Определение правовой природы института гражданства

В Испании с 1990 года требование отказа от прежнего гражданства не распространяется па граждан стран Латинской Америки, Андорры, Филиппин, Экваториальной Гвинеи и Португалии (п.«b» ст. 23, ч. 1 ст. 24 Гражданского кодекса Испании). В испанской литературе такой подход объясняется признанием граждан названных государств членами испанского культурного сообщества (в силу близости традиций, культуры, языка) и определенных исторических обязательств по отношению к ним [2, с. 173].

В некоторых государствах.(Дания, Германия, Австрия) для получения удостоверения о натурализации необходимо представить документ об освобождении от прежнего гражданства, в других (Испания) этого не требуется. В Болгарии государственные органы требуют предоставления доказательств отказа от гражданства до рассмотрения ходатайства о приеме в гражданство, в Хорватии их необходимо представить в течение двух лет после приема в гражданство. В Нидерландах и Норвегии новое гражданство может быть аннулировано, если лицо не откажется от гражданства по происхождению.

В соответствии с существующими международными стандартами сохранение прежнего гражданства считается допустимым, если отказ от пего или его утрата невозможны, если отказа нельзя обоснованно требовать, а также если лицо, о котором идет речь, является беженцем. Эти стандарты нашли отражение в законодательстве Австрии, Дании, Нидерландов, Норвегии, Чехии, Германии. В австрийской практике сохранение прежнего гражданства возможно и в тех случаях, когда страна гражданства заинтересованного лица находится в состоянии войны или в ней не функционирует административная система.

В соответствии с Европейской конвенцией о гражданстве от 6 ноября

1997 года добровольное приобретение гражданства другого государства рассматривается как допустимое условие утраты гражданства по инициативе государства-участника [36, ст. 7]. Однако следует отметить, что добровольное приобретение гражданства иностранного государства в настоящее время во многих странах не влечет за собой автоматической утраты гражданства по происхождению. В последнее десятилетие соответствующие изменения были внесены в законодательство Мальты (2000), Исландии (2003), Финляндии (2003), Бельгии (2007), Люксембурга (2009), Турции (2009).

Следует отметить, что в законодательстве о гражданстве отдельных государств могут устанавливаться различные подходы к иностранцам и собственным гражданам. В частности, Болгария, Хорватия и Словения требуют отказа от прежнего гражданства в случае натурализации иностранцев, по не в случае приобретения гражданства других государств собственными гражданами. Ирландия, наоборот, допускает натурализацию иностранцев без отказа от прежнего гражданства, по не разрешает собственным гражданам сохранять ирландское гражданство, приобретая гражданство иного государства.

В ряде стран для сохранения прежнего гражданства в случае натурализации за рубежом необходимо согласие государственных органов страны происхождения (ч. 2 ст. 25 Закона о гражданстве Германии; ст. 28 Закона о гражданстве Австрии 1985 года) [12, с. 58]. В настоящее время сохранение австрийского гражданства может быть, в частности, оправдано и исходя из специфических интересов частной и семейной жизни заявителя или интересов малолетних детей, а сохранение гражданства Германии -- исходя не только из публичных, но и из частных интересов.

Предоставление гражданства представителям диаспоры

Предоставление гражданства в особом порядке для лиц, не проживающих на территории страны, но имеющих с ней близкие культурные связи, предусматривается в ряде государств Западной Европы (Дания, Испания, Франция, Германия, Ирландия, Греция, Италия, Португалия) и Восточной Европы (Болгария, Сербия, Хорватия, Венгрия, Литва, Румыния). Следует отметить, что число лиц, на которых распространяются указанные меры, достаточно велико. Под требования Закона о румынском гражданстве подпадают 2,5 млн. граждан Молдовы, под требования Закона о болгарском гражданстве -- 2/3 населения Македонии. Некоторые из тех государств, которые предоставляют гражданство представителям диаспоры, выражают недовольство в отношении аналогичной политики других государств, ориентированной на этнические меньшинства, которые проживают на их территории (Хорватия -- в отношении Италии, Румыния -- в отношении Венгрии). Необходимо учитывать, что политика стран Центральной и Восточной Европы в данной сфере обусловлена особенностями становления и формирования их государственности. Немногие из них имели опыт существования в качестве самостоятельных государств. После распада Союза Советских Социалистических Республик, Социалистической Федеративной Республики Югославии и Чехословацкой Социалистической Республики число государств в Центральной и Восточной Европе существенно увеличилось. По мнению экспертов, либерализация подходов к двойному гражданству для представителей «титульной» нации во многих из этих стран воспринимается как восстановление исторической справедливости в отношении тех бывших граждан, которые в силу исторических обстоятельств, не меняя места своего жительства, оказались за пределами страны своего происхождения, и их потомков.

Закрепление возможности предоставления гражданства в упрощенном порядке представителям диаспоры может порождать определенные сложности в отношениях между соседними государствами. Эта проблема встает достаточно остро, когда речь идет о государствах, образовавшихся в результате распада империи или многонациональной федерации, границы которых были установлены достаточно произвольно. В качестве примера можно привести конфликт между Венгрией и Словакией. Венгрия 26 мая 2010 года внесла изменения в Закон LV 1993 года о венгерском гражданстве, предоставив право на приобретение венгерского гражданства без соблюдения требований об отказе от прежнего гражданства и проживании на территории страны потомкам жителей венгерской части Австро-Венгрии, если они осознают себя венграми [12, с. 58]. При этом предоставляемый статус не давал им избирательных прав. Поправка вступила в силу 1 января 2011 года, однако ходатайства о предоставлении венгерского гражданства в особом порядке было разрешено подавать, начиная с 20 августа 2010 года [12, с. 58]. Следует учитывать, что почти четверть этнических венгров проживает за пределами страны в соседних государствах. По данным официальных переписей населения, проведенных в 2000-- 2002 годах, в Румынии проживало 1 435 000 венгров, в Словакии -- 516000, в Сербии и Черногории -- 293000, в Украине -- 156000, в Хорватии -- 16000, в Словении -- 8500 [12, с. 59]. В ответ на действия венгерских властей Словакия в тот же день внесла в Закон № 40/1993 о гражданстве Словацкой Республики изменения, предусматривавшие автоматическую утрату лицом словацкого гражданства в случае добровольного получения гражданства другого государства в порядке натурализации [12, с. 59].

