О необходимости совершенствования системы ликвидации недействующих юридических лиц и исключения недействующих юридических лиц из единого государственного реестра юридических лиц

Размещено на http://www.allbest.ru/

Аналитический отчет

о необходимости совершенствования системы ликвидации недействующих юридических лиц и исключения недействующих юридических лиц из единого государственного реестра юридических лиц, а также принятию нормативных правовых актов, препятствующих созданию и существованию недействующих юридических лиц

Введение

В соответствии с Техническим заданием на выполнение научно-исследовательской работы по теме: «Совершенствование системы ликвидации недействующих юридических лиц и исключения недействующих юридических лиц из единого государственного реестра юридических лиц», шифр темы: 0401-06-07, был проведен анализ законодательства Российской Федерации по вопросам ликвидации недействующих юридических лиц, в том числе посредством проведения процедур банкротства отсутствующих должников, и исключения недействующих юридических лиц из Единого государственного реестра юридических лиц, а также практики его применения, определения причин, способствующих возникновению и существованию недействующих юридических лиц.

Кроме того, был проведен анализ зарубежного опыта по вопросам ликвидации недействующих юридических лиц и исключения юридических лиц из реестров юридических лиц, а также закрепленных в зарубежных государствах механизмов, препятствующих существованию недействующих юридических лиц.

Особое внимание было уделено выявлению и изучению причин, способствующих возникновению и существованию недействующих юридических лиц.

Кроме того, был проведен анализ существующих предложений по внесению изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации по установлению (закреплению) механизмов, препятствующих созданию и существованию недействующих юридических лиц, а также проведен анализ российского и зарубежного законодательства по вопросам ответственности учредителей (участников) и руководителей юридических лиц за неисполнение обязанности по ликвидации юридических лиц, фактически прекративших свою деятельность.

1. Обзор законодательства Российской Федерации по вопросам ликвидации недействующих юридических лиц, в том числе посредством проведения процедур банкротства отсутствующих должников, и исключения недействующих юридических лиц из единого государственного реестра юридических лиц, а также практики его применения, определения причин, способствующих возникновению и существованию недействующих юридических лиц

1.1 Общая характеристика нормативного правового регулирования процедуры ликвидации юридических лиц

Правовые основы ликвидации юридических лиц определены Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ).

Согласно статье 61 ГК РФ ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам. Юридическое лицо может быть ликвидировано:

по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами, в том числе в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо, с достижением цели, ради которой оно создано;

по решению суда в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо запрещенной законом, либо с нарушением Конституции Российской Федерации, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении некоммерческой организацией, в том числе общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом, деятельности, противоречащей ее уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных ГК РФ.

Юридическое лицо, за исключением казенного предприятия, учреждения, политической партии и религиозной организации, ликвидируется также в соответствии со статьей 65 ГК РФ вследствие признания его несостоятельным (банкротом). Если стоимость имущества юридического лица недостаточна для удовлетворения требований кредиторов, юридическое лицо может быть ликвидировано только, если оно по решению суда признано несостоятельным (банкротом).

Согласно статье 65 ГК РФ признание юридического лица банкротом судом влечет его ликвидацию.

Со вступлением в силу Федерального закона от 2 июля 2005 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и в статью 49 Гражданского кодекса Российской Федерации» появляется возможность исключения юридического лица, прекратившего свою деятельность, из единого государственного реестра юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ) по решению регистрирующего органа, то есть в административном порядке.

Кроме того, указанным федеральным законом внесены изменения в ГК РФ, предусматривающие, что правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц. Таким образом, данные изменения предполагают, что исключение из ЕГРЮЛ юридического лица по решению регистрирующего органа является самостоятельным основанием прекращения юридического лица, не связанным с его ликвидацией.

Согласно внесенным изменениям юридическое лицо может быть исключено из ЕГРЮЛ в случае, если оно является недействующим, в частности в случаях, если юридическое лицо:

в течение последних двенадцати месяцев, предшествующих моменту принятия регистрирующим органом соответствующего решения, не представляло документы отчетности, предусмотренные законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

не осуществляло операций хотя бы по одному банковскому счету,

Данные изменения направлены на реализацию административного (внесудебного) порядка исключения юридических лиц из ЕГРЮЛ. Целью данных изменений является «расчистка» ЕГРЮЛ от недействующих юридических лиц, в том числе так называемых «фирм-однодневок».

1.2 Причины появления и существования недействующих юридических лиц. Понятие «фирмы-однодневки»

Согласно данным налоговых органов, создание короткоживущих предприятий (фирм-однодневок), которые затем превращаются в недействующие юридические лица, приобрела в России практически национальные масштабы. Основное количество таких фирм составляют организации, не представляющие установленную законодательством налоговую отчетность или представляющие «нулевую» отчетность в налоговые органы. С каждым годом количество таких юридических лиц в ЕГРЮЛ увеличивается.

По информации Федеральной налоговой службы, на 1 января 2005 г. налоговую отчетность задержали (на год и более) 1 млн. 184 тыс. организаций. По состоянию на 1 июля 2007 г. число таких организаций составило 1 млн. 251 тыс.

