин, имеющих детей.

Недоумение у многих может вызвать формулировка ст. 61 ТК. В частности, в данной статье среди документов, предъявляемых при заключении трудового договора, предусмотрены и документы воинского учета. Думается, что требование представления документов, кроме удостоверяющих личность, подтверждающих квалификацию и стаж работы, выступает в качестве дискриминирующего признака. Это не согласуется со ст. 3, 60 ТК и Конституцией (ст. 17, 18, 19, 37, 55).

Заслуживает рассмотрения и ст. 63 ТК. Она посвящена форме трудового договора и более детально, чем КЗоТ, освещает этот вопрос. В частности, на законодательном уровне закрепляется не только письменная форма трудового договора как единственно возможная (что отражено и в КЗоТе), но и в скольких экземплярах он составляется и у кого они хранятся. Несомненно, это положительно скажется на вза- имоотношениях

Сведения о зарубежных странах взяты из работы И. Я. Киселева "Трудовой договор: вопросы регулирования найма и увольнений: Обзор зарубежного опыта". -- М., 1997.

работника и работодателя, а также оградит работника от возможной недобросовестности со стороны работодателя при составлении трудового договора.

В ч. 2 ст. 63 ТК говорится о том, что трудовой договор, не оформленный надлежащим образом, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя. К сожалению, авторы не пошли далее положений КЗоТа.

Но каким образом нанимаемый работник может (или должен) узнать полномочия лица, допускающего его к работе? Непонятна и формулировка "с его ведома". Несомненно, здесь предполагается согласие полномочного лица на продолжение работы нанятого лица, но неясно, в какой форме оно должно выражаться. Трудовой кодекс, так же как и КЗоТ, не дает ответа на эти вопросы.

В заключение хотелось бы сказать о нормах ТК об испытании при приеме на работу. Обращает на себя внимание изменение оснований, по которым запрещается устанавливать испытательный срок при приеме на работу. Думается, здесь налицо упущение. Так, в законопроекте не предусматривается запрет на установление испытательного срока молодым специалистам, окончившим высшие и средние профессиональные учебные заведения.

Но как быть с теми, кто обучается по контракту с работодателем? Ведь работодатель после завершения обучения обязан принять выпускника на соответствующую его уровню работу по профилю и заключить с ним трудовой договор. Какой смысл в установлении испытательного срока данным работникам? Каким образом будут возмещаться затраченные на обучение средства, если выпускник учебного заведения не справится с испытанием? Видимо, здесь следовало бы еще подумать над формулировкой.

На мой взгляд, данные главы проекта Трудового кодекса написаны в принципе удачно, наблюдается целостный подход к проблеме, хотя к проекту остается много вопросов. Но все-таки хочется отметить, что, если к работе над проектом подойти так же, как авторы рассмотренных глав, можно будет говорить о хорошем новом Трудовом кодексе.

4. ДЕНЕЖНОЕ ВЗЫСКАНИЕ КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА

Сразу следует оговориться, что в данной работе будет рассмотрен ряд практических проблем, связанных с применением денежных взысканий как способа обеспечения исполнения денежных обязательств в связи с принятием постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 октября 1998 года № 13/14 "О практике применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации о процентах за пользование чужими денежными средствами" (далее -- постановление № 13/14). Выводы общетеоретического характера будут сделаны на основе правоприменительной практики.

Тем не менее, не рассматривая подробно правовую природу процентов за пользование чужими денежными средствами, предусмотренных в ст. 395 ГК, необходимо отметить, что Пленумы ВС и ВАС в постановлении № 13/14 фактически создали новую форму ответственности -- путем выборочного применения к процентам по ст. 395 норм, регламентирующих неустойку (ст. 333 ГК), или неприменения таковых.

Проценты по ст. 395 ГК

Первая проблема, которая заслуживает внимания, но до настоящего времени не нашла отражения в юридической литературе, -- формулировка п. 6 постановления № 13/14.

