Особенности государственной службы в Республике Казахстан

К тому же следует заметить, что в странах с развитой системой государственной службы бесперебойное функционирование системы государственного управления обеспечивается именно административными (профессиональными) государственными служащими, поскольку выявлена прямая взаимосвязь между уровнем политизации государственного аппарата и его дееспособностью.

Таким образом, разделение государственных служащих на политических и административных позволило гарантировать правовую защиту административных служащих при смене политических руководителей.

Второе. Система государственной службы была основана на принципах меритократии, что предполагает отбор и карьерное продвижение государственного служащего с учетом его личных заслуг и деловых качеств. Система меритократии включает в себя следующие основные принципы:
* равная оплата труда за равнозначную работу;

* постоянное обучение и повышение квалификации;

* правовая и социальная защищенность;

* обязательный конкурсный отбор;

* поощрение государственных служащих, показывающих высокую результативность, коррекция деятельности тех, кто не в полной мере справляется с задачами, и увольнение служащих, деятельность которых не удовлетворительна.

Данная мера была направлена, прежде всего, на установление приоритета профессиональных качеств государственного служащего. В целом принципы меритократии повысили эффективность управления кадровыми ресурсами на государственной службе.

Третье. Переход на конкурсно-карьерную модель государственной службы обусловливался распространением негативных последствий действовавшей патронажной системой отбора и карьерного продвижения. Патронажная система отбора и продвижения основывалась, прежде всего, на принципе личной преданности, родственных или дружеских связях государственных служащих, что значительно снижало уровень профессионализма кадрового состава.

Смешанная модель предполагала реализацию принципа равного доступа граждан к административной службе посредством конкурсного отбора, с одной стороны, и внедрение карьерной (позиционной) модели для политических государственных служащих - с другой.

Таким образом, с учетом условий переходного периода и особенностей общественно-политических условий была заложена казахстанская модель, которая сочетала некоторые элементы карьерной и конкурсной системы государственной службы.

Четвертое. Модернизация механизмов управления кадрами. Система управления кадрами совершенствуется внедрением передовых технологий. В частности, была разработана информационная система управления кадрами (ИСУК), которая объединила воедино компьютерные сети кадровых служб центральных и местных государственных органов. Данная единая сеть позволила проводить оперативный мониторинг кадрового резерва государственной службы.

Также начала действовать система кадрового резерва. Следует отметить, что если ранее Агентство по делам государственной службы формировало кадровый резерв исключительно из административных государственных служащих, то, согласно новым правилам, в ведение Администрации Президента перешло формирование кадрового резерва из числа политических государственных служащих. Данная мера в определенной степени демократизирует систему рекрутирования в государственную политическую элиту, расширяет ее каналы и придает ей более открытый характер.

Пятое. Организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих также была приведена в соответствие с новыми реалиями и задачами, поскольку одним из принципов казахстанской государственной службы является непрерывность повышения квалификации государственного служащего. Данная задача осуществляется посредством:

* учебы в Академии государственного управления, которую планируется преобразовать в Национальную школу управления по примеру Объединенного Венского института и Евразийского центра обучения;

* международного сотрудничества. Осуществляется направление казахстанских государственных служащих в ведущие учебные заведения мира в рамках зарубежных образовательных программ;

* привлечения на государственную службу стипендиатов президентской программы «Болашак».

Шестое. Разработка и внедрение информационной системы «электронное Правительство».

Еще одной спецификой казахстанской системы государственной службы является построение полноценного информационного общества посредством коммуникационной системы «электронное Правительство». Данная информационная система нацелена на:

* обеспечение граждан и организаций оперативным и качественным доступом к государственным услугам;

* минимизацию непосредственного контакта населения с государственными служащими;

* повышение эффективности функционирования государственных органов посредством широкого использования информационных технологий;

* оптимизацию государственного аппарата и повышение его мобильности и гибкости;

* модернизацию системы государственного управления.

Таким образом, практика внедрения передовых принципов государственной службы продемонстрировала необходимость дальнейшего совершенствования приобретенного позитивного опыта.

Основные идеи реформирования государственной службы и кадровой политики определены Стратегией развития Казахстана на период до 2030 года. В этом важном политическом документе установлены приоритетные направления и последовательный курс государства по формированию корпуса нового поколения государственных служащих, по установлению требований к их уровню квалификации, подбору, рациональному использованию и обучению с учетом потребности в них государственного аппарата в современный период и на перспективу. Главная цель реформы - создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики. Данная цель реализуется в результате решения следующих задач:

- совершенствования системы отбора и рационального использования кадров государственного аппарата;

- улучшения системы подготовки и повышения квалификации государственных служащих;

- формирования общегосударственной системы управления кадрами государственной службы;

- борьбы с коррупцией в государственном аппарате;

- повышения социально-правовых гарантий государственных служащих.