Зачастую при создании фирмы-однодневки преследуются цели уклонения от налогообложения (в первую очередь, от налога на добавленную стоимость и налога на прибыль, а также налога на доходы физических лиц и единого социального налога), незаконного обналичивания денежных средств, вывода денежных средств за рубеж в оффшорные зоны и пр. Другими словами, основная цель создания фирмы-однодневки заключается в создании организации для нарушений налогового законодательства, учредители и руководство которой впоследствии не могут быть привлечены к ответственности по разным причинам. Фирма-однодневка, как правило, имеет официальных учредителей, указанных в учредительных документах организации, и «теневых» владельцев, которые осуществляют фактическое руководство фирмой и контролируют движение материальных ресурсов. В основном фирмы-однодневки регистрируются на подставных лиц, по поддельным или украденным документам, причем нередки ситуации, когда указанные в учредительных документах лица, от имени которых зарегистрирована организация, не располагают информацией о существовании «собственной» фирмы (по причине ее регистрации по потерянным документам).

Основной причиной внимания со стороны контролирующих органов к деятельности фирм-однодневок (помимо возможных прямых нарушений, допущенных при регистрации) является их роль в схемах уклонения от уплаты налогов. Отличительными особенностями подобных схем, как правило, являются наличие цепочки гражданско-правовых сделок между действующей фирмой, осуществляющей свою деятельность легально в соответствии с законодательством Российской Федерации и фирмой-однодневкой, которая может действовать как в рамках закона, используя имеющиеся недоработки и пробелы законодательства, так и вести деятельность, которая носит явный криминальный характер. Такие фирмы осуществляют исключительно фиктивную деятельность, при этом реального движения товаров или услуг в процессе ведения такой деятельности не происходит.

Следует отметить, что, несмотря на свое название, «фирмы-однодневки» не обязательно ведут краткосрочную деятельность. Во многих случаях эти организации, пользуясь нарушениями, допущенными при регистрации (например, регистрация по утерянным документам), могут осуществлять свою деятельность и сдавать в налоговые органы не соответствующую в действительности отчетность в течение достаточно продолжительного времени, до проведения налоговой проверки.

Общепризнанного определения понятия юридического лица, являющегося «фирмой-однодневкой» в российском законодательстве не существует. В связи с этим интересно определение, данное в «Методических рекомендациях по выявлению фактов лжеэкспорта и экспортных сделок с товарами, имеющими завышенную таможенную стоимость» (утвержденными ГТК РФ 26.09.2002 г.) где под фирмами-однодневками понимаются «организации, созданные для решения конкретных задач и зарегистрированные по утерянным либо подложным документам».

Наиболее характерные признаки фирмы-однодневки даны в письме ГТК от 01.03.2002 № 01-06/8223 «О порядке взаимодействия таможенных органов при заведении и производстве дел о нарушении таможенных правил в отношении лиц, совершивших правонарушения при доставке и транзите товаров»:

незначительный уставный капитал;

в большинстве случаев организационно-правовой формой избирается общество с ограниченной ответственностью либо акционерное общество;

в уставных документах перечень видов деятельности составлен формально, производственная деятельность отсутствует;

учредителем является одно физическое лицо;

регистрационные реквизиты (код ОКПО, ИНН и др.) отсутствуют либо принадлежат другим юридическим лицам;

в адрес фирм-однодневок через таможенную границу Российской Федерации, как правило, перемещаются товары, относящиеся к группе риска (имеют большую стоимость, пользуются повышенным спросом у населения и т.п.);

сумма контрактов, заключенных «фирмами-однодневками», намного превышает их уставный капитал;

контракт оформляется без указания наименования товара, его количества, цены и других необходимых реквизитов; эти данные указываются в спецификациях, которые являются дополнениями к договору и в случае необходимости легко заменяются на другие;

не осуществление операций по счетам, отсутствие или наличие на счетах незначительных денежных средств (особенно следует обратить внимание на отсутствие факта перечисления валюты за рубеж иностранному партнеру за импортируемые товары);

использование при таможенном оформлении факсимильных копий документов, имеющих значений для таможенных целей (договоров купли-продажи товаров, изменений и дополнений к ним, о переадресовке товаров, изменении реквизитов получателей товаров и др.);

непредоставление в налоговые органы отчетности о финансово-хозяйственной деятельности и др.

Указанные в письме характерные признаки, безусловно, не отражают всех особенностей, отличающих фирму-однодневку от лояльного налогоплательщика, тем не менее, позволяют оценить некоторые наиболее типичные признаки (применительно к сфере деятельности таможенной службы).

В письме МНС РФ от 30.12.2003 № БГ-6-09/1390 также содержатся основные характеристики фирм-однодневок. К таким критериям относятся: минимальный размер уставного капитала фирмы, непредставление отчетности, регистрация по недействительным паспортам или несуществующим адресам, учреждение фирмы одним лицом (юридическим или физическим), исполнительный орган фирмы отсутствует по адресу, указанному в государственном реестре.

При этом необходимо учитывать, что под данную категорию не попадают действующие фирмы, которые не сдают отчетность, но и долгов по налогам не имеют.

На основании проведенного анализа следует отметить, что четкого определения «фирмы-однодневки» не существует. Соответственно полагаем необходимым определиться с критериями отнесения юридических лиц к потенциальным фирмам-однодневкам для их выявления. Такие компании, даже в случае невозможности отказа в государственной регистрации на законных основаниях, должны являться предметом особого внимания со стороны контролирующих органов.