Как известно, одним из принципов гражданского законодательства является невозможность применения двух мер ответственности за одно правонарушение. Исходя из этого положения, сложилась вполне определенная практика совместного применения процентов по ст. 395 ГК и неустойки: если в договоре установлена штрафная неустойка, кредитор вправе требовать одновременного взыскания и штрафной неустойки, и процентов по ст. 395 ГК. Если же неустойка носит зачетный характер, кредитор вправе требовать уплаты либо неустойки, либо указанных процентов, а также возмещения убытков в части, превышающей соответственно неустойку или проценты.

Пункт 6 постановления № 13/14 воспроизводит данное положение, но с небольшой оговоркой: "если иное прямо не предусмотрено законом или договором". Получается, что, если стороны установят в договоре зачетную неустойку и включат условие о том, что "взыскание неустойки не лишает кредитора права взыскать проценты по ст. 395 ГК", суд должен будет удовлетворить требования кредитора.

Впрочем, п. 6 имеет и другое толкование. Под "иным" подразумевают условие о том, что "кредитор вправе взыскать только неустойку, но не проценты по ст. 395 ГК". То есть в отличие от первой вторая точка зрения не только не наделяет стороны правом установить возможность одновременного взыскания зачетной неустойки и процентов по ст. 395, но, напротив, подразумевает лишение кредитора права выбора между двумя формами ответственности в пользу одной, заранее согласованной сторонами в договоре.

Эту точку зрения подтверждает также тот факт, что в дальнейшем при разборе двух случаев сочетания зачетной неустойки и процентов по ст. 395 (см. п. 15 и п. 22 постановления № 13/14) суды однозначно, без каких-либо изъятий, предусмотренных законом или договором, говорят о возможности взыскания только одной из них, "не доказывая факта и размера убытков".

Представляется, что редакция п. 6 постановления № 13/14 допускает достаточно широкое толкование и не исключает возможности понимания под "иными" условий, предложенных как первой, так и второй точкой зрения¹. Тем более, что это уже непринципиально: ведь если сумма неустойки и/или процентов по ст. 395 окажется несоразмерной последствиям нарушения обязательства, суд вправе на основании ст. 333 ГК уменьшить как неустойку, так и ставку процентов по ст. 395, что подтверждается в п. 7 постановления № 13/14.

Проценты как плата за кредит

Распространяя действие ст. 333 ГК на проценты по ст. 395 (ранее правоприменительная практика принципиально шла по иному пути -- см. постановление Президиума ВАС РФ от 15 апреля 1997 года № 5249/96), Пленумы ВС и ВАС исходили из чувства справедливости, желая хоть немного уберечь просрочившего должника от явно завышенных процентов².

Однако складывающаяся ситуация, когда должник соглашается на большие проценты по ст. 395, заранее зная с высокой степенью вероятности о будущем снижении их судом, не отвечает интересам кредитора как стороны, желающей наилучшим образом обеспечить исполнение обязательства, ибо не стимулирует в должном объеме его контрагента.

Выходом в этом случае может быть использование в качестве обеспечения исполнения обязательства процентов, имеющих иную юридическую природу, а именно процентов, взимаемых как плата за коммерческий кредит (далее -- проценты как плата).

Чтобы понять суть предлагаемой конструкции, необходимо обратиться к судебной практике взыскания так называемых "повышенных" процентов.

Долгое время суды не могли однозначно определиться с правовой природой этих процентов. Так, в постановлении Президиума ВАС РФ от 3 июня 1997 года № 988/97 было сказано, что двойная процентная ставка за пользование кредитом, установленная за нарушение сроков возврата кредита, является неустойкой, а в постановлении Президиума ВАС от 14 декабря 1995 года № 7627/95 повышенные проценты, взыскиваемые при невозврате кредита в срок, были признаны платой за пользование кредитом. При этом из смысла последнего постановления вытекало, что проценты, взимаемые как плата, не могут быть уменьшены на основании ст. 333 ГК, ибо не являются мерой ответственности.

