Основы государственного управления

В случаях когда запрашиваемая информация не может быть предоставлена в срок, указанный в запросе, федеральный орган исполнительной власти, получивший запрос, в 5-дневный срок с даты получения запроса согласовывает с федеральным органом исполнительной власти, направившим запрос, срок предоставления информации.

Изменение сроков предоставления информации, необходимой для исполнения поручений, содержащихся в актах Президента Российской Федерации и Правительства, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в Правительстве, а также поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства и Заместителя Председателя Правительства, не допускается.

56. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ: статус, структура, компетенция и порядок формировании

Основой правового статуса человека является вся совокупность его естественных прав, нашедших (не обязательно) выражение в законе, и его законных интересов. Точнее сказать, такой основой является естественная свобода человека. Напротив, правовой статус государственного органа производен. Государство создаётся прежде всего для осуществления власти, но оно именно создается: если исходить из текста Конституции РФ (ч. 1 и 2 ст. 3), то органы государства предстают лишь как инструменты для народа, осуществляющего свою суверенную власть. Полномочия органов государственной власти или местного самоуправления являются делегированными. Компетенцию, следовательно, можно определить как совокупность полномочий, прав и обязанностей органа или должностного лица государства (или местного самоуправления), определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления

Правовой статус законодательных органов субъектов федерации имеет своей основой прежде всего установленный Конституцией РФ статус самих субъектов федерации. Среди норм, так или иначе очерчивающих полномочия субъектов федерации, в том числе касающихся их государственного устройства, соотношения полномочий Федерации и ее субъектов, можно отметить ряд положений основ конституционного строя (ст. ст. 3, 4, 5, 10, 11, 15), нормы главы 3 "Федеральное устройство" (особенно ст. ст. 71 - 73, 76 и 77), ряд иных статей (ст. ст. 77, 78, 118, 129 и др). Особенно нас, конечно, интересуют предметы ведения субъектов федерации. Известно, что ряд государственных полномочий находится в исключительном ведении Российской Федерации. Это - наиболее важные и общие для всех сферы жизнедеятельности государства, которые относятся либо к суверенитету России как государства (федеральные Конституция и законодательство, оборона, внешняя политика и проч.), либо к реализации равноправия граждан (гарантии защиты прав различных категорий лиц, важнейшие отрасли законодательства), либо к установлению единых стандартов (стандарты измерения, финансовая политика и т. п.). Список исчерпывающий. Статья 72 таким же исчерпывающим списком определяет предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, статья 73 определяет остаточную компетенцию субъекта. Можно также отметить компетенцию органов местного самоуправления (ст. 130 Конституции) - вопросы местного значения. В целом к компетенции субъекта федерации можно отнести всё то, что не относится к исключительному ведению Российской Федерации и что дозволено Федерацией по предметам совместного ведения, а также то, что не является вопросами местного значения. Особо хотелось бы выделить п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции, относящего к совместному ведению Федерации и ее субъектов установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Полномочия законодательного органа государственной власти субъекта федерации - круг зафиксированных конституцией (уставом) субъекта Федерации вопросов, по которым данный орган правомочен принимать законы, распространяющие свое действие на территорию субъекта РФ. К числу таких полномочий относятся: утверждение бюджета субъекта РФ; утверждение разработанной в соответствии со схемой управления структуры органов исполнительной власти субъекта РФ; установление основ организации и деятельности органов местного самоуправления; установление отнесенных к ведению субъекта РФ налогов, сборов, тарифов, платежей, а также порядка их взимания; установление порядка образования и деятельности внебюджетных, валютных и иных фондов субъекта РФ; установление порядка предоставления и изъятия земельных участков, использования природных ресурсов, охраны объектов природы и культурного наследия; установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ; установление порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ; установление основ административно-территориального устройства субъекта РФ и порядка его изменения и др. Кроме того, законодательный орган субъекта РФ дает толкование конституции (устава) субъекта РФ, осуществляет право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и др.

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае: а) принятия указанным органом решения о самороспуске; б) роспуска указанного органа высшим должным лицом субъекта РФ; в) вступления в силу решения соответственно Верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения. При этом такое решение высшего должностного лица субъекта РФ принимается в форме указа (постановления). При досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ назначаются внеочередные выборы, которые проводятся не позднее чем через 6 месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении этих полномочий.

57. Органы исполнительной власти субъектов РФ: понятие, виды, порядок формирования и компетенция

Органы исполнительной власти субъекта федерации - органы государственной власти, призванные обеспечивать, реализовывать исполнительную власть в субъекте РФ посредством государственного управления и наделенные в этих целях государственно-властными полномочиями, которые закреплены в Конституции РФ, федеральных законах, законодательстве субъекта Федерации, соглашениях с федеральными органами исполнительной власти в рамках предметов ведения данного субъекта и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Систему О.и.в. в республиках РФ возглавляют правительства. Правительства учреждены также в Ленинградской области, в Ставропольском крае и в г. Москве, в иных субъектах РФ действует администрация.