1.3 Характеристика законодательства о государственной регистрации юридических лиц

Методы борьбы с фирмами-однодневками связаны с принятием мер по их своевременному выявлению, сбору необходимой информации и предъявлению исков в суды о признании недействительной государственной регистрации юридического лица либо о ее ликвидации и т.д. Такая работа со стороны налоговых органов ведется, однако ее большей эффективности мешают как проблемы эффективности деятельности самих налоговых органов, их взаимодействия с органами внутренних дел (проявляющиеся, например, в возможности регистрации организации с использованием подложных или недействительных документов), проблемы действующего законодательства, регулирующего государственную регистрацию, в частности отсутствие возможности проверки информации, указываемой предпринимателями, еще на стадии принятия соответствующими органами решения о государственной регистрации организации, отсутствие мер по пресечению возможности регистрации организации, в случае если предприниматель уже имеет несколько зарегистрированных на его имя юридических лиц, которые не предоставляют отчетность и ряд др.

Так, по результатам проведенных в 2002 г. выездных налоговых проверок указанной категории организаций налоговыми органами доначислено более 4 млрд. руб. налогов, штрафов, пени и иных платежей в бюджет. По искам налоговых органов судами приняты решения о ликвидации более 92,5 тыс. организаций.

С 1 июля 2002 года вступил в силу Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» (далее - Закон о государственной регистрации), который установил иной порядок государственной регистрации юридических лиц.

Первоначально Гражданский кодекс РФ предусматривал регистрацию всех юридических лиц в органах юстиции. В действительности регистрацию организаций, руководствуясь ст. 34 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и Законом РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации», осуществляли местные органы власти или уполномоченные ими органы или учреждения (регистрационные палаты). Особый порядок регистрации действовал в отношении общественных объединений и кредитных организаций, регистрацией которых занимались соответственно Минюст России и Центральный Банк Российской Федерации.

Основной идеей Закона о государственной регистрации являлось упрощение процедуры государственной регистрации юридических лиц, которое должно достигаться за счет перехода на принцип «одного окна» и заявительный характер государственной регистрации. Введение процедуры «одного окна» безусловно упростило государственную регистрацию для предпринимателей, в то же время достаточно жесткие сроки постановки на учет и ограниченные возможности предварительного изучения регистрирующими органами информации, указываемой предпринимателями при регистрации, позволили предоставлять при регистрации недостоверные данные.

Во исполнение данного закона постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 2002 года № 319 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц» было определено, что Министерство Российской Федерации по налогам и сборам является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим с 1 июля 2002 года государственную регистрацию юридических лиц. Таким образом, Министерство по налогам и сборам (позднее ФНС РФ) отвечает за государственную регистрацию и постановку на налоговый учет юридических лиц.

1.3.1 Порядок государственной регистрации юридических лиц

Закон о государственной регистрации установил единый на всей территории Российской Федерации порядок государственной регистрации юридических лиц. При этом в интересах предпринимательского сообщества процедура государственной регистрации была существенно упрощена, а сроки регистрации значительно сокращены. В соответствии со ст. 8 указанного Закона государственная регистрация юридических лиц осуществляется при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы, при этом внесение изменений в сведения, содержащиеся в государственном реестре, происходит в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган.

В Законе о государственной регистрации реализован переход на заявительный принцип государственной регистрации, что предусматривает отсутствие при осуществлении регистрации правовой экспертизы учредительных документов юридического лица со стороны регистрирующего органа. От заявителя требуется лишь подтверждение соответствия документов требованиям законодательства и достоверности содержащихся в них сведений. Так, если ранее несоответствие учредительных документов закону в соответствии с п. 1 ст. 51 Гражданского кодекса влекло отказ в государственной регистрации, то Закон о государственной регистрации (п. 1 ст. 23) предусматривает только две причины для отказа:

1) непредставление определенных Законом о государственной регистрации необходимых для государственной регистрации документов;

2) представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган.

Переход на заявительный принцип, существенное упрощение процедуры государственной регистрации юридических лиц и передача налоговым органам полномочий по государственной регистрации позволило объединить два направления деятельности исполнительной власти: государственную регистрацию юридических лиц и их постановку на учет в налоговых органах. В соответствии с пунктом 5 постановления Правительства РФ от 19 июня 2002 г. № 439 «Об утверждении форм документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, и требований к их оформлению» налоговые органы осуществляют постановку на учет в налоговом органе по месту нахождения вновь созданного юридического лица на основании сведений о государственной регистрации этого юридического лица. По существу, это решение проблемы уклонения от постановки на налоговый учет. Известно, что в период до введения нового порядка часть организаций после государственной регистрации не вставало на учет в налоговых органах и уклонялось от уплаты налогов, осуществляя деятельность в условиях «теневого» оборота с использованием неучтенных наличных денежных средств, бартерных и вексельных операций.

Закон о государственной регистрации внес определенность в вопросы, касающиеся определения адреса (места нахождения) юридического лица.