Существует и третья точка зрения, выраженная А. М. Эрделевским в статье "Ответственность за неисполнение денежных обязательств" (Финансовая газета, рег. вып., 1998, № 45, с. 3). Под "иным" понимается установление для кредитора необходимости доказать факт и размер понесенных убытков, чтобы взыскать проценты по ст. 395. Вряд ли эту точку зрения можно признать состоятельной, ибо взыскание неустойки или процентов по ст. 395 в этом случае ничем не будет отличаться от взыскания убытков.

Например, с 27 мая по 5 июня 1998 года ставка рефинансирования составляла 150 процентов.

В постановлении № 13/14 (п. 15) определено, что "повышенные" проценты, взыскиваемые в связи с просрочкой уплаты долга, следует считать "иным размером процентов, установленных договором в соответствии с п. 1 ст. 395 Кодекса", что повлекло возможность их снижения судом ввиду явной несоразмерности последствиям нарушения обязательства.

В данной формулировке особое внимание следует уделить условию признания "повышенных процентов" ответственностью, установленной ст. 395 ГК, а именно условию о начислении процентов в связи с просрочкой уплаты долга. Получается, что, если проценты начинают начисляться до наступления срока возврата долга, их нельзя уменьшить, ибо они будут являться не мерой ответственности, но платой (например, за коммерческий кредит).

Чтобы понять суть предлагаемой конструкции, ее плюсы и минусы, сравним довольно типичный пример построения ответственности по договору купли-продажи и правовые последствия использования процентов как платы за кредит. Традиционно в договоре предусматривается обязанность покупателя оплатить товар в течение десяти дней после получения. За просрочку оплаты устанавливается ответственность в виде неустойки, чаще всего в размере 0,5 процента в день, которая при взыскании в судебном порядке уменьшается судом на основании ст. 333 ГК.

Для использования процентов как платы за кредит в качестве ответственности, точнее квазиответственности, предлагаю использовать следующую формулировку³.

Покупатель оплачивает товар через 40 дней после получения.

Через 10 дней после получения на стоимость полученного товара начисляются проценты за коммерческий кредит по ставке 1 процент (или 2, 3 и т. д.) в день.

При просрочке оплаты товара в срок, установленный в п. 1, покупатель обязан уплатить неустойку в размере 0,5 процента в день.

Здесь необходимо обратить внимание на следующий момент. Дело в том, что условие о процентах как плате (п. 2 примера) изначально должно ориентировать на применение к отношениям сторон норм о коммерческом кредите, ибо у суда может появиться желание признать проценты за кредит притворными и применить к ним нормы об ответственности. Поэтому недопустимы формулировки типа: "Оплата должна быть произведена на 10-й день, а если оплата не произошла, то в соответствии с нормами о коммерческом кредите... и т. д.". Для этой же цели в п. 3 примера установлена неустойка.

Стимулировать желание покупателя оплатить товар на 10-й, а не на 40-й день должен размер ставки за пользование коммерческим кредитом. Очевидно, что покупатель не захочет пользоваться чрезмерно дорогим кредитом. Помимо желания оплатить товар покупателю должна быть предоставлена также юридическая возможность сделать это.

Возможность досрочного исполнения, не полагаясь на закон, обычаи делового оборота или существо обязательства, следует предусмотреть в договоре, ибо согласно ст. 315 ГК "досрочное исполнение обязательств, связанных с осуществлением его сторонами предпринимательской деятельности, допускается только в случаях, когда возможность исполнить обязательство до срока предусмотрена законом, иными правовыми актами или условиями обязательства либо вытекает из обычаев делового оборота или существа обязательства".

Естественно, в конкретном случае формулировка может быть несколько иной.