Структура органов исполнительной власти Тюменской области

1. Правительство Тюменской области - коллегиальный высший исполнительный орган государственной власти Тюменской области.

2. Органы исполнительной власти Тюменской области:

2.1. Аппарат Губернатора Тюменской области.

2.2. Департаменты Тюменской области:

- департамент финансов Тюменской области;

- департамент экономики Тюменской области;

- департамент стратегического развития Тюменской области;

- департамент здравоохранения Тюменской области;

- департамент социального развития Тюменской области;

- департамент образования и науки Тюменской области;

- департамент по спорту и молодежной политике Тюменской области;

- департамент жилищно-коммунальной политики Тюменской области;

- департамент агропромышленного комплекса Тюменской области;

- департамент тарифной и ценовой политики Тюменской области;

- департамент имущественных отношений Тюменской области;

- департамент информационной политики Тюменской области;

- департамент недропользования и экологии Тюменской области;

- департамент лесного хозяйства Тюменской области;

- департамент инвестиционной политики и государственной поддержки предпринимательства Тюменской области;

- департамент занятости населения Тюменской области.

2.3. Комитеты Тюменской области:

- комитет по культуре Тюменской области;

- комитет по охране и использованию объектов историко-культурного наследия Тюменской области;

- комитет по делам национальностей Тюменской области;

- комитет по контролю в сфере размещения государственного заказа Тюменской области.

2.4. Управления Тюменской области:

- главное управление строительства Тюменской области;

- главное правовое управление Правительства Тюменской области;

- главное военно-мобилизационное управление Тюменской области;

- управление делами Правительства Тюменской области;

- управление государственной жилищной инспекции Тюменской области;

- управление по делам архивов Тюменской области;

- управление ветеринарии Тюменской области;

- управление гостехнадзора Тюменской области;

- управление записи актов гражданского состояния Тюменской области;

- управление государственных закупок Тюменской области;

- управление лицензирования и регулирования потребительского рынка Тюменской области;

- управление по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Тюменской области.

58. Правовое регулирование порядка обращения граждан в органы государственного управления. Производство по административным жалобам граждан

Право граждан на обращения - гарантированная Конституцией РФ возможность граждан обратиться лично либо через своего законного представителя, а также направлять коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Граждане имеют право лично, а также через своего законного представителя на предприятии, в учреждении, организации независимо от форм собственности обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления, к их руководителям и должностным лицам, депутатам законодательных (представительных) органов и органов местного самоуправления, государственным и муниципальным служащим.

Термин "обращения" носит обобщающий характер, объединяя изложенные в письменной или устной форме предложения, заявления, ходатайства или жалобы гражданина. Особым видом обращений граждан в судебные органы в форме обжалования является обращение за судебной защитой, а также обращение в Конституционный Суд РФ с конституционной жалобой. Обращения граждан рассматриваются государственными органами и должностными лицами в соответствии с их своей компетенцией. Порядок рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (с изм. и доп.). Соответственно этому акту поступившие жалобы, заявления рассматриваются в течение одного месяца или 15 дней, если для рассмотрения таких обращений граждан не требуется специальная проверка. Органы и должностные лица, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в обращениях граждан, направляют обращения (как правило, не позднее чем в 7-дневный срок) в органы, которым подведомственны данные вопросы, извещая об этом граждан, подавших заявления. При этом запрещается направлять на рассмотрение жалобы тем органам и должностным лицам, решения и действия (бездействие) которых обжалуются.

Адресатами предложений, заявлений, ходатайств граждан являются те органы и должностные лица, к непосредственному ведению которых данные обращения относятся. Жалобы подаются также в те органы и тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены органы и должностные лица, чьи действия обжалуются, а также в иные специально образуемые органы, Уполномоченному по правам человека в РФ. Законодательство запрещает анонимные обращения, заявления и жалобы. Право на обращения включает в себя возможность коллективных обращений (петиций) - предложений по улучшению работы государственных органов, требования отмены несправедливых актов, протестов против действий властей и др. Посредством обращений граждане оказывают давление на властные структуры, осуществляют общественный контроль за ними. Таким образом разрешаются многие социальные конфликты, предупреждаются акты массового недовольства людей. Организационное обеспечение работы по рассмотрению обращений граждан, адресованных Президенту РФ, Правительству РФ, федеральным министерствам и Администрации Президента РФ, возложено на Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан.

