Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Сущность и содержание земельного надзора и контроля за соблюдением земельного законодательства

1.1 Виды земельного надзора и контроля

1.2 Цели, задачи, формы и методы государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля

1.3 Нормативно - правовое регулирование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля

2. Компетенция органов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля

2.1 Компетенция органов государственного земельного надзора

2.2 Компетенция органов муниципального земельного контроля

3. Методы и формы деятельности органов, осуществляющих земельный надзор (контроль)

3.1 Планирование, организация, проведение и оформление результатов проверок

3.2 Административное обследование

3.3 Меры по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, применяемые органами земельного надзора (контроля)

Заключение

Список использованных источников



Введение

«Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».

Конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, и является базовым для законодательного регулирования в данной сфере.

Земля представляет особую ценность для человеческого общества, являясь первоначальным источником всякого богатства. По сравнению с иными природными ресурсами земля выполняет наиболее широкие и значимые функции в системе общественных отношений, поэтому вопросы, связанные с правомерным использованием и охраной земель, являются на сегодняшний день одними из наиболее актуальных.

В современных условиях государственный земельный надзор приобретает еще большее значение, чем раньше.

Земельное законодательство предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. Однако такая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, наносить ущерб окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц.

Формирование новых земельных отношений, основанных на введении частной собственности на землю, при сохраняющемся потребительском отношении к ее использованию, вызывает необходимость усиления государственного контроля за использованием и охраной земель.

В юридической литературе недостаточно освещены вопросы государственного земельного надзора за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель.

В настоящее время в результате внесения изменений в существующие и вновь принятые нормативно- правовые акты земельный надзор и контроль заметно усилился в отношении земельных участков, находящихся не только у физических лиц, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, но и у органов государственной власти, органов местного самоуправления. Впервые введена процедура административного обследования в рамках государственного земельного надзора, что позволит лучше бороться с самовольным захватом земли.

В соответствии с Земельным кодексом РФ «деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по государственному земельному надзору направлена на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных земельным законодательством».

Однако осуществление государственного земельного надзора, призванного обеспечить соблюдение земельного законодательства, не всегда сопряжено с эффективностью и результативностью деятельности органов предупреждению, выявлению, пресечению и (или) устранению выявленных нарушений земельного законодательства.

Не случайно, вопросы повышения эффективности осуществления государственного земельного надзора становятся все более актуальными в последнее время. Ежегодное увеличение количества совершаемых земельных правонарушений обусловливает научный интерес над этой проблемой не только правоприменителей, ученых, но и широкие круги общественности.

Сложившаяся ситуация обусловлена во многом несовершенством российского законодательства, прежде всего земельного и административного.

Все выше изложенное обусловило актуальность исследования.

В отечественной науке проблемы надзора и контроля рассматривались теорией государства и права, административным правом, земельным правом и иными юридическими науками.

В науке теории государства и права вопросы функций контроля и надзора исследовали С.С. Алексеев, В.М. Сырых, В.В. Лазарев, Л. А. Морозова, Н.И. Матузов, А.В. Малько и др.

В науке административного права теоретические аспекты государственного контроля и административного надзора рассматривали Д.Н. Бахрах, Б.М. Лазарев, А.П. Алехин, А.А Кармолицкий, А.Ф. Ноздрачев, М. С. Студеникина, Л.А. Мицкевич, Ю.А. Тихомиров и др.

Отраслевые аспекты осуществления функций государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля рассматривали С.А. Боголюбов, С.Н. Волков, Ю.Г. Жариков, В.Х. Улюкаев, А.А. Ялбулганов и др.

Объектом исследования выступают административно-правовые отношения, возникающие в процессе осуществления функции в установленной сфере деятельности органами государственного земельного надзора в процессе контрольно-надзорного производства.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие правовые основы и порядок осуществления государственного земельного надзора уполномоченными органами в установленной сфере деятельности, а так же федеральные, региональные и муниципальные правовые акты и практика их применения при реализации функции государственного земельного надзора в РФ.

Целью настоящего исследования является анализ деятельности органов государственного земельного надзора и разработка предложений по совершенствованию их деятельности при реализации функции и повышению эффективности и результативности государственного земельного надзора.

