Особенности государственной службы в Республике Казахстан

Закон четко определил понятие государственного служащего.

Государственный служащий - это гражданин Республики Казахстан, занимающий в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов, либо из средств Национального банка Республики Казахстан должность в государственном органе и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства. Таким образом, государственный служащий характеризуется следующими признаками: во-первых, является частью организационной структуры государственного органа; во-вторых, включает в себя часть компетенции государственного органа, установленной в правовых актах. Государственный служащий не владеет занимаемой им должностью. Она принадлежит государственной администрации. Назначение государственным органом (должностным лицом) служащего на должность, соответствующую его квалификационному разряду (рангу, классному чину, степени и т.д.), происходит в рамках установленных законом правил разделения квалификационных разрядов, классных чинов, рангов и степеней, с одной стороны, и должностей - c другой.

В Законе Республики Казахстан «О государственной службе» государственная должность - структурная единица государственного органа, на которую возложен установленный нормативными правовыми актами круг должностных полномочий и должностных обязанностей.

В свою очередь государственные служащие подразделяются на политических и административных. Данная классификация позволила снизить влияние политических процессов на государственный аппарат и обеспечить правовую защиту административных государственных служащих при смене политических назначенцев. Об этом говорил и Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев, выступая в Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации: «После внимательного изучения международного опыта реформирования государственной службы мы пришли к пониманию того, что в интересах общества необходимо, во-первых, уменьшить влияние политических процессов на аппарат государства и, во-вторых, осуществлять его профессионализацию» [6, с.45].

Следует подчеркнуть, что такое разделение закреплено законодательством многих зарубежных стран. Еще Вудро Вильсон, 28-й президент Соединённых Штатов Америки, историк и политолог, предлагая свою модель «административной эффективности», говорил, что смена политических руководителей не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. Государственная администрация должна выполнять задачи оперативного компетентного проведения в жизнь решений любой группы политических лидеров - «избранников наций». Политическим (4 % от общего количества) является государственный служащий, назначение (избрание), освобождение от должности и деятельность которого носит политико-определяющий характер и который несет ответственность за реализацию политических целей и задач.

Так, в США победившая партия может заменить 500-700 политических должностей, иначе называемыми должностями партийной добычи. Остальные чиновники не могут быть уволены по усмотрению новых политических руководителей. То есть сам профессиональный корпус государственных служащих остается без каких-либо изменений в интересах его профессиональной квалифицированности. В настоящее время институт защиты от произвольного увольнения государственных служащих развился до такой степени, что даже в случае грубых дисциплинарных нарушений со стороны государственного служащего процедура его увольнения растягивается до одного года.

Законодательством Германии, кроме указанных двух основных групп государственных служащих, дополнительно предусмотрен институт почетных чиновников. Почетными чиновниками являются лица, имеющие гражданскую профессию и назначаемые на почетную должность без оплаты труда и права претендовать на особое социальное обеспечение. Тем не менее само звание почетного чиновника является в глазах германских сограждан статусным отличием получившего его человека, что, учитывая высокий престиж чиновника в обществе, дает ему определенные моральные преимущества. К таковым относятся присяжные, выборные консулы.

В Республике Казахстан к политическим относят государственных служащих (ст. 7 Закона):

1) назначаемых Президентом РК, их заместителей;

2) назначаемых и избираемых палатами Парламента РК и Председателями Палат Парламента, их заместителей;

3) возглавляющего аппарат Верховного Суда РК, его заместителей;

4) являющихся представителями Президента и Правительства в соответствии с Конституцией;

5) возглавляющих (руководители) центральные исполнительные органы и ведомства, их заместителей;

6) иные должности, определяемые Президентом РК.

На основании общего анализа Закона «О государственной службе» считаем, что по причине фактической незащищенности Законом политических государственных служащих целесообразно принятие специального закона «О политических государственных служащих». Необходимость принятия такого правового акта вызвана значительным различием в правовом статусе, порядке назначения и освобождения от должности, прохождения государственной службы и т.д. Ряд принципиальных вопросов, касающихся механизма отбора политических государственных служащих и прохождения ими службы, остаются неурегулированными.

Разработка принципов механизма отбора политических служащих с целью создания целостной и открытой системы рекрутирования, мобилизации грамотных административных служащих в ряды политических как одного из основных аспектов кадровой политики государства, создания так называемого «политического кадрового резерва» не терпит отлагательства. При этом наиболее важными критериями отбора должны стать патриотизм, профессиональные и деловые качества, компетентность, служебная этика, законопослушность, преданность государственной службе, образование, достижения по работе.

Такой Закон о политических государственных служащих может положительно повлиять на повышение их ответственности за результаты своей работы, создание профессиональной государственной службы.

Состав политических и административных служащих зависит от решения Президента, так как и порядок отнесения административных должностей по категориям утверждается Главой государства по представлению уполномоченного органа по делам государственной службы.

Закон «О государственной службе», двигаясь в направлении развития профессиональной государственной службы, опирается на принципы законности, казахстанского патриотизма, равного доступа к государственной службе, меритократии, лояльности, внепартийности, компетентности государственных служащих и соблюдения ими профессиональной этики.

