Росреестр и его территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:

- требований законодательства о недопущении самовольного занятия земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок;

- требований о переоформлении юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобретении земельных участков в собственность;

- требований законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием;

- требований законодательства, связанных с обязательным использованием в течение установленного срока земельных участков, предназначенных для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях;

- требований земельного законодательства органами государственной власти и органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

- требований законодательства, связанных с обязанностью по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

- требований законодательства, связанных с выполнением в установленный срок предписаний, выданных должностными лицами Росреестра и его территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Россельхознадзор и его территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:

- требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

- требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

- требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности;

- требований в области мелиорации земель, при нарушении которых рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляют органы государственного земельного надзора;

- предписаний, выданных должностными лицами Россельхознадзор и его территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Росприроднадзор и его территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:

- обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры;

- требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

- режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

- требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

- предписаний, выданных должностными лицами Росприроднадзор и его территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Согласно п. 6 Положения в рамках государственного земельного надзора данными органами (Росреестр, Росприроднадзор, Россельхознадзор) осуществляются:

- организация и проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность;

- систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, проведение анализа и прогнозирование состояния исполнения требований земельного законодательства Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности;

- принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

В соответствии с действующим законодательством первым этапом осуществления контрольно-надзорной деятельности, в соответствии с компетенцией органов государственного земельного надзора является организация и проведение плановых проверок, которые осуществляются Росреестром и Росельхознадзором и их территориальными органами в соответствии с ежегодными планами проведения плановых проверок, а Росприроднадзором и его территориальными органами - в рамках ежегодных планов проведения плановых проверок при осуществлении федерального государственного экологического надзора, согласно абз. 3 п. 7 Положения.

Ежегодные планы проведения плановых проверок разрабатываются отдельно по каждому субъекту Российской Федерации. В ежегодные планы проведения плановых проверок включаются правообладатели объектов земельных отношений, расположенных в границах соответствующего субъекта Российской Федерации. В ежегодных планах проведения плановых проверок указываются сведения об объектах земельных отношений, позволяющие их идентифицировать (кадастровый номер (при наличии), адрес и (или) описание местоположения), а также иные сведения, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Ежегодные планы проведения плановых проверок в отношении граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти разрабатываются в соответствии со статьей 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации, Правилами подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489, Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российский Федерации от 02.01.2015 № 1, с учетом особенностей, установленных Правилами взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 № 1515.

Планы проведения плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти составляются в соответствии с типовой формой, являющейся приложением к Правилам подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489.

Планы проведения плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти согласовываются с органами прокуратуры.

Согласно ст. 9 Федерального закона №294 -ФЗ «органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля в соответствии с частью 4 настоящей статьи и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля о проведении совместных плановых проверок».

Внесение изменений в утвержденные планы проведения плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти проводится в порядке, установленном пунктом

7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489.

По моему мнению, на данном этапе планирования плановых проверок, и в том числе осуществление внеплановых проверок существуют правовые проблемы в законодательстве при осуществлении государственного земельного надзора заключающиеся в том, что предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является именно соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Р Ф предусмотрена ответственность.

Согласно п. 1 ст. 6 Земельного кодекса РФ объектами земельных отношений являются земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки, а также части земельных участков.

В соответствии с ежегодными планами проведения плановых проверок, подлежащими согласованию с органами прокуратуры, включаются конкретные правообладатели земельных участков, расположенных в границах соответствующего субъекта Российской Федерации, в отношении которых плановые проверки соблюдения требований земельного законодательства РФ осуществляются с периодичностью проведения один раз в три года.

В соответствии со ст. 5 Земельного кодекса РФ «правообладатели земельных участков - собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков».

При этом лица, не обладающие правами на земельные участки, в планы проведения проверок не включаются, в соответствии с п. 3 статья 71.1. Земельного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, в соответствии со ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно- гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы .

Кроме того, только органы государственного земельного надзора на примере Росреестра и его территориальных органов осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением требований законодательства, и только в части о недопущении самовольного занятия земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, то есть не являющимся правообладателем; (данная поправка внесена Постановлением Правительства РФ от 12.03.2016 N 187).

Это является существенным противоречием при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в сфере земельных отношений.

Представляется, что разрешение данной проблемы заключается в возможности осуществления проверки именно объекта надзора (контроля) - земельного участка, а не только субъекта планового надзора (контроля), который предположительно использует земельный участок, так как планы проверки, обязательно согласуются с прокуратурой в отношении конкретных лиц.