До 1 июля 2002 года несовершенство законодательства позволяло осуществлять регистрацию предприятия практически в любом месте, даже там, где юридическое лицо фактически не осуществляло своей деятельности. Так, п. 1 ст. 34 Закона «О предприятиях и предпринимательской деятельности» было установлено, что государственная регистрация предприятия осуществляется по месту учреждения предприятия. Пунктом 2 ст. 52 ГК РФ предусмотрено, что в учредительных документах юридического лица должно определяться место его нахождения.

В соответствии с новой редакцией п. 2 ст. 54 ГК РФ (в редакции Федерального закона от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц») место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации. Государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности.

Определение места регистрации юридического лица как места его нахождения позволило решить проблему налогового учета юридических лиц, поскольку Закон обязал предпринимателей регистрироваться по месту нахождения и, что немаловажно, привести в соответствие местонахождение (адрес) организации, указанный в учредительных документах, с фактическим адресом (местом нахождения).

Положительным результатом введения Закона о государственной регистрации стало не только упрощение процедуры постановки на учет, но и сокращение числа зарегистрированных организаций, которые уклонялись от постановки на налоговый учет и, соответственно, не прошли предусмотренной Законом о государственной регистрации процедуры «перерегистрации» - представления в регистрирующий орган сведений, предусмотренных указанным Законом.

В то же время, проблемы выявления «фирм-однодневок» и пресечения их регистрации данный Закон не решил.

1.3.2 Проблемы государственной регистрации юридических лиц

В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации одной из основных задач налоговых органов является осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах. При этом в современных условиях наиболее актуальной для налоговых органов является проблема обеспечения полноты и своевременности поступления налогов и сборов в бюджетную систему путем пресечения уклонения от уплаты налогов. Предполагалось, что передача полномочий по государственной регистрации юридических лиц налоговым органам позволит организовать эффективный контроль за деятельностью организаций и следить за тем, чтобы регистрацию не получали «фирмы-однодневки», используемые для ухода от налогов.

Однако на практике принятый Закон не оказал содействия в эффективном контроле и пресечении возможности регистрации фирм-однодневок, поскольку Закон о государственной регистрации не содержит механизма идентификации фирм-однодневок, а также возможности и процедуры проведения экспертизы вносимой в реестр информации о юридическом лице.

Закон о государственной регистрации, существенно упростив процедуру государственной регистрации, одновременно усилил ответственность как регистрирующего органа за нарушение порядка государственной регистрации, так и ответственность заявителя и (или) юридического лица за неправомерные действия. Пунктом 3 ст. 26 Закона о государственной регистрации предусмотрен механизм «перерегистрации», направленный на освобождение ЕГРЮЛ от организаций, прекративших свою деятельность. Однако, как указывалось ранее, в Законе о государственной регистрации недостаточно реализован механизм, позволяющий на стадии регистрации выявлять юридические лица, имеющие признаки «фирм-однодневок» и не допускать их регистрации.

Провозгласив заявительный характер государственной регистрации, Закон о государственной регистрации не предусмотрел проверки достоверности представленных заявителем документов и сведений, да и жесткие временные ограничения по осуществлению процедуры регистрации не предоставляют возможностей для подобных мероприятий.

В связи с этим необходимо предусмотреть механизм и процедуру предварительной экспертизы информации, предоставляемой предпринимателями при проведении государственной регистрации с целью подтверждения места и факта осуществления деятельности создаваемым юридическим лицом. Сроки проведения процедуры регистрации (принятия решений) должны быть пересмотрены в сторону увеличения (либо четко регламентированы ситуации, при которых возможно изменение сроков рассмотрения заявления о регистрации).

Учитывая, что факт представления недостоверных или ложных сведений в регистрирующий орган не является причиной для отказа в государственной регистрации, приходится говорить об отсутствии в Законе о государственной регистрации механизма предварительного контроля со стороны регистрирующих органов в целях пресечения регистрации юридических лиц, имеющих признаки «фирм-однодневок».

В частности, необходимо предусмотреть в числе оснований для отказа в государственной регистрации:

представление документов, содержащих сведения, противоречащие друг другу или не соответствующие ранее внесенным в государственный реестр сведениям (за исключением случаев, если указанные сведения изменяются в соответствии с представленными при государственной регистрации документами);

заявление подписано лицом, у которого отсутствуют соответствующие полномочия;

размер уставного капитала юридического лица не соответствует требованиям законодательства;

установления факта недействительности документа, удостоверяющего личность в соответствии с законодательством Российской Федерации, в отношении физических лиц, являющихся учредителями (участниками), постоянно действующим органом юридического лица, управляющим, лицами, имеющими право без доверенности действовать от имени юридического лица, сведения о которых указаны в представленных при государственной регистрации документах;

наличие судебного решения, вступившего в законную силу, которым указанные физические лица ограничены в дееспособности или признаны недееспособными;

отсутствия в государственном реестре юридических лиц сведений о юридическом лице, учредителем (участником), управляющей организацией, держателем реестра акционеров (реестра владельцев именных ценных бумаг) регистрируемого юридического лица;

отсутствия факта нотариального свидетельствования подписи физического лица на представленных документах;

установления факта дисквалификации физического лица, являющегося учредителем, входящего в состав органа управления юридического лица и т.д.

При этом необходимо отметить, что проверка представляемых при государственной регистрации документов не должна означать проверку на соответствие законодательству учредительных документов.

