Государственный контракт - это уникальная форма реализации договорных отношений в сфере размещения государственных заказов. Первой его особенностью является специальный субъектный состав. Для организации работы по выполнению федеральных целевых программ и обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд Правительство РФ утверждает государственных заказчиков. Государственным заказчиком может быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение. Заказы на выполнение федеральных целевых программ, закупку и поставку продукции для обеспечения федеральных государственных нужд размещаются на предприятиях, в организациях и учреждениях (поставщиках) посредством заключения государственными заказчиками государственных контрактов. Государственные заказчики могут на договорной основе передавать соответствующим предприятиям, организациям и учреждениям выполнение части своих функций на условиях, предусматриваемых Правительством РФ при утверждении государственных заказчиков. Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и являются ответственными за реализацию федеральных целевых программ и обеспечение федеральных государственных нужд. Правительство РФ предоставляет гарантии по обязательствам государственного заказчика в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета Кузнецов К. Международная практика и российские реалии госзакупок // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. -2011: -- № 2. С. 108-111. .

Партнером государственного заказчика является поставщик. Для участия в процедуре по размещению заказов на закупки продукции для государственных нужд юридические лица и индивидуальные предприниматели должны удовлетворять квалификационным требованиям.

Так, в соответствии со ст. 5 Закона о конкурсах участником конкурса может быть только поставщик (исполнитель), имеющий производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для производства товаров (работ, услуг). При этом организатору конкурса предоставлено право устанавливать дополнительные требования к участникам конкурса при проведении каждого конкурса. Требования организатора конкурса должны содержаться в конкурсной документации.

Иностранные поставщики (исполнители) товаров (работ, услуг) могут принимать участие в конкурсе в случае, если производство товаров (работ, услуг) для государственных нужд в Российской Федерации отсутствует или экономически нецелесообразно.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 25.08.97 N 1062 и утвержденным им Положением о звании "Поставщик продукции для государственных нужд" поставщикам, выигравшим торги (конкурсы) не менее 3 раз подряд и поставлявшим при этом продукцию, присваивается это звание. Продукция, поставляемая по государственному контракту, должна соответствовать обязательным требованиям государственных стандартов и особым условиям, устанавливаемым этим контрактом. К обязательным относятся требования к качеству продукции, обеспечивающие ее безопасность для жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, совместимость и взаимозаменяемость продукции. Поставляемая по государственным контрактам продукция, подлежащая в соответствии с законами РФ обязательной сертификации, должна иметь сертификат и знак соответствия, выданные или признанные уполномоченным на то органом Литовченко В.П., Соловьев В.И. Государственные и муниципальные финансы: Учебн. пособие. - М. : 2011. - 139с..

Государственный контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению федеральных государственных нужд и регулирует отношения поставщика с государственным заказчиком при выполнении государственного контракта. Государственным контрактом могут быть предусмотрены контроль со стороны государственного заказчика за ходом работ по выполнению государственного контракта и оказание консультативной и иной помощи поставщику без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность последнего. По решению Правительства РФ государственный заказчик может вносить необходимые изменения в государственный контракт или прекращать действие государственного контракта при условии возмещения им убытков поставщикам в соответствии с действующим законодательством.

Для оперативности и эффективности размещения государственных заказов важное значение имеет срок, в который должен быть заключен государственный контракт. Многие виды государственных и муниципальных нужд предполагают немедленное их удовлетворение. Кроме того, своевременность заключения контрактов влияет также и на условия финансирования, поскольку оно в основном происходит за счет государственных средств, а, следовательно, обременено рядом обязательных контрольных процедур со стороны органов государственной власти осуществляемых контроль в бюджетной и финансовой сферах. Срок для заключения государственного либо муниципального контракта определяется, в частности, нормами ст. 528 ГК РФ (не более 20 дней со дня проведения конкурса). Кроме того, правила определения указанного срока предусмотрены также п. 5 ст. 448 ГК РФ, в соответствии с которым контракт должен быть подписан сторонами в течение 20 дней или иного указанного в извещении о проведении торгов срока после завершения торгов и оформления протокола.

Момент заключения государственного или муниципального контракта определяется в соответствии с общими нормами о заключении договора, предусмотренными гл. 28 ГК РФ. В соответствии с его ст. 433 договор признается заключенным в момент получения лицом, направившим оферту, ее акцепта. При заключении так называемых реальных договоров договор считается заключенным с момента передачи соответствующего имущества. Договор, подлежащий государственной регистрации, считается заключенным с момента его регистрации, если иное не установлено законом Е.А.Суханов. Гражданское право: В 4 т. Том 3: Обязательственное право, 2008.

