Данным приказом утверждена Типовая форма ежегодного плана проведения плановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В качестве цели проведения плановых проверок деятельности органов местного самоуправления указывается:

- государственный земельный надзор за исполнением органами местного самоуправления требований земельного законодательства при осуществлении полномочий, закрепленных Федеральным законом № 131-ФЗ, при использовании земельных участков, с указанием сведений о земельных участках, позволяющие их идентифицировать;

- государственный земельный надзор за исполнением органами местного самоуправления требований земельного законодательства при осуществлении полномочий, закрепленных Федеральным законом № 131-ФЗ, при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, с указанием проверяемого периода.

Так же при анализе нормативных правовых актов выявлены пробелы в законодательстве, заключающиеся в следующем.

Пунктом 4 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что при осуществлении государственного земельного надзора в отношении граждан применяются положения Федерального закона № 294-ФЗ с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом.

Это является противоречием в законодательстве, так как название Федерального закона № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и поэтому данный закон должен применяется в отношении только юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что на данном этапе - планирования проверок имеются правовые проблемы, которые необходимо урегулировать с целью повышения качества государственной функций по земельному контролю (надзору), а так же защиты прав и законных интересов при проведении проверок органами по контролю (надзору).

Организация проверки

При подготовке к проведению проверки издается распоряжение о проведении проверки.

Полномочия по изданию распоряжений о проведении проверок соблюдения земельного законодательства определены частью 1 статьи 14 Федерального закона № 294-ФЗ.

Основанием для проведения проверки является:

- плановой проверки - включение лица в план проведения плановых проверок;

- внеплановой проверки:

а) поступления обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

- возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории

и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- нарушение имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан;

б) распоряжение руководителя Росреестра или руководителя территориального органа Росреестра, изданное в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. Форма требования прокурора о проведении внеплановой проверки утверждена приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27.03.2009 № 931;

в) выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность;

г) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, гражданином, органом государственной власти, органом местного самоуправления выданного предписания об устранении выявленного нарушения требований законодательства Российской Федерации.

Поступление информации о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан, допущенных в результате деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, может являться основанием для проведения внеплановой проверки деятельности органа местного самоуправления.

Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

При поступлении обращений, содержащих сведения о наличии признаков нарушения земельного законодательства, но не содержащие сведения о лицах, допустивших такие нарушения, уполномоченное должностное лицо принимает меры по установлению таких лиц (анализ сведений государственного кадастра недвижимости, Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственного фонда данных, полученного в результате проведения землеустройства, направление запросов в органы внутренних дел и другие органы).

В случае, если при проведении вышеуказанных мероприятий лица, допустившие нарушения земельного законодательства установлены не были, заявителю дается ответ о невозможности проведения внеплановой проверки.

Внеплановая проверка юридического лица, индивидуального предпринимателя проводится после согласования с органом прокуратуры по месту нахождения объекта земельных отношений, за исключением внеплановой проверки соблюдения земельного законодательства, проводимой в связи с истечением срока действия предписания. Проведение внеплановой проверки в связи с истечением срока, установленного в предписании, не требует согласования, в связи с тем, что не входит в перечень, определенный пунктом 7 статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации и частью 5 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ.

Согласование с органами прокуратуры проведения внеплановых проверок в отношении граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления не требуется (пункт 8 статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Пункт 8 статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации является специальной нормой, определяющей порядок согласования внеплановых проверок соблюдения земельного законодательства органами местного самоуправления, в связи с чем, подлежит применению указанная норма.

В ходе подготовки к проведению проверки анализируются имеющиеся в распоряжении (территориального органа) сведения, а в случае необходимости запрашиваются, в том числе посредством системы межведомственного электронного взаимодействия, относящиеся к предмету проверки документы у органов местного самоуправления или органов государственной власти, а также в иных органах.

Лицо, в отношении которого проводится проверка в соответствии с частью 12 статьи 9 Федерального закона № 294-ФЗ, уведомляется о времени проведения плановой проверки путем направления копии распоряжения о проведении проверки не позднее чем в течение 3 рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения о проведении плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

В случае проведения внеплановой проверки лицо, в отношении которого проводится проверка, уведомляется о времени проведения проверки не позднее, чем за 24 часа до начала проведения проверки.

В случае если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется.

Проведение проверки

Согласно п. 4 ст. 71 Земельного кодекса РФ при осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ с учетом особенностей, установленных Земельным кодексом РФ.