Для достижения данной цели были определены следующие задачи:

1) охарактеризовать сущность и содержание государственного земельного надзора за соблюдением земельного законодательства РФ;

2) проанализировать особенности организации и осуществления государственного земельного надзора, выявить имеющиеся проблемы и разработать предложения по оптимальному решению отдельных правовых вопросов с целью повышения эффективности и результативности государственного земельного надзора;

3) описать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по пресечению и (или) устранению выявленных земельных правонарушений, принимаемые органами государственного земельного надзора.

Методологическая основа исследования заключается в анализе литературы и нормативных актов, сравнении формулировок соответствующих положений законов и подзаконных актов и выявлении противоречий и несоответствий.

При решении поставленных задач использовались диалектический метод познания правовой действительности, метод системного анализа и такие научные методы познания, как сравнительно-правовой, формально- юридический, историко-правовой и формально-логический, а также применялись методы статистического анализа и научного наблюдения.



1. Сущность и содержание земельного надзора и контроля за соблюдением земельного законодательства

1.1 Виды земельного надзора и контроля

При характеристике государственного контроля (надзора) в отечественной литературе обращается внимание на то, что государственный контроль (надзор) является государственной функцией, исполнение которой осуществляются федеральными органами исполнительной власти.

По мнению доктора юридических наук Д. Н. Бахраха «важнейшую роль в достижении целей, поставленных перед органами исполнительной власти, выполняет контроль за соблюдением правовых норм, т. е. надзор».

Контроль как атрибут административной власти является одной из важнейших ее функций. Он включает наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности. С целью обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерно государственного внимания контрольные полномочия субъектов власти ограничивают правовыми актами, представляя им возможность осуществлять только надзор. А когда между проверяющими и проверяемыми нет организационно- профессиональной подчиненности, то отграничение контроля от надзора необходимо для предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов, не несущих ответственность за ее последствия.

В условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля. Кроме того, объем надзорной деятельности расширяется потому, что в жизни общества увеличивается роль технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых -- важное условие обеспечения безопасности.

Одним из дискуссионных в литературе является вопрос о соотношении контроля и надзора, а также о самостоятельности последнего, поскольку в юридической литературе и действующем законодательстве они нередко отождествляются.

На современном этапе, в отличие от работ советского периода, указываются такие новые отличительные признаки административного надзора, как наблюдение за соблюдением технических норм и правил, а целью надзора является обеспечение безопасности.

Некоторые авторы относят осуществление контрольно-надзорных функций к методам государственного управления и регулирования. Д. Н. Бахрах считает контроль и надзор функцией административной власти, Е. В. Шорина и А. В. Морозов называют их функциями управления.

В административном праве существует множество точек зрения на содержание понятия «контроль» и «надзор». Поэтому не рационально выделять какой-либо один универсальный подход при определении понятия, потому как ученые всегда исходят из конкретного предмета исследования.

Как отмечается в литературе 7 функция контроля многогранна, поскольку включает в себя выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление этого положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятием мер по устранению вскрытия недостатков.

По мнению Алехина А.П., Кармолицкого А.А. «контроль является довольно широкой и объемной правовой категорией.

Сущность и назначение контроля состоят в следующем:

- «наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;

- получение объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины;

- принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;

- выявление причин и условий, способствующих правонарушениям;

- принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины».

Указанные авторы так же считают, что в процессе деятельности органы управления в пределах своей компетенции используют контроль и его разновидности - проверку исполнения и надзор. При этом, контроль призван обеспечить строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение дисциплины органами исполнительной власти, должностными лицами, организациями, общественными объединениями, гражданами. Проверка исполнения тесно связана с контролем и является частью (например, исполнение предписаний, требований закона, решений вышестоящего органа управления). Надзорная деятельность в зависимости от субъекта подразделяется на два вида. Первый вид связан с деятельностью органов прокуратуры по надзору за соблюдением законов в сфере управления (общий надзор). Второй вид надзора - административный надзор, состоящий в наблюдении уполномоченными органами за исполнением действующих в сфере управления разнообразных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах.

Другие авторы считают, что надзор является специфической формой контроля, и представляет из себя наблюдение за деятельностью субъектов права с целью проверки соответствия их деяний нормам действующего законодательства. Надзор проверяет соблюдение законов, исключая всякую оценку целесообразности деятельности поднадзорного субъекта. Надзор, в отличие от контроля, не предусматривает прямого вмешательства в отношении поднадзорного субъекта.

«Сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности» . Надзор - это всегда наблюдение за соответствием форме, тогда как контроль предполагает решение гораздо более разнообразных задач.

Действительно установить конкретные различия между понятиями «контроль» и «надзор» иногда затруднительно, поскольку и контрольная, и надзорная деятельность связаны общим целевым назначением - соблюдением законности. Однако и абсолютное равенство контроля и надзора нельзя признать верным, так как в правоприменительной практике они имеют самостоятельное значение и собственное содержание. Кроме того, контрольные и надзорные органы зачастую обладают различными полномочиями в отношении проверяемых субъектов.

До недавнего времени полномочие в установленной сфере деятельности федеральных органов исполнительной власти: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее- Росреестр), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор) и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее- Россельхознадзор) призванных осуществлять проверку соблюдения требований земельного законодательства именовалось государственным земельным контролем.

Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", вступившим в силу с 1 августа 2011 г., «государственный земельный контроль наряду с другими видами контрольной деятельности в природоресурсной сфере был трансформирован в надзор, что нашло свое закрепление в ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ, а также в п. 2 ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", «позиционирующем государственный земельный надзор как одно из направлений государственного экологического надзора».

До такого переименования ученые делали попытки разграничить данные полномочия, поскольку давно ведут дискуссию о природе таких правовых явлений, как контроль и надзор. Так, по мнению А.В. Филатовой, надзор охватывает далеко не все аспекты контрольной функции, не решает всего комплекса поставленных перед контрольной функцией задач. Аверьянова Н.Н. считает, что содержание и полномочия государственных органов при осуществлении "контроля" шире, чем при осуществлении "надзора"».

При исследовании данных понятий отдельные ученые приходили к мысли о том, что "функции надзора, в силу их правовой природы, стоит закрепить только органами прокуратуры и исключить данные функции из перечня полномочий федеральных органов исполнительной власти"

Однако практика пошла по обратному пути. Теперь функции земельного контроля и надзора четко разграничены. Как уже отмечалось, функциями по государственному земельному надзору наделены уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, а земельный контроль могут осуществлять органы местного самоуправления (муниципальный земельный контроль), общественные организации (общественный земельный контроль).

Статьи 71 - 72.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс РФ) устанавливают, что контрольно-надзорные полномочия в области землепользования могут осуществлять не только государственные органы (государственный земельный надзор), но и муниципальные органы (муниципальный земельный контроль) и общественные организации.

Согласно анализу нового «Положения о государственном земельном надзоре» устанавливающего порядок осуществления деятельности органов государственного земельного надзора установлено, что изменении названия указанного государственного полномочия, несколько изменилось и его содержание.

Так, ранее задачей государственного земельного контроля было обеспечение соблюдения требований земельного законодательства гражданами и юридическими лицами.

В настоящее время задачи государственного земельного надзора стали шире: это, во-первых, проверка соблюдения законодательства не только гражданами и юридическими лицами, но и органами государственной власти и местного самоуправления, во-вторых, в полномочия добавлена функция, назовем ее аналитической, сущность которой состоит в наблюдении, анализе и прогнозировании состояния исполнения требований земельного законодательства, что не было характерно для государственного земельного контроля.

При этом, необходимо выделить следующие особенности государственного земельного надзора, а именно:

- при проведении проверок в рамках осуществления государственного надзора к проверяемым лицам относят не только юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, но и органы государственной власти и органы местного самоуправления, являющиеся правообладателями земельных участков.

- государственный земельный надзор охватывает все земли независимо от их целевого назначения и распространяется на всех собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков и является важным звеном в системе государственного управления в сфере землепользования.

На мой взгляд, основным критерием разграничения понятий "контроль" и "надзор" будет являться возможность "наказывать", налагать взыскания, то есть привлекать к административной ответственности. Поскольку такое полномочие на сегодняшний день есть только у государственных органов исполнительной власти, осуществляющих именно государственный земельный надзор. У "контролирующих" органов и лиц такого полномочия нет.

По мнению профессора Ноздрачева А.Ф.1 - в настоящее время Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее Федеральный закон № 294-ФЗ) - является системообразующим нормативным правовым актом в сфере осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору. Закон носит прогрессивный характер. В нем значительно расширены права и конкретизированы обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также установлены важные гарантии защиты их прав и законных интересов при проведении проверок органами по контролю (надзору).