Очевидны преимущества такого способа обеспечения исполнения обязательства по сравнению с неустойкой или с процентами, взыскиваемыми на основании ст. 395 ГК. Во-первых, невозможность снижения процентов, взыскиваемых как плата за кредит, ввиду явной несоразмерности последствиям нарушения обязательства на основании ст. 333 ГК, ибо нарушения обязательства как такового не было (до сорокового дня); во-вторых, можно установить традиционную ответственность в виде неустойки (начиная с сорокового дня), и эта неустойка, в том числе зачетная, будет начисляться параллельно с процентами до дня исполнения обязательства; в-третьих, проценты, взыскиваемые как плата, погашаются на основании ст. 319 ГК ранее суммы основного долга, тогда как проценты по ст. 395 -- после, что подтверждается в п. 11 постановления № 13/14; в-четвертых, нарушение договора происходит на 40-й день, а следовательно, срок исковой давности начинает течь на 40-й день (впрочем, это обстоятельство в ситуации, когда долг необходимо взыскать оперативно, может оказаться невыгодным).

Сказанное позволяет утверждать, что в ряде случаев использование именно таких процентов, то есть процентов, взимаемых как плата за кредит, видится более предпочтительным при построении ответственности по договору.

5. МОДЕЛЬ РАЦИОНАЛЬНОГО ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ В ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

В теории земельного права вопросы рационального использования и охраны земель являются одними из наиболее актуальных. Однако до настоящего времени продолжается обсуждение теоретической модели, содержащей необходимые требования к определению этого понятия, что отражается в различных подходах к практике правового регулирования.

Действующее земельное законодательство закрепляет в качестве одной из задач правового регулирования земельных отношений обеспечение рационального использования и охраны земель (ст. 1 ЗК РСФСР 1991 года). По отношению к землям сельскохозяйственного назначения определенную информацию содержал п. 6 ст. 39 ЗК РСФСР, который предусматривал условие прекращения земельных прав землепользователей в случаях нерационального использования земельного участка. Нерациональным использованием признавалось снижение уровня фактической урожайности за последние пять лет более чем на 20 процентов ниже нормативного, установленного по кадастровой оценке земель, а также в случаях изменения состава сельскохозяйственных угодий путем перевода более ценных сельхозугодий в менее ценные.

Следовательно, под рациональным использованием сельскохозяйственных земель подразумевалось такое их использование, которое, во-первых, не влечет уменьшения площадей угодий высокого качества, а во-вторых, в самом общем виде может быть определено как экономически эффективное использование земельного участка, то есть когда средняя урожайность (продуктивность) сельскохозяйственных угодий отвечает кадастровой оценке земель. Иными словами, критерием определения рациональности использования земель была экономическая оценка производственной деятельности землепользователя. Так, ст. 53 ЗК РСФСР в качестве обязанности землепользователя указывает не требование рационально использовать землю, а требование эффективного использования земли в соответствии с ее целевым назначением. Тем самым законодатель в определенной мере поставил знак равенства между понятиями рационального и эффективного использования земли. Этот вывод подтверждается и содержанием ст. 24 ЗК РСФСР, где под особо ценными земельными угодьями понимаются, прежде всего, продуктивные земли (опытные поля и т. д.).

Указанные нормы земельного права в значительной мере устарели и требуют пересмотра. Как попытку адаптации земельного законодательства к объективным потребностям современного этапа земельных и аграрных преобразований можно расценить принятие 15 апреля 1998 года Государственной Думой РФ Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (отклонен Президентом РФ 7 мая 1998 года). В ст. 1 закона рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения определялось как экологически безопасное и экономически эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения в целях производства сельскохозяйственной продукции. Статья 8 закона возлагала на собственников, владельцев и пользователей земельных участков обязанность рационального их использования. Однако Президент России отклонил указанный закон в данной редакции, отметив в письме на имя председателей палат Федерального Собрания РФ, что не соответствует смыслу Конституции РФ введение предусматриваемых ст. 8 федерального закона обязанностей собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков, то есть возложение обязанности рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, поскольку под этим закон понимает обязанность экономически эффективно использовать земли сельскохозяйственного назначения. В качестве другого основания отклонения закона Президент РФ указал неясность того обстоятельства, каким образом и на каком основании можно оценить экономическую эффективность эксплуатации земель сельскохозяйственного назначения³. Замечания были учтены, вследствие чего действующий Федеральный закон не содержит легального определения рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и соответствующей обязанности землепользователей.