Предоставление гражданства супругу-иностранцу в связи с заключением брака с гражданином страны

Заключение брака с гражданином страны, как правило, предоставляет иностранцу возможность приобретения гражданства на более выгодных условиях. Согласно Европейской конвенции о гражданстве, ее участники должны предусматривать в своем законодательстве возможность упрощения порядка предоставления гражданства супругам граждан страны [36, ст. 6]. Согласно Рекомендации Парламентской ассамблеи Совета Европы 1081 (1988) «О проблемах гражданства в смешанных браках», каждый из супругов должен иметь возможность приобретения гражданства другого супруга, не утрачивая собственного гражданства [12, с. 60]. Такой подход предусмотрен в законах о гражданстве Хорватии (ст. 10), Македонии (ст. 12), Черногории (ст. 11) [12, с. 60]. В двух последних случаях заинтересованное лицо для получения гражданства супруга должно состоять в браке и проживать на территории страны в течение установленного срока.

Введение ограничений для лиц, имеющих двойное гражданство

Эта мера используется лишь в отдельных зарубежных странах -- в определенной степени потому, что существуют международные стандарты в дайной области. В соответствии с Европейской конвенцией о гражданства граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории государства-участника, в котором они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника [36 ст. 17]. Как отмечается в Пояснительном докладе к Европейской конвенции о гражданстве, это относится к осуществлению избирательных прав, приобретению имущества или исполнению воинской обязанности, однако при определенных обстоятельствах круг этих прав и обязанностей может быть изменен путем заключения международного соглашения [12, с. 60].

В тех странах, в которых вводятся такие ограничения, они, как правило, касаются реализации пассивного избирательного права или права занимать государственные должности. Следует отметить, что эти государства либо не участвуют в Европейской конвенции о гражданстве, либо при ее подписании сделали оговорку о неприменении на своей территории положений соответствующей статьи (например, Болгария).

Ограничения, о которых идет речь, могут устанавливаться на конституционном уровне и предусматривать запрет баллотироваться на пост депутата Парламента (ч.2 ст. 85 Конституции Азербайджанской Республики 1995 года; ч. 1 ст. 65 Конституции Республики Болгарии 1991 года; ч. 1 ст. 56 Конституции Литовской Республики 1992 года; п. «а» ч. 1 ст. 54 Конституции Республики Мальта 1964 года), Президента (ст. 100 Конституции Азербайджанской Республики; ст. 37 Конституции Латвийской Республики 1922 года), а также занимать должность члена Правительства (ст. 121 Конституции Азербайджанской Республики; ст. 110 Конституции Республики Болгарии) [12, с. 60].

Введение ограничений может осуществляться и на законодательном уровне. Например, в Молдове запрет занимать определенные публичные должности для лиц, имеющих двойное гражданство, был введен Законом №237-XVI от 7 декабря 2007 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты» [12, с. 60]. Действие этого запрета распространялось на Президента и депутатов Парламента; членов Правительства, Счетной палаты и Конституционного Суда Республики Молдова; судей; членов Совета директоров Национального банка Молдовы и Национальной комиссии по финансовым рынкам, Центральной избирательной комиссии; сотрудников службы разведки, государственной безопасности, органов государственной охраны, прокуратуры, дипломатических служб и государственной службы специальной связи; полицейских, таможенников, государственных служащих, сотрудников Центра по борьбе с экономической преступностью и коррупцией, имеющих доступ к государственным тайнам; мэров и председателей местных органов публичной администрации. Закон не предусматривал механизма проверки наличия двойного гражданства у кандидатов на публичные должности и не гарантировал прав лиц, имевших двойное гражданство и занимавших такие должности на момент его принятия.

В соответствии со статьей 9 указанного закона были внесены изменения в Избирательный кодекс Республики Молдова, согласно которым:

-лицо, имеющее двойное гражданство или подавшее ходатайство о предоставлении ему второго гражданства, должно сделать об этом соответствующее заявление во время регистрации его в качестве кандидата;

-лица, имеющие двойное гражданство, должны представить документ об отказе от гражданства другого государства, о начале процедуры отзыва или об отзыве ходатайства предоставлении гражданства для признания факта их избрания в Парламент;

-отсутствие соответствующего заявления или фактическое получение лицом второго гражданства в период осуществления им депутатских полномочий является основанием для лишения его депутатского мандата на основании постановления Конституционного Суда Республики Молдова по представлению Центральной избирательной комиссии [46, с. 258].

Введение этих ограничений было связано с политикой румынских властей, направленной на предоставление румынского гражданства гражданам Молдовы в упрощенном порядке, и существенным возрастанием после января 2001 года числа лиц, имеющих двойное гражданство, в связи с предоставлением гражданам Румынии права безвизового въезда на территорию государств -- членов ЕС. Президент Республики Молдова отказался подписать соответствующий закон, но Парламент преодолел вето главы государства 10 апреля 2008 года.