В действующем законодательстве, тем не менее, содержатся основания для применения к недобросовестным заявителям мер административной и уголовной ответственности. Аналогичным образом, при выявлении недостоверного характера представленных сведений возможно привлечение к административной ответственности на основании соответствующих положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении предоставления заведомо ложных сведений. Условием применения уголовной ответственности является причинение крупного ущерба гражданам, организациям или государству либо нарушения, сопряженного с извлечением дохода в крупном размере, т.е. материальный характер состава преступления. В связи с этим целесообразно принятие мер по ужесточению уголовной ответственности за преднамеренное предоставление ложных сведений, приведших к значительному ущербу для государства, граждан, организаций.

Однако для пресечения регистрации фирм-однодневок необходимо принятие, помимо законодательных, и ряда организационных мер, поскольку даже в рамках действующего законодательства значительный положительный эффект по выявлению и ликвидации «фирм-однодневок» может быть достигнут при хорошей организации взаимодействия между различными контролирующими органами. Взаимодействие заинтересованных органов должно осуществляться еще на стадии проверки документов юридического лица, поданных на регистрацию. Однако отсутствие реального механизма контроля за регистрацией потенциальных «фирм-однодневок» не позволяет решить эту проблему эффективно. Необходимо отметить, что эффективные процедуры взаимодействия налоговых органов с правоохранительными и контролирующими органами позволит пресечь ряд злоупотреблений.

Во-первых, во взаимодействии с паспортно-визовыми службами, адресными бюро органов внутренних дел проводить оперативную (до принятия решения о регистрации) проверку достоверности представляемых в регистрирующие органы документов и сведений для выявления и пресечения регистрации предприятий по утерянным паспортам, недостоверных сведений об учредителях, руководителях, месте нахождении юридического лица и др.

Во-вторых, с участием органов внутренних дел в случае выявления представления недостоверных и (или) ложных документов и (или) сведений необходимо решать вопрос о привлечении заявителей к административной (в соответствии с частью 4 статьи 14.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) и уголовной ответственности (в соответствии с частью 3 статьи 327 Уголовного кодекса Российской Федерации) за предоставление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, документов, содержащих заведомо ложные сведения и использование заведомо подложных документов.

Практика применения норм об ответственности за предоставление ложных документов и сведений показывает, что существующий механизм ответственности не способен в полной мере обеспечить достоверность сведений, представляемых при государственной регистрации. В этой связи требуется законодательно конкретизировать данные составы правонарушений применительно к отношениям, связанным с регистрацией юридических лиц, а также ужесточить ответственность за соответствующие действия. В частности, целесообразно ввести наказание в виде дисквалификации за представление в регистрирующий орган документов, содержащих недостоверные сведения об учредителях (участниках) юридического лица, о лицах, имеющих право действовать без доверенности от имени юридического лица.

Одновременно с целью пресечения неправомерной деятельности лиц, в отношении которых уже вынесено судебное решение о дисквалификации, необходимо также установить ответственность третьих лиц за заключение с дисквалифицированным лицом договора на управление юридическим лицом.

Недостатком существующей системы государственной регистрации юридических лиц является отсутствие механизмов, позволяющих выявлять потенциальные фирмы-однодневки (либо, более широко, - организации, которые регистрируются с нарушениями) уже на стадии регистрации, нет также процедуры контроля за вновь созданными организациями с точки зрения подтверждения факта осуществления деятельности.

В то же время, поправки, внесенные в Закон о государственной регистрации , в совокупности со статьей 49 ГК РФ установили ряд критериев, при наличии которых юридическое лицо может быть исключено из ЕГРЮЛ. Использование вместо совокупности критериев только одного из критериев (в качестве достаточного) поможет в идентификации «фирм-однодневок», однако существенно усложнит бизнес добросовестных начинающих предпринимателей, которые не всегда ведут регулярную деятельность и имеют регулярный доход. Принятие такого предложения с одной стороны, существенно упрощает выявление «фирм-однодневок», с другой стороны - «спящая фирма» (организация, не имеющая движения по счетам) не всегда является «фирмой - однодневкой».

Известно, что не все фирмы, которые регистрируют свою деятельность, имеют умысел стать «фирмой - однодневкой», поэтому на стадии регистрации выявить их практически невозможно. Кроме того, в соответствии с действующим законодательством осуществлять фактическую проверку всех представленных при регистрации документов также не представляется возможным.

Организации, которые представляют наибольшую опасность с точки зрения уклонения от налогообложения, часто создаются под одну или несколько сделок, проводимых в короткий временной интервал, и будут готовы внести достаточно большую сумму в уставный капитал и представить свидетельства ведения деятельности. Поэтому принятие «простых» предложений, как-то существенное увеличение минимального размера уставного капитала или представление документов, свидетельствующих о движении по счетам бухгалтерского учета, с одной стороны не решит проблемы возникновения «фирм-однодневок», а с другой - существенно осложнит открытие нового бизнеса для добросовестных предпринимателей, не располагающих достаточными средствами для регистрации организаций в соответствии с такими требованиями.

Очевидно, что основной проблемой, связанной с фирмами-однодневками («брошенными» юридическими лицами), является неисполнение налоговых обязательств, а также иных обязательств перед кредиторами, в связи с чем у фирм-однодневок образуется значительный объем кредиторской задолженности.

