Главной задачей любого государства было и остается развитие экономики и повышение уровня жизни населения. На сегодняшний день такой элемент государственного регулирования как государственный заказ или государственные закупки являются действенным инструментом, который разрешает достичь этих целей. Одной из проблем, возникающей при переходе экономической системы России на отношения, строящиеся по рыночным принципам является разрушение централизованной системы снабжения, которая существовала во времена советской власти. Довольно быстро стало очевидным, что в ряде секторов народного хозяйства рыночный механизм формирования хозяйственных связей не может действовать с необходимой эффективностью без принятия специальных мер. Прежде всего, данная проблема касается рынка государственных заказов.

Во время стабилизации постсоветского пространства нарушения в сфере государственных закупок товаров, работ и услуг, как по бартеру, так и за наличный расчет стали носить тотальный характер, нанося огромные убытки государству. Прежде всего, товары и услуги покупались по завышенным ценам в массовом порядке. Во-вторых, из-за недобросовестности и безответственности договорных отношений на предприятия поставлялось некачественное, старое оборудование под видом и по цене нового. В-третьих, разные фирмы-поставщики, получив предоплату на снабжение, со временем исчезали, увеличивая безнадежную дебиторскую задолженность предприятий. Кроме того, у государственных служащих появились возможности решения своих материальных проблем, используя недостатки механизма закупок за государственные средства. В результате создались условия для возникновения и развития коррупции на рынке государственных закупок. Следует отметить, что на разных этапах своего развития с этой проблемой встречались практически все страны, что заставило их искать меры по противодействию коррупции в данном секторе Рябухин С.Н. Эффективное использование средств бюджетов -- цель новой законодательной концепции о размещении государственного и муниципального заказа // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2011. - № 4. - С. 95-97. .

Основным способом решения данной проблемы в мировой практике стало доскональная регламентация и ужесточение контроля за осуществлением закупок за государственные средства, как со стороны официальных органов публичной власти, так и со стороны институтов гражданского общества.

В процессе исторического развития были выработаны важнейшие положения концепции государственной системы заказа:

– во-первых, государственный заказ - это органический структурный элемент целостной системы заказов как форма отображения интересов общества, каждого потребителя (заказчика) и производителя продукции при составлении планов производства, распределения и потребления продукции, материальных и других ресурсов Литовченко В.П., Соловьев В.И. Государственные и муниципальные финансы: Учебн. пособие. - М. : 2011. - 139с.;

– во-вторых, целостная система заказов функционирует на основе прямых, непосредственных коммуникаций и контактов предприятий и организаций, как равноправных партнеров в процессе организации производства и потребления продукции (материальных ресурсов, полуфабрикатов, услуг), которые являются субъектами хозяйствования, планирования и договорных отношений. Система государственных заказов - основная форма планирования производства и поставок продукции снизу, организация их выполнения в интересах каждого потребителя и общества в целом - охватывает весь объем производства, распределения и потребления продукции в ассортименте. При этом приоритеты определяются государственными, региональными, местными программами и реальными нуждами.

– в-третьих, целостная система заказов является постоянно действующим инструментом достижения реальной плановой и практической сбалансированности производства и его материальных ресурсов в динамике. Сбалансированность строится с учетом платежеспособности спроса.

– в-четвертых, переход на систему государственных заказов означает, что в основу централизованного планирования интегрируется плановое управление формированием производственного потенциала, его технического уровня, прогрессивной структуры производства в интересах общества, его ускоренного социально-экономического развития.

– в-пятых, структура заказов должна обеспечиваться материальными ресурсами с применением разных форм и методов материально-технического снабжения, удобных для субъектов хозяйствования (централизованное распределение, прямые связи, оптовая торговля и т.д.) Новикова М.В. Государственные и муниципальные финансы. Конспект лекций: Учебное пособие. - М.: ЭКСМО. - 160 с..