59. Политические партии и иные общественные организации и их роль в государственном управлении

Каждая партия создавалась для защиты интересов определенной социальной группы. Понятие партийной системы отображает способ взаимодействия различных партий в борьбе за власть. Старейшим (и наиболее популярным посей день) критерием, используемым для классификации партийных систем, является количественный: выделяют беспартийные, однопартийные, двухпартийные и многопартийные системы. Первые две разновидности возможны лишь в сочетании с авторитарными режимами и могут названы партийными системами условно, ибо значимое политическое взаимодействие между партиями здесь отсутствует. Беспартийные системы в мире встречаются редко. Это немногие сохранившиеся режимы и некоторые сохранившиеся диктатуры, налагающие запрет на деятельность других партий. В качестве примеров можно назвать своеобразные политические устройства Ирана (после самороспуска Исламской республиканской партии) и Ливии. Однопартийные системы свойственны в основном эгалитарно-авторитарным, авторитарно-ипэгалитарным и популистским режимам. Исходя из существования в той или иной стране однопартийной системы, можно достаточно уверенно приписывать ей один из перечисленных режимов.

Количественная классификация выделяет лишь две партийные системы, которые с либеральной демократией - двухпартийную и многопартийную. Главная сложность, связанная с применением этих понятий, вытекает из некоторой условности термина "двухпартийная система" в Великобритании, которая считается её классическим образцом, "третьи" партии набирают на выборах до 10% голосов, а количество этих партии давно перевалило за сотню. Обосновывая правомерность использования термина, обычно указывают на то, что власть всё же осуществляется попеременно двумя крупными партиями. Политические партии существенно отличаются от внешне похожих на них других политических объединений (союзов, движений и т.п.) по ряду специфических признаков.

Признаки политической партии:

- Основная цель деятельности завоевание и осуществление политической власти в обществе.

- Наличие детально разработанной политической программы и устава партии.

- Наличие организационной структуры в центре и на местах.

- Активное участие в выборных кампаниях. Сила политических партий во многом определяется их организованностью, соединением усилий их членов. В силу этого обстоятельства они способны гораздо в большей степени, чем отдельные индивиды или другие общественные группы, влиять на политику и общественное мнение. Путем своего представительства в структурах власти партии более эффективно решают вопросы реализации политических интересов представляемой ими политической общности и соответствующих социальных групп.

Выделяют различные виды партий:

1. По социальному признаку в зависимости от того, какие социальные слои (страты) представляет данная партия. При этом может быть четко выраженная ориентация на определенный социальный слой (класс). Встречаются также межклассовые и смешанные партии, представляющие более широкие слои различных социальных общностей. В результате возникают партии: буржуазные (в том числе мелко- и средне-буржуазные), крестьянские, рабочие, партии служащих и др. Как правило, политические партии декларируют свои особые интересы как благоприятные для всего общества и его слоев.

2. По идейному (идеологическому) признаку различают консервативные, либеральные, социалистические, коммунистические, националистические, клерикальные (религиозные) и другие партии.

3. По организационной структуре

60. Управление экономическим развитием региона: основные формы и методы

Региональный менеджмент как один из видов специального менеджмента представляет собой совокупность принципов, методов, форм и средств воздействия на хозяйственную деятельность региона.

С точки зрения современной российской практики региональный менеджмент - это управление социально-экономическими процессами в регионе в условиях перехода его хозяйства к рыночным отношениям.

Суть перехода от планово-директивной системы управления хозяйством региона к региональному менеджменту состоит в таких изменениях, как:

ориентация развития региона на решение социальных проблем, на воспроизводство условий, обеспечивающих высокое качество и высокий уровень жизнедеятельности человека как наивысшей ценности общества;

формирование организационно-экономических условий для реализации всеми хозяйствующими субъектами региона принципов экономической свободы и хозяйственной самостоятельности;

ориентация инвестиционной и структурной политики региона на спрос и потребности рынка, на запросы внутри- и внерегиональных потребителей и организация производства тех видов продукции, которые пользуются спросом на межрегиональном и зарубежном рынках и могут способствовать повышению финансовой самостоятельности региона;

формирование и развитие регионального маркетинга как основы разработки и реализации программ текущего и стратегического развития региона;

переход от региональной статистики к региональному мониторингу с использованием современной информационной базы для осуществления системного анализа и контроля социально-экономической, политической и экологической ситуации в регионе;

оценка конечного результата регионального менеджмента в зависимости от степени соответствия уровня экономического развития региона и уровня жизнедеятельности населения (социальные стандарты, бюджетная обеспеченность, структура доходов и расходов семей, экология, демографическая ситуация, экологическая безопасность и др.).

Задачи регионального менеджмента многообразны и обусловлены особенностями переходного периода. В процессе перехода от планово-централизованной к рыночной системе регулирования хозяйства региона разрушаются вертикальные связи, зарождаются и стабилизируются горизонтальные, внутри- и межрегиональные связи. С переводом части хозяйства региона на рыночные отношения изменяется функциональная структура механизма регионального управления, что ведет к деформации и сокращению его организационной и иерархической структур. Резко возрастает роль опосредованных методов взаимодействия субъектов и объектов федерального, регионального и муниципального управления, усложняются их хозяйственные связи, отношения по поводу использования собственности и т.д. Все это служит объективной основой для становления и развития регионального менеджмента, задачи которого отличаются от задач планово-директивной системы территориального управления.