1.3.3 Проблемы реализации административного порядка исключения недействующих юридических лиц из ЕГРЮЛ

Реализации основной цели поправок - «расчистка» ЕГРЮЛ от недействующих юридических лиц - препятствуют положения действующего законодательства.

В частности, согласно пунктам 3 и 4 статьи 21.1 Закона о государственной регистрации в случае поступления в регистрирующий орган заявлений кредиторов или иных лиц, чьи права и законные интересы затрагиваются в связи с исключением недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ, соответствующее решение не принимается, а такое юридическое лицо может быть ликвидировано в установленном гражданским законодательством порядке;

в соответствии со статьями 61 и 65 Гражданского кодекса Российской Федерации в случае, если стоимость имущества юридического лица недостаточна для удовлетворения требований кредиторов, оно может быть ликвидировано только в порядке, предусмотренном законом о несостоятельности (банкротстве).

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством процедура банкротства является обязательной стадией, предшествующей исключению юридического лица, имеющего задолженность, из ЕГРЮЛ.

Кроме того, недостатками механизма являются возможности злоупотреблений, связанных с недружественным поглощением с применением мошеннических схем. В качестве объекта поглощения наиболее часто оказываются небольшие предприятия, имеющие ликвидный актив. Реализация недружественного поглощения существенно упрощается, если такие поглощения проходят с использованием налоговых органов, принимающих решение об исключении из ЕГРЮЛ.

На практике встречаются ситуации, когда ФНС России, действуя как регистрирующий орган, исключает из ЕГРЮЛ не «однодневку», а действующие организации. Известны случаи, когда из ЕГРЮЛ в административном порядке исключались организации, отнесенные в соответствии с законодательством к стратегическим. Конечно, исключение действующей организации из ЕГРЮЛ может быть оспорено в судебном порядке, однако сам факт принятия решения об исключении может привести к существенному ухудшению финансового состояния в связи с блокированием счетов, оттоком клиентов, невозможностью получения государственных и муниципальных заказов и т.д.

Использованию соответствующих схем способствуют пробелы в законодательстве о государственной регистрации юридических лиц в части исключения юридических лиц из ЕГРЮЛ в административном порядке. В частности на данный момент остаются не урегулированными следующие вопросы:

юридическая судьба имущества юридического лица, исключенного из ЕГРЮЛ, а также обязательств такого юридического лица;

порядок восстановления юридического лица в ЕГРЮЛ в случае отмены в судебном порядке решения регистрирующего органа об исключении юридического лица из ЕГРЮЛ;

последствия отмены такого решения (в том числе последствия для сделок совершенных юридическим лицом в период с момента его исключения до восстановления в ЕГРЮЛ);

обеспечение интересов юридических лиц, неправомерно исключенных из ЕГРЮЛ (отсутствие обязанности уведомления органов управления юридического лица о внесении соответствующей записи в ЕГРЮЛ).

Кроме того, отдельной проблемой, связанной с реализацией административного порядка исключения юридического лица из ЕГРЮЛ в административном порядке, является отсутствие правовых оснований для списания налоговой задолженности.

В соответствии с позицией Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2006 года № 67 «О некоторых вопросах практики применения положений законодательства о банкротстве отсутствующих должников и прекращении недействующих юридических лиц» исключение из ЕГРЮЛ юридического лица по решению регистрирующего органа в соответствии со статьей 21.1 Закона о государственной регистрации является специальным основанием прекращения юридического лица, не связанным с ликвидацией.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2001 г. № 100 утвержден Порядок признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням по федеральным налогам и сборам, а также задолженности по страховым взносам в государственные социальные внебюджетные фонды, начисленным пеням и штрафам. При этом среди указанных оснований для признания задолженности безнадежной ко взысканию и ее списания такого основания, как исключение юридического лица из ЕГРЮЛ, не предусмотрено.

Аналогичная проблема возникает в связи с задолженностью по таможенным платежам. Основания для признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по таможенным платежам предусмотрены Порядком принятия решения о признании безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням по федеральным налогам и сборам, образовавшимся в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации, утвержденным приказом Минфина России от 14 сентября 2005 г. № 117н.

1.4 Оценка состояния нормативного правового регулирования в сфере несостоятельности (банкротства) отсутствующих должников

1.4.1 Общая характеристика нормативного правового регулирования процедур банкротства отсутствующих должников

Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее - Закон о несостоятельности) предусмотрены особенности банкротства отсутствующих должников, заключающиеся в сокращенных сроках для предъявления требований кредиторов, отсутствии возможности введения реабилитационных процедур, особенностях подачи заявления о признании отсутствующего должника банкротом, а также в особом порядке финансирования процедур банкротства.

В соответствии со статьями 227 и 230 Закона о несостоятельности особенности банкротства отсутствующих должников применяются в следующих случаях:

гражданин-должник или руководитель должника - юридического лица, фактически прекратившего свою деятельность, отсутствует или установить место их нахождения не представляется возможным;

имущество должника - юридического лица заведомо не позволяет покрыть судебные расходы в связи с делом о банкротстве или если в течение последних двенадцати месяцев до даты подачи заявления о признании должника банкротом не проводились операции по банковским счетам должника, а также при наличии иных признаков, свидетельствующих об отсутствии предпринимательской или иной деятельности должника.