Основным ядром кадров государственной службы являются административные государственные служащие (96% от общего количества) - это государственные служащие, не входящие в состав политических государственных служащих, осуществляющие должностные полномочия на профессиональной основе в государственном органе.

Административные служащие подразделяются на следующие категории:

А - Администрация Президента;

В - аппараты конституционных государственных органов, представляющих все ветви власти;

С - государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту Республики Казахстан, центральные исполнительные органы;

D - аппараты маслихатов и акимов;

Е - местные исполнительные органы.

Реестр должностей административных государственных служащих по категориям утверждается Президентом Республики Казахстан по представлению уполномоченного органа. Так, Указом Президента от 29.12.1999 г. был утвержден Реестр должностей политических государственных служащих (см. Приложение Б).

В этот Реестр были внесены следующие изменения и дополнения:

- строку «Руководители аппаратов Сената и Мажилиса Парламента Республики Казахстан, Верховного Суда Республики Казахстан, их заместители и руководители аппаратов Конституционного Совета, Управления делами Президента Республики Казахстан» дополнить словами, «Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета»;

- строку «Председатели комитетов с правами юридических лиц, их первые заместители и заместители, начальник Медицинского центра Управления делами Президента Республики Казахстан и его заместители» изложить в следующей редакции: «Председатель Комитета по судебному администрированию при Верховном Суде Республики Казахстан и его заместители, начальник Медицинского центра Управления делами Президента Республики Казахстан и его заместители».

Также были введены изменения в Реестр должностей административных государственных служащих по категориям, утвержденный Указом Президента РК от 17.01.2004 г. (см. Приложение В).

Отличающим моментом административного государственного служащего от политического является содержание функций, круг полномочий и способ назначения и замещения должности.

Прохождение административной государственной службы представляет собой динамику служебного статуса лица, процесс пребывания в должности и его служебную карьеру в целом.

На административную государственную службу можно поступить только после прохождения обязательного конкурсного отбора на вакантную административную должность и при соответствии кандидата квалификационным требованиям, предъявляемым к данной должности. С момента прохождения необходимых процедур административный служащий становится носителем определенных прав и обязанностей, установленных и гарантированных государством, оговоренных в Законе и должностных инструкциях. И хотя любой конкурс не может полностью исключить влияние субъективных факторов, однако в мире пока не придумали другого механизма подбора наиболее подготовленных кадров.

Например, во Франции замещение должностей осуществляется на конкурсной основе, путем сдачи письменных и устных экзаменов. В Великобритании кандидаты на занятие вакантных должностей проходят письменный экзамен, основанный на программах ведущих университетов - Оксфорда и Кембриджа. В США 90% должностей замещаются на конкурсной основе. Из-под действия конкурсной системы выведены должности, известные как «реестры А и В»:

1) «реестр А» объединяет должности, для занятия которых проведение экзаменов считается некорректным (служащие Федеральной резервной системы, юристы, священники и т.д.);

2) «реестр В» включает должности, для занятия которых необходима сдача экзаменов, не носящих характера конкурса (гражданские должности в системе разведки, инспектора банков в системе Министерства финансов и т.д.).

Также внеконкурсное назначение возможно для замещения должностей, носящих временный характер на срок до 120 дней, и в случаях, когда дальнейшее продвижение при успешном выполнении своих обязанностей предусматривалось при приеме на предыдущую должность (для стажеров, учеников и т.п.). Исключения могут быть сделаны и для служащих, попавших под сокращение штатов и переведенных в другие учреждения.

В соответствии с внесенными изменениями и дополнениями в законодательство о государственной службе, при сохранении конкурсной системы при поступлении на государственную службу занятие административной государственной должности административным служащим может осуществляться в порядке перевода, т.е. казахстанская государственная служба перешла к позиционно-карьерной модели. Перевод возможен только в случае соответствия государственного служащего предъявляемым квалификационным требованиям к соответствующей вакантной должности и только с согласия административного государственного служащего, а также уполномоченного органа по делам государственной службы или его территориальных подразделений. Кроме того, внеконкурсный отбор разрешен для политических государственных служащих, депутатов Парламента и маслихатов.

В казахстанской модели государственной службы большое внимание уделено вопросам квалификационной подготовки государственных служащих (образовательный уровень, повышение квалификации). Поэтому введение пакета новых документов по государственной службе послужит мотивацией для государственных служащих заниматься своим профессиональным ростом, а также будет условием совершенствования деятельности государственных органов по вопросам развития персонала (поиск возможностей для повышения квалификации государственных служащих, стимулирование наиболее отличившихся).

Также регламентирован порядок формирования и функционирования резерва кадров государственной службы. Кадровый резерв формируется уполномоченным органом и его территориальными подразделениями из граждан:

1) принявших участие в конкурсном отборе и рекомендованных конкурсной комиссией для зачисления в кадровый резерв;

2) прошедших обучение по государственным программам подготовки и переподготовки государственных служащих на основании государственного заказа;

3) направленных государственными органами на работу в международные организации или другие государства в целях повышения профессионального уровня;

4) прошедших аттестацию и рекомендованных аттестационными комиссиями для зачисления в кадровый резерв.