Существенной правовой проблемой в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления и граждан при осуществлении земельного контроля (надзора), является наличие большого объема противоречивых законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих организацию и процедуру, что влияет на эффективность государственного управления в рассматриваемой сфере.

Кроме того «эффективность государственного управления зависит, в первую очередь, от правильного и результативного осуществления функций, а законность государственного управления зависит в первую очередь от соблюдения положений правовых актов о компетенции государственного органа, о процедуре осуществления функций и требований к формам управления как внешнему выражению деятельности».

Вместе с тем, плановые и внеплановые проверки проводятся по основаниям, установленным Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно данным нормативным правовым актам проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки.

Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах, связанных с исполнением проверяемым лицом обязательных требований установленных земельных законодательством, исполнением проверяемым лицом предписаний об устранении нарушений земельного законодательства.

В случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственный земельный надзор, его территориального органа вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение проверяемым лицом обязательных требований установленных земельным законодательством, исполнения предписаний об устранении нарушений земельного законодательства, должностное лицо, проводящее проверку, направляет в адрес проверяемого лица мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения о проведении документарной проверки.

При проведении документарной проверки должностное лицо, уполномоченное на проведение проверки, изучает имеющиеся документы, а при необходимости запрашивает необходимые документы в иных органах, в том числе посредством системы межведомственного электронного взаимодействия.

В случае, если непредставление или несвоевременное представление проверяемым лицом запрошенных у него сведений препятствует проведению проверки, в отношении проверяемого лица в установленном порядке возбуждается дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.4.1 КоАП РФ.

В случае непредставления или несвоевременного представления, равно как и предоставления в неполном объеме или в искаженном виде запрошенных сведений, которые не могут быть получены органом государственного земельного надзора в порядке межведомственного взаимодействия, в отношении проверяемого лица возбуждается дело об административном правонарушении по статье 19.7 КоАП РФ.

Федеральным законом № 294-ФЗ установлены следующие обязанности лиц, в отношении которых проводятся выездные проверки:

- при проведении выездных проверок органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические лица обязаны обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей указанных органов, юридических лиц; индивидуальные предприниматели, граждане обязаны присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей;

- руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель органа государственной власти, органа местного самоуправления, юридического лица, индивидуальный предприниматель, гражданин, их уполномоченные представители обязаны предоставить должностным лицам органа государственного контроля (надзора), проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, а также обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц на территорию, в используемые органом государственной власти, органом местного самоуправления, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, гражданином при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения.

Предметом выездной проверки являются сведения, содержащиеся в документах проверяемого лица, соблюдение требований земельного законодательства проверяемым лицом при использовании объектов земельных отношений, исполнения проверяемых лицом предписания об устранении нарушения земельного законодательства.

Выездная проверка проводится:

- в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти и органов местного самоуправления по месту их нахождения, месту осуществления деятельности, местоположению проверяемого объекта земельных отношений:

- в отношении граждан по месту нахождения объектов земельных отношений граждан.

Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным оценить без проведения соответствующего мероприятия по контролю соответствие содержащихся в документах проверяемого лица сведений об используемых земельных участках, соблюдение требований земельного законодательства проверяемым лицом при использовании объектов земельных отношений.

Если планом проведения плановых проверок предусмотрено проведение только документарной проверки, то выездная проверка не может быть проведена и наоборот.

При проведении проверки необходимо учитывать следующее:

- проведение проверки начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами, которые проводят проверку, обязательного ознакомления гражданина, руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с распоряжением о проведении проверки. В акте, составляемом по результатам проверки, должна быть сделана отметка о дате и времени ознакомления с распоряжением, которое проводится перед началом проверки;

- проверки в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц проводятся в присутствии законного представителя, уполномоченного представителя или должностного лица проверяемого органа или юридического лица;

- проверка в отношении индивидуального предпринимателя проводится в его присутствии или его уполномоченного представителя;

- проведение проверки в отсутствии указанных лиц недопустимо.

Невозможность проведения выездной проверки (даже при наличии выявленных по результатам административного обследования нарушений) в случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя является серьезным препятствием на пути эффективного осуществления государственного земельного надзора.

Согласно ст. 15 Федерального закона №294 должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подпунктом «б» пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ (поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера).