Упрощенный порядок проведения процедуры банкротства отсутствующего должника предусматривает следующие особенности по отношению к общей процедуре.

1) заявление о признании отсутствующего должника банкротом может быть подано вне зависимости от размера задолженности;

2) заявление о признании отсутствующего должника банкротом подается уполномоченным органом только при наличии средств, необходимых для финансирования процедур банкротства;

3) в течение месяца с даты принятия к производству заявления о признании отсутствующего должника банкротом арбитражный суд принимает решение о признании отсутствующего должника банкротом и об открытии конкурсного производства;

4) наблюдение, финансовое оздоровление и внешнее управление при банкротстве отсутствующего должника не применяются.

5) кредиторы отсутствующего должника вправе предъявить свои требования конкурсному управляющему в течение месяца со дня получения уведомления о банкротстве должника;

6) по ходатайству конкурсного управляющего при обнаружении им имущества отсутствующего должника арбитражный суд может вынести определение о прекращении упрощенной процедуры банкротства и переходе к процедурам банкротства, предусмотренным Законом о несостоятельности.

7) дело о банкротстве отсутствующего должника рассматривается судьей единолично.

1.4.2 Финансирование процедур банкротства отсутствующих должников

В большинстве случаев процедура банкротства, осуществляемая в отношении отсутствующего должника, характеризуется не только отсутствием органов управления (руководителя должника), но и отсутствием активов и документации. Причем, отсутствие имущества у таких должников не только не позволяет удовлетворить требования кредиторов, но и покрыть расходы по делу о банкротстве, расходы, понесенные арбитражным управляющим, а также его вознаграждение.

В этой связи в соответствии с требованиями статьи 227 Закона о несостоятельности реализация процедуры банкротства предполагает дополнительное финансирование со стороны кредиторов (уполномоченного органа). Таким образом, в связи с необходимостью расходования бюджетных средств на инициирование процедур банкротства отсутствующих должников уполномоченным органом, целесообразность проведения процедур может быть поставлена под сомнение.

Возбуждение дела о банкротстве отсутствующих должников до 2005 г. было возможно только в случае, если заявление о признании отсутствующего должника банкротом подавалось конкурсным кредитором. Уполномоченный орган был лишен такой возможности из-за отсутствия финансирования проведения таких процедур.

Постановлением Правительства РФ от 21 октября 2004 г. № 573 (далее постановление Правительства РФ № 573) утверждено Положение о порядке и условиях финансирования процедур банкротства отсутствующих должников.

21 марта 2005 года утвержден совместный приказ ФНС России, Минэкономразвития России и Минфина России № САЭ-3-19/80@/53/34н «О реализации положений постановления Правительства Российской Федерации от 21 октября 2004 г. № 573 «О порядке и условиях финансирования процедур банкротства отсутствующих должников».

В связи с тем, что нормативная правовая база, необходимая для проведения процедур банкротства отсутствующих должников по заявлениям уполномоченного органа, окончательно сформировалась в 2005 году, начиная с 2005 г., в федеральных законах о федеральном бюджете предусматриваются средства на реализацию мероприятий, связанных с проведением процедур банкротства. Так, в федеральном бюджете на 2005 г. Федеральной налоговой службе выделены средства на соответствующие цели в объеме 200 млн. рублей, в федеральном бюджете на 2006, 2007 и 2008-2010 гг. - по 1 200 млн. рублей.

В соответствии с постановлением Правительства РФ № 573, заявление уполномоченного органа в арбитражный суд о признании отсутствующего должника банкротом должно содержать информацию о наличии средств, необходимых для финансирования процедуры банкротства отсутствующего должника, с указанием источника финансирования.

Положением о порядке и условиях финансирования процедур банкротства отсутствующих должников (далее - Положение), утвержденным постановлением Правительства РФ № 573, также определен размер единовременного вознаграждения арбитражного управляющего (10 000 рублей) и порядок его выплаты уполномоченным органом. Кроме того, уполномоченным органом осуществляется компенсация расходов арбитражного управляющего при условии представления им документов согласно утвержденному перечню 4, подтверждающих его право на компенсацию расходов в связи с проведением процедуры банкротства отсутствующего должника.

Согласно пункту 7 Положения в случае обнаружения и реализации конкурсным управляющим имущества отсутствующего должника, кроме вышеуказанных выплат конкурсному управляющему выплачивается вознаграждение в размере 10 процентов денежных средств, полученных от продажи имущества отсутствующего должника. При этом уполномоченный орган осуществляет выплату единовременного вознаграждения и компенсацию расходов конкурсного управляющего на проведение процедуры банкротства отсутствующего должника в части, не покрытой денежными средствами, поступившими от продажи имущества отсутствующего должника.

1.4.3 Практика применения законодательства, регулирующего вопросы несостоятельности (банкротства) отсутствующих должников

Начиная с 2005 г., ФНС России осуществляется подача заявлений о признании банкротами отсутствующих должников. В 2005 г. ФНС России подано 6005 заявлений в арбитражный суд. В 2006 г. по заявлениям уполномоченного органа возбуждено уже 55456 дел о банкротстве отсутствующих должников, в первом полугодии 2007 г. - 27 852 дела.