Особенностью формирования резерва является то, что он создается в соответствии с Реестром должностей административных государственных служащих для каждой категории административных государственных должностей.

Зачисление в кадровый резерв осуществляется на основе принципа добровольного волеизъявления граждан. Данные о резервисте вносятся уполномоченным органом в систематизированный список и на него заполняются соответствующие формы регистрации, утвержденные уполномоченным органом.

Необходимость в формировании кадрового резерва, особенно в условиях переходного периода, резко возрастает, так как государственная служба испытывает потребность в обновлении кадров, приеме людей, мыслящих по-современному, не обремененных грузом прежней управленческой культуры и идеологии. Планирование кадров является одной из основ современного менеджмента и гарантом будущего любой организации. Для государственной службы независимого Казахстана это вопрос будущих реформ и качественного обновления. Подготовка преемников представляет собой сложный многоступенчатый процесс, требующий постоянного внимания, как со стороны высшего руководства, так и специалистов кадровых служб, руководителей структурных подразделений государственных органов.

Законом четко установлены границы политических назначений, что будет снижать влияние политических процессов на аппарат профессиональных служащих. К политическим госслужащим на уровне министерств относятся министр и его заместители, на региональном уровне - акимы областей и их заместители, акимы районов, городов, сел и аулов, все остальные должности в исполнительной ветви власти относятся к административным.

В приложении Г показана «Глубина» политических назначений в системе госслужбы Казахстана.

Административные служащие, которые составляют более 90% госслужащих защищены законом от необоснованных увольнений при смене политических назначенцев и получили стимулы для своего совершенствования в системе государственной службы. Таким образом, структуру государственных органов составляют политические госслужащие, административные госслужащие, в том числе и принимаемые по срочному трудовому договору (в целях замещения временно отсутствующих работников), а также работники, временно исполняющие обязанности, предусмотренные вакантной административной государственной должностью, и не являющиеся государственными служащими, которые принимаются на работу в исключительных случаях служебной необходимости по трудовому законодательству на срок не более 3 месяцев. Законом была установлена обязательность конкурсного отбора при поступлении и продвижении по административной государственной службе. Открытый, гласный конкурсный отбор является единственным механизмом реализации конституционного права граждан на равный доступ на госслужбу [7, с.21].

Конечно, при этом не стоит забывать о том, что любой конкурс не может на 100% исключить влияние субъективных факторов. Поскольку в мире пока не придумали другого механизма подбора наиболее подготовленных кадров, кроме открытого конкурсного отбора. Об этом свидетельствует практика преуспевающих государственных служб и частных фирм.

Следует отметить, что конкурсы проводятся самими государственными органами, имеющими вакансии. Уполномоченный орган принимает участие только в одном из этапов конкурса - тестирование кандидатов. Установление на начальном этапе пороговых значений тестов служит гарантией отсева самых неподготовленных кадров. Окончательный же отбор из числа прошедших тестирование, будут осуществлять сами государственные органы. Таким образом, процедура отбора на административную государственную службу становится максимально открытой и прозрачной.

В то же время, учет наших реалий обусловил введение в законодательство как открытой, так и закрытой формы проведения конкурса, что придает нашей модели определенную гибкость. Закрытый конкурс не означает его закрытость от общества, наоборот, он проводится гласно, но в данном случае речь идет о конкурсе только среди госслужащих. Кроме того, отличительной особенностью нашего законодательства является возможность внеконкурсного занятия должности внутри одного государственного органа в пределах одной категории должностей, а также политическими госслужащими, депутатами Парламента и депутатами маслихатов.

Для обеспечения стабильности пребывания административных госслужащих на государственной службе, законом обеспечивается их правовая защита от необоснованных увольнений. В нем прямо записано, что смена политических служащих не является основанием для прекращения службы административными государственными служащими. В недавнем прошлом при смене министра или акима некоторые аппараты сменялись на половину, а в ряде случаев и более, что приводило, с одной стороны, к вымыванию квалификационных кадров, а с другой вызывало у служащих чувство тревоги и обеспокоенности за свою дальнейшую судьбу. Очевидно, что в этих условиях не могло быть и речи об эффективности работы госорганов и стремлении госслужащих повышать свой профессиональный уровень. Другой нормой закона обеспечивается гарантия трудоустройства служащих при реорганизации или ликвидации государственного органа, кроме того дано исчерпывающее определение основании и процедур наложении дисциплинарных взысканий, в том числе и увольнения административных государственных служащих.

Правовая защищенность административных государственных служащих:

· Смена политических служащих не является основанием для прекращения службы.

· Поступление на административную государственную службу на неопределенный срок.

· Гарантия трудоустройства при реорганизации госоргана.

· Четкое определение оснований и процедур наложения дисциплинарных взысканий, в т.ч. и увольнения.

Новое законодательство о государственной службе носит ярко выраженный антикоррупционный характер, который указан в приложении Д [6, с.2].

В нем впервые закреплены обязанности по принесению присяги госслужащими, а также впервые предусмотрено информирование руководителей в случаях пересечения или противоречия частных интересов государственных служащих с их полномочиями. При поступлении на государственную службу гражданин обязан дать согласие в письменной форме на принятие ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе.