Государственный заказ может размещаться на производство и поставку для государственных нужд промышленной продукции, сельскохозяйственного сырья и продовольствия, выполнение работ, предоставление услуг, создание производственных мощностей, проведение фундаментальных и важнейших прикладных научных исследований, освоение новых технологий, подготовку специалистов, решение социальных проблем. В этой связи функционирование системы государственных заказов направлено на: обеспечение первоочередных государственных и специальных нужд в важнейших видах продукции (работ, услуг); формирование новых пропорций социально-экономического развития, содействие прогрессивным сдвигам в производстве и социальной сфере (стимулирование производства и сферы услуг, путем размещения государственных заказов, а, следовательно, увеличения спроса на продукцию, работы услуги субъектов хозяйствования); обеспечение функционирования систем, которая является гарантом поддержания высокого жизненного уровня народа и его экологическую безопасность; формирование государственных резервов и запасов; обеспечение стабильной работы топливно-энергетического комплекса страны, выполнение международных соглашений по вопросам экономического и научно-технического сотрудничества; удовлетворение нужд обороны и других потребностей, обеспечение реализации государственных научно-технических программ.

Несмотря на достаточно продолжительный термин функционирования системы государственных заказов, на сегодняшний день ни в отечественной, ни в мировой правовой науке не разработано общее толкование дефиниции «государственные закупки» или «государственный заказ». Более того, очень многие ученые вообще не разделяют данные понятия, считая их единым инструментом системы мер направленных на стимулирование и регулирование развития экономики. Исследованием сущностного и смыслового содержания термина «государственный заказ» занимались отечественные и зарубежные ученые, но единого трактования, так и не было определено. В зарубежной и отечественной экономической литературе, нормативной базе, литературе в сфере государственного управления существуют такие определения закупок за государственные средства как тендер, конкурсные торги, торги, закупка, прокъюремент, государственные закупки.

Толкование термина «тендер» (от английского слова tend - обслуживать) имеет много значений:

1. Письменное предложение, заявка, оферта.

2. Заявление о подписке на ценные бумаги, торги, о намерении заключить контракт или доставить товары.

3. Извещение о намерении поставить товар по срочному контракту.

4. Способ предложения облигаций или казначейских векселей на рынке.

5. Приглашение поставщикам предложить товар или оборудование, которые отвечают установленным требованиям; конкурсная форма размещения заказа на закупку на рынке оборудования или привлечение подрядчиков для сооружения комплексных объектов и выполнение других работ, включая инжиниринг. Условия конкурса объявляются заведомо.

6. Цена, предложенная предприятием, при определении которой исходят, прежде всего, из цен, которые могут назначить конкуренты, а не из уровня собственных затрат или величины спроса на товар.

7. Международные торги, при которых конкурс для продавцов объявляет покупатель, он же устанавливает технические и экономические характеристики товара. Условия таких конкурсов объявляются заведомо.

Тендер (торги) - это осуществление конкурентного отбора участников с целью определения победителя тендера (торгов) согласно процедурам (кроме процедуры закупки у одного поставщика) или объявление покупателем (заказчиком) конкурса для продавцов (поставщиков) с заранее определенными характеристиками.

На наш взгляд, тендеры или торги, являются ключевым элементом размещения государственного заказа, поскольку в наибольшей степени способствуют либерализации, открытости и демократичности отношений между государством и частным сектором, а также наилучшим образом отражают уровень развития конкурентных отношений в экономике.

В отечественной науке существует несколько определений понятия конкурса или конкурсных торгов, в частности определение конкурса дают Л.П. Батенко, О.А. Заогородных, В.В. Лищинский, под которым понимают - способ размещения государственного или муниципального заказа на снабжение товарами, выполнение работ, предоставление услуг, при котором заказчик или организатор конкурса в тот или иной способ искусственно создает условия для конкурентной борьбы между поставщиками-участниками конкурса за заказ с целью выбора наилучших условий приобретения необходимых товаров, работ, услуг.

Таким образом, обобщив выше приведенные понятия, можем сделать вывод, что под тендером (конкурсными торгами) следует понимать соревнование, предоставленных претендентами оферт с точки зрения их соответствия критериям, которые содержатся в тендерной документации, или конкурс, который проводит покупатель или заказчик среди поставщиков с целью выбора наиболее выгодного предложения.

При этом абсолютно логичным считаем что понятия «тендер» и «конкурс» - синонимы и отображают наиболее распространенный способ размещения государственного или муниципального заказа.

В международной практике англоязычных стран для обозначения механизма размещения государственного заказа используется термин «procurement». Прокъюремент - совокупность практических методов и приемов, которые разрешают максимально обеспечить интересы заказчика при проведении закупочной кампании с помощью конкурсных торгов Allen Richard, Schiavo-Campo Salvatore, Garrity Thomas Columkill. Assessing and Reforming Public Financial Management: a new approach. - 2004 The International Bank for Reconstruction and Development. - 141 р..