В число основных задач регионального менеджмента входят:

обеспечение расширенного воспроизводства условий жизнедеятельности населения региона, высокого уровня и качества жизни;

экономическая и социальная трансформация хозяйства региона, анализ, прогнозирование и программирование регионального развития;

оптимизация финансовых потоков, формирование условий и механизмов укрепления экономической базы региона и муниципальных образований;

обеспечение экологической безопасности в регионе, защита окружающей среды;

формирование и реализация структурной, инвестиционной и научно-технической политики в регионе, создание и развитие рыночной инфраструктуры.

Исходя из сущности, содержания и задач регионального менеджмента, сформулированных выше, его объект можно классифицировать по следующим основным признакам.

Принадлежность объекта к той или иной форме собственности (федеральная, муниципальная, собственность субъекта Федерации).

Характер продукции или услуг, производимых субъектом хозяйствования (продукция целиком или в основном потребляется внутри региона, продукция имеет межрегиональное потребление, экспортная продукция и др.).

Характер и степень воздействия субъекта хозяйствования на экономические, социальные, экологические и другие процессы в регионе.

Воспроизводство условий жизнедеятельности населения, удовлетворение потребностей людей вне сферы производства (охрана здоровья, удовлетворение потребностей в образовании и культуре, социальная защита и поддержка).

Содержание регионального менеджмента как совокупности принципов, методов, форм и средств целенаправленного воздействия на социально-экономические процессы, протекающие в регионе, сложно и разнопланово.

К основным принципам регионального менеджмента относятся: децентрализация, партнерство, субсидиарность, мобильность и адаптивность, а также принцип выделенной компетенции.

Суть принципа децентрализации заключается в перемещении принятия решений от центральных органов управления к агентам рынка. Этот принцип ограничивает монополию регионального менеджмента на всевластие, обеспечивает экономическую свободу субъектов хозяйствования в регионе и полицентрическую систему принятия решений, а также делегирование функций управления сверху вниз.

Принцип партнерства предполагает отход от жесткой иерархической соподчиненности по вертикали. Он диктует правила поведения объектов и субъектов регионального управления в процессе их взаимодействия как юридически равных партнеров.

Принцип субсидиарности заключается в выделении финансовых ресурсов под заранее определенные цели. Он реализуется в региональном менеджменте через формирование механизмов перераспределения финансовых ресурсов в целях обеспечения минимальных государственных социальных стандартов для всего населения региона, а также минимальной бюджетной обеспеченности.

Содержанием принципа мобильности и адаптивности является способность системы регионального управления чутко реагировать на изменения внешней среды. Этот принцип проявляется через постоянную трансформацию функциональной и организационной структур регионального менеджмента, позволяющую субъектам управления адаптироваться к быстро меняющимся рыночным условиям функционирования.

Принцип выделенной компетенции (в отличие от принципа разграничения функций) состоит в дифференциации функций не между сферами регионального управления, а внутри них. По такому принципу осуществляются перераспределение функций субъектов федерального, регионального и муниципального управления, а также ресурсное обеспечение реализации каждой функции.

Методы регионального менеджмента также обусловлены системой рыночного хозяйства региона. Под методами регионального менеджмента принято понимать совокупность приемов и средств воздействия на хозяйствующие субъекты региона. В практике регионального менеджмента используются два основных метода: методы прямого (непосредственного) воздействия на субъекты хозяйствования и методы опосредованного воздействия. Как отмечалось ранее, первые из них в большей мере касаются объектов, относящихся к собственности субъектов Федерации, вторые - по всем другим объектам.

Развитие региона - многомерный и многоаспектный процесс, который обычно рассматривается с точки зрения совокупности различных социальных и экономических целей. Даже если речь идет только об экономическом развитии, оно обычно рассматривается совместно с развитием социальным.

Социально-экономическое развитие включает в себя такие аспекты, как:

рост производства и доходов;

перемены в институциональной, социальной и административной структурах общества;

перемены в общественном сознании;

перемены в традициях и привычках.

В настоящее время основной целью экономического развития большинства стран мира и их регионов является улучшение качества жизни населения. Поэтому процесс социально-экономического развития включает в себя три важнейшие составляющие:

повышение доходов, улучшение здоровья населения и повышение уровня его образования;

создание условий, способствующих росту самоуважения людей в результате формирования социальной, политической, экономической и институциональной систем, ориентированных на уважение человеческого достоинства;

увеличение степени свободы людей, в том числе их экономической свободы.