Цель и указанные задачи определяют главные приоритеты и направления практической работы государственных органов по формированию и дальнейшему развитию казахстанской модели государственной службы. Кадровая политика в этом направлении состоит в разработке механизма подбора, закрепления и рационального использования на государственной службе самых подготовленных в профессиональном отношении специалистов, в создании им необходимых условий для реализации своих знаний, способностей и опыта с целью успешного выполнения возложенных на них функций и полномочий по соответствующей должности и на этой основе обеспечения эффективной работы государственных органов.

Прежде всего, следует отметить, что реформирование государственной службы в Республике Казахстан всецело зависит от хода реформы государственного управления в целом. Совершенствование организационной структуры и функционирования системы государственного управления оказывают непосредственное влияние на организацию государственной службы и правовой статус государственных служащих. Поиск оптимальной организационной структуры государственного управления в условиях рыночных отношений есть в то же время поиск современной и эффективной модели государственной службы, а совершенствование управленческого процесса (механизма государственного управления) соответственно предъявляет более высокие требования к качественному составу кадров государственной службы

С другой стороны, государственная служба есть относительно самостоятельный институт государственной практики, неотъемлемым элементом «управленческой надстройки» государства. Здесь действуют свои, внутренние закономерности развития этого института, свои потенциальные возможности, оказывающие обратное влияние на улучшение государственного управления. Функционирование института государственной службы подчинено, в конечном счете, укреплению государственности в республике.

На начальном этапе реформы стояла задача создания правовой основы государственной службы, отвечающей запросам развития демократического общества и новой роли государства. Одновременно проводились научные исследования по проблемам реформирования государственной службы в республике. Важную роль в этом деле сыграл проект Европейского Союза «Содействие развитию единой государственной службы в Казахстане», который осуществлялся в 1998-2000 годы под эгидой проекта ТАСИС. В рамках конкурса, организованного Фондом «Сорос-Казахстан» и при его финансовой поддержке, проведен мониторинг осуществления реформ в сфере государственной службы; анализ причин, обусловливающих низкую эффективность государственного управления; оценка населением и самими служащими состояния государственной службы в республике. Все это дало возможность учесть материалы социологических исследований в законотворческой деятельности соответствующих государственных органов, найти пути и механизмы улучшения работы государственного аппарата, обеспечить эффективность управления кадрами.

В настоящее время сложилась своя, казахстанская модель государственной службы. Теперь речь идет об улучшении работы по совершенствованию законодательства о государственной службе, внедрению новых методов и форм обучения, переобучения и повышения квалификации государственных служащих, укреплению системы управления кадрами, усилению борьбы с коррупцией в государственном аппарате, повышению социально-правовых гарантий государственных служащих. Все это призвано поднять на новый качественный уровень всей системы государственной службы и кадровой политики в республике независимо от разделения единой государственной власти на ее отдельные ветви (законодательная, исполнительная, судебная) с целью оптимального управления социально-экономическими и политическими процессами в обществе [21, с.56].

В Стратегии развития Казахстана на период до 2003 года улучшение системы найма, подготовки и продвижения кадров рассматривается одним из приоритетных направлений реформирования государственного управления. Поставлена стратегическая задача - создание и поддержка высокой репутации государственной службы. За время становления и развития Республики Казахстан как независимого государства уже заложены основы профессиональной государственной службы, критерии отбора и продвижения по службе. «Профессионализм, патриотичность, способность ставить долгосрочные задачи, умение и воля решать их в новых условиях -- главные критерии отбора и продвижения кадров».

К числу важных составляющих казахстанской модели государственной службы относятся: разделение государственных служащих на политических и административных, установление Реестра должностей политических государственных служащих и Правил наложения дисциплинарных взысканий на политических служащих, Реестра должностей административных государственных служащих и перечня категорий административных должностей, а также порядок наложения дисциплинарных взысканий на административных государственных служащих. Данная мера, несомненно, является положительным явлением для работы государственных органов. С одной стороны, это позволяет оградить кадровый состав государственного аппарата от прямого влияния политических процессов в обществе, с другой, - определить границы должностных политических назначений и с третьей, - противодействовать такому негативному явлению в государственном аппарате, как «служение начальнику», а не государству. Административный государственный служащий призван исполнять свои должностные функции и полномочия, направленные на реализацию компетенции государственного органа, а не приспосабливаться или быть лояльным к руководителю. Кадровая политика в этом случае направлена на то, чтобы гарантировать защиту административных государственных служащих от неправомерных действий политических назначенцев.

Другой важной мерой, способствующей радикальному обновлению государственного аппарата, является введение обязательного конкурсного отбора при поступлении граждан на административную государственную службу и продвижении по службе. Кадровая политика здесь направлена на совершенствование механизма реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе с опорой на все слои общества. Открытые, гласные конкурсы позволяют гражданам республики получать своевременно необходимую информацию об условиях поступления на ту или иную вакантную должность в государственных органах (уровень квалификации кандидатов, размер заработной платы и т.д.).