Поскольку должностные лица при проведении проверки на основании приказа (распоряжения), так же устанавливают конкретных лиц (например, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), которые используют земельный участок, но возможны случаи, когда например, на момент проверки данный земельный участок может быть уже использоваться другим лицом, либо например юридическое лицо ликвидировано.

При этом, согласно действующему законодательству в отношении данных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводить проверку должностное лицо не имеет права, так как приказа (распоряжение) на проверку выдавалось в отношении абсолютно других юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Кроме того, при подготовке распоряжения необходимо указание сроков проведения и перечня мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки.

Срок проведения проверки в отношении граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления не может превышать 20 дней. По общему правилу срок проведения проверки может быть продлен.

В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения

выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий не более чем на пятьдесят часов, микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.

Необходимо отметить, что проверки проводятся по основаниям, установленным Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно п. 3 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2010 N 489 (далее- Правила подготовки) при разработке ежегодных планов территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, предусматривается:

а) включение плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей в проект ежегодного плана по основаниям и на условиях, которые установлены Федеральным законом № 294-ФЗ, определяющими особенности организации и проведения плановых проверок в отдельных сферах государственного контроля (надзора);

б) определение юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей, плановые проверки которых включаются в проект

ежегодного плана, с учетом оценки результатов проводимых за последние 3 года внеплановых проверок указанных лиц, анализа состояния соблюдения ими обязательных требований законодательства РФ, субъектов РФ или требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также оценки потенциального риска причинения вреда, связанного с осуществляемой юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем деятельности;

в) согласование с другими заинтересованными органами, указанными в Правилах подготовки, проведения плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей в случае, если осуществление плановых проверок намечается совместно с указанными органами;

г) составление проекта ежегодного плана по форме, предусмотренной Правилами подготовки ;

д) направление проекта ежегодного плана до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, для рассмотрения в орган прокуратуры по месту нахождения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых планируется проведение плановых проверок;

е) доработка проекта ежегодного плана с учетом предложений органа прокуратуры, поступивших по результатам рассмотрения указанного проекта в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ, и его утверждение руководителем соответствующего органа.

В соответствии с Положением о государственном земельном надзоре «ежегодные планы проведения плановых проверок составляются в том числе с учетом периодичности их проведения, установленной законодательством, а также с учетом результатов проведения административного обследования объектов земельных отношений, анализа результатов предыдущих проверок, данных государственного мониторинга земель, анализа состояния соблюдения требований, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации».

При этом в ежегодные планы проведения плановых проверок включаются органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические лица, индивидуальные предприниматели и граждане, являющиеся правообладателями объектов земельных отношений, расположенных в границах соответствующего субъекта Российской Федерации, а также указываются сведения об указанных объектах земельных отношений, позволяющие их идентифицировать (кадастровый номер, адрес и (или) описание местоположения), а также иные сведения, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Сроки и последовательность проведения административных процедур при осуществлении плановых и внеплановых проверок, включая порядок уведомления проверяемого лица о проведении проверки, устанавливаются административными регламентами, разрабатываемыми и утверждаемыми в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".

Для решения указанной правовой проблемы необходимо внести изменения в нормативные правовые акты регламентирующие деятельность государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля в части определения объекта проверки.

Кроме того, используемые понятия - объекты земельных отношений и правообладатели земельных участков должны быть четко определены и разграничены в процессе административных процедур и должны единообразно применяется во всех нормативных правовых актах в рассматриваемой сфере.

А так же при разработке и корректировки новых положений об осуществлении конкретного вида государственного (муниципального) надзора и контроля необходимо максимально детализировать предмет проверки (на соответствие каким нормативным правовым актам проверяются требования), субъекты проверки, объекты проверки, а также формы мероприятий по контролю (надзору).

При осуществлении земельного надзора (контроля) происходит взаимодействие органов государственного земельного надзора и других органов государственной власти, органов местного самоуправления (органы муниципального земельного контроля), осуществляющих контрольно - надзорную деятельность.

Согласно действующему Положению о государственном земельном надзоре при проведении административных процедур «должностные лица, осуществляющие государственный земельный надзор, при осуществлении государственного земельного надзора взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами.