Развитие любого региона - многоцелевой и многокритериальный процесс.

В качестве целей социально-экономического развития региона используются такие, как увеличение доходов, улучшение образования, питания и здравоохранения, снижение уровня нищеты, оздоровление окружающей среды, равенство возможностей, расширение личной свободы, обогащение культурной жизни. Некоторые из этих целей идентичны, но в определенных условиях они могут иметь существенные различия.

Соответственно целям развития регионов строится система критериев (характеристик развития) и показателей, которые измеряют эти критерии. Несмотря на некоторые различия между странами и регионами в иерархии ценностей и в целях развития, международные организации оценивают степень развития стран и регионов по некоторым универсальным интегральным показателям. Одним из таких показателей является индекс развития человека, разработанный в рамках Программы развития ООН. Данный показатель ранжирует страны по восходящей от 0 до 1.

При этом для расчета используются три показателя экономического развития:

ожидаемая продолжительность жизни при рождении;

интеллектуальный потенциал (грамотность взрослого населения и средняя продолжительность обучения);

величина душевого дохода с учетом покупательной способности валюты и снижения предельной полезности дохода.

Наряду с интегральными показателями можно использовать и отдельные частные показатели развития региона. Среди них:

национальный доход на душу населения;

уровень потребления отдельных материальных благ;

степень дифференциации доходов;

продолжительность жизни;

уровень физического здоровья;

уровень образования;

степень счастья населения.

Целесообразно выделять долгосрочные и краткосрочные цели и соответствующие им критерии экономического развития страны. Среди долгосрочных целей - становление и развитие постиндустриального общества, создание рабочих мест высшей квалификации для будущих поколений, повышение уровня жизни всех граждан страны, включая уровень здравоохранения, образования и культуры.

В качестве краткосрочных целей можно рассматривать преодоление кризиса и достижение конкретных величин прироста валового национального продукта в следующем году, квартале, месяце и пр. Долгосрочные и краткосрочные цели по своему содержанию достаточно сильно различаются, меры по их достижению также неодинаковы.

Нередко в качестве тактических целей регионального развития выступают промежуточные задачи, играющие роль необходимых условии успешного развития.

Среди таких тактических целей развития региона или города можно назвать:

привлечение новых видов бизнеса;

расширение существующего бизнеса;

развитие малого бизнеса;

развитие центра города;

развитие промышленности;

развитие сферы услуг;

повышение уровня занятости населения региона.

Итак, на уровне региона можно рассматривать следующие критерии и соответствующие им показатели социально-экономического развития:

ВНП или ВВП (абсолютная величина и на душу населения) и темпы роста этих показателей;

средний уровень доходов населения и степень их дифференциации;

продолжительность жизни, уровень физического и психического здоровья людей;

уровень образования;

уровень потребления материальных благ и услуг (продуктов питания, жилья, телефонных услуг), обеспеченность домашних хозяйств товарами длительного пользования;

уровень здравоохранения (обеспеченность поликлиниками, аптеками, больницами, диагностическими центрами и услугами скорой помощи, качество предоставляемых медицинских услуг);

состояние окружающей среды;

равенство возможностей людей, развитие малого бизнеса;

обогащение культурной жизни людей.

Стандартным способом оценки экономического развития региона является оценка уровня производства (к тому же, как правило, материального производства). Такая оценка является сегодня односторонней и недостаточной.

61. Прогнозирование и планирование социально-экономического развития региона

Прогнозирование и планирование экономики представляет собой сложный многоступенчатый и итеративный процесс, в ходе которого должен решаться обширный круг различных социально-экономических и научно-технических проблем, для чего необходимо использовать в сочетании самые разнообразные методы. В теории и практике плановой деятельности за прошедшие годы накоплен значительный набор различных методов разработки прогнозов и планов. По оценкам ученых, насчитывается свыше 150 различных методов прогнозирования; на практике же в качестве основных используется лишь 15-20. Развитие информатики и средств вычислительной техники создает возможность расширения круга используемых методов прогнозирования и планирования и их совершенствования.

По степени формализации методы экономического прогнозирования можно подразделить на интуитивные и формализованные.

Интуитивные методы базируются на интуитивно-логическом мышлении. Они используются в тех случаях, когда невозможно учесть влияние многих факторов из-за значительной сложности объекта прогнозирования или объект слишком прост и не требует проведения трудоемких расчетов. Такие методы целесообразно использовать и в других случаях в сочетании с формализованными методами для повышения точности прогнозов.

Среди интуитивных методов широкое распространение получили методы экспертных оценок. Они используются как в нашей стране, так и за рубежом для получения прогнозных оценок развития производства, научно-технического прогресса, эффективности использования ресурсов и т.п.