Одним из приоритетов кадровой политики в Республике Казахстан является формирование качественного состава государственных служащих, обеспечение стабильности кадрового состава государственных органов. В этом направлении результатами реформы государственной службы являются: введение периодической аттестации административных государственных служащих, определение порядка прохождения государственной службы, формирование кадрового резерва для занятия должностей административных государственных служащих; установление Типовых квалификационных требований к категориям административных должностей, Правил служебной этики, текстов присяги политических и административных государственных служащих и порядка принесения присяги; введение тестирования кандидатов на занятие вакантных административных должностей и др. Теперь для административных государственных служащих сложились благоприятные условия для карьерного роста, продвижения по службе.

Научное обеспечение реформы государственной службы предполагает проведение комплексных исследований, связанных с подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации и рациональным использованием кадров государственного аппарата. В Стратегии развития Казахстана на период до 2030 года подготовка новой генерации управленцев рассматривается в качестве неотложной задачи ближайшего будущего. В управление должны прийти технократы, кто способен и готов работать, засучив рукава, на достижение приоритетных целей и задач. В этом направлении взят курс на разработку программы развития национальной системы подготовки кадров государственной службы по приоритетным направлениям, проведение переписи государственных служащих, определение квалификационных требований к каждой категории государственных служащих, разработку единого механизма конкурсного отбора и аттестации кадров, а также переподготовки и продвижения государственных служащих. Важным результатом реформы является принятие Концепции обучения государственных служащих. В данном документе сформулированы цели и задачи обучения, система и принципы обучения, виды, формы, структура и ресурсное обеспечение процесса обучения кадров государственной службы. Реализация Концепции, несомненно, позволит успешно решать задачи обновления государственного аппарата кадрами с высоким профессиональным уровнем в области государственного управления, творческим типом мышления и развитой мировоззренческой культурой. В этом ряду следует отметить образование Академии государственной службы при Президенте Республики Казахстан, которая выполняет роль информационно-методического центра, обеспечивающего реализацию государственной кадровой политики. К числу нововведений относятся создание республиканского Центра информации и тестирования государственных служащих, разработка и внедрение информационной системы управления кадрами по республике. Заметным явлением в системе обучения государственных служащих является также создание Республиканского государственного казенного предприятия «Евразийский центр обучения государственных служащих». Органом государственного управления предприятием выступает Агентство по делам государственной службы. Главной целью образования Евразийского центра является повышение квалификации кадров государственной службы центрально-азиатских стран СНГ и развитие международного сотрудничества в этой области.

Научная база реформы государственной службы основывается на интеграции обучения (образования) и долгосрочных научно-исследовательских работ по фундаментальным теоретическим проблемам, а также решения практических задач в области организации государственной службы. К числу приоритетных направлений научного обеспечения реформы государственной службы можно отнести разработку концепции кадровой политики государства, управление трудовыми ресурсами, государственную службу и ее видовые различия, взаимосвязь государственной службы и местного самоуправления, выделение гражданской службы, формирование политической элиты и определение ее правового статуса, кодификация законодательства о государственной службе и др. В свете Стратегии «Казахстан-2030» в качестве социального заказа следует считать дальнейшее совершенствование механизма реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства, на доступ к государственной службе. Эффективными рычагами и официальными ориентирами можно назвать государственные стандарты и программные документы по подготовке управленческих кадров нового поколения, которые к тому же можно применять в деле совершенствования практики аттестации чиновников.

Следующим важным звеном реформы государственной службы в Республике Казахстан является укрепление системы управления кадрами. Здесь особую роль сыграли рекомендации участников Международной конференции по модернизации государственного управления на пороге XXI века. В частности, для проведения единой кадровой политики, как на республиканском, так и на местном уровне было признано целесообразным создать специальный уполномоченный государственный орган при Президенте Республики Казахстан со службой информационно-аналитического обеспечения и соответствующими его структурными подразделениями в регионах, с обеспечением координации деятельности государственных органов по вопросам кадровой политики и государственной службы, с созданием банка данных о государственных служащих и присвоения им квалификационных классов (в настоящее время категорий). Предложено было создать систему учета и отчетности данных органов, разработать единый государственный стандарт на подготовку и переподготовку государственных служащих и обеспечить обязательное лицензирование учебных заведений и центров на ведение такой деятельности, независимо от их форм собственности; разработать и внедрить систему оценки профессионального уровня, качества работы управленческого персонала, профессиональной ориентации и социальной защиты работников на весь срок государственной службы, учитывать национальную специфику в практике государственного управления, более активно вовлекать женщин в сферу государственного управления, развивать интеграцию центрально-азиатских стран в деле обучения государственных служащих и др. Все это способствовало в дальнейшем формированию государственной кадровой политики и развитию института государственной службы в Республике Казахстан.

Казахстанская модель государственной службы включает создание общегосударственной системы управления кадрами с мощной и эффективной подготовкой в стране и за рубежом, со справедливым порядком продвижения по служебной лестнице, с единой информационной системой, с гарантированной системой социальной защиты, с бережным отношением основополагающему ресурсу управления - человеческому капиталу. Причем, эта система направлена на формирование ее способности отсева неумелых и неквалифицированных работников [22, с.45]. Управленческий персонал должен на деле и регулярно доказывать свою полезность и необходимость (Долгосрочный приоритет Стратегии «Казахстан-2030»). Задача кадровой политики в этом направлении состоит в том, чтобы разработать механизм управления кадрами в масштабе государства, систему подбора, расстановки и аттестации кадров, повышения профессионализма и стабильности государственной службы, стимулирования служебного роста, формирования действенного кадрового резерва, создания общегосударственной системы обучения кадрами, усиления мер социально-правовой защиты государственных служащих, определения критериев оценки труда управленческого персонала и т.д.