В случае выявления в ходе осуществления государственного земельного надзора нарушения требований земельного законодательства, надзор за соблюдением которых в соответствии с пунктами 3 - 5 указанного Положения осуществляют другие федеральные органы исполнительной власти, должностные лица органов государственного земельного надзора, выявившие такие нарушения, обязаны в течение 5 рабочих дней со дня выявления такого нарушения проинформировать посредством почтового отправления о выявлении указанных нарушений уполномоченный орган государственного земельного надзора для принятия мер».

В частности, Управление Росреестра по Красноярскому краю (далее- Управление Росреестра), являющееся территориальным органом Росреестра при осуществлении государственного земельного надзора на территории Красноярского края взаимодействует Росприроднадзором и Россельхознадзором в рамках:

- подготовки ежегодных планов проведения Управлением плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- проведения совместных плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- соответствующего обмена информацией (обращений и заявлений, направлений актов проверки в соответствующие органы государственного надзора и др).

Также Управление Росреестра осуществляет взаимодействие с Управлением Федеральной службы судебных приставов по Красноярскому краю при исполнении подразделениями судебных приставов постановлений о назначении административных наказаний, вынесенных уполномоченными должностными лицами Управления Росреестра (территориальных отделов), по которым нарушителями в добровольном порядке не были уплачены суммы наложенных административных штрафов.

Кроме того Управление Росреестра взаимодействует с органами прокуратуры осуществляется в рамках:

- подготовки ежегодных планов проведения Управлением Росреестра плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- участия в прокурорских проверках сотрудников Управления (территориальных отделов) в качестве специалистов, имеющих навыки работы в области надзора за соблюдением требований земельного законодательства;

- рассмотрения уполномоченными должностными лицами Управления (территориальных отделов) дел об административных правонарушениях, возбужденных прокурорами и их заместителями.

С органами внутренних дел осуществляется взаимодействие в рамках:

- оказания содействия со стороны органов внутренних дел (полиции) в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению должностными лицами Управления Росреестра законной деятельности, а также установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства;

- рассмотрения уполномоченными должностными лицами Управления Росреестра (территориальных отделов) дел об административных правонарушениях, возбужденных уполномоченными сотрудниками органов внутренних дел (полиции).

Управление Росреестра взаимодействует с органами местного самоуправления, уполномоченными осуществлять муниципальный земельный контроль в рамках:

- подготовки ежегодных планов проведения Управлением плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан;

- рассмотрения Управлением Росреестра проектов ежегодных планов проведения органами местного самоуправления плановых проверок при осуществлении муниципального земельного контроля;

- рассмотрения уполномоченными должностными лицами Управления Росреестра (территориальных отделов) материалов проверок, проведенных органами местного самоуправления при осуществлении муниципального земельного контроля, по результатам которых были выявлены нарушения обязательных требований земельного законодательства;

- соответствующего обмена информацией в виде запросов.

В соответствии с Правилами взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор (далее - федеральные органы государственного земельного надзора), с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль" (далее - органы муниципального земельного контроля) установлен порядок взаимодействия федеральных органов государственного земельного надзора, с органами муниципального земельного контроля.

Несмотря на применение действующих нормативных правовых актов взаимодействие должностных лиц органов государственного земельного надзора с полицией, прокуратурой и органами муниципального контроля происходит с существенными противоречиями, заключающиеся в следующем.

Согласно действующему законодательству при обнаружении признаков земельного правонарушения, должностные лица должны выносить предписания об устранении признаков земельного правонарушения. Но такие предписания они могут выносить только в процессе собственных плановых проверок либо после внеплановых проверок.

По проверкам земельного законодательства, инициированным прокуратурой, полицией, органами местного самоуправления, дело об административном правонарушении все равно возбуждает орган государственного земельного надзора, но выносить обязательные для исполнения предписания по вопросам устранения признаков и последствий земельного правонарушения должностные лица органов государственного земельного надзора не имеют права.

То есть возникает ситуация, в которой орган государственного земельного надзора признает факт правонарушения, привлекает виновного к административной ответственности, но не может "заставлять" правонарушителя устранить правонарушения, так как по закону это обязанность органа власти, проводившего проверку.

Таким образом, правовая проблема возникает именно при реализации органами государственного земельного надзора правовосстановительной функции.

По моему мнению, это не способствует формированию надлежащего земельного правопорядка, поэтому необходимо внесение изменений в нормативные правовые акты, применяемые в установленной сфере.

Кроме того, в целях повышения эффективности и результативности государственного земельного надзора необходимо предусмотреть следующее.

Во-первых, увеличить численный состав должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.

Во-вторых, делегировать полномочия по осуществлению функций государственного земельного надзора на уровень субъектов РФ, установив компетенцию соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ.