Европейский Суд по правам человека дважды рассматривал жалобы о соответствии запрета баллотироваться в Парламент для граждан Молдовы, имеющих второе гражданство, статье 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (о праве на свободные выборы) [12, с. 61]. В решении Большой палаты от 27 апреля 2010 года по делу Танасе против Молдовы Европейский Суд отметил, что обзор практики государств -- членов Совета Европы свидетельствует о консенсусе в отношении того, что, если множественное гражданство разрешается, то наличие гражданства нескольких государств не должно служить препятствием для избрания кандидата в члены парламента даже в тех случаях, когда этнический состав населения государства является неоднородным и число членов парламента с множественным гражданством достаточно велико. Однако, несмотря на это, различие в подходах может быть оправдано, если существуют исторические или политические причины, требующие введения ограничений [12, с. 62].

Европейский Суд обратил внимание на то, что Молдова является государством -- участником Европейской конвенции о гражданстве и при этом не сделала каких-либо оговорок в отношении применения статьи 17 Конвенции на ее территории [12, с. 62]. Кроме того, было отмечено, что соответствующий запрет введен через семнадцать лет после провозглашения Республики Молдова независимым государством и через пять лет после признания в ней двойного гражданства. В таких обстоятельствах аргументы о необходимости защиты законодательства, институтов и национальной безопасности не выглядят достаточно убедительными, а Правительство Республики Молдова не смогло предоставить каких-либо объяснений тому, что такая озабоченность в отношении лиц, имеющих двойное гражданство, возникла у него сравнительно недавно, а не сразу же после введения двойного гражданства [12, с. 62]. В этой связи Европейский Суд признал положения Закона №237-XVI от 7 декабря 2007 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты» несоразмерными преследуемой им легитимной цели и установил факт нарушения статьи 3 Протокола № 1 [12, с. 61].Следует отметить, что после вынесения данного решения Европейского Суда число депутатов, имеющих румынское гражданство, составило 10% от общего числа членов Парламента Республики Молдова.

Механизм учета лиц с двойным гражданством

Этот механизм зависит от принятой в каждом государстве системы учета граждан. В Финляндии сведения о наличии двойного гражданства вносятся в информационную систему населения (гл. VI Закона 359/2003 от 1 июня 2003 года о гражданстве) [12, с. 62], в Турции отметка о приобретении гражданином страны иностранного гражданства делается в книгах регистрации актов гражданского состояния (ст. 44 Закона №5901 от 29 мая 2009 года о гражданстве) [12, с. 62].

Наиболее детально вопросы учета граждан регламентируются в законодательстве Словении и Черногории. Информация о наличии у того или иного лица иностранного гражданства вносится в реестр граждан Черногории (ст. 34 Закона о гражданстве Черногории от 21 февраля 2008 года) или в центральный реестр актов гражданского состояния Словении, где также указываются сведения о времени получения лицом иностранного гражданства (ч. 1 ст. 31, ч. 3 ст. 33 Закона о гражданстве Словении от 25 июня 1991 года) [12, с. 62]. Персональные данные сохраняются в таких реестрах в течение 50 лет после смерти гражданина или утраты им гражданства страны (ч.2 ст. 35 Закона о гражданстве Черногории; ч. 3 ст. 33 Закона о гражданстве Словении) [46, с. 158]. Государственные органы, ведающие вопросами гражданства, могут передавать содержащиеся в реестрах сведения на основе взаимности исключительно в целях урегулирования вопросов гражданства или осуществления уголовного разбирательства при условии соблюдения требований защиты персональных данных [46, с. 163].

Предпринимались попытки внесения изменений в законодательство о гражданстве, связанных с учетом лиц с двойным гражданством, и в странах Содружества Независимых Государств. Так, в Украине правительственной коалицией в Верховную Раду был внесен проект Закона №3102-1 от 18 ноября 2008 года «О декларировании иностранного гражданства», предусматривавший необходимость уведомления гражданами компетентных государственных органов о наличии у них двойного гражданства в течение 90 дней после его получения и применение наказания в виде штрафа (в размере от 100 до 500 ежемесячных минимальных размеров оплаты труда для рядовых граждан и от 1 000 до 3000 ежемесячных минимальных размеров оплаты труда для должностных лиц) к лицам, уклонившимся от такого уведомления [12, с. 62]. Законопроект был одобрен в первом чтении 2 июня 2009 года, однако его дальнейшее рассмотрение было приостановлено.

Международно-правовое регулирование вопросов множественного гражданства

В докладе Комитета экспертов по вопросам гражданства Совета Европы отмечается, что на универсальном уровне не было заключено договоров, в которых бы регламентировались вопросы множественного гражданства в целях гармонизации внутреннего законодательства государств-участников [12, с. 62]. В настоящее время международно-правовые инструменты регламентируют лишь отдельные аспекты множественного гражданства. Ряд европейских стран являются участниками Протокола о воинской обязанности в некоторых случаях двойного гражданства от 12 апреля 1930 года, Конвенции об обмене информацией по вопросам приобретения гражданства от 10 сентября 1964 года, Конвенции о сокращении числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случае множественного гражданства № 43 от 6 мая 1963 года (и протоколов к ней: Протокола № 95 от 24 ноября 1977 года; Дополнительного Протокола № 96 от 24 ноября 1977 года; Второго Протокола о внесении изменений № 149 от 2 февраля 1993 года), Европейской конвенции о гражданстве [36].

Следует отметить, что Европейская конвенция о гражданстве, в отличие от действовавшего ранее регулирования, занимает более гибкую позицию по отношению к множественному гражданству, допуская различие в подходах государств-участников и признавая право каждого из них самостоятельно определять в рамках своего внутреннего законодательства, какие последствия влечет для граждан данной страны получение или наличие другого гражданства (преамбула). Вместе с тем государства-участники сочли целесообразным отметить, что нахождение надлежащих путей преодоления этих последствий, в частности, в том, что касается прав и обязанностей лиц с множественным гражданством, является желательным (преамбула).