При этом в арбитражных судах субъектов Российской Федерации складывается различная практика рассмотрения заявлений уполномоченного органа о признании отсутствующих должников банкротами.

Например, арбитражные суды некоторых субъектов Российской Федерации отказывают в принятии заявлений уполномоченного органа при непредставлении заявителем постановления налогового органа о взыскании налогов за счет имущества должника в соответствии со статьей 47 Налогового кодекса РФ, а также доказательств направления постановления о взыскании налога за счет имущества в службу судебных приставов и его копии должнику, ссылаясь на пункт 2 статьи 41 Закона о несостоятельности. Согласно указанной статье к заявлению уполномоченного органа о признании должника банкротом должно быть приложено решение налогового органа о взыскании налога за счет имущества должника.

Однако в соответствии с пунктом 64 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2004 г. № 29 «О некоторых вопросах практики применения Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» правила о банкротстве отсутствующего должника являются специальными по отношению к общим правилам Закона о банкротстве, касающимся возбуждения производства по делу о несостоятельности, в частности., в отношении заявления конкурсного кредитора или уполномоченного органа.

Существует также противоречивая судебная практика в части срока осуществления конкурсного производства в отношении отсутствующих должников.

Законом о несостоятельности не предусмотрено сокращенного срока проведения процедуры конкурсного производства в отношении отсутствующих должников. Руководствуясь законом, арбитражные суды вводят конкурсное производство на срок от 6 месяцев до 1 года, хотя на практике для реализации мероприятий, связанных с процедурой банкротства отсутствующего должника, достаточно около 4 месяцев.

Существующие нормы закона также не позволяют назначать досрочно судебные заседания по рассмотрению итогов проведения процедур банкротства отсутствующих должников, что позволило бы значительно сократить процессуальные сроки.

В связи с резким увеличением количества заявлений, подаваемых уполномоченным органом, о признании отсутствующих должников банкротами возросла нагрузка на арбитражные суды. С целью упрощения работы арбитражных судов Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ утверждается информационное письмо от 17 января 2006 г. № 100 «О некоторых особенностях, связанных с применением статьи 21.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Согласно пунктам 1 и 2 указанного информационного письма при рассмотрении вопроса о принятии заявления налогового органа о принудительной ликвидации юридического лица в судебном порядке или о признании юридического лица банкротом, судам необходимо проверять, не является ли юридическое лицо недействующим, и проводилась ли процедура исключения его из ЕГРЮЛ по решению регистрирующего органа. Соблюдение указанного порядка не проверяется, если в силу закона к юридическому лицу не может применяться процедура исключения из ЕГРЮЛ по решению регистрирующего органа.

В пункте 3 Информационного письма судам предлагается возвращать заявления о принудительной ликвидации или о признании банкротом должника, отвечающего признаками недействующего юридического лица, за исключением случаев, когда решение об исключении недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ не принято ввиду поступления возражений или признано недействительным в судебном порядке.

Таким образом, из Информационного письма следует, что суды при решении вопроса о принятии к производству заявления налогового органа о принудительной ликвидации юридического лица в судебном порядке или о признании юридического лица банкротом, должны проверить, отчитывалось ли юридическое лицо в течение предшествующих двенадцати месяцев и осуществляло ли оно операции хотя бы по одному банковскому счету.

В случае, если судом будут установлено, что юридическое лицо отвечает признакам недействующего юридического лица, а регистрирующим органом не осуществлена процедура исключения этой организации из реестра юридических лиц по его решению, суд возвращает заявление на основании пункта 1 части 1 статьи 129 Арбитражного процессуального кодекса РФ в связи с неподсудностью дела арбитражному суду.

Таким образом, рекомендации Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенные в информационном письме, на практике приводят к тому, что уполномоченный орган в делах о банкротстве, являющийся одновременно регистрирующим органом, вынужден осуществлять процедуру предусмотренную статьей 21.1 Закона о государственной регистрации.

В частности, согласно указанной статье при наличии одновременно всех признаков недействующего юридического лица регистрирующий орган принимает решение о предстоящем исключении юридического лица из ЕГРЮЛ.

Решение о предстоящем исключении должно быть опубликовано в органах печати, в которых публикуются данные о государственной регистрации юридического лица, в течение трех дней с момента принятия такого решения. Одновременно с решением о предстоящем исключении должны быть опубликованы сведения о порядке и сроках направления заявлений недействующим юридическим лицом, кредиторами или иными лицами, чьи права и законные интересы затрагиваются в связи с исключением недействующего юридического лица из единого государственного реестра юридических лиц (далее - заявления), с указанием адреса, по которому могут быть направлены заявления.

Заявления могут быть направлены в срок не позднее чем три месяца со дня опубликования решения о предстоящем исключении. В случае направления заявлений решение об исключении недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ не принимается и такое юридическое лицо может быть ликвидировано в установленном гражданским законодательством порядке.

При этом ФНС России, осуществляя одновременно функции регистрирующего органа и кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства, вынуждено принять решение о предстоящем исключении юридического лица из ЕГРЮЛ, опубликовать его в органах печати. Далее тот же орган уже в качестве кредитора должен направить заявление о невозможности исключения юридического лица из ЕГРЮЛ в связи с наличием у него задолженности перед бюджетом. Лишь после совершения указанных действий заявление уполномоченного органа может быть принято арбитражным судом.

...