Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Правотворчество. Систематизация нормативных актов

1.1 Понятие правотворческой деятельности. Факторы, обусловливающие процесс правотворчества

Как вытекает из самого термина, правотворчество представляет собой совокупность актов, действий, направленных на создание права. Однако подход к пониманию правотворчества может быть разным в зависимости, как от понимания права, так и от форм (источников) права, составляющих основу той или иной правовой системы. Ибо от того, что понимается под правом: божественное установление, природа человека или воля государства, от того, каковы представления о формах выражения права в реальной жизни общества, зависят и представления о том, что представляет собой процесс создания права.

Если встать на точку зрения естественного права, то правотворческий орган, парламент или суд, не творит, а только открывает, обнаруживает право, облекая его в законы или судебные прецеденты. Другая точка зрения, крайнего волюнтаризма, представлена юридическим позитивизмом, приверженцы которого считают волю государства единственным фактором, порождающим право.

Истина, как это бывает чаще всего, заключается отнюдь не в крайних позициях, а между ними, и состоит в том, что не государство в лице своих органов творит право. Процесс правообразования идет в недрах социального организма, и государство, по существу, должно лишь надлежащим образом оформлять те правовые потребности, которые уже сложились в обществе. Поэтому я склонна признать правоту тех авторов, которые рассматривают правотворчество как завершающую стадию процесса правообразования. В этой связи уместно будет привести высказывание профессора С.С. Алексеева, который вполне обоснованно говорит о том, что «правотворчество, в принципе, начинается тогда, когда потребности общественного развития определились, непосредственно социальные права сложились, необходимость правовых нововведений назрела и на этой основе в процесс правообразования вступают компетентные органы».

Таким образом, понятие правотворчества охватывает все виды и способы деятельности по возведению воли общества в закон. Это может быть и принятие нормативных правовых актов органами государства, и непосредственное правотворчество народа в форме референдума, и заключение различного рода договоров и соглашений, носящих нормативный характер и содержащих нормы права, и санкционирование государством обычаев и норм, выработанных негосударственными организациями, а также и формирование юридических прецедентов.

Учитывая, что в рамках правовой системы Российской Федерации, уходящей своими корнями в романо-германскую правовую семью, основным источником (формой) права является нормативно-правовой акт, правотворчество принято определять в качестве процесса познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур.

Указанное определение позволяет выявить следующие черты правотворчества, выражающиеся в следующем:

1) правотворчество включает в себя познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих правовую регламентацию или требующих ее;

2) правотворчество предполагает наделение государственного органа или иного субъекта полномочиями принимать те или иные нормативно-правовые акты;

3) правотворчество выражается в создании нормативно-правовых актов в строго определенной форме;

4) подготовка, принятие и изменение того или иного нормативно-правового акта осуществляется в рамках определенных процедур;

5) правотворчество носит творческий созидательный характер.

Подытоживая вышесказанное, можно предположить, что импульсом, движущим началом правотворчества являются социальные интересы как тех лиц, которые находятся у власти, так и тех, кто состоит в оппозиции правящему режиму или составляет «правопослушное большинство». Выявление, формирование и выражение различных интересов, с одной стороны, их согласование, «усреднение», компромиссность - с другой, позволяют закрепить в праве некую меру общезначимых интересов. И дело не всегда сводится к так называемому консенсусу, поскольку право, будучи мерой выражения общественного согласия, существует и развивается под воздействием многих факторов.

Полагаю, что будет вполне уместно осветить некоторые из них, разделив их предварительно на три группы.

Прежде всего, это факторы, определяющие предмет правового регулирования и его пределы. Во-вторых, это факторы, определяющие позиции участников правотворческой деятельности, их цели и интересы. В-третьих, это собственно юридические факторы.

Обращаясь к анализу первой группы факторов, необходимо заметить, что они обусловлены экономическими, политическими, социальными, национальными и иными особенностями того или иного общества или государства, а также объективными природными и социальными законами.

В этой связи представляется необходимым рассмотреть вопрос о пределах правового регулирования, ибо далеко не каждая проблема, имеющая место в общественных отношениях, может быть разрешена посредством правового регулирования.

Одними из первых, кто задавался вопросом о пределах правового регулирования, были сторонники естественно-правовых воззрений. Они проповедовали правило, следуя которому позитивное право должно основываться на праве естественном, соответствовать ему, не нарушать и не выходить за его пределы. Мерилом справедливости в соответствии с мнением приверженцев школы естественного права являются естественные, неотчуждаемые права человека, а нормы права заложены во внеисторической сущности человека, неизменны, одинаковы для всех независимо от места и времени.