Вопросы двойного гражданства регламентируются и на двусторонней основе. Соответствующие соглашения могут затрагивать как общие подходы (в 1998 году Италия и Швейцария подписали договор о взаимном признании двойного гражданства), так и отдельные аспекты проблемы двойного гражданства. Многие страны заключили двусторонние договоры о прохождении воинской службы при наличии двойного гражданства, при том что данная проблема постепенно утрачивает свою актуальность в связи с отменой обязательного призыва в армию в ряде государств. В 1994 году Чехия и Словакия подписали договор о регулировании определенных вопросов в сфере регистрации актов гражданского состояния и гражданства, который предусматривал регулярный обмен информацией о гражданах одной из договаривающихся сторон, приобретавших гражданство другой стороны. Министры юстиции Хорватии и Боснии и Герцеговины заключили 10 февраля 2010 года соглашение о предотвращении злоупотреблений двойным гражданством в процессе экстрадиции осужденных преступников. В соответствии с этим соглашением разрешается арест и экстрадиция лиц, которые скрываются от правосудия благодаря наличию гражданства обоих государств-участников, причем после вступления соглашения в действие согласия осужденного на отбывание наказания в той стране, где он скрывается от правосудия, более не требуется [38, с. 136]. Аналогичное соглашение Федерация Боснии и Герцеговины готовится подписать с Сербией.

Данные социологических исследований свидетельствуют о том, что в последние два десятилетия все большое число стран, в том числе европейских, на законодательном уровне не допускает двойное гражданство. Исследование, проведенное Институтом политических наук Университета Люцерна показало, что при реформировании законодательства о гражданстве вопрос о двойном гражданстве является одним из наиболее противоречивых. Так, он имел ключевое значение при осуществлении соответствующих реформ в Италии, Литве, Мальте, Турции, Финляндии, Швеции, Швейцарии и являлся одним из наиболее существенных вопросов в Венгрии, Люксембурге, Нидерландах, Испании. Данный вопрос сильно политизирован, поскольку он связан с проблемой формирования государственности и трактовкой государственной идентичности. Отметим, что тема двойного гражданства очень привлекательна для консервативных политиков как идеальная основа для обсуждения более общих и символических вопросов о том, кто принадлежит и кто не должен принадлежать к гражданам того или иного государства.

На основании проведенного в настоящем разделе исследования можно сделать следующие выводы.

1. Происхождение понятия «подданство» довольно древнее. Характерная для родового строя связь с родом, племенем, этнической общностью в Средние века в результате вассальных отношений приобрела также и территориальную определенность (но при этом члены высших сословий нередко имели личную правовую связь с несколькими сюзеренами одновременно). Под влиянием опыта французской революции началась замена термина «подданство» на «гражданство», что отражало и смену отношений между государством и индивидом.

2. К основным признакам гражданства относятся:

1) правовое состояние, выражающееся в юридическом оформлении, с одной стороны, в его общем правовом нормировании, с другой - в индивидуальном документальном юридическом оформлении гражданства каждого человека;

2) устойчивый характер гражданства;

3) двусторонняя связь человека с государством;

4) состояние гражданства предусматривает защиту и покровительство со стороны государства своим гражданам, находящимся за границей.

3. Содержание института гражданства -- это совокупность правовых норм, регулирующих специфическую группу общественных отношений по поводу связи лица с государством, служащих основой правового состояния большей части населения государства.

4. Под безгражданством (апатризмом, аполидизмом) понимается правовое положение лица, при котором оно не имеет никакого гражданства. В настоящее время большинство зарубежных стран активно пытается сократить количество апатридов на их территории, чему свидетельствуют множество национальных законов, международных конвенций и соглашений.

5. Двойное гражданство (бипатризм) представляет собой одновременное состояние лица в гражданстве двух или нескольких государств.

6. В современных условиях признание двойного гражданства все чаще понимается как один из признаков либерализации подходов государства к предоставлению гражданства, шаг в направлении создания постнациональной концепции правовых связей, открывающей населению государства новые возможности для свободы передвижения и множественной идентичности.

7. Во многих государствах вопросы гражданства не относятся к сфере конституционного регулирования. Соответственно, и положения о множественном гражданстве встречаются лишь в отдельных учредительных актах.

8. В тех государствах, где двойное гражданство не разрешено, в законах может содержаться требование выбора одного из гражданств в течение установленного срока.

9. Заключение брака с гражданином страны, как правило, предоставляет иностранцу возможность приобретения гражданства на более выгодных условиях, чем для остальных иностранных граждан.

10. В последние два десятилетия все большее число стран, в том числе европейских, на законодательном уровне не допускает двойное гражданство (свидетельство того, что указанный вопрос весьма политизирован).

2. Приобретение и утрата гражданства (подданства) в зарубежных странах

2.1 Способы приобретения гражданства (подданства) в зарубежных странах

Для характеристики гражданства важнейшими являются основания его приобретения.

Гражданство можно приобрести:

1) по рождению (филиация);

2) в результате приема (натурализации);

3) в результате оптации (выбора, если закон или договор допускают такой выбор);

4) по иным основаниям (за этой формулировкой национальных законов может скрываться разное, например усыновление/удочерение).

Для определения оснований приобретения гражданства по рождению используются два принципа, восходящих к римскому праву: «jus soli» (принцип или право почвы) и «jus sanguinis» (принцип или право крови). Применение принципа почвы позволяет установить гражданство по месту рождения, принципа крови -- по гражданству родителей.

Правовое регулирование приобретения гражданства по рождению всегда содержит оба принципа, но один является определяющим, второй вспомогательным. Например, если основным является принцип почвы, то есть гражданами страны признаются дети, родившиеся на ее территории независимо от гражданства их родителей, то при этом «принцип крови» также применяется, но для определения гражданства детей, родители которых являются гражданами данной страны, если дети родились за ее пределами: обычно применяется правило -- дети граждан данной страны приобретают гражданство по рождению независимо от места рождения. Таким образом, принцип крови дополняет принцип почвы, позволяя максимально расширить круг лиц, приобретающих гражданство по рождению. Если основным является принцип крови, то принцип почвы применяется для установления гражданства по рождению в тех случаях, когда принцип крови недостаточен, например в отношении детей с разным гражданством родителей и в некоторых других случаях.