Н. Несторович определяет прокъюремент как систему организации закупок на средства федеральных, муниципальных бюджетов, кредиты Мирового банка, которая применяется на Западе и базируется на принципах гласности, справедливости, экономичности, эффективности и подотчетности.

В отечественном законодательстве используются термин «государственный заказ» - заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных (муниципальных) бюджетов и внебюджетных источников финансирования. Как видим определение международного Worthington M., Goldsmish L.P., Ahston F. Contracting with Federal Government. 4th ed. N.Y., 1998. P 44-48. и отечественного законодательства относительно трактования «государственных закупок» есть довольно ограниченным.

Базируясь на ключевых характеристиках государственных закупок, учитывая определение данной дефиниции, разработанное отечественными и зарубежными научными работниками, для целей данного исследования предлагаем авторское трактование экономической сущности понятия «государственных закупок». Государственные закупки товаров (работ, услуг) - это система заказа государственными органами товаров (работ, услуг) необходимых для полноценной реализации программ развития и экономического роста государства, удовлетворения государственных нужд, за заблаговременно объявленными условиями конкурса, которые предусматривают выполнение определенных условий на принципах добросовестной конкуренции среди участников торгов с целью обеспечения эффективности и максимальной экономии денежных средств для их заказчика Смотрицкая И.И. Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы. Научный доклад. Москва, 2007. 35 с. .

В этой связи следует отметить, что государственными нуждами считаются нужды государства в продукции, необходимой для решения социально-экономических проблем, поддержания обороноспособности страны и ее безопасности, создания и поддержания на надлежащем уровне государственных материальных резервов, реализации государственных и межгосударственных целевых программ, обеспечения функционирования органов государственной власти, которые содержатся за счет Государственного бюджета страны.

Государственный заказ - это средство государственного регулирования экономики путем формирования на контрактной (договорной) основе состава и объемов продукции, необходимой для государственных нужд, размещение государственных контрактов на ее поставку (закупку) среди предприятий, организаций и других субъектов хозяйственной деятельности всех форм собственности Комментарий к Федеральному Закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (постатейный): издание второе, переработанное и дополненное [под общей редакцией проф. Ю.А. ТИХОМИРОВА]. - М.: ЗАО Юстицинформ. - 2007..

Исходя из этого государственными заказчиками могут быть министерства, другие центральные органы государственной исполнительной власти, государственные администрации, государственные организации и учреждения, уполномоченные укладывать государственные контракты с исполнителями государственного заказа.

Для обеспечения заказчиков качественными товарами, роботами и услугами с максимальной экономией и эффективностью использования государственных средств система формирования и размещения государственных заказов должна решать такие основные задачи: определение реальных объемов необходимых товаров, робот, услуг, посредством системы текущего и перспективного планирования; своевременность осуществления закупки для получения необходимых товаров, работ, услуг; осуществление государственного надзора, контроля и координации в сфере закупок для обеспечения своевременного и качественного снабжения; обеспечение прозрачности осуществления государственных закупок с целью повышения конкуренции в сфере государственных закупок; проведение учета, анализа и оценки проводимых государственных закупок, на основании отчетности по закупкам и сопоставления данных со степенью удовлетворения нужд, на которые данные закупки были направлены. По нашему мнению, нужно раскрыть отдельно политическое, социальное, стратегическое, финансовое и экономическое значение системы размещения государственных заказов Совершенствование региональной системы бюджетных закупок: результаты реализации проектов технической помощи в сфере управления региональными финансами / Под ред. А.Г. Силуанова. М.: Издательство «Весь Мир», 2004. 114 с. .