Применяются также методы исторических аналогий и прогнозирования по образцу. Здесь имеет место своеобразная экстраполяция. Техника прогнозирования состоит в анализе высокоразвитой системы (страны, региона, отрасли) одного и того же приближенного уровня, который теперь имеется в менее развитой аналогичной системе, и на основании истории развития изучаемого процесса в высокоразвитой системе строится прогноз для менее развитой системы. Практика свидетельствует, что такие аналогии можно использовать при определении путей развития новых отраслей и видов техники (производство ЭВМ, телевизоров и т.п.), структуры производства, потребления и т.д. Естественно, что полученный таким образом "образец" - лишь начальный пункт прогнозирования. К окончательному выводу можно прийти, лишь исследуя внутренние условия и закономерности развития.

К формализованным методам относятся методы экстраполяции и методы моделирования. Они базируются на математической теории.

Среди методов экстраполяции широкое распространение получил метод подбора функций, основанный на методе наименьших квадратов (МНК). В современных условиях все большее значение стали придавать модификациям МНК: методу экспоненциального сглаживания с регулируемым трендом и методу адаптивного сглаживания.

Межотраслевой баланс (МОБ, метод "затраты-выпуск") - экономико-математическая балансовая модель, характеризующая межотраслевые производственные взаимосвязи в экономике страны. Характеризует связи между выпуском продукции в одной отрасли и затратами, расходованием продукции всех участвующих отраслей, необходимым для обеспечения этого выпуска. Межотраслевой баланс составляется в денежной и натуральной формах.

Межотраслевой баланс представлен в виде системы линейных уравнений. Межотраслевой баланс (МОБ) представляет собой таблицу, в которой отражен процесс формирования и использования совокупного общественного продукта в отраслевом разрезе. Таблица показывает структуру затрат на производство каждого продукта и структуру его распределения в экономике. По столбцам отражается стоимостный состав валового выпуска отраслей экономики по элементам промежуточного потребления и добавленной стоимости. По строкам отражаются направления использования ресурсов каждой отрасли.

В Модели МОБ выделяются три квадранта. В первом отражается промежуточное потребление и система производственных связей, во втором - структура конечного использования ВВП, в третьем - стоимостная структура ВВП.

62. Порядок разработки и реализации региональных целевых программ

Разработка и осуществление федеральных целевых программ развития регионов занимают одно из важнейших мест в достижении целей государственной региональной политики.

Государственным документом, в котором закреплены эти цели, является Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. №803 "Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации".

К числу целей российской региональной политики в этом документе отнесены:

укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;

содействие развитию и укреплению экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения;

достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение жизнеспособности региональной экономики.

Нетрудно видеть, что все перечисленные цели имеют прямое отношение к решению проблемы региональной асимметрии.

Федеральные целевые программы регионального назначения, направленные на решение проблем конкретных регионов, призваны тем самым способствовать и достижению названных выше общих целей региональной политики. При этом особая роль федеральных целевых программ развития регионов в решении задач, связанных с межрегиональной асимметрией, определяется тем, что, в отличие от других инструментов региональной политики, используемых для этих целей (трансферты, дотации, субвенции, бюджетные ссуды и кредиты из федерального бюджета, государственная поддержка завоза грузов в районы Крайнего Севера, компенсация тарифов за электроэнергию регионам Дальнего Востока), программы имеют ту принципиальную особенность, что они в силу своего преимущественно инвестиционного характера нацелены на решение не столько текущих, столько стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестиционных процессов. Таким образом, по крайней мере по своему замыслу, они направлены на радикальное решение проблем межрегиональной асимметрии, имея целью не только преодоление ее последствий, но и противодействие ряду факторов, ее порождающих.

Радикальное же решение проблем межрегиональной асимметрии, на наш взгляд, возможно лишь при увеличении экономического и соответственно финансового и налогового потенциала регионов и страны в целом, чтобы все большую часть проблем регионов они могли бы решить собственными силами, а федеральный бюджет мог бы увеличить абсолютные размеры помощи тем районам, собственный потенциал которых пока не достаточен для самостоятельного развития. Именно на это нацелены федеральные целевые программы развития регионов.

Если отвлечься от конкретных особенностей каждой из этих программ, то генеральной их целью, общей для всех до сих пор разработанных и реализуемых программ, является определение и осуществление комплекса мер, обеспечивающих преодоление кризиса и формирование эффективной региональной экономики, главным образом, на основе ее структурной перестройки, и решение социальных задач в регионе.

Структурные сдвиги в промышленности регионов постоянно происходят под воздействием рыночных факторов, позитивно или негативно влияющих на динамику производства на конкретных предприятиях, в результате чего индустриальная структура региональной экономики постоянно адаптируется к современным условиям.