Поскольку согласно ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" государственный экологический надзор, который включает в себя государственный земельный надзор, осуществляется уполномоченными как федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор), так и органами исполнительной власти субъектов РФ (региональный государственный экологический надзор) согласно их компетенции в соответствии с законодательством РФ.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности3.

При сопоставлении норм смежных отраслей природоресурсного и природоохранного законодательства, например ст. 37 закона "О недрах" - государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; ст. 36 Водного кодекса РФ государственный надзор в области использования и охраны водных объектов, ст. 24. Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха"- государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха , ст. 33 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" - государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий и др., видно, что государственный надзор может осуществляется не только уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, но и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В целях повышения эффективности государственного управления в сфере использования и охраны земель, наделение полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и разграничение соответствующих полномочий между Российской Федерации и ее субъектами должно быть положено в основу совершенствования правового регулирования рассматриваемой деятельности, связанной в настоящее время с проводимыми преобразованиями системы государственного управления в области контрольно

- надзорной деятельности в РФ и государственной политики Российской Федерации по управлению земельным фондом Российской Федерации.

В заключении следует отметить, что в целях устранения выявленных правовых проблем необходимо внести соответствующие поправки не только в федеральные и региональные законы, но и в отдельные отраслевые законодательные акты.

2.2 Компетенция органов муниципального земельного контроля

С учетом положений ст. 72 Земельного кодекса РФ муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления по законодательству Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ (на примере Красноярского края - постановление Правительства Красноярского края от 01.03.2016 №86-п

«Об установлении порядка осуществления муниципального земельного контроля»), а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный земельный контроль осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления посредством организации и проведения плановых и внеплановых проверок (документарных и (или) выездных) органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, а также плановых (рейдовых) осмотров, обследований земельных участков.

Действующие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля, позволяют органам местного самоуправления, надлежащим образом реализовывать на территориях соответствующих муниципальных образований края функцию по осуществлению муниципального земельного контроля.

В соответствии с главой 3 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон № 131- ФЗ) полномочия органов местного самоуправления по осуществлению муниципального земельного контроля за использованием земель муниципальных образований распределены следующим образом:

- к вопросам местного значения поселения относится осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения (п. 20 ч. 1 ст. 14 Федеральный закон № 131-ФЗ);

- к вопросам местного значения муниципального района относится осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель, расположенных на межселенных территориях (п.35 ч. 1 ст. 15 Федеральный закон № 131-ФЗ);

- к вопросам местного значения городского округа относится осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа (п. 26 ч. 1 ст. 16 Федеральный закон № 131-ФЗ).

Исходя, из буквального понимания правовых норм, закрепленных в п. 20 ч. 1 ст. 14, п. 35 ч. 1 ст. 15 и п. 26 ч. 1 ст. 16 Федеральный закон № 131-ФЗ, следует, что органы местного самоуправления вправе осуществлять муниципальный земельный контроль на всех категориях земель, расположенных в границах территорий муниципальных образований, независимо от форм собственности.

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федеральный закон № 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

Согласно ч. 2 ст. 6 Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"1 (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся:

1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории;

1.1) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого, наделены органы местного самоуправления;

2) разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

3) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;

4) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий.

Данным «Федеральным законом 234-ФЗ более детально расписаны процедуры осуществления муниципального земельного контроля, под которым понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, субъекта РФ, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, субъекта РФ предусмотрена административная и иная ответственность».

Однако, несмотря на применение действующих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления по осуществлению муниципального земельного контроля, в отдельных случаях с учетом особенностей муниципального земельного контроля, возникают правовые проблемы, затрагивающие права и законные интересы лиц, а так же сказываются на эффективности и результативности муниципального земельного контроля.

В связи с тем, что муниципальный земельный контроль осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления посредством организации и проведения плановых и внеплановых проверок, юридическим фактом - основанием для принятия решения о мерах по результатам проверки - является акт проверки, в котором в том числе должны быть отмечены выявленные нарушения обязательных требований.

В случае выявления по результатам проверки нарушений обязательных требований лицами, в отношении которых проводилась проверка и в действиях которых выявлено нарушение требований земельного законодательства, должностные лица уполномоченного органа местного самоуправления, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны вместе с актом проверки выдать предписание об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации с указанием сроков их устранения и принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению.