Государственный служащий, в случае возникновения сомнении в правомерности полученного от руководителя для исполнения распоряжения, должен незамедлительно в письменной форме сообщить об это своему непосредственному руководителю, и руководителю давшему распоряжение и потребовать письменного подтверждения распоряжения. С начала 2000 года в каждом госоргане созданы и работают постоянно действующие дисциплинарные комиссии, которые призваны всесторонне рассматривать и давать объективную оценку действии госслужащих, в случае совершения ими дисциплинарных проступков.

Наряду с занятием административных государственных должностей на основе конкурсов, предусмотрены случаи назначения вне конкурса граждан, находящихся в кадровом резерве.

В законе и подзаконных актах определены меры, направленные на повышение профессионализма государственных служащих путем установления квалификационных требований, предъявляемых к категориям административных государственных должностей, что является надежным барьером для попадания на госслужбу некомпетентных людей. На основе типовых квалификационных требований каждый государственный орган должен разработать свои квалификационные требования и должностные инструкции к каждой конкретной должности.

В новом законодательстве четко определены инструменты контроля профессионализма чиновников через механизм их периодической аттестации. Каждые 3 года аттестация будет определять уровень профессиональной подготовки государственных служащих, их правовой культуры и способности работать с гражданами. По результатам аттестационной комиссии в каждом госоргане будет выноситься вердикт о служебном соответствии либо увольнении сотрудника. Комиссия может также рекомендовать госслужащему пройти обучение по тому или иному курсу, необходимому для повышения квалификации [8, с.35].

Квалификация должностей приведена в соответствие с действующей структурой управления. Реестр должностей административных государственных служащих направлен на унификацию должностей государственной службы и сокращение лишних звеньев в управлении.

Наблюдая опыт зарубежных стран по совершенствованию государственной службы, можно проследить, каких результатов достигли ученые Запада в изучении системы государственной службы. Понятия «эффективность», «государственные услуги», «качество», «профессионализм», «оценка» настолько укоренились в зарубежной литературе, что стали неотъемлемой частью теории государственной службы. Естественно, эти понятия не были известны нам в силу известных причин. Однако сейчас, в период стремительных изменений в нашей республике, необходим такой подход к государственной службе, где она не рассматривалась бы как деятельность государственного аппарата по выполнению целей, поставленных руководством, а характеризовалась как эффективный производитель и поставщик качественных государственных услуг населению. В этом и есть сущность государственной службы.

Наши исследования сводятся к тому, чтобы усовершенствовать систему государственной службы Казахстана путем повышения эффективности деятельности государственных служащих. Только после этого можно будет говорить о наличии у нас собственной модели государственной службы, которая будет интересна и другим государствам.

В Казахстане приоритетным стратегическим планом является долгосрочная стратегия «Казахстан 2030: процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев», достижение которого намечается к 2030 году. На базе данной Стратегии реализуются индикативные планы в различных сферах деятельности: политической, экономической, социальной, культурной и др. [9, с.11].

Несомненно, бичом государственных служащих Казахстана является недостаток времени на выполнение своей работы. Изучив сложившуюся практику выполнения обязанностей на государственной службе, можно отметить, что в рабочее время государственного служащего (в основном младшего и среднего звена) входит основная деятельность специалиста, закрепленная в должностной инструкции или функциональных обязанностях. К примеру, это разработка проектов писем и иных служебных документов, сбор и анализ материалов, ведение делопроизводства, участие в проверках, работа с физическими и юридическими лицами, ведение баз данных, организация мероприятий, сотрудничество с государственными органами, контроль и др. Казахстанские реалии показали, что большинство государственных служащих младшего и среднего звена неэффективно, нерационально используют свое время. Ни для кого не секрет крайняя загруженность служащих рутинной работой, на выполнение которой уходит большинство рабочего времени.

Согласно наблюдениям была определена структура рабочего времени государственного служащего по функциям, которая представлена в приложении Е [10, с.117].

На указанные работы у государственных служащих, естественно, затрачивается большая часть времени. Однако везде имеет место факт переработки государственными служащими 8-часового лимита времени, предусмотренного трудовым законодательством. Причины переработок выявлены путем опроса: срочное задание руководства; завершение к сроку незаконченной работы; выполнение работы за текущий рабочий день; начальство находится на рабочем месте; выезды на мероприятия; выполнение работы, не относящейся к непосредственным обязанностям; другие причины (разборка корреспонденции, болезнь коллег, очередь за компьютером).

Часты также случаи выхода на работу в выходные и праздничные дни, которые не фиксируются финансовым отделом и, следовательно, не оплачиваются или не поощряются. Причины общие - дежурства, субботники, поручения и распоряжения руководства, общественные мероприятия, незавершенный за рабочую неделю объем работы и другая внеплановая деятельность.

Многие государственные служащие отвлекаются от работы, используя часть рабочего времени на общение с коллегами, перерывы на чай или кофе, чтение, компьютерные игры, курение и иные занятия.