Одной из таких гарантий является установление ряда процессуальных норм, регламентирующих основания, порядок, сроки проведения контрольных мероприятий, права и обязанности органов государственного контроля. Довольно детально регламентируются вопросы составления графика проведения проверок, принятия должностными лицами распоряжений о их проведении, установление продолжительности контрольного мероприятия, их периодичности и оформления результатов проверок.

Другой важной гарантией прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля является принцип добросовестности проверяемого лица. Это означает, что для привлечения к ответственности проверяемых лиц контролирующий орган должен доказать не только факт нарушения обязательных требований, но и вину проверяемого в нарушении требований нормативных актов.

В Федеральном законе № 294-ФЗ довольно четко определены права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц, а также порядок их взаимодействия при проведении проверок (плановых, внеплановых, документарных, выездных).

Важным элементом новой организации государственного контроля в сфере бизнеса стало определение новой роли прокуратуры РФ в осуществлении государственного контроля (надзора). К компетенции органов прокуратуры отнесены: подготовка сводного плана контрольных мероприятий, включающего комплексные проверки; согласование деятельности контролирующих органов; осуществление надзора за законностью деятельности контролирующих органов; и др.

Вместе с тем, среди нормативных актов, в которые необходимо внести изменения в части корректировки функций "контроля" и "надзора", стоит назвать Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" 1, где понятия "контроль" и "надзор" до сих пор не разграничены, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, где до сих пор должностные лица в федеральных органах государственной исполнительной власти осуществляют "контроль", а не "надзор".

Муниципальный земельный контроль за использованием земель осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами и распространяется на всю территорию соответствующего муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Земельный кодекс РСФСР 1991 года возлагал на районные (городские, поселковые и сельские) Советы народных депутатов обязанности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель, но не выделял муниципальный контроль в качестве вида земельного контроля.

Муниципальный земельный контроль является новеллой земельного законодательства и впервые предусмотрен в статье 72 Земельного кодекса РФ.

Согласно действующему земельному законодательству муниципальный земельный контроль осуществляется на территории соответствующего муниципального образования: муниципального района, городского округа, городского и сельского поселения самими органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в рамках действующего законодательства РФ, в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, с учетом специфики рационального землепользования.

Дополняя государственный земельный надзор, муниципальный контроль может акцентировать внимание на тех вопросах, которые в данное время и в данной ситуации могут иметь особую актуальность.

Особенностью в деятельности муниципального земельного контроля является то, что в результате своей деятельности органы местного самоуправления предоставляют информацию о наличии признаков нарушений земельного законодательства при планировании проведения проверок для органов государственного земельного надзора, а также по результатам проверок подготавливают акты проверок о нарушении требований земельного законодательства и другие документы, а так же формируют материалы проверок соблюдения требований земельного законодательства и направляют в органы государственного земельного надзора для привлечения лиц к административной ответственности по выявленным нарушениям земельного законодательства.

В отличие от государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля общественный земельный контроль не имеет установленных законодательством полномочий и порядка проведения. При осуществлении общественного земельного контроля действует принцип "разрешено все, что не запрещено законом".

Общественный земельный контроль представляет собой контроль за соблюдением требований законодательства, не ограниченный рамками официальных положений о земельном надзоре (контроле). В сферу его деятельности входит проверка правомерности действий не только субъектов права на землю, но и органов исполнительной власти всех уровней и органов местного самоуправления.

Общественный земельный контроль может проводиться в любых формах, не запрещенных действующим законодательством. К ним относятся направление жалоб, предложений в органы государственной власти и местного самоуправления, проведение пикетов, митингов, публичных слушаний, местных референдумов, общественных слушаний.

Целью такого контроля наряду с установлением соответствия действий земельных правообладателей требованиям законодательства является также контроль за соблюдением органами управления земельными ресурсами порядка подготовки и принятия решений по земельным вопросам, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц.

Общественный земельный контроль так же является одной из гарантий обеспечения предусмотренного в ст. 42 Конституции РФ права каждого на

благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

При этом субъектами общественного земельного контроля могут быть не только общественные организации и объединения, но и сами граждане. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» предусматривает возможность объединения заинтересованных граждан в организации для осуществления экологического контроля.

Граждане имеют право осуществлять общественный земельный контроль как самостоятельно, так и коллективно - путем создания общественных объединений.