Однако надо иметь в виду, что, принимая в первоначальной редакции указанный федеральный закон, Государственная Дума, к сожалению, не пыталась заложить концептуальную основу правового регулирования рационального использования сельскохозяйственных земель, а всего лишь в некотором смысле "догоняла" земельное законодательство субъектов Российской Федерации, где данные проблемы разработаны гораздо полнее и не возникает вопросов о порядке и методике определения критериев рационального использования соответствующих земель.

Следует отметить, что позиция Президента России не исключает возможности, а ст. 3 Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", на мой взгляд, предоставляет право законодательным органам власти субъектов Российской Федерации определять критерии рационального использования земель сель-скохозяйственного назначения.

Задача обеспечения рационального использования земель закреплена в качестве одной из приоритетных в Федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы". Следует отметить, что, указывая в качестве прогнозируемых результатов реализации достижение эффективного и рационального использования земельных ресурсов на всех уровнях управления, программа не ограничивается землями сельскохозяйственного назначения, а подразумевает все категории земель.

Анализ регионального земельного законодательства показывает, что практически все законодательные акты о земле устанавливают в качестве основной цели либо главной задачи обеспечение рационального использования и охраны земель на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Отдельные региональные земельные законы закрепляют рациональное использование и охрану земель в качестве принципа земельного законодательства.

Однако далеко не во всех земельных законодательных актах субъектов Федерации устанавливаются признаки (требования), позволяющие квалифицировать деятельность землепользователя как соответствующую или не соответствующую целям (задачам) либо принципам правового регулирования земельных отношений на региональном уровне.

Одним из таких примеров может служить земельное законодательство Тверской области. Временное положение по регулированию земельных отношений в Тверской области (головной законодательный акт области о земле)⁸ указывает в качестве одной из главных целей правового регулирования земельных отношений обеспечение рационального использования и охраны земель.

Указанный нормативный правовой акт, а также иные правовые акты регионального законодательства не содержат законодательного определения рационального использования земель. Более того, устанавливая в ст. 17 Временного положения по регулированию земельных отношений в Тверской области основания прекращения прав граждан и юридических лиц на землю, законодатель не ввел в качестве такового нерациональное использование земель. Подобный пробел в правовом регулировании земельных отношений в региональном земельном законодательстве, по моему мнению, противоречит основным принципам земельного и природоохранительного права, а также свидетельствует о несоответствии содержания законодательных актов о земле целям (задачам) земельного законодательства по обеспечению рационального использования и охраны земель.

Необходимость закрепления критериев оценки рациональности использования земель следует также из содержания ст. 285 ГК РФ⁹, предусматривающей, что земельный участок может быть изъят, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. Таким образом, Гражданский кодекс РФ в качестве оснований изъятия земельного участка называет следующие условия.

Во-первых, грубое нарушение правил рационального землепользования, установленных земельным законодательством. Тем самым предполагается, что земельное законодательство должно содержать четкие правила рационального землепользования.

Во-вторых, использование земельного участка не по целевому назначению, что рассматривается в качестве элемента грубого нарушения правил рационального землепользования.

В-третьих, использование земельного участка приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель. Данное основание в значительной степени соответствует ранее действовавшим правилам, установленным п. 6 ст. 39 ЗК РСФСР. В то же время указанное условие является значительным шагом вперед, поскольку ст. 40 ЗК РСФСР не содержала такого основания изъятия земельного участка, принадлежащего на праве собственности гражданам, как снижение плодородия.

В-четвертых, значительное ухудшение экологической обстановки. По моему мнению, данное основание в содержательном плане может быть раскрыто наиболее полно не столько в земельном, сколько в природоохранительном законодательстве, и ст. 285 ГК РФ требует в связи с этим соответствующих дополнений.