«Право почвы» сохранило преобладающее или равное значение с «правом крови» в странах англо-американской системы общего права (в США и ряде латиноамериканских государств). Например, ст. 30 Мексиканской Конституции 1917 г. вводит оба принципа в равной мере. Политическая Конституция Боливии 1994 г. устанавливает приоритетным принцип почвы [11, с. 148].

Истории известны примеры, когда принцип «права крови» приобретал гипертрофированный характер. Подтверждением тому гитлеровская Германия

(имперскими гражданами могли быть лишь «истинные арийцы»).

Выбор или преобладание того или иного из принципов филиации обусловливается главным образом политикой государства в демографической области. Если государство заинтересовано в быстром росте своего населения, оно может ввести оба принципа в полной мере. Если данной цели у государства нет, превалирует один из принципов, а другой его дополняет. Так, законодательство США закрепляет следующие способы приобретения гражданства: 1) лицо, родившееся в пределах США или на территории, принадлежащей США, становится гражданином США автоматически; 2) лицо, родившееся хотя и вне США, но от родителей (или одного из них), являющихся американскими гражданами, становится гражданином США; 3) натурализация [28, с. 45]. Кроме того, лицо, родившееся в США от родителей, которые имеют статус законных иммигрантов, также является полноправным гражданином США. Существуют, однако, некоторые исключения. Так, ребенок, родившийся на территории США от родителей, которые находятся на дипломатической службе иностранного государства, подчинен юрисдикции этого иностранного государства, а не США. В связи с большим искусственным притоком населения в страну власти США всячески стараются игнорировать положение «права почвы» в отношении иностранцев, но пока не будет принята поправка к Конституции, изменить что-либо они не в силах [11, с. 149].

Закон о реформе правовых норм, регулирующий вопросы гражданства ФРГ, одобренный Бундестагом 21 мая 1999 г., подтверждая действие принципа: ребенок становится по рождению немцем или немкой, если, по меньшей мере, один из родителей имеет германское гражданство, с 1 января 2000 г. дополнительно ввел право на приобретение гражданства. С указанной даты рожденные в Германии дети иностранных граждан автоматически становятся немцами, если один из родителей на момент рождения ребенка постоянно и правомерно проживает в Германии не менее восьми лет, обладает правом на пребывание или не менее трех лет имеет разрешение на бессрочное пребывание. Таким образом, закон расширяет действие принципа почвы [51, с. 99].

Для примера приведем положения, которые содержатся в законодательстве США относительно детей, рожденных на территории США. Теоретически ребенок, рожденный на территории Америки, становится ее гражданином. Однако в реальности все немного сложнее. Беременной женщине крайне сложно попасть в Америку. Основные проблемы возникают на иммиграционном контроле в аэропортах США. Для тех, кто специально едет рожать в американскую клинику, никакой специальной визы не предусмотрено - выдают обычную туристскую визу типа «В2» (если, конечно, вообще выдают). Отказ иммиграционного офицера впустить в страну часто формулируется так: реальная цель поездки (роды с перспективой на иммиграцию) не соответствует типу визы. Тем не менее, если женщине удалось приехать в США, то при обращении в Службу иммиграции и натурализации США с просьбой о предоставлении ребенку гражданства, ее могут обвинить в обмане и попросят покинуть страну [28, с. 123].

Если же говорить об Аргентине, то там действительно каждый родившийся ребенок - иностранец сразу получает свидетельство о рождении и DNI - документ национальной идентификации, после чего он официально считается гражданином Аргентины [5, с. 206].

Прием в гражданство (натурализация) -- другое основание приобретения гражданства, для которого характерны наличие как волеизъявления лица, так и решения государства, гражданство которого человек стремится приобрести. Решение о натурализации в большинстве зарубежных стран относится к компетенции главы государства, но встречаются и иные подходы в решении данного вопроса. Например, в Бельгии натурализация происходит по решению парламента, а в США - по решению суда. Весьма специфична процедура принятия в гражданство Княжества Лихтенштейн. Здесь по каждому обращению с ходатайством о приеме в гражданство проводится общенациональный референдум, в ходе которого 30 тыс. жителей этого государства решают вопрос о расширении числа его граждан [5, с. 207].

С одной стороны, для натурализации необходимо желание натурализующегося, ясно выраженное в письменной форме и лично. С другой -- любое государство принимает далеко не всех желающих и с тем, чтобы отделить желательных лиц от нежелательных, устанавливает требования в виде перечня условий натурализации. К ним относятся: достижение совершеннолетия по законодательству страны, в которой предполагается натурализация; наличие законных оснований для пребывания на территории данной страны; проживание в стране в течение установленного срока; знание языка, иногда основ истории и политического строя данного государства; наличие средств к существованию; хорошая репутация; свидетельства наличия лояльности к данному государству; могут предъявляться и другие требования.

Кратко остановимся на каждом из условий.

Достижение совершеннолетия необходимо для того, чтобы лицо могло свободно и в полной мере распоряжаться своей жизнью и судьбой. Поскольку решение вопросов гражданства -- очень серьезный вопрос, влекущий значительные последствия для лица, то это требование всегда включается в законодательство. Следует, однако, иметь в виду, что хотя в большинстве зарубежных стран совершеннолетие наступает с 18 лет, имеются страны, сохранившие иные возрастные границы (21 год и даже 25 лет). Именно поэтому вопрос о совершеннолетии для натурализации всегда решается применительно к конкретной стране и исходя из ее законодательства.