В настоящее время, ст. 15 Федерального закона №294 позволяет проверяемым лицам уклоняться от проведения проверки и тем самым избегать административной ответственности.

Однако, статьей 15 Федерального закона № 294-ФЗ не предусматривает ограничений на проведение проверок в отсутствие граждан.

Таким образом, проверка в случае отсутствия гражданина или его уполномоченного представителя может быть проведена при условии его надлежащего извещения о необходимости прибытия на проверку заказным письмом с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату.

Извещения, адресованные гражданам, направляются по месту их жительства.

Перед проведением выездной проверки проверяемое лицо уведомляется надлежащим образом:

- о проведении проверки путем направления копии распоряжения;

- о проведении выездных мероприятий в рамках государственного земельного надзора путем направления уведомления о времени и месте проведения таких мероприятий заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, факсимильной связью либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату.

Своевременное уведомление о времени и месте проведения проверок (плановых, внеплановых), является одним из проблемных вопросов при осуществлении государственного земельного надзора, от которого зависит эффективность и результативность государственного земельного надзора и муниципального контроля.

Достаточно часто заказные письма по истечении месячного срока со дня отправки возвращаются обратно с отметкой «истечение срока хранения», что в результате приводит к невозможности, в связи с истечением установленных действующим законодательством сроков, по проведению проверок (плановых, внеплановых).

В случае неявки лиц, в отсутствие которых проверка не может быть проведена, должностным лицом, уполномоченным на проведение проверки, принимается решение о проведении выездных мероприятий в иное время в пределах периода проведения проверки, указанного в распоряжении о проведении проверки. Лицо, в отношении которого проводится проверка, уведомляется о необходимости прибытия для проведения выездных мероприятий в новое время.

Кроме того, должностным лицом принимается решение о возбуждении дела об административном правонарушении, по факту уклонения проверяемого лица от проведения проверки, ответственность за которое предусмотрена статьей 19.4.1. КоАП РФ.

В случае невозможности проведения выездных мероприятий в пределах периода проверки составляется акт о невозможности проведения проверки. Такой акт составляется в течение 3 рабочих дней после истечения установленного срока проверки.

Поэтому в Федеральный закон №294 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в п. 2 статьи 15 (. Ограничения при проведении проверки) необходимо внести изменения.

Оформление результатов проверки

По результатам проведенной проверки составляется акт в соответствии с типовой формой, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 30.04.2009 № 141.

Акт составляется после окончания всех проверочных мероприятий.

В акте в обязательном порядке указываются сведения, установленные в ходе проверки:

- сведения о правоустанавливающих и иных документах;

- норма законодательства Российской Федерации, которая нарушена;

- норма КоАП РФ, которой предусмотрена административная ответственность в случае выявления нарушения;

Кроме того, в случае проведения выездной проверки дополнительно указывается:

- ограждение земельного участка, возможность доступа, наличие строений и сооружений, растительность, осуществляемая деятельность, наличие межевых знаков и иные сведения, характеризующие фактическое использование земельного участка;

- метод измерения границ земельного участка и вычисления его площади, используемое оборудование, сведения о поверке;

- сведения о проведении фото-видеосъемки;

В акте, составляемом по результатам проверки соблюдения органами местного самоуправления требований при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, указываются следующие сведения:

- перечень документов, которые проанализированы в ходе проведения проверки;

- факты, указывающие на соблюдение (несоблюдение) требований земельного законодательства при предоставлении земельных участков;

- нормы законодательства, которые были нарушены при принятии решения о предоставлении или об отказе в предоставлении земельного участка;

- норма законодательства, которой предусмотрена ответственность за выявленное нарушение земельного законодательства.

В целях установления наличия или отсутствия нарушения земельного законодательства, при проведении проверки устанавливается и фиксируется:

- фактическое использование земельного участка, его соответствие установленным для земельного участка целевому назначению и разрешенному использованию;

- соответствие площади земельного участка площади, указанной в государственном кадастре недвижимости и в правоустанавливающих документах;

- соответствие местоположения характерных точек границ земельного участка сведениям об их местоположении в государственном кадастре недвижимости;

- соблюдение требования о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды земельного участка или приобретении его в собственность;

- соблюдение требования о недопущении фактов самовольной уступки права пользования землей;

- действия органов местного самоуправления по соблюдению требований земельного законодательства при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

- исполнение ранее выданного предписания по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранение выявленных нарушений;

- соблюдение требования о приведении земельного участка в состояния пригодное для использования по целевому назначению;

- соблюдение требований о недопущении самовольного занятия земельных участков, использования земельных участков без документов, разрешающих в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, осуществление хозяйственной деятельности, а также самовольной мены земельными участками.