Общественный земельный контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами и гражданами в соответствии с законодательством.

Следует отметить также независимый характер общественного контроля. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц.

Общественные организации вправе выступать с собственными инициативами по различным земельным вопросам и вносить соответствующие предложения в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в частности, вносить предложения о приостановлении строительства объектов, добычи полезных ископаемых или эксплуатации объектов в том случае, если они совершаются с нарушением земельного законодательства.

В настоящее время ст. 26 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ (ред. от 31.01.2016) "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" устанавливает возможность осуществления общественного земельного контроля в целях соблюдения санитарных и иных правил содержания земельных участков, относящихся к имуществу общего пользования, садовых, огородных и дачных земельных участков и прилегающих к ним территорий.

Указанный Федеральный закон от 15.04.1998 N 66-ФЗ рекомендует в целях оказания помощи государственным органам, осуществляющим государственный контроль (надзор) в соответствующих сферах деятельности, избрать в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан комиссии по осуществлению общественного контроля за соблюдением законодательства на территории этого объединения.

Установлены функции комиссии садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения по контролю за соблюдением законодательства. Указанная комиссия для выполнения целей своей деятельности:

- обеспечивает выполнение садоводами, огородниками и дачниками земельного законодательства;

- составляет акты о нарушениях законодательства и передает такие акты для принятия мер на рассмотрение правления такого объединения, которое вправе представлять их в государственный орган, осуществляющий контроль (надзор) в соответствующих сферах деятельности.

Необходимо отметить, что исходя из анализа действующего законодательства РФ, указанные комиссии, на основании принятого на общем собрании садоводства регламента, могут подготавливать предписания об устранении выявленного нарушения, но только в пределах границ садоводства или дачного некоммерческого товарищества.

«При этом государственные органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) в соответствующих сферах деятельности, оказывают консультативную и практическую помощь членам данной комиссии и в обязательном порядке рассматривают представленные акты о нарушениях законодательства».

Не смотря на то, что число садовых, огородных и дачных участков в РФ достаточно велико и продолжает расти, согласно аналитическим данным органов государственного надзора, акты о нарушениях законодательства не поступают в органы государственного земельного надзора.

Противоположная ситуация складывается в отношении граждан, которые являются субъектами общественного земельного контроля. Благодаря активной гражданской позиции, органы государственного земельного надзора рассматривают представленные от граждан обращения, по которым органы государственного земельного надзора по результатам проверок выявляют нарушениям земельного законодательства, выдают предписания об устранении выявленных нарушений, а так же привлекают к административной ответственности виновных лиц, совершивших правонарушение.

Специальный порядок осуществления общественного земельного контроля федеральным законодательством не установлен, поэтому гражданам и общественным объединениям необходимо руководствоваться общими положениями экологического, земельного и иного законодательства, регулирующего их участие в принятии экологически и социально значимых решений, защите своих прав и законных интересов.

По мнению Боголюбова С.А. «Многочисленные факты незаконного захвата водоохранных зон водоемов, земель особо охраняемых природных территорий, лесных участков вопиют и требуют усиления государственного, муниципального, общественного контроля за землепользованием, повышения административной ответственности за земельные правонарушения».

На основании вышеизложенного следует, что деление на три вида контрольно - надзорной деятельности в установленной сфере: государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль и общественный земельный контроль является особенностью земельного законодательства РФ.

И ясно одно, что все эти виды взаимосвязаны и в конечном итоге имеют общую цель - обеспечить соблюдение требований земельного законодательства, рациональное использование и охрану земель в РФ.

1.2 Цели, задачи, формы и методы государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля

Значимость государственного земельного надзора, а также муниципального земельного контроля обусловлена ст. 9 Конституции Российской Федерации об использовании и охране земли - «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»1, а так же ч.2 ст. 36 Конституции РФ - «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».

Государственный земельный надзор является одной из функций государственного управления земельными ресурсами Российской Федерации.

Государственное управление - это «форма государственной деятельности, сущность которой состоит в практическом исполнении определенными государственными органами законов в целях реализации функций государства».

Наиболее развернутое представление о содержании и формах государственного управления предложил Б.М. Лазарев, который понимал под содержанием государственного управления цели, задачи, властный фактор, функции и методы государственного управления. Он предложил логику исследования содержания и форм государственного управления на основе выделяемой в науке управления универсальной управленческой цепочки:

Цель> задачи (подцели) > функции > методы > формы.