Статья 532 Гражданского кодекса РФ устанавливает еще одно обязательное условие государственного контракта - размер и порядок оплаты товара по договору поставки товаров для государственных нужд

Поставка для государственных нужд обладает положительными и отрицательными свойствами для поставщика. Одним из негативных последствий поставки на данный момент является проблематичность оплаты поставляемой продукции. Дело в том, что покупатель, нуждающийся в изготавливаемой продукции, на момент поставки может не обладать необходимыми финансовыми средствами для ее оплаты.

Указанная выше статья призвана установить компромисс интересов покупателя и поставщика. При этом для защиты прав покупателя устанавливается ограничение цены путем ссылки на ранее заключенный государственный контракт. Следовательно, поставщик не вправе повышать цену даже при изменении рыночной ситуации и увеличении себестоимости изготавливаемой продукции. В случае убыточности производства он может получить соответствующие дотации и компенсации. Перекладывать бремя инфляции на покупателя при поставке для государственных нужд поставщик не вправе.

С другой стороны, у поставщика есть вполне законное право на оплату изготовленного товара, и реализация этого права находится в тесной связи с заключенным государственным контрактом. Поэтому законодатель обратился к институту поручительства (§ 5 гл. 23 ГК). Государственный заказчик должен оплатить полностью или частично заказанный и поставленный товар при условии, что покупатель не совершил платеж надлежащим образом. В силу ст. 363 ГК, если в государственном контракте нет указаний на субсидиарную ответственность государственного заказчика, то он несет солидарную ответственность вместе с ненадлежащим плательщиком. Это не означает, что поставщик может сразу же обращаться с требованием платежа к государственному заказчику. Вначале должна быть установлена невозможность исполнения обязанности самим покупателем, а только затем наступает солидарная ответственность государственного заказчика и покупателя продукции.

Цена контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения, за исключением случаев заключения контракта на основании пункта 2.1 части 2 статьи 55 Федерального закона о государственных закупках, а также случаев, установленных частями 4.2, 6, 6.2 - 6.4 статьи 9. Оплата поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг осуществляется по цене, установленной контрактом, за исключением случаев заключения контракта на энергосервис на основании статьи 56.1 указанного Федерального закона. Цена контракта может быть снижена по соглашению сторон без изменения предусмотренных контрактом количества товаров, объема работ, услуг и иных условий исполнения контракта Комментарий к Федеральному Закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (постатейный): издание второе, переработанное и дополненное [под общей редакцией проф. Ю.А. ТИХОМИРОВА]. - М.: ЗАО Юстицинформ. - 2007..

Часть 5 ст. 9 Закона устанавливает специальные по сравнению с определенными в Гражданском кодексе Российской Федерации ограничения на изменение важнейших условий государственного либо муниципального контракта на стадии его заключения (хотя в этом случае точнее было бы говорить об изменении условий, на которых должен быть заключен государственный либо муниципальный контракт) и исполнения, как по соглашению сторон, так и в одностороннем порядке. В частности, к таким условиям относится условие о цене, другие условия, включенные в заявку на участие в конкурсе, аукционе, котировочной заявке. Указанные ограничения введены с целью недопущения обхода положений Закона о порядке размещения заказов, в частности в форме заведомого занижения объема поставки, применения мнимых критериев оценки заявки и т.п.

Единственное исключение из данного правила предусмотрено в ч. 6 ст. 9 анализируемого Закона: оговаривается возможность заказчика в одностороннем порядке изменить объем всех заявленных контрактом работ не более чем на 5% такого объема, а по соглашению с исполнителем заказчик имеет возможность на 10% увеличивать объемы поставок товаров или выполнения работ. А если уменьшились объемы, то и цену заказчик обязан уменьшить.

В соответствии с ч. 8 ст. 9 Закона о государственных закупках расторжение государственного или муниципального контракта допускается по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В частности, Гражданским кодексом Российской Федерации предусмотрена:

– возможность расторжения договора по соглашению сторон в соответствии с п. 1 ст. 450, если такое право сторон не ограничено иными нормами Кодекса, например п. 2 ст. 430;

– возможность расторжения договора по требованию одной из сторон, в частности при существенном нарушении договора другой стороной (п. 2 ст. 450), в связи с существенным изменением обстоятельств (ст. 451), при включении в договор присоединения условий, явно обременительных для присоединившейся стороны (ст. 428), и в других случаях, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации. Расторжение договора по требованию одной из сторон предполагает обращение последней сначала к другой стороне правоотношения, а после получения отказа либо неполучения ответа в срок, указанный в предложении расторгнуть договор или установленный законом либо договором, а при отсутствии - в тридцатидневный срок - в суд.