Наличие законных оснований для пребывания на территории данной страны является, как правило, необходимым условием натурализации и соблюдения требования о проживании в течение определенного времени (поскольку отсчет этого срока начинается с момента легального прибытия в страну). Обычное законное основание для пребывания на территории -- вид на жительство.

Проживание в стране в течение установленного срока рассматривается законодателем как своего рода гарантия приема лиц, которые желательны и адаптированы к данной стране. В течение определенного в законодательстве срока соответствующие органы могут составить мнение о данном лице и собрать необходимую информацию. Сами сроки значительно варьируются. Наиболее распространены сроки в 3 -- 5 лет, однако довольно часто встречаются как меньшие (например, в Бразилии -- год для говорящих по-португальски), так и значительно большие сроки (например, в Сан-Марино -- 22 года, в Бразилии для не говорящих по-португальски -- 30 лет и т. д.) [5, с. 208]. Продолжительность необходимого для натурализации срока проживания устанавливается нередко в зависимости от наличия или отсутствия других условий. Так, они могут быть сокращены для выходцев из стран, в которых говорят на том же языке, что и в стране натурализации (характерный пример, приведенный выше, -- Бразилия -- соответственно, 30 лет и 1 год) [5, с. 208].

Знание языка необходимо как для осмысленного участия в процессе натурализации, так и для быстрой адаптации в новой среде. Устанавливая требование знания языка, законодатель реализует свой интерес в получении полноценных участников политических и иных отношений в государстве.

Проверка знания языка происходит обычно в виде собеседования в процессе приема документов, однако в некоторых странах проводится экзамен. Строгость или, наоборот, либеральность в проверке знания языка определяется конкретной ситуацией в миграционной политике государства: если оно не справляется с потоком желающих и имеющих право на натурализацию либо стремится оградить себя от этого потока, то усложнение экзаменов может быть одним из инструментов данной политики. Примером может служить усложнение в ФРГ экзаменов по языку для эмигрантов [5, с. 209].

Знание основ истории и политического строя рассматривается во многих странах в качестве важного источника информации о готовности лица стать гражданином именно данной страны и участвовать в ее жизни. Это также должно способствовать лучшей адаптации натурализующегося.

Наличие средств к существованию в качестве условия натурализации теоретически, с одной стороны, снимает с государства возможное дополнительное бремя, связанное с обеспечением нового гражданина, и позволяет расходовать средства на других граждан, с другой -- выглядит как забота о данном лице, на случай, если оно об этом не позаботилось.

Средства к существованию могут быть в виде денежной суммы, а также в виде востребованной специальности.

Хорошая репутация и лояльность к данному государству являются довольно размытыми и неясными характеристиками неправового характера, однако в практике зарубежных стран они приобретают вполне конкретные контуры. Обычно речь идет о предоставлении поручительств от граждан данной страны, не проявивших себя негативно, а также об отсутствии информации о различного рода правонарушениях (включая административные правонарушения) со стороны иностранца.

В ряде стран устанавливается помимо общего облегченный порядок натурализации для определенной категории лиц:

1) для лиц, имеющих этническую или лингвистическую связь с данным государством. В параграфах 7, 14, 16 Закона о гражданстве в Германии 1913 г., который действует и в настоящее время в ФРГ, но с последующими изменениями, определяет облегченный порядок натурализации для определенной категории немцев. Израильский Закон «О возвращении» 1950 г. предусматривал приобретение израильского гражданства в силу возвращения на родину (каждое лицо еврейской национальности, прибывающее на постоянное жительство в Израиль, в силу закона автоматически приобретало гражданство Израиля по возвращении в страну с иммиграции). Согласно Закону «О гражданстве Израиля» 1952 г., автоматически гражданство может получить лишь тот, у кого один из родителей является гражданином Израиля [11, с. 153].

2) для лиц, вступающих в брак и имеющих разное гражданство. В целях защиты интересов женщин Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г. предусматривает, что заключение или расторжение брака с иностранным гражданином, как и перемена гражданства мужем во время брачного союза, не должны автоматически отражаться на гражданстве жены.

3) при усыновлении ребенка, признании отцовства.

4) для выдающихся деятелей в области науки, техники, культуры или обладающих профессией и квалификацией, особыми знаниями в областях, представляющих интерес для государства (США, РФ и др.). Так, 6 июня 2003 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал указ о предоставлении российского гражданства художнику и монументалисту Зурабу Церетели «за особые заслуги перед Российской Федерацией» в соответствии с ч. 3 ст. 13 Федерального закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05.2002 г. (1 июля 2002 г. вступил в силу) [11, с. 154].

5) при получении убежища на территории государства.

6) в случае поступления на военную или государственную службу (Франция, США, РФ). Законодательство США предусматривает для иностранцев, которые служили в американской армии во времена Второй мировой войны, войны в Корее, Вьетнаме и военных конфликтах, в которых были замешаны США, облегчены условия натурализации. Парламент Франции в 1999 г. принял решение предоставлять автоматически гражданство иностранцам, вступившим в иностранный легион и получившим ранение в ходе военной операции. Официально признано, что французом можно стать не только «по крови», но и по пролитой крови. Положение закона гласит: «французское гражданство присваивается указом по предложению Министерства обороны любому обратившемуся с такой просьбой иностранцу, вступившему во французскую армию и раненому в ходе военной операции» [11, с. 154]. В случае гибели военнослужащего, гражданство смогут получить его несовершеннолетние дети.

Законодательство зарубежных стран предусматривает и ряд иных оснований для приобретения гражданства в упрощенном порядке.

Установленные в законодательстве условия не носят абсолютного характера: с учетом конкретных обстоятельств орган по натурализации соответствующего уровня может смягчить или отменить отдельные условия натурализации.

Отказ в натурализации может быть обжалован в судебном порядке.