Таким образом, гражданское законодательство фактически определяет рамки содержания рационального землепользования, которое должно признаваться таковым, если землепользователь использует участок в соответствии с его целевым назначением, эффективно, не допуская существенного снижения плодородия сельскохозяйственных земель, при отсутствии признаков значительного ухудшения экологической обстановки.

Правовое регулирование рационального использования и охраны земель представляет собой форму обеспечения публичных интересов. Данный вывод с необходимостью следует из положений, закрепленных ст. 9 Конституции РФ: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное обстоятельство позволяет сделать вывод о необоснованности установления указанных условий рационального землепользования в гражданском законодательстве, которое в силу своей специфики (использование частноправовых методов регулирования) объективно не в состоянии раскрыть как понятие рационального землепользования, так и содержание соответствующих условий для признания землепользования таковым¹⁰.

Анализ земельного законодательства субъектов Российской Федерации позволяет выявить некоторые основные тенденции в определении содержания понятия рационального использования земель. Действующее федеральное земельное законодательство, как справедливо отмечалось в литературе, в значительно меньшей мере уделяет внимание категориям земель несельскохозяйственного назначения¹¹. Земельное законодательство субъектов Федерации также повторяет этот "уклон", акцентируя внимание в основном на обеспечении рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. В этой связи мы сосредоточим внимание на рассмотрении земельно-правовых норм регионального законодательства, непосредственно устанавливающих условия и критерии рационального использования земель сельскохозяйственного назначения.

Так, Закон Республики Саха (Якутия) "О пахотных землях на вечной мерзлоте" возлагает на владельцев, пользователей и арендаторов пахотных земель обязанность рационально использовать эти земли (ст. 8). Под рациональным использованием земель Закон понимает обеспечение их целевого использования способами, не наносящими ущерба земле как природному и хозяйственному объекту повышенной ценности. К особенности данного Закона относится введение региональным законодателем нормы, характеризующей предельный минимальный уровень плодородия пахотных земель. Так, в соответствии со ст. 4 Закона право пользования пахотными землями прекращается (помимо таких "традиционных" условий как закустаривание, заболачивание, эрозия и др.) в связи с истощением плодородия почв, выражающемся в снижении показателя гумуса до 3 процентов.

Данная норма рассматривается нами как попытка развить в земельном законодательстве субъекта Федерации положения ст. 285 ГК РФ, которая, как отмечалось, одним из условий признания землепользования нерациональным указывает существенное снижение плодородия сельскохозяйственных земель. Представляется, что появление этой и подобных норм в законодательстве субъектов Российской Федерации обусловлено адекватным пониманием региональными органами власти значения обеспечения рационального землепользования.

Несколько иной подход закреплен в Законе Кемеровской области "О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Кемеровской области" ¹². Статья 25 Закона устанавливает в качестве основания изъятия земельного участка его нерациональное использование. Последнее определяется как снижение на землях сельскохозяйственного назначения уровня фактической урожайности в течение последних пяти лет более чем на 50 процентов ниже нормативного, установленного по кадастровой оценке земель, ухудшение экологической обстановки, выражающееся в превышении предельно допустимых норм применения агрохимикатов на землях с особым режимом использования. Такое определение понятия рационального использования земель сельскохозяйственного назначения аналогично закрепленному в п. 6 ст. 39 ЗК РСФСР. Главный акцент здесь сделан на экономическую составляющую -- обеспечение эффективного землепользования, хотя двойной разрыв в показателях урожайности, на мой взгляд, чрезмерен. Следует особо отметить, что указанный Закон выделил в самостоятельные основания прекращения права землепользования (не связывая их с рациональным землепользованием) порчу или уничтожение плодородного слоя почвы, неиспользование земельного участка по целевому назначению и использование не по целевому назначению. Такое дробление, а точнее, выделение признаков рационального землепользования представляется необоснованным.