Вместе с тем эта адаптация осуществляется с большими трудностями при низкой инвестиционной активности и сниженном уровне производства, что не решает проблемы безработицы, недостаточной налогооблагаемой базы регионов, повышения технического уровня и эффективности производства, осуществления необходимых социальных программ. Сами процессы структурной перестройки в этих условиях не отличаются стабильностью, чрезмерно зависят от текущей конъюнктуры, и не всегда соответствуют долговременной стратегии социально-экономического развития страны.

Надо учитывать также малую инвестиционную активность коммерческих банков и частных инвесторов в реальном секторе экономики, ограниченную к тому же вложениями в небольшие, быстро окупаемые проекты. Крупные же инвестиции в стратегически важные мероприятия с долгосрочным эффектом, особенно в кризисных регионах, могут осуществляться, как правило, лишь с государственным участием.

В связи с этим возникает необходимость, особенно в регионах с наиболее острыми социальными, экономическими и экологическими проблемами, использовать различные формы регулирующего воздействия на процессы структурной перестройки экономики со стороны федеральных и региональных органов управления, и в том числе программно-целевой метод, позволяющий в принципе обеспечить комплексное решение региональных проблем, учесть все многообразие факторов, определяющих динамику регионального развития, расширить временной горизонт для осуществления программных мероприятий, предусмотреть хотя и более долговременные и дорогостоящие мероприятия (например, по структурной перестройке), но зато обеспечивающие коренное улучшение ситуации в экономике и социальной сфере конкретного региона, гораздо более радикальное решение его проблем.

Как показал опыт России, другие названные выше инструменты региональной политики, решая, хотя и жизненно важные, но текущие задачи, не способны обеспечить радикального изменения социально-экономической ситуации в региональном развитии: территориальная дифференциация за годы реформ не уменьшилась, а возросла. На возможное возражение, что действовавшие в эти годы федеральные целевые программы тоже не изменили ситуацию, можно ответить, что подавляющее их большинство находится на начальной стадии осуществления, а выделяемые и привлекаемые для них ресурсы далеки от намечавшихся масштабов. Данная выше принципиальная оценка программно-целевого метода и его возможностей от этого не меняется.

Разработка, утверждение и реализация федеральных целевых программы по развитию регионов осуществляются в соответствии с Федеральным Законом "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (принят Государственной Думой 10 ноября 1994 г., подписан Президентом Российской Федерации 13 декабря 1994 г., №60-ФЗ), Федеральным законом "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" (принят Государственной Думой 23 июня 1995 г., подписан Президентом Российской Федерации 20 июля 1995г. №115-ФЗ), Федеральным законом "Об экологической экспертизе" (принят Государственной Думой 13 марта 1995 г., подписан Президентом Российской Федерации 23 ноября 1995 г. №174-ФЗ), Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. №305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", постановлениями Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995г. №594 "О реализации Федерального закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд" (которым утвержден "Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация"), от 3 августа 1996 г. №928 "О реализации Комплексной программы мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996-2000 годы", от 1 июля 1996 г. №778 "О внесении дополнений в некоторые решения Правительства Российской Федерации", от 13 сентября 1996 г. №1101 "О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация".

Методическое руководство и координация работ по разработке и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ возложены названными документами на Министерство экономики Российской Федерации (а по научно-техническим программа м- также на Министерство науки и технологий Российской Федерации).

Хотя упомянутый выше "Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ..." предусматривает, что инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица, фактически инициаторами постановки вопросов о разработке федеральных программ регионов выступают их администрации.

Эти предложения в большинстве случаев направляются в Правительство Российской Федерации (иногда - Президенту Российской Федерации, который дает указания Правительству об их рассмотрении, иногда - непосредственно в Минэкономики России). Правительство Российской Федерации направляет указанные предложения на заключения в Министерство экономики, Министерство финансов и Госкомитет по науке и технологиям, а также в некоторые другие федеральные министерства и ведомства (в зависимости от содержания будущей программы - например, в Министерство топлива и энергетики, Министерство путей сообщения, Министерство сельского хозяйства и продовольствия и т.д.). Министерство экономики и другие заинтересованные министерства рассматривают полученные предложения, руководствуясь требованиями, определенными в "Порядке разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ..." в других названных выше нормативных документах, к отбору проблем, в том числе территориальных, которые могут стать объектами для программной разработки.

В качестве таких требований перечислены:

приоритетность предлагаемых к решению важнейших задач социально-экономического, оборонного, научно-технического, природоохранного и другого характера;

невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки ее решения;

необходимость координации межотраслевых связей для решение проблемы, предлагаемой для программной разработки;

учет приоритетов и целей социально-экономического развития Российской Федерации, направлений структурной и научно-технической политики, прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов;

предварительная оценка социально-экономической эффективности и последствий от реализации разрабатываемой программы.

Вместе с тем эти общие требования практически меняются от периода к периоду: в зависимости от социально-экономической обстановки и возможностей государственной поддержки на первый план выходят то одни, то другие из этих требований. Общая же тенденция состоит в ужесточении требований к проблемам и территориям, претендующим на то, чтобы стать объектами федеральных целевых программ.