Оптация -- выбор гражданства. Это одно из оснований приобретения гражданства; право на оптацию возникает в случае перехода части территории одного государства к другому на основании международного договора. На основании референдума, проведенного в 1955 г. в области Саар, принадлежавшей Франции, эта область перешла к Германии в 1957 г., а ее жителям было предоставлено право в течение трех месяцев либо приобрести немецкое гражданство, либо сохранить французское. Акт «О Гонконге» 1985 г. предоставлял его гражданам право приобрести статус британских подданных за границей после перехода Гонконга под суверенитет Китая (в 1997 г.) с установлением для них льготного режима въезда на постоянное место жительства в Соединенное Королевство [11, с. 156].

Восстановление в гражданстве как одно из оснований приобретения гражданства чаще всего применяется в случаях утраты по причинам, не зависящим от воли данного лица (например, в случае лишения гражданства при одном режиме лицо может быть восстановлено при другом).

Говоря о восстановлении в гражданстве необходимо пояснить значение следующих терминов:

1) реинтеграция -- восстановление в гражданстве какого-либо государства лиц, ранее его имевших и затем утративших. Смысл реинтеграции чаще всего состоит в процедуре, которая в этих случаях применяется. Может предусматриваться в специальных законах и в обычном законодательстве о гражданстве. В последнем случае она может рассматриваться как разновидность натурализации [6, с. 423].

2) репатриация (лат. repatriate) -- возвращение на родину. Термин обычно употребляется в отношении военнопленных, перемещённых лиц, беженцев, эмигрантов с восстановлением в правах гражданства или возвращение в страну проживания застрахованного при наступлении страхового случая [6, с. 423].

Трансферт - изменение гражданства без права выбора, связанное с переходом части территории к другому государству. Данный способ в мировой практике встречается крайне редко. Такая возможность допускается Законом о непальском гражданстве в параграфе 7 «В случае, если какая-либо территория приобретена или включена в Непал, то жители в силу того будут считаться гражданами Непала в силу условий этого Закона...» [11, с. 157].

Гражданство приобретается в соответствии с законами каждой страны. Детальное регулирование этого института обычно относится к простому законодательству, но конституционное законодательство также всегда имеет отношение к этой проблеме. В любом основном законе каждого из трех «поколений» развития конституционного законодательства в большей или меньшей степени находили и находят отражение вопросы гражданства. Например, в конституциях Италии 1947 г. и Франции 1958 г. ничего не говорится об этом институте; зато Основной закон Португалии 1976 г. в ст. 4 признает своими гражданами всех, кто признан таковым по закону или международному соглашению. Весьма развернутые положения содержатся в Основном законе Мальты 1964 г.: регулируется гражданство по праву (ст. 23--24), по натурализации (ст. 25), утрата гражданства (ст. 26), вопросы двойного гражданства (ст. 28), гражданство Британского содружества (ст. 29) и др. [2, с. 256].

2.2 Регистрация рождения в странах Европы

Официальная регистрация рождения -- это необходимое условие осуществления всего объема социально-экономических прав.

Регистрация рождения -- это не просто процессуальное действие, которое необходимо произвести с появлением на свет нового человека. Это еще и неотъемлемое право человека и гражданина, гарантированное основополагающими источниками международного права. Тем не менее, по мнению Комитета ООН по правам ребенка, высказанному в 2005 г., «регистрация всех детей при рождении пока еще остается серьезной проблемой для многих стран и регионов» [43, с. 619]. Например, по словам исследователя Б. Мэнби, в некоторых государствах Африки, таких как Малави и Танзания вопрос о том, будет ли ребенок зарегистрирован, решается в зависимости от расы и происхождения ребенка [43, с. 619]. В Европейских странах тоже встречаются проблемы с регистрацией детей, .характерные для этого региона. Рассмотрим эти проблемы и способы их решения.

Обязанность государств обеспечить регистрацию ребенка сразу же после рождения можно встретить сразу в трех важнейших договорах ООН по правам человека. Конечно же, право ребенка быть зарегистрированным гарантируется Конвенцией ООН о правах ребенка, 1989 г. Статья 7, часть первая этой конвенции говорит о том, что «ребенок регистрируется сразу же после рождения и с момента рождения имеет право на имя и на приобретение гражданства, а также, насколько возможно, право знать своих родителей и право на их заботу» [39]. В соответствии с частью второй ст. 7 Конвенции о правах ребенка, государства обязаны производить регистрацию рожденных детей в соответствии с национальным законодательством и во избежание того, что ребенок останется без гражданства. Часть 2 ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах, 1996 г. также говорит о том, что «каждый ребенок должен быть зарегистрирован немедленно после его рождения и должен иметь имя» [35]. Подобное требование закреплено и в отношении детей трудящихся-мигрантов. В частности, согласно ст. 29 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, «каждый ребенок трудящегося-мигранта имеет право на имя, регистрацию рождения и гражданство» [37]. Однако последняя конвенция о правах трудящихся-мигрантов представляет собой, на сегодняшний день, наименее ратифицированный международный договор по правам человека на уровне ООН. Тем не менее, существование упомянутых положений означает, что государства-участники международных этих договоров должны принять соответствующее меры, в том числе законодательные и административные, регламентирующее порядок регистрации детей. Комитет ООН по правам ребенка, который осуществляет контроль за исполнением Конвенции о правах ребенка, уделил особое внимание вопросам, связанным с регистрацией детей. В частности, в 2005 г. Комитетом принято Замечание общего порядка №7 под названием «Осуществление прав ребенка в раннем детстве» [43, с. 620].

Комитет ООН по правам ребенка отмечает, что больные дети или дети-инвалиды в некоторых районах имеют наименьшую вероятность быть зарегистрированными. Помимо больных детей, отсутствие регистрации представляет серьезную проблему и для детей, относящихся к социально незащищенным слоям населения. Крайняя бедность, отсутствие правовой грамотности, в сочетании с проживанием в отдаленных районах являются мощнейшими препятствиями к регистрации детей.