Согласно статьям 25 и 26 Земельного кодекса РФ права на земельные участки возникают и удостоверяются по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним»1.

Статьей 8 Гражданского кодекса Российской Федерации установлены основания возникновения гражданских прав. В соответствии с пунктом 2 статьи 8.1 Гражданского кодекса Российской Федерации и положениями Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, если иное не установлено законом.

В случае проведения проверки на нескольких участках, принадлежащих или используемых проверяемым лицом, составляется один акт, в котором указываются установленные сведения отдельно по каждому земельному участку, в соответствии с ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 294-ФЗ.

К акту в обязательном порядке прилагаются схематический чертеж и обмер границ земельного участка, фототаблица, а в случае выявления нарушения(й) земельного законодательства - предписание(я) об устранении выявленного нарушения требований законодательства РФ.

Акт оформляется после завершения проверки в двух экземплярах,один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, гражданину, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, гражданина и индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле.

В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства Российской Федерации должностным лицом, проводившим проверку, выдается предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Срок устранения нарушения земельного законодательства в предписании устанавливается должностным лицом с учетом времени, необходимого для устранения нарушения земельного законодательства, но не более 6 месяцев.

При поступлении материалов проверок, проведенных иными органами, в ходе которых выявлены нарушения земельного законодательства, предписания об устранении выявленного нарушения требований законодательства Российской Федерации не выдается.

Если проведение внеплановой выездной проверки было согласовано с органом прокуратуры, то копия акта проверки направляется в орган прокуратуры, которым принято решение о согласовании проведения проверки, в течение пяти рабочих дней со дня составления акта проверки.

При выявлении в ходе проведения проверки административного правонарушения в порядке, установленном КоАП РФ, возбуждается дело об административном правонарушении.

Возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях, пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях проводится в порядке, установленном КоАП РФ. Материалы проверки брошюруются в хронологическом порядке.

Информация о результатах плановых и внеплановых проверок в срок не позднее 5 рабочих дней со дня подписания актов проверок, подлежит размещению в сети «Интернет».

3.2 Административное обследование

В соответствии с Земельным кодексом РФ, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Положением о государственном земельном надзоре, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 № 1, Правилами проведения административных обследований объектов земельных отношений, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 18.03.2015 № 251, федеральными органами исполнительной власти, наделенными полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора, проводится административное обследование объектов земельных отношений.

Административное обследование объекта земельных отношений является новеллой законодательства, понятие о котором, а также цели и задачи которого введены законодателем с 1 апреля 2015 года, и является одним из методов государственного земельного надзора.

Проведение административного обследования представляется одним из альтернативных действий в целях установления факта наличия или отсутствия признаков нарушения земельного законодательства РФ.

В результате административного обследования устанавливаются признаки нарушения земельного законодательства, ответственность за которое предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и является основанием для проведения внеплановой проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований законодательства РФ, за нарушение которых законодательством РФ предусмотрена административная и иная ответственность.

Административное обследование объектов земельных отношений - исследование состояния и способов использования объекта земельных отношений на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (данные дистанционного зондирования (в том числе аэрокосмической съемки, аэрофотосъемки), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований), информации, полученной по результатам визуального осмотра и другими методами.

Объектами земельных отношений являются, согласно п. 1 ст. 6 ЗК РФ, земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки, а также части земельных участков.

Административные обследования проводятся в рамках систематического наблюдения за исполнением требований земельного законодательства Российской Федерации в форме плановых и внеплановых обследований.

Особенностью данного административного обследования является то, что административные обследования объектов земельных отношений на территории Красноярского края вправе проводить только должностные лица Управления Росреестра по Красноярскому краю (далее - Управление Росреестра), уполномоченные на осуществление государственного земельного надзора (далее - госземинспекторы), в рамках систематического наблюдения за исполнением требований земельного законодательства Российской Федерации на территориях городских округов и муниципальных районов субъектов РФ.

Административное обследование в рамках государственного земельного надзора позволит лучше бороться с самовольным захватом земли. «Земельный инспектор теперь правомочен проводить административное обследование даже без соответствующего заявления о факте нарушения, как в отношении всего населенного пункта, так и определенной территории»1.