Так, политическая роль реализуется путем установления на законодательном уровне цивилизованного механизма формирования и размещения государственного заказа с целью недопущения коррупции. Для реализации политической функции важным вопросом является характер отношений органов государственного управления, которые осуществляют надзор, контроль и координацию в сфере государственных закупок и зависит от того, какие направления стратегической государственной политики доминировали, какие политические силы ускорили изменения политической системы и какими были механизмы таких изменений. Социальное значение заключается в обеспечении выполнения приоритетных программ социального развития страны. На современном этапе существует общественная потребность в системе социальной защиты, удовлетворении социальных нужд населения, для поддержания достаточного уровня жизни населения. Стратегическое значение раскрывается через создание новых информационных технологий, развитие социально важных объектов, доверия общественности к расходованию распорядителями государственных средств. Финансовая роль государственного заказа состоит в регулировании формирования и выполнение Государственного и муниципальных бюджетов. Экономическая роль реализуется через экономическую реформу, направленную на уменьшение государственных расходов разными механизмами, в том числе путем достижения эффективности системы размещения государственных заказов. Эффективность в данном случае обеспечивается повышением уровня конкурентоспособности производителей, поскольку они вступают в борьбу за размещение на государственных заказов, а следовательно стремятся повысить показатели деятельности, которые учитываются при проведении конкурсов. Кроме того, размещая заказы государство направляет средства в производственный сектор, которые в последующем будут перераспределены, в том числе, и на внедрение инновационных технологий, и на обновление основных фондов. Это в свою очередь способствует решению проблемы модернизации производственной сферы как отдельного региона, так и страны в целом. Хотя я не знаю как можно исправлять цитаты? Это ж цитата, то есть мы приводим точку зрения теоретика или практика, занимающегося проблемами гос закупок. Я не знаю, но уверен кажется это некорректным.

В современных условиях развития нормативно-правового и организационного обеспечения системы размещения государственных заказов все больше необходимости приобретает научное обоснование его финансово-экономического механизма. Поскольку количество и сложность альтернатив, возникающих в процессе размещения государственного заказа возрастают, управление им должно иметь научно-обоснованную классификацию государственных закупок, которая разрешит увеличить возможности выбора и реализации управленческих решений.

В пользу использования централизованных способов осуществления государственных закупок свидетельствуют: существенное уменьшение стоимости государственного контракта; сокращение затрат на организацию и проведение государственных закупок; увеличение покупательной способности центральных органов управления; усиление контроля за качеством товаров и услуг, соблюдением стандартов, сохранением окружающей среды; уменьшение затрат на подготовку персонала и сокращение численности управленцев, которые занимаются закупочной деятельностью. Вместе с тем, централизованная система размещения государственных заказов порождает определенную медлительность процедуры размещения, и соответственно удовлетворения нужд, для которых был размещены заказы. Кроме того, централизованная система не всегда является эффективной с точки зрения распределения полученной продукции или работ и услуг между конечными потребителями или главными распорядителями. Это в свою очередь может создавать ситуации, при которых деньги, выделяемые на проведение закупок были потрачены, а результат - не достигнут, поскольку была получена либо нерелевантная продукция, либо не в полном объеме выполнены работы.

Исходя из этого, целесообразным является внедрение системы размещения государственного заказа и осуществления процедур по реализации государственных закупок построенной на основе децентрализованной модели, согласно которой заказчики как распорядители государственных средств самостоятельно осуществляют государственную закупку и заключают контракт с участником, кроме закупки на началах межведомственной координации, которая осуществляется по централизованной модели.

В некоторых развивающихся странах, при проведении торгов в государственном секторе используется практика проведения торгов по децентрализованной модели. Данная модель предусматривает, что закупка осуществляется непосредственно распорядителями государственных средств Белов В.Е. Федеральная контрактная система как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов // Право и экономика. - 2011. - № 8..

Таким образом, государственные закупки товаров, работ, услуг - это система заказа государственными органами товаров (услуг или выполнение работ), необходимых для полноценной реализации программ социального развития и экономического роста государства, по объявленным заблаговременно условиям, которые предусматривают обязательность соблюдения принципов добросовестной конкуренции участников закупок, с целью обеспечения эффективности использования и максимальной экономии денежных средств. Важным условием рациональной организации государственных закупок является их организационно-правовое обеспечение. Что позволяет объединить теорию и практику посредством разработки обоснованной методологии и методики проведения процедур размещения государственных заказов, осуществления в дальнейшем государственных закупок, что позволит избежать ошибок заказчиков при разработке тендерной документации, анализе и оценки тендерных предложений, определении победителя и т.п.

Кроме того, правовое обеспечение государственных закупок обеспечивает дальнейшее усовершенствование финансово-экономического механизма государственных закупок, эффективности и качества их проведения.

1.2 Мировой опыт осуществления государственных закупок