Обеспечение рационального использования земель можно рассматривать не только в качестве цели правового регулирования земельных отношений, задачи земельного законодательства либо принципа земельного права, но и как наиболее общее понятие, характеризующее модель надлежащего исполнения землепользователем возложенных на него обязанностей и использования предоставленных прав. Поэтому вряд ли можно в конструктивном ключе обсуждать какие-либо варианты рационального использования земельного участка, используемого не по целевому назначению, либо при уничтожении в ходе эксплуатации плодородного слоя почвы. Данное замечание в большей степени относится к юридической технике. В то же время, как мне кажется, приведенный пример свидетельствует о необходимости закрепления легального понятия рационального использования земель в федеральном земельном законодательстве. Такое понятие, содержащееся, к примеру, в Земельном кодексе РФ, могло бы служить правовой основой (рамочной нормой) для адаптации в региональном земельном законодательстве общих требований рационального использования земель к конкретным природно-климатическим и иным региональным особенностям землепользования в субъектах Российской Федерации.

Также аналогично ранее действовавшему федеральному земельному законодательству критерии оценки рационального использования земель сельскохозяйственного назначения дает Закон Новгородской области "О порядке предоставления и изъятия земельных участков в Новгородской области". В частности, ст. 3 Закона устанавливает, что право собственности, бессрочного (постоянного) пользования, аренды, временного пользования прекращается при нерациональном использовании земельного участка, выражающемся для земель сельскохозяйственного назначения в снижении уровня фактической урожайности в течение последних пяти лет более чем на 20 процентов по сравнению с нормативным, установленным по кадастровой оценке земель, а также в изменении состава сельскохозяйственных угодий путем перевода более ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные. В данном Законе выводится за рамки критериев рационального землепользования не только неиспользование земель по целевому назначению, но и способы эксплуатации земельного участка, приводящие к ухудшению экологической обстановки. Это еще раз иллюстрирует необходимость законодательного закрепления общего понятия рационального использования земель.

Незначительные отличия в решении этого вопроса содержит Закон Воронежской области "О регулировании земельных отношений в Воронежской области". Статьи 80 и 81 Закона устанавливают, что под рациональным использованием сельскохозяйственных земель понимается эффективное использование земельного участка, при котором не допускается снижение фактической урожайности за последние пять лет более чем на 25 процентов по сравнению с нормативной, установленной по кадастровой оценке.

Однако региональный законодатель не ограничился такой констатацией. В целях обеспечения рационального использования сельскохозяйственных земель Законом Воронежской области "О землеустройстве" введена классификация земельных угодий области и закреплены требования к их качественному состоянию, введены конкретные физико-биологические требования к составу земель, в частности пашни.

Однако применение указанных параметров законодатель ограничил использованием при проведении землеустройства, кадастровых работ и консервации земель (п. 3 примечания к приложению № 1 к Закону). Данные критерии, по моему мнению, могут служить объективной базой данных, характеризующих рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, и применяться при решении вопросов о привлечении землепользователей к административной ответственности за нарушение требований земельного законодательства либо служить основанием для постановки вопроса о принудительном прекращении права землепользования в связи с нерациональным использованием земель.

Примером использования объективных данных о состоянии земель для оценки рационального характера землепользования может служить Закон Краснодарского края " Об охране земель сельскохозяйственного назначения". В частности, ст. 1 Закона дает понятие нерационального использования земель, под которым понимается самовольный перевод ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные, использование угодий способами, приводящими к снижению плодородия почв, необеспечение выполнения утвержденных в установленном порядке мероприятий по защите земель от вредных воздействий и влияний, ведущих к ухудшению свойств земли и экологической обстановки. При этом Закон прямо указывает, что определение показателей по признакам нерационального использования земель при решении вопросов о привлечении к ответственности за ненадлежащее исполнение требований земельного законодательства осуществляется на основании Перечня признаков нерационального использования земель сельскохозяйственного назначения.