Иными словами, до сих пор присутствуют пережитки советского прошлого, когда работников оценивали не за качество работ, а за выполнение планов. При этом труд оценивался по принципу своевременности выполнения плановых заданий.

Для оптимизации расходов времени на указанные виды деятельности государственных служащих необходимо учитывать четыре направления управления временем сотрудников: делегирование, техника работы, установка целей, планирование [11, с.78].

Эффективность работы государственного служащего не в последнюю очередь зависит от уровня его технической подготовки. Здесь учитываются и уровень владения компьютером, его программами, которые значительно минимизируют время работы, техники, удобная эргономика рабочего места, оптимальная расстановка необходимых средств, материалов, документов и другие технические навыки. Общеизвестно, что значительная часть личного времени тратится на поиск информации или документов, которые были без порядка оставлены на рабочем месте или помещении. Сейчас существует много различных вещей, значительно упрощающих работу - копировальная техника, сканеры, уничтожители бумаги, клеящиеся кусочки бумаги (спикеры), маркеры и другие принадлежности.

В целом, на наш взгляд, разработанная казахстанская модель государственной службы представляла собой гибкую систему. Путем внесения соответствующих изменения в правила проведения конкурса на занятие вакантной административной должности и в типовые квалификационные требования к категориям административных государственных должностей данную систему можно было бы приблизить как к карьерной так и позиционной моделям.

2.3 Развитие системы обучения государственных служащих

В казахстанской модели государственной службы обучение государственных служащих становится важным фактором профессионализации государственной службы. Конкурсные требования, предъявляемые к административным должностям государственной службы, ставят профессионализм главным фактором карьерного роста, что является мощным стимулом для обучения государственных служащих.

Правовую основу обучения и повышения квалификации составляют Конституция Республики Казахстан, Законы Республики Казахстан «О государственной службе», «Об образовании», Указы Президента Республики Казахстан «Об утверждении Положения о порядке прохождения государственной службы» и «О дальнейших мерах по совершенствованию подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих» и иные нормативные правовые акты Республики Казахстан [12, с.1].

Совершенствование системы обучения государственных служащих, повышение их профессионального уровня и квалификации, связанных с ростом масштаба и сложности задач, обозначенных в Стратегии «Казахстан-2030» - основная задача современного этапа становления профессиональной государственной службы.

Главной целью обучения работников государственной службы является обновление их теоретических и практических знаний, умений и навыков в соответствии с предъявляемыми квалификационными требованиями, дальнейшее совершенствование подготовки и повышения профессионального уровня в связи с внедрением новых информационных технологий.

Основными задачами обучения являются: повышение качества и эффективности обучения; создание системы управления обучением; разработка и развитие программ дистанционного обучения; нормативно-правовое обеспечение обучения.

Организационными принципами обучения являются: общедоступность; планомерность; последовательность; непрерывность; сочетание разнообразия видов, форм и методов.

Обучение - это целенаправленное, систематически и планомерно организованный процесс овладения знаниями, умениями, навыками для работы на государственной службе, осуществляемый в соответствии с потребностями государственных органов и интересами самих государственных служащих.

Будучи важным направлением государственной кадровой политики по профессионализации кадров, обучение является неотъемлемой частью государственной службы.

Основными видами обучения государственных служащих являются: подготовка; переподготовка; повышение квалификации; обучение на рабочем месте; самообразование.

Повышение квалификации - это краткосрочное обучение государственного служащего с целью обновления теоретических и практических знаний, умений и навыков по образовательным программам в сфере их профессиональной деятельности в соответствии с предъявляемыми квалификационными требованиями для эффективного выполнения своих должностных обязанностей и совершенствования профессионального мастерства.

Подготовка - процесс обучения в организациях высшего профессионального образования для получения соответствующего образования в области государственной службы.

Необходимо наладить связь с профильными учебными заведениям страны, имеющими достаточный уровень профессорско-преподавательского состава и материально-технической базы. Ежегодно с начала учебного года создавать базу данных по выпускникам, успешно обучающимся в указанных вузах с предоставлением возможности прохождения производственной практики и последующим трудоустройством.

Переподготовка - обучение государственных служащих с целью получения дополнительных профессиональных знаний. Получение новой специальности в академиях, институтах повышения квалификации, на специальных факультетах, обучение в аспирантуре, докторантуре по финансово-экономической тематике.

Приемлемыми видами обучения государственных служащих на рабочем месте являются: обучение на рабочем месте - развитие профессиональных знаний, умений и навыков с целью квалифицированного выполнения своих должностных полномочий и обязанностей или иных новых задач и функций, возникающих в процессе работы.

Изучение инструктивных и нормативных документов, ознакомление с актуальными направлениями работы проводится на рабочем месте в виде технической учебы.

Проведение лектория с приглашением преподавателей ВУЗов и специалистов других государственных органов по современным тенденциям развития экономики страны и мировой экономики.

Изучение государственного и иностранного (английского) языков, компьютерные курсы.