Предписание об устранении выявленных нарушений законодательства является обязательным для исполнения с момента его вручения лицу, в отношении которого оно вынесено, либо его уполномоченному представителю. Вместе с тем, должностные лица уполномоченного органа местного самоуправления, проводившие проверку обязаны принять меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности, в том числе направить должностному лицу, уполномоченному в соответствии с законодательством об административных правонарушениях на составление протоколов об административных правонарушениях, в структурное подразделение территориального органа федерального органа государственного земельного надзора по соответствующему муниципальному образованию (либо в случае отсутствия данного структурного подразделения - в территориальный орган федерального органа государственного земельного надзора), материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения и акт проверки, в котором указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения.

При поступлении от органа муниципального земельного контроля копии акта проверки, с указанием информации о наличии признаков выявленного нарушения, структурное подразделение территориального органа федерального органа государственного земельного надзора по соответствующему муниципальному образованию (либо территориальный орган федерального органа государственного земельного надзора) обязано в пределах своей компетенции рассмотреть указанную копию акта:

- принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении и направить в течение 3 рабочих дней со дня принятия решения копию принятого решения в орган муниципального земельного контроля

- либо принять решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, в виде определения об отказе в возбуждении дела при установлении обстоятельств, при котором исключает возможность рассмотрения административного дела по существу (например, отсутствует событие административного правонарушения означающее, что не удалось установить самого факта наличия деяния, которое квалифицируется как административное правонарушение, отсутствует само деяние, которое можно было бы соотнести с какой-либо правовой нормой, отсутствует такой признак административного правонарушения, как противоправность, или в связи с отсутствием состава административного правонарушения) и направить в течение 3 рабочих дней со дня принятия решения копию принятого решения в орган муниципального земельного контроля.

В связи с этим, данное предписание об устранении выявленного нарушения требований законодательства Российской Федерации, подготовленное вместе с актом проверки должностным лицом органа муниципального земельного контроля, в случае отсутствия состава административного правонарушения или события административного правонарушения, может не соответствовать принципам законности, конкретности и исполнимости.

В соответствии с законодательством Российской Федерации указанное предписание (ненормативный (индивидуальный) акт), вынесенное должностными лицами уполномоченного органа местного самоуправления по осуществлению муниципального земельного контроля будет признано по заявлению заинтересованных лиц по общим правилам искового производства, недействительным в судебном порядке.

Следует отметить, что в настоящее время в федеральном законодательстве отсутствуют нормативные правовые акты, регламентирующие в административном порядке отмену незаконных предписаний, подготовленных должностными лицами уполномоченного органа местного самоуправления по осуществлению муниципального земельного контроля.

Это является особенностью муниципального земельного контроля и существенной недоработкой действующего законодательства.

С учетом проведенного анализа муниципальных правовых актов (положений о муниципальном земельном контроле, административных регламентов осуществления муниципального земельного контроля) различных муниципальных образований, установлено, что в рассмотренных муниципальных правовых актах отсутствует административная процедура (производство) по отмене незаконных предписаний выданных должностными лицами.

Поэтому разрешить рассматриваемую проблему представляется следующим образом:

Во-первых, на уровне муниципального образования (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ) должны быть определены полномочия должностных лиц уполномоченного органа местного самоуправления по осуществлению муниципального земельного контроля по отмене незаконных предписаний.

В связи с этим, необходимо внести изменения в положения о муниципальном земельном контроле муниципального образования и административные регламенты администрации муниципального образования по исполнению функции муниципального земельного контроля на территории муниципального образования, предусматривающие порядок осуществления, порядок применения, форму документа (например в виде решения), а так же сроки и административную процедуру (производство) по отмене незаконных предписаний выданных должностными лицами.

Во-вторых, с помощью внесения изменений в последовательность административных процедур, а именно необходимо одновременно с постановлением о назначении административного наказания, в случае признания лица виновным в совершении правонарушений, выносить Представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, и данное Представление направлять физическому лицу или законному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, в отношении которых оно вынесено, одновременно с постановлением о привлечении к административной ответственности.

Указанная последовательность административных процедур по осуществлению государственного земельного надзора, представлена в Приложении Б. земельный надзор муниципальный нарушение

На основании вышеизложенного, можно сделать вывод, что разрешение выявленных правовых проблем повысит эффективность и результативность рассматриваемой контрольно-надзорной деятельности в сфере земельных отношений по реализации функции государственного управления.