Это универсальная управленческая цепочка, показывает последовательность элементов и обусловленность каждого последующего элемента каждым (и всеми) предыдущими. Как можно видеть, цель- основной элемент управленческой цепочки, постановка цели предопределяет все остальные элементы управленческой деятельности. Далее функции управления находят продолжение в компетенции органа, в виде совокупности полномочий, предоставленных тому или иному органу или должностному лицу, для осуществления функции в соответствующей сфере деятельности. На последнем этапе определяются методы и формы, которые орган имеет право применять для реализации данных управленческих функций.

Исходя из данных утверждений, можно вывести, что целью государственного земельного надзора является предупреждение, выявление, пресечение и устранение земельных правонарушений на территории Российской Федерации.

Согласно теории административного права по времени осуществления выделяют предварительный, текущий и последующий контроль (надзор). Цель предварительного контроля (надзора) состоит в предупреждении, профилактике нарушений; текущего - в выяснении состояния законности, в вынесении оценки правильности совершаемых действий объектами контроля; и последующего - в проверке реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов.

При этом, задачей государственного земельного надзора будет являться обеспечение соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований законодательства РФ в области охраны и использования земель.

В связи с этим, согласно законодательству РФ к формам и методам деятельности при осуществлении государственного земельного надзора относятся:

- проведения плановых и внеплановых проверок. Плановая и внеплановая проверки проводятся в форме документарной и (или) выездной проверки;

- систематического наблюдения за исполнением требований земельного законодательства (Систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства осуществляется путем проведения административного обследования объектов земельных отношений, анализа правовых актов, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков на предмет соответствия их содержания законодательству РФ, а также в иных формах, предусмотренных земельным законодательством РФ;

- проведения анализа и прогнозирования состояния исполнения земельного законодательства (Результаты анализа состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности и соответствующий прогноз включаются Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии в государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации).

- принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

1.3 Нормативно - правовое регулирование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля

Обязательные требования законодательства Российской Федерации по вопросам использования и охраны земель, соблюдение которых подлежит проверке в процессе осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, содержатся в нормах административного, земельного, гражданского законодательства и иных отраслях права.

Земельное законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ.

Земельный кодекс РФ и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства регулируют отношения по использованию и охране земель в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

К отношениям по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, особо охраняемых природных территорий и объектов применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях и объектах.

К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

К федеральным законам, содержащим обязательные требования земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель, соблюдение которых подлежат проверке в процессе осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, относятся:

- Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»,1 регулирующий отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства, и устанавливающий правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, права и обязанности их членов;

- Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», регулирующий отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливающий правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения - сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяющий условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность;

- Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», регулирующий правовые, экономические и социальные основы создания и деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств;

- Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве», регулирующий отношения, возникающие в связи с ведением гражданами личного подсобного хозяйства;

- Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», регулирующий отношения, возникающие в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую;

- другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации по вопросам регулирования земельных отношений.

К законам субъектов Российской Федерации, на примере Красноярского края, содержащим обязательные требования земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель, соблюдение которых подлежат проверке в процессе осуществления государственного и муниципального земельного контроля, относятся:

- Закон Красноярского края «О регулировании земельных отношений в Красноярском крае»;

- другие законы Красноярского края и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Красноярского края по вопросам регулирования земельных отношений.

К нормативным правовым актам, регламентирующим непосредственно порядок исполнения функций государственного земельного надзора осуществляемой федеральными органами исполнительной власти (Росреестр, Росприроднадзор, Россельхознадзор), относятся:

- Земельный кодекс РФ;

- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 09.03.2016);

- Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ), который имеет ключевое значение в формировании государственной политики РФ в области государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в т.ч. в области государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля;

Данный Федеральный закон № 294-ФЗ является системообразующим нормативным правовым актом в сфере осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору и регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Федеральным законом № 294-ФЗ устанавливаются:

1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

- Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7- ФЗ (ред. от 29.12.2015)1;

- постановление Правительства РФ от 02.01.2015 N 1 "Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре"

- постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг";

-постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»,

- приказ Министерства экономического развития РФ от 30.04.2009 № 141

«О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

- приказ Министерства экономического развития РФ от 26.12.2014 N 851 "Об утверждении формы предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации"..