Госземинспекторы при проведении административных обследований исследуют состояние и способы использования объектов земельных отношений (земельных участков или частей земельных участков) на основании:

1) информации, содержащейся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ведение которого на территории края осуществляет Управление;

2) информации, содержащейся в реестрах государственного и муниципального имущества, ведение которых на территории края осуществляют Территориальное управления Росимущества в Красноярском крае, Агентство по управлению государственным имуществом Красноярского края, администрации муниципальных образований;

3) информации, содержащейся в государственном кадастре недвижимости;

4) информации, содержащейся в государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства, ведение которого на территории края осуществляет Управление Росреестра (на пример Фрагмент цифрового ортофотоплана (ЦОФП) в Приложении В);

5) информации, содержащейся в обращениях органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, граждан о нарушениях требований земельного законодательства;

6) информации, полученной по результатам визуального осмотра объектов земельных отношений.

В ходе проведения административных обследований госземинспекторы самостоятельно (без дополнительных разрешений и согласований) осуществляют анализ полученной информации (Применение методов дистанционного выявления нарушений в Приложении Г).

Проведение административных обследований осуществляется госземинспекторами без взаимодействия с правообладателями объектов земельных отношений и доступа на обследуемые объекты земельных отношений.

Объект земельных отношений, в отношении которого было проведено административное обследование, не выявившее признаков нарушений земельного законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, не может быть включен в ежегодный план проведения плановых проверок соблюдения земельного законодательства Российской Федерации (за исключением плановых проверок соблюдения земельного законодательства Российской Федерации, осуществляемых в рамках федерального государственного экологического надзора) в течение 3 лет со дня проведения административного обследования объекта земельных отношений.

В случае отсутствия по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства РФ, за которые законодательством РФ предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются заключением об отсутствии нарушений земельного законодательства РФ и следующее административное обследование такого объекта земельных отношений может быть проведено не ранее чем через 2 года со дня утверждения заключения об отсутствии нарушений земельного законодательства Российской Федерации.

В случае выявления в ходе административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений, форма которого утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 18.03.2015 № 2511.

Особенностью административного обследования так же является и то, что в соответствии с подп. 2 п. 6 ст. 71.1 ЗК РФ, выявление по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства РФ, за которые законодательством РФ предусмотрена административная и иная ответственность, является основанием для проведения внеплановой проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации.

Вместе с тем, при проведении административного обследования у должностных лиц государственного земельного надзора на практике возникают следующие трудности, на которые необходимо обратить внимание.

Учитывая то, что при проведении обмеров границ земельных участков (объектов проверок, административных обследований) в основном используются лазерные дальномеры и металлические рулетки, не представляется возможным в большинстве случаях определить соответствие поворотных точек границ проверяемых (обследуемых) земельных участков на местности сведениям о местоположении таких точек, содержащимся в государственном кадастре недвижимости, и как следствие, - не представляется возможным определить наличие (отсутствие) кадастровых ошибок, допущенных при установлении границ таких земельных участков на местности. При этом, госземинспекторы не вправе рассматривать вопросы, связанные с наличием (отсутствием) кадастровых ошибок, допущенных при установлении границ таких земельных участков на местности.

В случае возникновения со стороны проверяемых лиц вопросов, связанных с наличием кадастровых ошибок, допущенных при установлении границ земельных участков на местности, должностные лица вынуждены рекомендовать проверяемым лицам обращаться за разрешением таких вопросов к кадастровым инженерам.

В связи с этим, в практической деятельности возникают сложности и недопонимания между проверяемыми сторонами и должностными лицами, связанные с подготовкой решений об отмене постановления о назначении административного наказания и прекращении производства по делу по основаниям, предусмотренным п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, в связи с отсутствием состава административного правонарушения после внесения изменения в сведения государственного кадастра недвижимости о земельном участке, на основании решения органа кадастрового учета об учете изменений в связи исправлением кадастровой ошибки.

По мнению Липски С.А. это является одним из актуальных вопросов по распространению государственного земельного надзора на кадастровую деятельность, в том числе на соблюдение кадастровыми инженерами достоверности сведений, вносимых в межевой план. Это целесообразно в силу того, что внесение лицом, осуществляющим кадастровую деятельность, заведомо ложных сведений в межевой план, акт согласования местоположения границ земельных участков, технический план или акт обследования является административным правонарушением (ч. 4 ст. 14.35 КоАП РФ - если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния).