Обучение работников может осуществляться с использованием информационной системы «Дистанционный центр обучения». Информационная система «Дистанционный центр обучения» обладает базовым набором функций для управления процессом обучения и аттестации. Она объединяет в себе возможности «классического» обучения с современными информационными технологиями, основанными на информатизации взаимодействия преподавателя со слушателями. Использование этого средства поможет специалистам поддержать уровень знаний и умений, необходимый для существования в быстро меняющемся мире современных технологий [13, с.48].

Слушатель может овладеть знаниями на рабочем месте или в специальном компьютерном классе.

Информационные ресурсы представлены: конспектами лекций, электронными курсами, электронными учебниками, дополнительными материалами из различных источников, библиотекой справочных материалов, комментариями преподавателей, словарями терминов и др.

Дистанционная форма использует следующие модели обучения:

- модель консультаций.

- модель самообразования. Обеспечивается доступ к учебным материалам и осуществления контроля путем сдачи тестов.

Самообразование - процесс самостоятельного овладения знаниями, умениями и навыками в соответствии с интересами и потребностями самих государственных служащих в повышении уровня своей квалификации и профессионального мастерства.

Эти виды обучения осуществляются по индивидуальному плану, составленному по кварталам, по полугодиям.

Стажировка - один из видов дополнительного профессионального образования, организуется в целях формирования и закрепления на практике новых профессиональных знаний, умений и навыков, полученных в результате предварительной теоретической подготовки. Стажировка может проводиться в органах системы Министерства, в ведущих научных организациях, в высших учебных заведениях, в том числе и за рубежом.

Система непрерывного обучения работников призвана обеспечить постоянное, на протяжении всего трудового периода, повышение профессионального уровня руководящих работников и специалистов системы Министерства в соответствии с требованиями, предъявляемыми практикой экономической и финансовой работы.

Организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников осуществляется кадровыми службами системы Министерства, которые планируют обучение на основе определения потребностей, размещения государственного заказа по отраслевым и региональным программам повышения квалификации, организуют обучение на рабочем месте, ведут учет и контроль результативности обучения, осуществляют мониторинг карьеры прошедших обучение.

Финансирование обучения осуществляется на основе бюджетной программы республиканского бюджета в соответствии со стратегическими планами обучения и развития кадров государственной службы.

Управление непрерывным обучением кадров в республике возложено на Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы. Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан (далее - Академия) является головным заведением в системе обучения государственных служащих. На Академию возложена роль учебно-методического, научного, информационно-аналитического центра, координирующего деятельность учебных заведений, осуществляющих обучение государственных служащих [14, с.27].

Организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников осуществляется кадровыми службами системы Министерства, которые планируют обучение на основе определения потребностей, размещения государственного заказа по отраслевым и региональным программам повышения квалификации, организуют обучение на рабочем месте, ведут учет и контроль результативности обучения, осуществляют мониторинг карьеры прошедших обучение.

В силу различных причин система подготовки, переподготовки кадров в Казахстане была деформирована. Функционирующие в отдельных городах центры, курсы действуют стихийно, не располагают достаточным педагогическим и научным потенциалом, учебно-методической и материально-технической базой.

В органах власти была снижена мотивация руководителей к обучению персонала, не используются принципы опережающей подготовки кадров. В итоге определенная часть государственных служащих профессионально и морально недостаточно адаптирована к восприятию и практическому использованию новых идей.

Анализ качественного состояния кадрового корпуса государственной службы в Казахстане демонстрирует недостаточное соответствие профессионального уровня чиновников задачам, стоящим перед системой государственного управления.

В настоящее время на государственной службе работают специалисты с различным образованием. Трансформация роли государства в условиях перехода к рыночным методам управления диктует необходимость привлечения мыслящих по-новому специалистов. Непрерывное обучение кадров является важнейшим условием эффективности реформ.

Повсеместно в государственных органах преобладают кадры, не проходившие обучение ни разу после получения высшего профессионального образования. Особенно на низовом уровне. Многие руководители низового звена управления - акимы поселковых и сельских округов, не имеют высшего образования. В основном среди них преобладают педагоги и специалисты сельского хозяйства. А экономисты, юристы, менеджеры, специалисты в области коммерции и финансов составляют всего 8%. Подавляющее большинство государственных служащих областного, районного и поселкового уровня вообще не имели возможности повышения квалификации за все время пребывания на государственной службе.

Таким образом, профессиональный уровень большинства государственных служащих определяется базой либо одного высшего образования, либо среднего специального образования, полученных до поступления на государственную службу [15, с.2]. Сегодня государственный служащий поставлен перед необходимостью повышения своего профессионального уровня путем самообразования и накопления опыта, не располагая, как правило, адекватными возможностями.

Следует отметить, что в Казахстане предпринимались действенные шаги по созданию инфраструктуры профессионального обучения государственных служащих. Так, в 1991 году был создан Институт переподготовки и повышения квалификации государственных служащих при Правительстве Республики Казахстан, в 1994 году - Национальная высшая школа государственного управления при Президенте Республики Казахстан, на их базе в 1998 году - Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан, как центральные учебные заведения по обучению государственных служащих. На протяжении ряда лет функционируют отраслевые учебные заведения при некоторых министерствах и ведомствах, а также региональные курсы повышения квалификации в некоторых регионах. В системе высшего образования функционируют высшие учебные заведения, осуществляющие базовую, профессиональную подготовку по различным специальностям государственного управления и государственной службы.