Перечень устанавливает критерии оценки землепользования как по признакам эффективности, так и по уровню плодородия почв. Так, устанавливаются нормативы допустимой урожайности сельскохозяйственных культур по основным категориям почв края. В качестве объективного показателя оценки плодородия почв берется содержание подвижного фосфора в пахотном слое почвы, а также ряд иных факторов оценки рациональности землепользования.

Главной особенностью Закона Краснодарского края "Об охране земель сельскохозяйственного назначения" в сфере правового регулирования обеспечения рационального использования земель, на мой взгляд, следует признать введение обязанности землепользователей вести сельскохозяйственное производство на основе научно обоснованной проектной документации по эколого-ландшафтной организации территории, а также обязанности использовать адаптивную систему земледелия, с соблюдением севооборотов, предусмотренных для конкретного земельного участка проектной документацией (ст. 2, 6, 8, 12 Закона). Указанные требования к землепользователям заносятся в паспорт земельного участка (приложение № 2 к Закону), который выдается территориальным государственным инспектором по использованию и охране земель края. Одним из разделов паспорта земельного участка является указание на обязанность землепользователя вести производство сельскохозяйственной продукции с соблюдением эколого-ландшафтной организации территории или адаптивной системы земледелия, требований природоохранительного законодательства, методов и способов, исключающих развитие процессов деградации, порчи и уничтожения почвенного покрова.

Обязанность по разработке и утверждению проектов эколого-ландшафтной организации территории или адаптивной системы земледелия Закон возлагает на соответствующие органы местного самоуправления.

Данный краевой Закон не исчерпывает всех установленных условий для квалификации землепользования как рационального. Некоторые нормы о рациональном землепользовании содержит Закон Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае". В частности, Закон, устанавливая особенности казачьего землепользования, допускает возможность расширения земель казачьего общества только при условии удовлетворительного (эффективного) использования ранее предоставленных земель. Удовлетворительным Закон признает такое использование земель сельскохозяйственного назначения, при котором урожайность земель не более чем на 15 процентов ниже среднерайонной урожайности.

Представленный нормативный материал свидетельствует, прежде всего, о большом внимании региональных законодательных органов к правовому обеспечению рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения. Без преувеличения можно сказать, что в ряде случаев законодательство субъектов Российской Федерации в значительной степени более прогрессивно, чем федеральное земельное законодательство, и может служить информационной базой для совершенствования последнего.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации о земле показывает также, что критерии оценки рационального использования земель варьируются достаточно широко. Безусловно, значительные отличия в оценке рациональности землепользования в законодательстве продиктованы региональными особенностями субъектов Федерации. Однако, на мой взгляд, принцип рационального использования земель как основной принцип земельного права, основанный на требованиях ст. 9 Конституции РФ, должен быть в наиболее общем виде закреплен в федеральном законе о земле. Реализация данного предложения позволит установить общие критерии (требования) для квалификации землепользования как рационального. Это необходимо для унификации подходов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в определении понятия рационального использования земель.

Принцип обеспечения рационального использования земель объективно обусловлен двуединой функцией земли -- как природного ресурса (объекта имущественных отношений) и природного объекта, находящегося в системе экологических связей в окружающей природной среде. Данное обстоятельство позволяет определить понятие рационального использования земель как принцип земельного права, производный от общего принципа рационального природопользования (ст. 3 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды") и модифицированный применительно к особенностям использования и охраны земли как исключительного по важности природного ресурса и природного объекта. На основании положений ст. 76 Конституции РФ общие требования могут быть адаптированы (дополнены) применительно к региональным особенностям субъектов Федерации, что послужит реальному содержательному наполнению конституционного принципа совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов земельным и природоохранительном законодательством.

С учетом необходимости закрепления в федеральном земельном законодательстве общего (универсального по отношению ко всем категориям земель) понятия рационального землепользования представляется возможным дать следующее определение рационального землепользования, которое может служить основой для конкретизации (придания юридического содержания) принципа рационального использования земель как в федеральном, так и в земельном законодательстве субъектов Федерации. Под рациональным использованием земель следует понимать эффективное, целевое (либо с