По итогам рассмотрения предложения региона о разработке программы Министерство экономики, с учетом мнения Министерства финансов и Госкомитета по науке и технологиям и других федеральных и региональных органов исполнительной власти формирует заключение и направляет его в Правительство Российской Федерации, которое и принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы (или отклоняет внесенное предложение) и определяет ее государственного заказчика (по сложным и масштабным программам, как, например, по Дальневосточной программе, может быть несколько заказчиков по основным направлениям и государственный заказчик-координатор).

Государственный заказчик несет ответственность за подготовку и реализацию программы, управляет действиями разработчиков, которыми, как правило, являются научные и проектные организации. Ряд региональных программ разработан, например, институтами при Минэкономики России.

Разработанный и согласованный со всеми заинтересованными органами проект программы направляется государственным заказчиком в Минэкономики России, Минфин России и Миннауки России. Доработанный по их замечаниям проект программы представляется Министерством экономики на утверждение в Правительство.

В соответствии с Федеральным Законом государственным заказчиком федеральной целевой программы, ответственным за ее реализацию, может быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие [Казенное предприятие - предприятие созданное на базе ликвидированного федерального государственного предприятия и находящееся в ведении соответствующего федерального органа государственной власти (министерства, ведомства), ответственного за координацию и регулированию деятельности в соответствующей области] или государственное учреждение.

Названные выше нормативные документы жестко определяют структуру федеральных целевых программ.

Каждая из них должна обязательно включать следующие разделы:

содержание проблемы и необходимость ее решения программными методами;

основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы;

система программных мероприятий, в том числе меры по трудоустройству, включая создание новых рабочих мест, переподготовку и социальную защиту высвобождаемых работников в результате реализации программы (на первые 1-2 года реализации программы программные мероприятия должны быть разработаны более детально, включая вопросы их финансирования, и иметь бизнес-планы с социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями);

ресурсное обеспечение программы (за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации);

механизм реализации программы;

организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;

оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы;

паспорт программы.

Обязательны также пояснительная записка, предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета на ближайший год, подтверждение согласованности программы с заинтересованными органами исполнительной власти. При необходимости представляются также соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, подтверждающие финансирование программы из бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников.

В целом можно сказать, что сложившаяся нормативная база, кратко охарактеризованная выше, достаточно четко обеспечивает процесс формирования программ от зарождения замысла и обоснования необходимости программы до апробирования и утверждения разработанной программы и порядок последующей работы по реализации программных мероприятий.

Но в том, что касается региональных программ, эта база имеет пробелы и недостатки. Она не отражает специфические особенности региональных программ, отличающие их от отраслевых и функциональных (многоотраслевой комплексный характер; наличие не только производственных, но и социальных проектов; необходимость учесть реализуемые на территории региона отраслевые федеральные программы и в то же время не дублировать мероприятия этих программ; особенности управления и др.). Между тем какие-либо специфические требования к программам регионального назначения в официальных нормативных документах отсутствуют. Однако, есть основания рассчитывать, что этот пробел будет восполнен. В Государственной Думе в настоящее время идет работа над концепцией специального закона о федеральных целевых программах регионального развития.

63. Основные формы и методы управления государственным и муниципальным имуществом

Сущность и назначения государственной и муниципальной собственности предполагает, что целью управления является решение вопросов, находящихся в их ведении. Субъектом управления государственной собственностью являются органы государственной власти и их должностные лица, муниципальной собственностью - органы и должностные лица местного самоуправления.

В соответствии со ст. 50 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. №131-ФЗ в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий, обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, осуществления полномочий, переданных федеральными законами. Следует отметить, что Законом от 1995 г. в ст. 29 был представлен более подробный перечень объектов муниципальной собственности, таких как муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации. Так как ст. 215 ГК РФ определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, конкретизировать объекты муниципальной собственности нет необходимости. Иначе ограничиваются перспективы муниципальных образований по наращиванию доходов. Закон 2003г. ввел норму, согласно которого органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, но только в соответствии с законодательством. С введением Закона возникла необходимость проведения учета и анализа объектов государственной (областной и федеральной) собственности, расположенных на территории муниципального образования, использующихся для решения вопросов местного значения, и срочность разграничения и перераспределения имущества между органами государственной власти и уровнями муниципального образования.

Управление муниципальной собственностью требует профессиональных знаний и специальных навыков.

Собственность здравоохранения принадлежит всем уровням власти: федеральной, региональной (РКБ, межрайонные), местной (ЦРБ, ФАП). Все органы власти должны работать в комплексе, согласованно. Школы принадлежат муниципальным образованиям, методика исходит от федеральных и региональных властей.

...