В то же время, как показывает анализ современного состояния системы обучения государственных служащих, предпринятых шагов недостаточно для качественного и количественного изменения профессионального уровня кадрового корпуса государственных служащих.

Сегодня на первый план выдвигается проблема придания обучению государственных служащих системного характера.

Система обучения кадров государственной службы - это совокупность, включающая в себя:

1) инфраструктуру обучения;

2) систему управления обучением;

3) дидактику;

4) ресурсное обеспечение обучения;

5) нормативно-правовое обеспечение обучения.

Инфраструктура обучения - это совокупность:

1) лицензированных учебных заведений независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности;

2) специально созданных центров и подразделений при центральных и местных государственных органах, реализующих профессионально- образовательные программы обучения кадров государственной службы всех уровней и звеньев;

3) научно-исследовательских и учебно-методических организаций, учреждений и подразделений.

Система управления обучением - это совокупность государственных органов и подразделений, определяющих политику обучения кадров государственной службы, осуществляющих планирование, организацию, контроль и координацию функционирования системы обучения.

Дидактика - совокупность основных идей и подходов, которые раскрывают закономерности усвоения знаний, умений, навыков, определяют объем и структуру содержания обучения, совершенствуют методы и организационные формы обучения.

На основе дидактического подхода возможно решение вопроса о том, чему и как учить.

Ресурсное обеспечение обучения - это совокупность научного, финансового, учебно-методического, материально-технического и кадрового обеспечения системы обучения.

Нормативно-правовое обеспечение обучения - это совокупность нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере обучения государственных служащих.

Обучение государственных служащих должно стать более качественным и ориентированным на потребности государственной службы. Действующие программы обучения страдают академизмом и отсутствием практической направленности. Как следствие, страдает качество получаемых знаний и возникает вопрос их целесообразности.

Необходимо восполнить ряд пробелов системообразующего характера в организации обучения, в системе управления обучением государственных служащих и механизме ресурсного обеспечения.

Одной из главных причин деформации системы обучения государственных служащих было снижающееся год от года финансирование. Сегодня государственные органы, как правило, не располагают статьями расходов на обучение своих сотрудников, испытывают трудности с организацией планирования обучения [16, с.2]. Единственным нормативным актом, регулирующим периодичность повышения квалификации и подготовки кадров, является приказ Министерства образования, культуры и здравоохранения РК от 21 ноября 1997 года №444 «Об утверждении Положения о повышении квалификации и переподготовке кадров в Республике Казахстан». Этот документ вменяет в обязанность осуществлять повышение квалификации и переподготовку не реже одного раза в пять лет, а также определяет продолжительность обучения. Однако и эти нормативы практически не учитываются при формировании административных расходов государственных органов в госбюджете.

Системе обучения необходимо решить в ближайшей перспективе задачи по кадровому обеспечению. Одним из главных недостатков обучения государственных служащих в наших учебных заведениях является ориентация программ не на потребности государственной службы, а на возможности имеющегося в наличии преподавательского состава. При этом слабо используется как действующий состав государственных служащих, так и специалистов в различных отраслях экономики. Профессорско-преподавательский состав не обновляется. В национальной системе образования недостаточно активно осуществляются программы подготовки и повышения квалификации преподавательских кадров, нет планомерной работы по их обучению в ведущих зарубежных центрах. Поэтому рассчитывать на качественную подготовку государственных служащих можно только по ряду дисциплин, традиционных для отечественной системы образования. Уровень преподавания дисциплин, сравнительно новых для системы образования, гораздо ниже.

В настоящее время Агентством Республики Казахстан по делам государственной службы ведется работа по улучшению государственной службы, привлечению квалифицированных кадров, а также доверие общества к институтам государственной власти. Так, например, с начала года для повышения квалификации в ведущие зарубежные образовательные центры направлены более 80 казахстанских госслужащих [17]. Во время курсов повышения квалификации государственным служащим Казахстана предоставляется возможность посещения центральных государственных органов зарубежных стран, встречи с депутатами Парламента, высокопоставленными государственными служащими и ведущими учеными, специализирующимися в сфере стратегического менеджмента и планирования. К примеру, 28 апреля 2008 года в Астане под руководством Председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы Габидуллы Абдрахимова, после соответствующего заседание конкурсной комиссии по отбору кандидатов, направляемых на повышение квалификации за рубеж, 27 казахстанских госслужащих были направлены на обучение в Германию и Великобританию. В свою очередь Председатель Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы Габидулла Абдрахимов продлит рабочие встречи с зарубежными партнерами для изучения моделей государственной службы зарубежных стран, а также сотрудничества в сфере обучения государственных служащих [18, с.3].

В современных условиях к преподавательскому составу должны быть предъявлены высокие требования. Они должны не только досконально знать свой предмет или определенную отрасль знания, но и понимать специфику работы государственных органов. Потребности государственной службы, квалификационные требования к различным категориям государственных служащих должны стать основой дидактического обеспечения обучения кадров.