Отметим, что в соответствии со ст. 19 анализируемого Закона расторжение государственного либо муниципального контракта в связи с его существенным нарушением поставщиком влечет включение последнего в реестр недобросовестных поставщиков Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Часть 9 ст. 9 устанавливает правило о праве стороны государственного либо муниципального контракта потребовать от заказчика уплаты неустойки (штрафа, пеней) за каждый день просрочки исполнения обязательства в размере 1/300 действующей на день уплаты неустойки (штрафа, пеней) ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. Данная санкция относится к категории законной неустойки, размер которой в соответствии со ст. 332 ГК РФ, поскольку это прямо не запрещено законом, может быть увеличен соглашением сторон. В соответствии со ст. 333 ГК РФ, если подлежащая уплате неустойка явно несоразмерна последствиям нарушения обязательства, суд вправе уменьшить неустойку.

В статье 330 ГК РФ оговаривается, что по требованию об уплате неустойки кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков.

Предусмотренная в ч. 9 ст. 9 Закона неустойка относится к категории так называемых зачетных, т.е. позволяет взыскать убытки в части, не покрытой неустойкой (п. 1 ст. 394 ГК РФ).

Границей ответственности заказчика в форме неустойки является непреодолимая сила, т.е. чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях обстоятельства. К таким обстоятельствам в соответствии с п. 3 ст. 401 ГК РФ не относятся, в частности, нарушение обязанностей со стороны контрагентов должника, отсутствие у должника необходимых денежных средств (например, в случае недофинансирования заказчика из бюджета). Таким образом, фактически заказчик отвечает за оплату товаров, работ, услуг как лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность. Также заказчик освобождается от уплаты неустойки в случае, если докажет, что просрочка исполнения обязательства произошла по вине другой стороны, в частности при неисполнении последней кредиторских обязанностей (например, обязанности предоставить необходимые для осуществления платежа документы). При этом, однако, если неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательства произошло по вине обеих сторон, суд соответственно уменьшает размер неустойки (ст. 404 ГК РФ) Комментарий к Федеральному Закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (постатейный): издание второе, переработанное и дополненное [под общей редакцией проф. Ю.А. ТИХОМИРОВА]. - М.: ЗАО Юстицинформ. - 2007..

В соответствии с ч. 10 ст. 9 анализируемого Закона в государственный и муниципальный контракт включается обязательное условие об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом. При этом данная норма не требует в обязательном порядке предусматривать условия об ответственности, изменяющие диспозитивные нормы гражданского законодательства, в частности гл. 25 Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств. Отметим, что в соответствии с п. 1 ст. 393 должник обязан возместить кредитору убытки, причиненные неисполнением либо ненадлежащим исполнением обязательства, причем данная норма применяется независимо от включения соответствующего положения в текст государственного контракта. Стороны также вправе предусмотреть в государственном контракте условия о различных видах неустойки (зачетной, альтернативной, штрафной, исключительной), а также особые условия взыскания процентов за пользование чужими денежными средствами (ст. ст. 394, 395 ГК РФ).

Кроме того, Гражданский кодекс РФ предусматривает обязательство возмещения убытков, причиненных в связи с выполнением или расторжением государственного контракта. Законодательство о поставках для государственных нужд регулирует взаимоотношения сторон исходя из того, что объектом поставки является необходимая продукция, которая должна быть выпущена в любом случае, в том числе продукция, изготовление которой заведомо убыточно Новикова М.В. Государственные и муниципальные финансы. Конспект лекций: Учебное пособие. - М.: ЭКСМО. - 160 с..

Обязанность возмещать обоснованные и необходимые убытки, возникающие у поставщика в процессе выпуска и реализации товаров для государственных нужд, лежит на государственном заказчике. Возмещение убытков должно производиться в пределах общего финансирования государственного заказа. Но поскольку производство товаров для поставщика - это не разовое действие, а постоянно осуществляемая деятельность, то законодатель установил сроки для получения компенсации - 30 дней с момента передачи изготовленного товара. Если государственный заказчик не выполняет своей обязанности произвести соответствующие выплаты, у поставщика в соответствии с общими правилами о договоре поставки возникает право одностороннего отказа от исполнения договора. При этом, естественно, могут возникнуть убытки и у покупателя, которые также должны компенсироваться государственным заказчиком. Споры, возникающие между государственным заказчиком и поставщиком при расторжении и выполнении государственных контрактов на поставку продукции для федеральных государственных нужд, а также о возмещении понесенных убытков, рассматриваются в установленном законодательством порядке арбитражным судом. При этом убытки у исполнителя могут возникнуть в том случае, если продукция, предусмотренная контрактом, произведена, но государственный заказчик не оплатил ее или же отказался от контракта.