Подготовка, повышение квалификации и эффективное использование государственных служащих - единая функция, предполагающая создание общегосударственной системы управления кадрами. В организационном отношении здесь особо следует сказать о создании Агентства по делам государственной службы и его региональных управлений, призванных обеспечить единую кадровую политику и организацию государственной службы в масштабе республики. Высокая оценка деятельности Агентства в деле формирования законодательства и демократизации отношений в сфере государственной службы дана участниками Международного круглого стола «Реформа государственной службы - опыт переходных стран» (Алматы, 16-17 ноября 2000 г.). В частности, отмечалось, что в странах СНГ нет государственного органа, подобного Агентству Республики Казахстан по делам государственной службы. За небольшой срок своей деятельности, по мнению международных экспертов, Казахстан добился большого прогресса в реформировании государственной службы.

В то же время процессы демократизации в обществе коснулись и государственной службы. В этом отношении примечательным явлением является создание Республиканского общественного объединения - Ассоциации содействия государственной службе Казахстана с его филиалами в областных центрах, городах Астана и Алматы. По своим целям и задачам Ассоциация с учетом общественного характера ее деятельности, занимается вопросами совершенствования работы государственного аппарата и организации государственной службы, общественного мониторинга в части соблюдения законодательства о государственной службе, предупреждения коррупционных правонарушений и т.д. В своей деятельности Ассоциация взаимодействует с Агентством по делам государственной службы.

Важным направлением реформирования государственной службы (и соответственно объектом кадровой политики) является борьба с коррупцией. В Стратегии развития Казахстана на период до 2030 года акцентируется внимание на необходимость беспощадной борьбы с коррупцией, невзирая на лица и должности. «Управленческий корпус должен решительно очищаться и обновляться». Механизм реализации данного направления кадровой политики и государственной практики обеспечивается путем разработки организационных и правовых средств, направленных на защиту прав и свобод граждан, обеспечение эффективной деятельности государственных органов, должностных и других лиц, выполняющих государственные функции, а также привлечение виновных лиц к ответственности. Взят стратегический курс на активную борьбу с коррупцией, постоянное обновление управленческого корпуса, последовательное сокращение государственного аппарата, выявление предпосылок, прямо или косвенно создающих условия для совершения коррупционных правонарушений.

К числу мер антикоррупционного характера, реализованных в ходе реформы государственной службы в республике, следует назвать: конкурсный отбор на вакантные должности административных государственных служащих, официальное (публичное) принесение присяги, правила служебной этики, обязанность информировать должностное лицо (имеющее право назначения на должность) о противоречии между частными интересами государственного служащего и его полномочиями, ограничение совместной службы близких родственников в одном государственном органе, предоставление декларации о доходах, передача имущества в доверительное управление и др.

Актуальным направлением реформы государственной службы в республике является обеспечение социально-правовой защищенности государственных служащих. В этом направлении одним из положительных итогов реформы является закрепление на законодательном уровне разделения государственных служащих на политических и административных. Данная мера позволила отказаться от патронажной системы отбора и продвижения кадров, когда государственные служащие не имели достаточной социально-правовой защищенности, прежде всего от неправомерных действий непосредственных руководителей. Теперь смена политических государственных служащих не является основанием для прекращения государственно-служебных отношений с административными служащими [23, с.4].

Другой важной гарантией является поступление на административную государственную службу на неопределенный срок. Данная мера направлена на формирование постоянного состава административных государственных служащих и обеспечение стабильности государственно-служебных отношений в государственных органах. Как известно, в недавнем прошлом имела место порочная практика, когда смена руководства в министерстве или акимате приводила к увольнению значительного числа государственных служащих. Это неизбежно приводило к тому, что, с одной стороны, государственный орган нередко терял квалифицированные кадры, а с другой, - государственные служащие испытывали неопределенность в отношении своей дальнейшей судьбы (карьеры) и соответственно не стимулировало профессиональный рост.

Следует также отметить, что Закон «О государственной службе» (п. 4 ст. 24) предусматривает важную гарантию в части трудоустройства административных государственных служащих в случаях реорганизации или ликвидации государственного органа; устанавливает четкие основания увольнения и процедуры наложения дисциплинарных взысканий, а также иных мер правовой защиты. В то же время принимаются меры по улучшению пенсионного и социального обеспечения государственных служащих, их медицинского обслуживания, создания необходимых жилищных условий, повышения заработной платы и др.

Дальнейшее совершенствование казахстанской модели государственной службы связано с накоплением, как собственного положительного опыта, так и использование опыта зарубежных стран. Многие исследователи рекомендуют проведение следующих практических мероприятий по реформированию государственной службы:

1. Одобрение в целом и поддержка на высшем политическом уровне концепции административной реформы, признание работы по ее подготовке и проведению одним из государственных приоритетов и принятие всех необходимых мер по ее обеспечению.