Кроме того, данный вид правонарушения прямо затрагивает права и законные интересы граждан и юридических лиц (правообладателей смежных земельных участков), тогда как действенных механизмов контроля достоверности сведений, вносимых в межевой план, в настоящее время не выработан.2Поэтому привлечение к этому органов государственного земельного надзора стало бы назревшим решением.

3.3 Меры по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, применяемые органами земельного надзора (контроля)

Деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти по предупреждению, выявлению и пресечению земельных правонарушений осуществляется в рамках государственного земельного надзора.

В соответствии со ст. 71 ЗК РФ должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право:

1) осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации;

2) запрашивать и безвозмездно получать на основании запросов в письменной форме от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацию и документы, необходимые для проведения проверок;

3) беспрепятственно по предъявлению служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) органа государственного земельного надзора о назначении проверки получать доступ на земельные участки;

4) осуществлять административное обследование объектов земельных отношений, оформлять его результаты соответствующим актом;

5) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки;

6) осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях, в том числе составлять по результатам проверок соблюдения требований земельного законодательства протоколы об административных правонарушениях и иные акты, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях в целях привлечения виновных лиц к ответственности, рассматривать в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях».

Мерами по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений являются выдача предписаний об устранении нарушений земельного законодательства и осуществление контроля за исполнением предписаний об устранении нарушений земельного законодательства

Вместе с тем выдача предписаний об устранении нарушений земельного законодательства и осуществление контроля за исполнением указанных предписаний является так же важной административной процедурой, при осуществлении государственного земельного надзора, поскольку назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено.

При этом необходимо отметить, что «предписание как ненормативный правовой акт должно соответствовать требованию исполнимости, т.е. содержать четкие указания на конкретные действия. Несоблюдение требований об исполнимости предписания ставит оценку действий обязательного лица в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере. Решением Арбитражного суда Ростовской области от 10 апреля 2013 г. по делу А53-35424/12 «было отмечено, что целью предписания является реальное обеспечение эффективности восстановления нарушенного права и что содержание ненормативного правового акта должно толковаться только буквально, поскольку в публичных правоотношениях применимый к гражданско-правовым отношениям принцип диспозитивности не действует. В публичных правоотношениях разрешено только то, что разрешено, и лицо обязано совершать только те действия, на необходимость совершения которых прямо указано в соответствующем властно-распорядительном акте. Несоответствие формулировки оспариваемого в деле предписания принципам конкретности и исполнимости позволило суду признать недействительным вынесенный Управлением ненормативный правовой акт».

Форма предписания об устранении выявленного нарушения требований законодательства Российской Федерации утверждена приказом Минэкономразвития России от 26.12.2014 № 8512.

Одним из основных результатов контрольно - надзорной деятельности органов государственного земельного надзора является контроль за исполнением предписаний об устранении нарушений земельного законодательства.

Контроль устранения ранее выявленного нарушения требований земельного законодательства и исполнения в установленный срок выданного предписания является предметом проведения внеплановой проверки соблюдения требований земельного законодательства, проводимой в связи с истечением срока действия предписания.

Данный контроль за исполнением предписаний об устранении нарушений земельного законодательства осуществляется с учетом особенностей в следующей последовательности.

В случае невозможности устранения нарушения в установленный срок нарушитель не позднее срока, указанного в предписании, направляет должностному лицу, выдавшему предписание об устранении нарушения земельного законодательства, ходатайство с просьбой о продлении срока устранения нарушения земельного законодательства.

Ходатайство о продлении срока исполнения предписания рассматривается главным инспектором Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, города, района или его заместителем. По результатам рассмотрения ходатайства выносится определение:

1) в случае, если нарушителем приняты все зависящие от него и предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации меры, необходимые для устранения выявленного нарушения, - об удовлетворении ходатайства и продлении срока исполнения предписания;

2) в случае, если нарушителем не приняты все зависящие от него меры, необходимые для устранения выявленного нарушения, - об отклонении ходатайства и оставлении срока устранения нарушения земельного законодательства без изменения.

В течение пятнадцати рабочих дней с момента истечения установленного предписанием срока устранения нарушения земельного законодательства, организуется и проводится внеплановая проверка устранения ранее выявленного нарушения.