Непосредственно деятельность органов государственного земельного надзора, в частности Росреестра, Россельхознадзора, Росприроднадзора, осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 457 «Об утверждении Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», приказом Минэкономразвития России от 14.05.2010 № 178 «Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях», а так же приказом Минэкономразвития России от 20.07.2015 N 486 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению функции по осуществлению государственного земельного надзора" разработанного и утвержденного в целях повышения качества и эффективности проверок, проводимых государственными инспекторами по использованию и охране земель, защиты прав участников земельных правоотношений и определения сроков и последовательности действий (административных процедур) при осуществлении полномочий по государственному земельному надзору, Приказом Минсельхоза России от 30.01.2012 N 96 "Об утверждении Административного регламента исполнения Россельхознадзором государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов".

К нормативным правовым актам регламентирующих деятельность муниципального земельного контроля на территории субъекта РФ (на примере Красноярского края) относятся:

- постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 № 1515 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль»1, вступившим в силу 1 января 2015 года;

- Закон Красноярского края от 05.12.2013 № 5-1912 «О порядке разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля», вступившим в силу 3 января 2014 года;

- постановление Правительства Красноярского края от 01.03.2016 № 86-п

«Об установлении порядка осуществления муниципального земельного контроля», вступившим в силу 14 марта 2016 года.

Данные нормативные правовые акты применяемые в сфере государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля позволяют сделать вывод о достаточности вышеуказанных нормативных правовых актов в части регулирования вопросов использования и охраны земель, доступности для их изучения, понимания и соблюдения, содержащихся в них обязательных требований земельного законодательства как самих органов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля так и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами, органами государственной власти и органами местного самоуправления.



2. Компетенция органов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля

2.1 Компетенция органов государственного земельного надзора

Последнее десятилетие в России в сфере государственного управления связано с проведением административной реформы, которая была направлена на достижение следующих целей:

- повышение качества и доступности государственных услуг;

- ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе избыточного государственного регулирования;

- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Наиболее важным моментом на первом этапе реформы можно считать проведение анализа функций органов исполнительной власти в целях их оптимизации, в том числе устранения дублирующих функций, закрепление нового перечня реально осуществляемых функций в положениях об органах исполнительной власти.

Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»2 изменилось содержание деятельности (функций) федеральных министерств и появились относительно новые типы органов - службы. Именно функции как основное содержание деятельности положены в основу построения системы федеральных органов исполнительной власти. Исполнение функции контроля и надзора возложены на федеральные службы. При этом, «правами (властными полномочиями) органы наделяются относительно управляемых объектов, а обязанности осуществлять эти же полномочия возникают у органа перед государством (в лице вышестоящего или иного уполномоченного органа). В этом смысле полномочия и есть одновременно и права, и обязанности, но относительно разных субъектов».

Государственно - властные полномочия, сферы деятельности, функции могут быть одинаковыми у разных органов, однако определенный вариант их сочетания и образует компетенцию как уникальное явление, поэтому у каждого органа есть своя собственная компетенция. Именно таким образом законодатель закрепляет компетенцию в положениях об органах, указывая на сферу деятельности (в области здравоохранения, в области образования, в социальной сфере и.т.п.), определяя функции (нормативное правовое регулирование, контроль, надзор, предоставление услуг и.т.п.), предоставляя полномочия для осуществления этих функций (право разрабатывать и принимать нормативные правовые акты, право проводить проверки, привлекать к административной ответственности и.т.д.).

В течение последних лет продолжается работа по совершенствованию системы государственного (муниципального) контроля и надзора, особенно в части оптимизации контрольно-надзорных функций и процедур проведения мероприятий по контролю, а так же законодательства Российской Федерации о порядке осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в части установления конкретного перечня всех видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в законодательных актах.

В целях совершенствовании функций земельного надзора и контроля и повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности в установленной сфере постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 N 1 "Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре"4 (далее - Положение) установлен порядок осуществления функций государственного земельного надзора и определены три специально уполномоченных федеральных органа исполнительной власти: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор) и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее- Россельхознадзор) и их территориальные органы, которые наделены полномочиями по осуществлению на территории Российской Федерации государственного земельного надзора в пределах сферы деятельности.

...