2. Разработка и принятие Кодекса государственной службы (КГС), в концепцию которого следует заложить изложенные принципы реформы, единые стандарты, а также механизмы создания в РК госслужбы, отвечающей современным и перспективным потребностям общественного развития.

3. Подготовка Указа Президента РК о системе управления в сфере кадровой политики и Положения о задачах и функциях кадровых служб, закрепляющего следующие меры:

- создание двойной кадровой вертикали;

- включение в состав кадровых органов и подразделений аналитических служб;

- образование комиссий по отбору и аттестации кадров с включением в их состав представителей научных и образовательных учреждений соответствующего профиля с трехлетним циклом их персональной ротации. Эти комиссии должны заниматься: разработкой общих критериев и квалификационных требований к госслужащим по сферам управленческой деятельности; маркетингом персонала, кадровым менеджментом, формированием заказов на подготовку и переподготовку госслужащих; проведением отборочных тестов, организацией аттестации и квалификационных экзаменов и конкурсов; помощью служащим и контролем за прохождением испытательного срока; анализом личностных и деловых качеств служащих; составлением списков кандидатов на должности в аппарате; организацией профессиональной переподготовки работников кадровых служб (по специальности менеджеров по персоналу); анализом эффективности работы служащих на основе учета затрат времени по видам работы.

4. Построение двойной кадровой вертикали по возможной модели: 1) Управление кадровой политикой Администрации Президента -- Совет по вопросам кадровой политики -- Государственный комитет по делам госслужбы при Правительстве -- кадровые службы министерств и ведомств; 2) кадровые службы двойного подчинения в регионах при главах регионов и представителях Президента.

5. Составление списков кадрового резерва, иными словами - «демократической номенклатуры», с разделением ее по уровням.

6. Целенаправленное проведение политики обновления аппарата, в частности за счет поощрения и организационного обеспечения ротации кадров по «спирали» области - центр - области, а также привлечения на достаточно высокие должности людей из сфер бизнеса, производства, науки, демобилизуемых из вооруженных сил специалистов, молодых специалистов с управленческим образованием.

7. Создание системы материальных, организационных и моральных стимулов для привлечения и удержания перспективных кадров.

8. Коренное улучшение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.

9. Ускоренное прохождение переподготовки ведущими управленческими кадрами, особенно политическими назначенцами.

10. Значительное сокращение кадрового состава госслужбы за счет выведения из нее технических и других обеспечивающих служб и перевода их на «хозрасчет» с элементами конкурсного отбора.

11. Создание из числа прогрессивно мыслящих служащих своего рода «актива реформы».

12. Подготовка и практическое введение в жизнь системы открытых конкурсов на вакантные должности госслужбы.

13. Проведение аттестации всех профессиональных («карьерных») служащих на основе разработанных критериев.

14. Обеспечение открытости принимаемых решений о должностном росте и увольнении; создание апелляционных комиссий.

15. Определение компенсаций для увольняемых с государственной службы лиц, занимавших политические должности.

16. Обеспечение выполнения положений Закона «О государственной службы РК» о правах госслужащего.

17. Введение разрешительного порядка для перехода госслужащего на работу в коммерческие структуры, связанные с его прежней деятельностью, в течение 2 лет после его увольнения с госслужбы.

18. Создание правовых и организационных гарантий «прозрачности» госслужбы для общества, для доступа граждан и организаций к несекретным материалам, связанным с их правами и законными интересами.

19. Разработка и широкое обсуждение проекта Этического кодекса государственного служащего, создание комиссии по служебной этике.

20. Введение в порядке эксперимента системы учета затрат времени и эффективности труда государственных служащих.

23. Разработка и осуществление программы по информации и пропаганде реформы государственной службы.

Сейчас становится очевидным, что имеется необходимость в создании общих основ и принципов организации всех видов государственной службы независимо от разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. В этом направлении первостепенное значение приобретают вопросы уточнения Реестров должностей политических и административных государственных служащих, Квалификационных характеристик соответствующих должностей, процедур подбора, расстановки и рационального использования кадров, механизма стимулирования труда и социально-правовой защищенности государственных служащих, разработки программ обучения кадров, адекватных потребностям практики государственной службы; сдерживания роста численности кадрового состава государственных органов; обеспечения стабильности кадров государственного аппарата и порядка их продвижения по службе; обеспечения объективной оценки профессиональных способностей и результатов труда государственных служащих и т.д.

В заключение следует подчеркнуть, что реформа государственной службы в Республике Казахстан направлена, в конечном счете, на формирование кадрового потенциала, адаптированного к новым экономическим условиям, способного на качественно новом уровне обеспечить реализацию внутренней и внешней политики государства; на переход к карьерной модели государственной службы с тем, чтобы обеспечить профессионализм и стабильность кадрового состава государственной службы; на введение открытых и гласных процедур отбора и продвижения государственных служащих в соответствии с их деловыми качествами; на постоянное повышение квалификации кадров и обеспечение их социально-правовой защищенности. При этом государственные служащие, отвечая всем требованиям к их профессиональной подготовке, призваны превратиться из хозяина в слугу общества. По этому поводу Президент страны в своем Послании народу Казахстана « Казахстан-2030» подчеркнул, что «чиновник новой генерации - это слуга нации, патриотичный и справедливый, преданный своему делу и профессиональный». Именно это ожидает общество от современной государственной службы.