В случае установления при проведении проверки факта неустранения ранее выявленного нарушения земельного законодательства, должностное лицо, уполномоченное на проведение проверки, в установленном порядке:

- выдает правонарушителю новое предписание об устранении нарушения земельного законодательства в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ;

- принимает решение о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 25 статьи 19.5 КоАП РФ либо (в случае повторного в течение года неисполнения в установленный срок предписания федерального органа, осуществляющего государственный земельный надзор) частью 26 статьи 19.5 КоАП РФ.

Если при проведении проверки будет установлено, что ранее выявленное нарушение земельного законодательства не устранено, но нарушителем приняты все зависящие от него документально подтвержденные меры, необходимые для устранения данного нарушения, то должностное лицо, уполномоченное на проведение проверки, в установленном порядке выдает правонарушителю новое предписание об устранении нарушения земельного законодательства. При этом, протокол об административном правонарушении по факту неисполнения в установленный срок предписания об устранении земельного законодательства не составляется.

В случае не устранения в установленный предписанием срок нарушения земельного законодательства, орган государственного земельного надзора, выдавший такое предписание, в срок не позднее, чем тридцать дней со дня привлечения виновного лица к административной ответственности за неисполнение такого предписания информирует о его неисполнении с приложением соответствующих документов:

1) исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, установленной статьями 9 - 11 Земельного кодекса РФ, которые в соответствии с законодательством вправе обратиться в суд с заявлением о понуждении виновного лица исполнить обязанность по устранению допущенного им нарушения земельного законодательства, в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

2) орган государственной власти или орган местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, установленной статьями 9 - 11 Земельного кодекса Российской Федерации, которые в соответствии с законодательством вправе обратиться в суд с требованием об изъятии находящихся в частной собственности земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием и об их продаже с публичных торгов, в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности.

В случае невозможности проведения внеплановой проверки (неуведомление лица о проведении проверки, его неявки), предметом которой является исполнение ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения требований законодательства Российской Федерации, должностным лицом проводится административное обследование, в ходе которого устанавливается устранение (неустранение) ранее выявленного нарушения требований земельного законодательства.

При наличии данных, указывающих на устранение нарушения и исполнения ранее выданного предписания, должностное лицо в установленном порядке оформляет заключение об отсутствии нарушений земельного законодательства.

Контроль за исполнением выданных предписаний осуществляется до полного устранения нарушений земельного законодательства.

На основании вышеизложенного, в части контроля исполнения предписаний об устранении нарушений земельного законодательства необходимо отметить следующее.

Согласно докладу об осуществлении Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Красноярскому краю государственного контроля (надзора) в установленных сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) за 2015 год, подготовленным Управлением Росреестра по Красноярскому краю невыполнение предписаний должностных лиц по вопросам устранения нарушений земельного законодательства - часто встречающийся вид нарушения. При этом более половины земельных правонарушений остаются безнаказанными.

Согласно данному докладу на территории Красноярского края в 2015 году по материалам всех контролирующих органов выявлено 2690 нарушений требований земельного законодательства РФ (Динамика выявленных нарушений за 2013-2015 гг. представлена на диаграмме 1 Приложения Д )

В 2015 году устранено 1210 нарушений земельного законодательства Российской Федерации. (Динамика устранения нарушений земельного законодательства за 2013-2015 гг. представлена на диаграмме 2 Приложения Д) При этом, в 2015 году по материалам всех контролирующих органов привлечено к административной ответственности 2383 нарушителя. (Динамика привлечения нарушителей к административной ответственности за 2013-2015 гг. представлена на диаграмме 3 Приложения Д)

Кроме того, в 2015 году наложено административных штрафов на общую сумму 13 млн. 785,7 тыс. рублей. (Динамика наложения административных штрафов за 2013-2015 гг. представлена на диаграмме 4 Приложения Д)

По моему мнению, одной из причин низкого исполнения предписаний об устранении нарушений земельного законодательства, является установленный законодательством РФ порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, в котором должностные лица органов государственного земельного надзора в недостаточной мере принимают участие в связи с отсутствием полномочий.

Поскольку в соответствии со ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации по результатам проверок должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, составляются акты проверки. В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства Российской Федерации к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством РФ.

Таким предписанием лицо, нарушений требования законодательства Российской Федерации информируется, что в случае невыполнения предписания об устранении нарушения земельного законодательства он может быть принудительно лишен права на земельный участок.

...