Однако все дети, у которых нет регистрации, не только наиболее уязвимые категории детей, ограничены в правах по причине отсутствия регистрации по рождении. Влияние регистрации на правовой статус и развитие индивидуальности ребенка подчеркнуто многими учеными. Наличие официальной регистрации является первым шагом к обеспечению права на выживание, развитие и доступ к качественным услугам для всех детей. Отсутствие регистрации закрывает ребенку доступ к пользованию комплексными услугами в раннем детстве и может негативно сказаться на осознании ребенком своей индивидуальности.

Отсутствие регистрации рождения ребенка является также причиной того, что у незарегистрированных детей нет удостоверения личности. Это закономерно, так как отсутствие одного процессуального действия влечет за собой дальнейшие процессуальные нарушения.

На уровне Совета Европы проблема отсутствия у детей необходимых документов личности поднималась в 2005 г. в контексте выезда семей с детьми за границу и борьбе с терроризмом. В частности, Комитет Министров Совета Европы отметил, что «надлежащая, быстрая и надежная идентификация личности чрезвычайно важна для борьбы с терроризмом и обеспечения безопасных международных поездок, в частности, что касается выдачи документов, удостоверяющих личность, и документов для поездок за границу» [43, с. 620]. В Рекомендации Комитета министров №R (2005) 7 «О документах, удостоверяющих личность, документах для поездок за границу и борьбе с терроризмом» был отведен отдельный раздел для вопросов регистрации рождения. В этой рекомендации Комитет высказал мнение о том, что государства-члены должны принять все надлежащие меры во избежание злоупотреблений при регистрации рождения и выдачи необходимых свидетельств о рождении, так как эти документы необходимы для получения документов, удостоверяющих личность и для поездок за границу.

Проблема регистрации детей в свете торговли детьми неоднократно поднималась Комитетом ООН и Советом Европы. Так Советом Европы принята Рекомендация 1828 (2008), в которой отмечается, что в некоторых странах, особенно в Восточной части Европы, участились случаи похищения новорожденных детей сразу же после рождения [43, с. 621]. Пока матери находились в тяжелом состоянии после родов, их дети изымались сотрудниками родильных отделений. Предположительно, детей продавали за границу, а родителям было объявлено о смерти новорожденных. Ассамблея Совета Европы рекомендует государствам, правительствам государств, которые еще этого не сделали, помимо прочего, сделать обязательной и свободной от платы регистрацию новорожденных, а также практиковать систематическое присутствие отцов при родах с целью предотвращения и наказания за любую торговлю детьми и нелегальное усыновление [43, с. 621]. Бесплатная регистрация новорожденных также может послужить важной гарантией будущего усыновления в случае оставления новорожденных детей.

В Европейских странах проблема регистрации рождения имеет особый характер и в ситуации с детьми беженцев. В соответствии с рекомендациями международных органов, дети, рожденные в семьях беженцев на территории Европейских стран во время ожидания родителями решения по вопросу их пребывания в стране, должны быть зарегистрированы.

Затруднения вызывают также и случаи, когда ребенок беженцев не имеет при себе документов, удостоверяющих личность, которые зачастую оказываются утерянными. Восстановление этих документов стране рождения ребенка, семья которого ищет убежища в Европе, требует много времени и административных усилий. Иногда восстановление свидетельств о рождении оказывается невозможным в силу военных действий на территории рождения таких детей. Если не удается установить происхождение ребенка и его родителей, при регистрации ребенка встает проблема определения его гражданства. Совет Европы также поднимал проблему взаимосвязи между регистрацией ребенка и его гражданством. Отмечалось, что государствам нужно принимать меры к тому, чтобы сокращать количество детей без гражданства, обеспечивать доступ детей к получению гражданства и обеспечению их права на гражданство. Неоднократно акцентировалась необходимость регистрации всех детей, рожденных на территории государства в целях обеспечения их права на гражданство, даже если это дети неизвестных родителей, родителей-иностранцев или родителей с неурегулированным миграционным статусом. Так, к примеру, ребенок, рожденный на территории Финляндии, и который не может приобрести гражданство никакого другого иностранного государства, приобретает финское гражданство по рождению [43, с. 622].

Предоставление гражданства по рождению ребенку, родившемуся в смешанном браке

Законы о гражданстве большинства государств являются нейтральными с точки зрения пола, то есть допускают возможность предоставления гражданства как по отцовской, так и по материнской линии. Соответственно, дети, родившиеся от смешанных браков, получают право на гражданство как отца, так и матери. В настоящее время все старые государства Европейского союза предусматривают возможность приобретения гражданства обеих родителей детьми, рожденными в браке, однако в некоторых государствах (Австрия, Нидерланды) устанавливаются определенные ограничения в отношении передачи внебрачному ребенку гражданства отца. В соответствии с оригинальной версией Закона Королевства Нидерландов о гражданстве от 19 декабря 1984 года ребенок, родившийся вне брака, у гражданина Нидерландов и иностранки, автоматически получал гражданство страны в случае установления отцовства в добровольном порядке [12, с. 59]. После внесения Законом Королевства Нидерландов от 21 декабря 2000 года изменений в законодательство о гражданстве, вступивших в силу 1 апреля 2003 года, ребенок мог приобрести гражданство отца автоматически только в том случае, если отец признавал его еще до рождения [12, с. 59]. Процедура признания могла быть осуществлена в любом (муниципалитете или у нотариуса на территории Королевства Нидерландов, а также в посольстве или консульстве страны в тех государствах, где было разрешено признание отцовства в отношении еще не родившегося ребенка (Ирландия, Греция, Португалия, Канада, Соединенные Штаты Америки и др. ).