3.2 Правовое обеспечение реформы государственной службы

Социально-экономические и политические преобразования в республике в свете Стратегии развития Казахстана на период до 2030 года предполагают создание адекватной им правовой инфраструктуры. Речь идет о реформировании правовых основ государственного управления и организации государственной службы, повышении правовой культуры управленческих кадров и правовой информированности населения, эффективности правового обеспечения экономических программ, укреплении законности и правопорядка в обществе. В процессе реформы государственной службы разработаны и внедрены многочисленные правила и нормативы, позволившие заложить правовую основу казахстанской модели государственной службы [24, с.91].

Дальнейшее поступательное развитие реформы государственной службы и разработка ее отраслевых программ правового обеспечения основываются на новой Концепции правовой политики, одобренной Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года № 949. Концепция подводит итоги исполнения Государственной программы правовой реформы в Республике Казахстан (1994 г.), в том числе становления новой государственной службы и ее правовой базы. Главным результатом здесь следует назвать, прежде всего, принятие Конституции страны (1995 г.), определившей стратегические направления развития общества и государства, закрепившей основополагающие права и свободы человека и гражданина, а также новую систему государственных институтов. В развитие Конституции приняты Законы «О Президенте Республики Казахстан», «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», «О Правительстве Республики Казахстан», «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», «О республиканском референдуме», «О выборах в Республике Казахстан», указы Президента республики, имеющие силу конституционных законов, «О Конституционном Совете Республики Казахстан», «О государственных символах Республики Казахстан» и ряд других важнейших законодательных актов, составившие основу национального законодательства республики.

Формирование правовой основы современной государственной службы должно основываться на конституционной идее правового государства. Речь идет о воплощении в законодательстве идей права, справедливости, гуманизма, создании эффективных средств укрепления правопорядка, материальных, организационно-правовых и политических гарантий прав и свобод человека и гражданина [25, с.57]. Наряду с этим следует повышать ответственность государственных служащих и иных граждан за неукоснительное выполнение своих конституционных обязанностей. Построение правового государства и реализацию правовой политики в сфере государственной службы призваны осуществлять государственные органы и должностные лица в своей повседневной служебной деятельности. В этом направлении должны утвердиться в полной мере следующие основные принципы:

- законности, то есть соблюдения и надлежащего применения норм Конституции и законов, а также основанных на них подзаконных нормативных правовых актов;

- приоритета прав и свобод человека, означающего верховенствующее положение прав и свобод человека и гражданина перед интересами государства. При этом приоритет прав человека должен гармонично сочетаться с интересами государства и общества;

- гуманизма, то есть признания высшей ценности личности, ее прав на свободное развитие и проявление способностей, утверждения блага индивидуума как критерия оценки качества общественных отношений;

- казахстанского патриотизма, означающего всемерную поддержку и преданность казахстанцев своему Отечеству и любовь к Родине.

Законодательство о государственной службе является правовой основой кадровой политики государства. Причем, в законодательстве не только воплощены концептуальные основы государственной кадровой политики в виде современных идей, принципов и приоритетов, но и регламентируются конкретные элементы государственной службы как публично-правового института (подбор кадров, прохождение службы и т. д.). В целом можно констатировать, что законодательство о государственной службе направлено на формирование кадрового потенциала, способного на высоком профессиональном уровне обеспечить реализацию задач и функций государства в порученной сфере управления.

В процессе дальнейшего совершенствования законодательства необходимо неуклонно следовать принципам верховенства Конституции и соответствия норм актов нижестоящего уровня актам вышестоящего уровня.

Совершенствование норм действующего законодательства необходимо проводить путем реализации следующих мер:

- восполнения пробелов в правовом регулировании и углубления его в наиболее важных сферах общественных отношений;

- продолжения и расширения практики проведения научной экспертизы законопроектов, в том числе на предмет соответствия интересам национальной безопасности;

- формирования в целях унификации законодательства единого перечня используемых в нем терминов на государственном и русском языках;

- в целях создания условий для эффективной реализации всех принимаемых законов четкого соблюдения принципа достаточности их финансового обеспечения;

- в целях выявления предпосылок, прямо или опосредованно создающих условия для совершения преступлений, коррупционных и административных правонарушений, введения криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов;

- в целях улучшения планирования законопроектной деятельности введения практики ее перспективного (на 3 года) планирования.