Главной целью развития системы обучения государственных служащих является повышение профессионального уровня государственных служащих путем формирования и развития стройной системы качественного обучения государственных служащих, которая отвечает требованиям современной государственной службы, в соответствии с современными экономическими условиями и ресурсными возможностями государства.

Важными принципами развития системы обучения государственных служащих являются:

1) системный подход и научная обоснованность;

2) поэтапность и планомерность проводимых мероприятий;

3) централизованное управление системой обучения;

4) конкурентность в сфере обучения;

5) комплексность и согласованность общегосударственных и ведомственных мероприятий;

6) постоянный контроль за организацией и проведением хода мероприятий.

Основными задачами реформы обучения государственных служащих являются:

· повышение качества и эффективности обучения;

· развитие инфраструктуры обучения;

· создание устойчивого механизма адекватного ресурсного
обеспечения системы обучения;

· создание эффективной системы управления обучением;

· разработка нормативно-правового обеспечения обучения.

Эти задачи являются приоритетными для всех государственных органов, и в центре, и особенно в регионах, так как от их реализации зависит будущее нашей государственной службы. При этом надо активно использовать отечественный опыт, а также привлекать к сотрудничеству международные образовательные центры. В условиях трансформации общества и государства мы не можем себе позволить стоять в стороне от достижений мировой управленческой науки. Без внедрения в нашу систему обучения передовых знаний в области менеджмента, стратегического планирования, финансов, бюджетного программирования мы рискуем отстать и отстать навсегда от развитых стран [19, с.8].

В этой связи основными направлениями реформы обучения государственных служащих должны стать:

создание и развитие соответствующей инфраструктуры обучения в центре и регионах, способной обеспечить потребности государственной службы в подготовке и переподготовке управленческой элиты, повышении квалификации профессиональных кадров, обучении на рабочем месте и самообразовании государственных служащих;

создание конкурентной среды в сфере обучения государственных служащих;

создание системы планирования обучения на основе потребностей государственных органов;

создание системы бюджетного программирования на основе стратегических планов обучения государственных служащих
и обеспечение устойчивого финансирования обучения;

совершенствование дидактики - содержания, форм и методов обучения, соответствующих квалификационным требованиям к различным категориям государственных служащих, потребностям государственных органов и стратегическим задачам развития страны;

повышение роли кадровых служб государственных органов в системе обучения;

совершенствование координации и контроля деятельности
государственных органов и учебных заведений по вопросам обучения;

создание кадрового ядра профессорско-преподавательского состава системы обучения;

расширение международного сотрудничества в сфере обучения;

совершенствование нормативно-правовой базы по вопросам обучения государственных служащих.

Таким образом, одной из ключевых задач, стоящих перед государством на нынешнем этапе развития государственной службы, является создание качественно новой казахстанской системы обучения государственных служащих с развитой инфраструктурой, эффективным управлением и ресурсным обеспечением, которая должна готовить квалифицированные кадры, как для высшего звена управления, так и осуществляла бы регулярную переподготовку и повышение квалификации кадров низового и среднего уровней управления.

3. Актуальные проблемы реформирования государственной службы в Республике Казахстан

3.1 Правовые основы реформ государственной службы и кадровой политики Республики Казахстан

Актуальность проблем реформирования государственной службы в Республике Казахстан обусловлена рядом факторов объективного и субъективного характера. Прежде всего, становление молодого государства в стране требует и формирование обновленного кадрового состава государственных служащих. С другой стороны, стратегический курс развития Казахстана как демократически светского, правового и социального государства должен быть «обеспечен качественным составом государственных служащих. Все это свидетельствует о том, что государственная служба в современных условиях должна быть эффективной, социально ориентированной и обеспечивать многосторонние связи государства и общества». В связи с этим рассмотрим концептуальные основы и приоритетные направления реформы государственной службы и кадровой политики в Республике Казахстан и их правового обеспечения.

По мере становления в Казахстане новой государственности роль и значение государственной службы как публично-правового института призванного обеспечить социально-экономические и политические преобразования в стране, постоянно возрастают. Речь идет о том, чтобы повысить качественный потенциал государственной службы республики, обеспечить реализацию общей стратегии и координацию практической деятельности государственных органов по работе с кадрами, осуществлять государственную кадровую политику в стране на основе единю методологических подходов [20, с.12].

Состояние системы государственной службы характеризовалось динамичностью реформ в этой области, в результате чего, казахстанская система государственной службы стала одной из самых развитых на постсоветском пространстве и включает следующие основные компоненты.

Первое. Систему государственной службы составили политическая государственная служба и административная государственная служба.

Разделение государственных служащих на политических и административных в определенной степени обеспечило политическую нейтральность и стабильность карьеры административных государственных служащих, что позитивно повлияло на качество их профессиональной деятельности.

В то же время существенно нивелировалась возможность отрицательного воздействия политических процессов на государственный аппарат, поскольку из-за практики многоуровневых политических назначений смена руководителя одного ведомства, как правило, приводила к смене всей «команды» и необоснованному увольнению большинства профессиональных кадров. Вследствие этого отсутствовали стимулы для совершенствования профессиональных качеств, наблюдалась высокая текучесть кадров.

...