3. Методы и формы деятельности органов, осуществляющих земельный надзор (контроль)

3.1 Планирование, организация, проведение и оформление результатов проверок

Планирование проверок

В соответствии с законодательством РФ государственный контроль (надзор) определен как деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных действующим законодательством

Эта деятельность согласно п. 6 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 № 1, в рамках государственного земельного надзора осуществляются путем:

- организации и проведении плановых и внеплановых проверок соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность;

- систематического наблюдения за исполнением требований земельного законодательства, проведения анализа и прогнозирование состояния исполнения требований земельного законодательства Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности;

- принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Плановые проверки осуществляются Росреестром и Росельхознадзором и их территориальными органами в соответствии с ежегодными планами проведения плановых проверок, а Росприроднадзором и его территориальными органами - в рамках ежегодных планов проведения плановых проверок при осуществлении федерального государственного экологического надзора, согласно абз. 3 п. 7 Положения1.

Планы проведения плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти согласовываются с органами прокуратуры.

Целью составления ежегодных планов проведения плановых проверок, а также согласование их с органами прокуратуры является сокращение количества контрольных и надзорных мероприятий, проводимых в отношении бизнеса; снижение издержек бизнеса, связанных с мероприятиями; ужесточение санкций в отношении сотрудников надзорных (контрольных) органов, допускающих нарушения порядка проведения проверок; признание недействительными результатов проверок в случае грубых нарушений при их проведении; значительного сокращения внепроцессуальных проверок, а также с целью защиты прав и законных интересов лиц при проведении проверок органами осуществляющих контрольно-надзорную деятельность в установленной сфере.

Поскольку к компетенции органов прокуратуры отнесены подготовка сводного плана контрольных мероприятий, включающего комплексные проверки, согласование деятельности контролирующих органов и осуществление надзора за законностью деятельности контролирующих (надзорных) органов.

Ежегодные планы проведения плановых проверок разрабатываются отдельно по каждому субъекту Российской Федерации. В ежегодные планы проведения плановых проверок включаются правообладатели объектов земельных отношений, расположенных в границах соответствующего субъекта

Российской Федерации. В ежегодных планах проведения плановых проверок указываются сведения об объектах земельных отношений, позволяющие их идентифицировать (кадастровый номер (при наличии), адрес и (или) описание местоположения), а также иные сведения, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Ежегодные планы проведения плановых проверок в отношении граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти разрабатываются в соответствии со статьей 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации, Правилами подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489, Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российский Федерации от 02.01.2015 № 1, с учетом особенностей, установленных Правилами взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 № 15152 (далее - Правила).

В соответствии данными Правилами в целях недопущения проведения в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя федеральными органами государственного земельного надзора и органами муниципального земельного контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации, а также обеспечения соблюдения установленной законодательством Российской Федерации периодичности проведения плановых проверок ежегодные планы проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в рамках муниципального земельного контроля согласовываются с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор.

Внесение изменений в утвержденные планы проведения плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти проводится в порядке, установленном пунктом

7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489.

Лица, не обладающие правами на земельные участки, в планы проведения проверок не включаются, согласно ст. 71.1. Земельного кодекса РФ.

Возникающая при этом правовая проблема, влияющая на эффективность и результативность контрольно-надзорной деятельности, исследована и рассмотрена в параграфе 2.1 данной магистерской диссертации, а именно в возможности осуществления проверки именно объекта надзора (контроля) - земельного участка, а не только субъекта планового надзора (контроля).

При анализе нормативных правовых актов так же выявлены пробелы в законодательстве, а именно отсутствие при осуществлении контрольно - надзорной деятельности «Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок органов государственной власти и органов местного самоуправления», утверждаемые на уровне постановления Правительства РФ, которые должны непосредственно использоваться при разработке ежегодных планов, с учетом особенностей проведения плановых проверок органов государственной власти и органов местного самоуправления, являющейся существенной правовой проблемой при осуществлении государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля.

Так как согласно Положению о государственном земельном надзоре

«планы проведения плановых проверок составляются отдельно в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, в отношении граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»1. В правоприменительной практике используется только типовая форма, являющейся приложением к Правилам подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489 планы проведения плановых проверок составляются только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Указанная правовая проблема частично урегулирована только в отношении подготовки ежегодных планов по проведению плановых проверок деятельности органов местного самоуправления.

Ежегодные планы проведения плановых проверок деятельности органов местного самоуправления разрабатываются в соответствии со ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ, и согласовываются с органами прокуратуры, согласно Порядку формирования и согласования в органах прокуратуры ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, утвержденным приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 21.04.2014 № 2222.

...