Сегодня законодательные акты содержат большое количество бланкетных (отсылочных) норм, позволяющих государственным органам принимать подзаконные акты, содержание которых не соответствует воле законодателя, а порой и прямо противоречит ей. В нормотворческой практике государственных органов не изжит узкоотраслевой, ведомственный подход, в результате чего имеют место коррупционные правонарушения, ущемление прав, свобод человека и законных интересов граждан и организаций. К тому же такая ситуация приводит к фактической подмене законов подзаконными актами. В связи с этим процесс разработки законодательных актов должен характеризоваться решительным уменьшением количества отсылочных норм и оптимально возможной конкретизацией законов. Наряду с этим следует усовершенствовать механизм введения в действие принятых законов, обеспечивающий их полную реализацию, в том числе своевременное принятие необходимых подзаконных актов.

Необходимость в разработке и принятии программы правового обеспечения государственной службы и кадровой политики в Республике Казахстан обусловлена рядом факторов объективного и субъективного характера. Имеется в виду потребность в законодательном закреплении позитивных тенденций в государственном строительстве, новых технологий управленческой деятельности и административных процедур, механизма формирования кадрового потенциала и прохождения государственной службы. Субъективные факторы связаны с правовой регламентацией условий поступления на государственную службу и установлением требований, предъявляемых к кандидатам на должности государственных служащих; с созданием условий для проявления каждым государственным служащим своих профессиональных способностей, интересов и возможностей продвижения по службе; с установлением объективной и всесторонней оценки профессионального уровня и качества работы государственных служащих [26, с.34].

Ожидаемыми результатами реализации программы правового обеспечения реформы государственной службы являются: достижение авторитета государственной службы среди населения, эффективная работа государственных органов, устранение коррупционных и иных криминальных проявлений в среде государственных служащих, обеспечение стабильного кадрового состава государственных органов в численном и профессиональном отношении, а также правовой режим должностного продвижения по государственной службе.

В целях реализации Концепции правовой политики государства Правительством Республики Казахстан приняты конкретные меры по дальнейшему развитию и укреплению кадрового потенциала государственной службы. Изменения и дополнения касаются повышения профессионализма, оптимального и стабильного кадрового состава государственных органов, стимулирования служебного роста, формирования действенного кадрового резерва, создания общегосударственной системы обучения кадров, усиления мер социально-правовой защиты государственных служащих. При этом одним из главных направлений в процессе совершенствования законодательства о государственной службе должен стать переход к карьерной системе продвижения по службе.

Предполагается разработка и принятие нормативных правовых актов, направленных на совершенствование законодательства о государственной службе, посредством применения всех форм систематизации (инкорпорации, консолидации и кодификации); по управленческой и контрольно-надзорной деятельности государственных органов с обеспечением механизма защиты прав граждан и организаций, устранения лишних звеньев контроля и надзора; административного законодательства в целях усиления ведомственного контроля за соблюдением законности при применении мер административного воздействия; вопросам оплаты труда государственных служащих; и др.

Особо важной проблемой для государственной практики является разработка процедур принятия решений на всех уровнях управления, обеспечение качества принимаемых решений. Дело в том, что действующие законодательные акты содержат большое количество бланкетных, то есть отсылочных норм, позволяющим государственным органам принимать подзаконные акты, содержание которых не соответствует воле законодателя, а нередко и прямо противоречит ей. В нормотворческой практике государственных органов еще не изжит узкоотраслевой (ведомственный) подход, в результате чего имеют место ущемление прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а также коррупционные правонарушения. К тому же такая ситуация нередко приводит к фактической подмене законов подзаконными актами, что является недопустимым для управленческой практики. В связи с этим одним из требований к процессу разработки законодательных актов должно стать правило, суть которого состоит в максимальном уменьшении количества отсылочных норм и оптимально возможная конкретизация законов. Наряду с этим нуждается в совершенствовании механизм введения в действие принятых законов, обеспечивающий их исполнение, включая своевременное принятие необходимых подзаконных актов.

Совершенствование правовых основ государственного управления и организации государственной службы в республике, улучшение качества принимаемых решений обеспечивается путем осуществления следующих мер:

- восполнения пробелов в правовом регулировании и углубления его в наиболее важных сферах общественных отношений;

- продолжения и расширения практики проведения научной экспертизы законопроектов, в том числе на предмет соответствия интересам национальной безопасности;

- формирования в целях унификации законодательства единого перечня используемых в них терминов на государственном и русском языках;

- создания условий для эффективной реализации всех принимаемых законов, четкого соблюдения принципа достаточности их финансового обеспечения;

- выявления предпосылок, прямо или косвенно создающих условия для совершения преступлений, коррупционных и административных правонарушений, введения в практику криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов;

- улучшения планирования законопроектной деятельности путем введения в практику ее перспективного (на три года) планирования.

Рекомендуется планировать работу по систематизации всего массива национального законодательства на среднесрочную перспективу. При этом следует вести научный анализ общественных отношений, требующих правовой регламентации. Такой упреждающий анализ имеет большое значение для нормотворческой деятельности государственных органов, поскольку он позволяет выявить общественные потребности и структуру общественных отношений, не урегулированных действующим законодательством и нуждающихся в разноуровневой регламентации.