Отдельной формой контракта на размещение государственного заказа является договор контрактации. В соответствии с нормами гл. 31 Гражданского кодекса РФ по договору контрактации одна сторона - производитель сельскохозяйственной продукции - обязуется передать выращенную (произведенную) им сельскохозяйственную продукцию другой стороне - заготовителю, осуществляющему закупки такой продукции для переработки или продажи, а заготовитель обязуется принять этот товар и уплатить за него определенную денежную сумму (цену). В данном определении учитываются общие для всех договоров купли-продажи черты (ст. 454 ГК) и особенности договора контрактации как одного из этих видов. Специфическими для контрактации являются стороны и предмет договора. Продавцом по договору контрактации могут быть не только сельскохозяйственные коммерческие организации и крестьянские (фермерские) хозяйства, для которых производство и реализация сельскохозяйственной продукции является предпринимательской деятельностью, но также и граждане, производящие сельскохозяйственную продукцию на приусадебных, садово-огородных и дачных участках. Покупателем (заготовителем) является лицо, осуществляющее закупки сельскохозяйственной продукции для последующей переработки или продажи, т.е. для использования в предпринимательской деятельности. В отличие от договора контрактации по договору поставки обе стороны осуществляют предпринимательскую деятельность Комментарий к Федеральному Закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (постатейный): издание второе, переработанное и дополненное [под общей редакцией проф. Ю.А. ТИХОМИРОВА]. - М.: ЗАО Юстицинформ. - 2007.. Кроме того, по договору контрактации реализуется только та сельскохозяйственная продукция, которая выращена (произведена) продавцом, в количестве и ассортименте, предусмотренных договором. Это может быть продукция будущего урожая или уже имеющаяся в наличии у товаропроизводителя при заключении договора. По договору поставки может быть реализована как производимая, так и закупаемая продавцом продукция. По договору контрактации реализуется сельскохозяйственная продукция, не подвергавшаяся какой-либо переработке. Переработанная сельскохозяйственная продукция относится к промышленной продукции, которая реализуется по договору поставки или по договору розничной купли-продажи. По договорам контрактации осуществлялась государственная закупка сельскохозяйственной продукции. Переход к рыночной экономике, отказ от монополии государства на закупку сельскохозяйственной продукции существенно изменили функцию договора контрактации. Сельскохозяйственные производители получили возможность реализовать свою продукцию по различным договорам (розничной купли-продажи, поставки, контрактации, мены, комиссии).

3.3 Анализ практической реализации отношений по выполнению обязательств государственных закупок на примере Московской области

В статье 17 Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» установлены основные правила деятельности органов, уполномоченных на осуществление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов. Так, установлено, что контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией, и т.д. осуществляется путем плановых и внеплановых проверок. В этой части содержится исключительная норма, то есть не допускается совершать никаких иных действий, направленных на осуществление текущего и последующего контроля, кроме указанных проверок.

Федеральный закон № 94-ФЗ проводит разграничение по уровню контролирующего органа. А именно, только федеральный орган исполнительной власти уполномочен осуществлять деятельность по контроля в отношении Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд:

– уполномоченного на ведение официального сайта федерального органа исполнительной власти;

– организации, оказывающей услуги по обслуживанию официального сайта и обеспечению функционирования такого сайта;

– уполномоченного на ведение реестра заключенных по итогам размещения заказов государственных контрактов федерального органа исполнительной власти;

– операторов электронных площадок.

Закон устанавливает, какие действия могут совершить органы, уполномоченные на осуществление контроля по результатам проведения плановых и внеплановых проверок. Это выдача предписаний, которые должны содержать указание на конкретные действия, необходимые для устранения нарушения и обращение с исковым заявлением в суд о признании размещенного заказа недействительным. Причем, не о признании конкурса или аукциона недействительным, как говорит статья 449 ГК РФ, а именно размещения заказа.

Также Закон обязывает представлять в органы, уполномоченные на осуществление контроля, по требованию таких органов необходимые им документы, объяснения в письменной или устной форме, информацию о размещении заказов. В свою очередь, органы, уполномоченные на осуществление контроля, обязаны сохранять конфиденциальность в отношении информации, составляющей государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» содержит в себе, довольно подробное описание процедуры обжалования. Это его безусловное преимущество перед прежде действующим законодательством в области государственных и муниципальных закупок. До появления Федерального закона № 94-ФЗ, рассмотрение жалоб поставщиков осуществлялось в рамках Приложения к письму Минэкономики России от 11.08.1997 №4-402 «Порядок рассмотрения в Министерстве экономики Российской Федерации жалоб поставщиков по вопросам нарушения заказчиками установленных правил и процедур проведения торгов (конкурса) на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд». Нельзя не отметить, что Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», вообще не предусматривал, на федеральном уровне, внесудебную защиту интересов поставщиков, отправляя их прямиком в суд (Статья 24. Обжалование в судебном порядке. Решения, принятые организатором конкурса при проведении конкурса, могут быть обжалованы в судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации). И лишь «Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд» (утв. Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305), позволяло поставщикам отстаивать свои интересы во внесудебном порядке.