Совершенствование административно-правовых процедур разработки и принятия управленческих решений в полной мере касаются также качества принимаемых нормативных правовых актов местными государственными органами. Предусматривается принятие дополнительных мер, направленных на реализацию норм законодательства об обязательности регистрации актов местных государственных органов, имеющих общеобязательное значение, межведомственных характер или касающихся прав, свобод и обязанностей граждан [27, с.71].

Нуждается в логическом завершении проблема организации службы и ее правового обеспечения в государственном секторе в целом. Речь идет о признании не только государственной, но и гражданской службы, охватывающей работников бюджетной сферы (учителя, врачи и др.). Осуществление данными работниками государственных функций в социальной сфере предполагает включение гражданской службы в общую систему управления кадрами в масштабе государства. Решение данной проблемы на законодательном уровне способствовало бы реализации конституционного права граждан на участие в делах государства, на равный доступ к государственной и гражданской службе с учетом установленных требований к профессиональной подготовке кандидатов и возможности отбора лучших специалистов.

В печати и научной литературе обсуждается проблема о необходимости принятия Закона о политических государственных служащих. Суть данной проблемы состоит в том, чтобы в законодательстве о государственной службе более определенно установить правовой статус политических назначенцев, учитывая их особый характер управленческой деятельности, связанный с принятием политических решений, облекаемых в дальнейшем в юридическую форму. Дело в том, что в действующем законодательстве имеются пробелы, связанные с порядком назначения политических государственных служащих, прохождения ими службы, привлечения к ответственности, а также их правовой незащищенностью. На законодательном уровне нуждаются в решении вопросы уточнения самого понятия политической государственной должности (с точки зрения возможности самостоятельного принятия политического решения) и соответственно установления нового Реестра политических государственных должностей, назначения и освобождения от должности, введения в практику испытания при приеме на политическую должность и периодической аттестации, конкретизации прав и служебных обязанностей, а также ответственности за правильность принимаемых политических решений [28, с.2].

Требует постоянного внимания проблема повышения эффективности правовых механизмов борьбы с коррупционными правонарушениями. В этом направлении разрабатываются дополнительные меры по вопросам борьбы с коррупцией в части определения круга коррупционных преступлений; дальнейшей декриминализации правонарушений, относящихся к преступлениям небольшой тяжести; расширения применения имущественных санкций; применения наказаний, не связанных с лишением свободы; и т.д. Так, к примеру, в Кызылординской области за 8 месяцев 2010 года Департаментом Комитета уголовно-исполнительной системы была проведена определенная работа по недопущению правонарушений и преступлении коррупционного характера среди личного состава. Во исполнении и реализации Закона «О борьбе с коррупцией» от 02.07.1998г. и Указа Президента РК «о государственной программе борьбы с коррупцией на 2006-2010 годы» утвержден План мероприятий по борьбе с коррупционными правонарушениями и преступлениями среди личного состава ДК УИС, в который включены также совместные мероприятия с местными правоохранительными органами т.е. с ДВД, КНБ и финансовой полицией области. Так за отчетный период осуществлен контроль своевременного представления ежегодной декларации о доходах государственных служащих в налоговую службу сотрудниками Департамента и подведомственных учреждений. Введены в практику внезапные проверки учреждений на предмет условий хранения запрещенных предметов изъятых у осужденных и иных лиц. Ежемесячно проводится проверка учета, регистрации и сроков рассмотрения заявлений и иной информации, содержащей признаки преступлений. С целью установления коррупционных правонарушений среди личного состава проводятся оперативно-розыскные мероприятия.

Основными принципами борьбы с коррупцией являются:

1. Равенство всех перед законом и судом. Соблюдение и реализация этого принципа очень важна в борьбе с коррупцией. К сожалению, нередки случаи так называемого селективного применения законодательства, когда закон для одних работает, для других нет. Отдельные судьи, государственные служащие, работники правоохранительных органов также подвержены коррупции.

Гарантией соблюдения этого принципа является антикоррупционная активность самих граждан - освещение коррупционных процессов в СМИ, в т.ч. присутствие на судебных процессах представителей СМИ, общественности; подача обращений в прокуратуру, в Агентство по борьбе с экономической и коррупционной преступностью и в другие правоохранительные органы.

2. Обеспечение четкой правовой регламентации деятельности государственных органов, законности и гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней. Так, в соответствии с Государственной программой по борьбе с коррупцией на 2006-2010 годы, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 23 декабря 2005 года, до 2008 года были осуществлены меры по обеспечению информационной прозрачности принятия решений государственными органами, оптимизации разрешительных и административных полномочий органов государственного управления, а также реформирования системы государственных закупок на основе перехода к системе электронных форм государственных закупок.

Особое место в программе уделяется процессам вовлечения в антикоррупционную деятельность организаций гражданского общества, формированию правового сознания и правовой культуры в области соблюдения антикоррупционного законодательства. Предусмотрено введение эффективного механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, создание системы общественного контроля за расходованием бюджетных средств, передача отдельных разрешительных функций институтам гражданского общества, внедрение мер по максимальному сокращению наличного оборота денежных средств и противодействию легализации денежных средств, полученных противозаконным путем.