Противоположная позиция нашла свое отражение во взглядах представителей «исторической школы права», которые механически сводили должное к тому, что уже существует в обществе, к общепринятому, массовому. Критерием действенности права, по их мнению, является степень распространенности того или иного явления и, соответственно, способов его регуляции. Всякое установление, в рамках данной концепции, если оно не «позитивно», если оно не принято в повседневном общежитии, по их мнению, не имеет силы долженствования.

Сторонники теории насилия выступали против государственного вмешательства в частнопредпринимательскую деятельность. Они проповедовали идею невмешательства в право собственности, к которой, по их мнению, власть должна относиться с величайшим уважением.

Последователи психологической теории считают сферой, свободной от государственного вмешательства отношения религии, этики, эстетики и весь духовный мир человека.

Сторонники теории правового государства, получившей наибольшее распространение в наше время, придерживаются мнения, что в правовом государстве происходит эволюция власти в направлении ослабления репрессий и принуждения, а пределом государственной деятельности становится право. Вместе с тем некоторые приверженцы данной доктрины границу государственной деятельности усматривают в связанности ее целями, понимая под целью либо достижение общего блага, либо всеобщую пользу и благосостояние и т.д. Важно отметить, что цель, стоящая перед государством, рассматривается ими в качестве методологической основы, руководствуясь которой можно очертить границу государственной власти и, соответственно, правового воздействия на общество.

Высказанные идеи во многом претворились в жизнь, но в современных условиях требуют более глубокого изучения в связи с существенными изменениями в обществе. Следует признать, что представители различных школ признают существование объективных факторов, которые своим качеством, свойством ставят определенные преграды правовому регулированию. Это является необходимой предпосылкой правильного понимания особенностей функционирования права в различных общественно исторических состояниях. Само наличие таких границ есть необходимое условие, используя которое, общество в состоянии оградить себя от произвола.

Исследование пределов действия права указывает на ту область социального пространства, в которой право способно оказывать прогрессивно преобразующее воздействие на общественную жизнь. Определение пределов действия права необходимо для того, чтобы исключить использование правовых инструментов в сферах взаимодействия людей, требующих иных средств регуляции.

Право является основным, но не единственным средством, с помощью, которого общество решает свои задачи. Как показано выше, общественные отношения регулируются определенной совокупностью социальных норм, причем предмет правового воздействия может совпадать с предметом воздействия иных правил, но может и обособляться. В настоящее время представляется весьма актуальным на теоретическом уровне определить правовые пределы государственной деятельности, в рамках которой должно осуществляться правовое регулирование. Пределы правового регулирования являются своеобразными границами сферы правового вмешательства в общественные отношения, и для их определения недостаточно ориентироваться только на законодателя, его волю. Эти границы предопределяются в большей степени существующей реальностью и, на наш взгляд, объективно обусловлены.

Среди факторов, имеющих значение для определения границ правового регулирования, в первую очередь, следует назвать такие как экономические, социальные, политические, нравственные, религиозные, национальные, исторические, культурные, идеологические, специально-юридические, технические, информационные и т.д.

Чтобы показать влияние указанных факторов на формирование границ правового регулирования предлагается обратиться к последовательному анализу последних.

Для отечественной теории права традиционным является тезис об обусловленности права материальными экономическими отношениями. Несмотря на критическое восприятие в настоящее время ряда положений исторического материализма, теоретическая посылка об обусловленности правовой формы базисным экономическим содержанием выдержала проверку временем и признается большинством теоретиков в качестве отправной точки при исследовании правовых явлений.

Подобный подход к рассмотрению права как социального феномена исходит из того, что пределы правового регулирования общественных отношений материально обусловлены. Правовому воздействию подвергаются лишь те общественные отношения, регулирование которых объективно возможно, экономически и политически необходимо властвующим классам. Явления, выступающие своеобразной преградой в деятельности по установлению правовых норм, называют социальной границей, которая, «должна быть охарактеризована как цепь взаимосвязанных объективных обстоятельств, в рамках которых способ производства материальных благ есть, в конечном счете, определяющий, ведущий момент в установлении пределов государственной власти».

Любая правовая форма при всей ее кажущейся независимости от экономики объективно предопределена, в конечном счете, особенностями и характером облекаемых ею объективных экономических отношений и теми законами, которые регулируют их развитие. Правовые нормы не могут быть выше сложившегося в обществе способа производства материальных благ. Так, например, отношения производства и обмена, возникшие в России на основе натурального хозяйства и общинного земледелия в период становления централизованного Российского государства в XIV- XV веках, невозможно было бы урегулировать на основе классического римского права либо на основе современного права корпораций. При всей очевидности данного явления, существует, тем не менее, множество исторических примеров, свидетельствующих о попытках применить к регулированию общественных, в первую очередь экономических отношений, норм, чуждых тому или иному способу производства материальных благ. В качестве таких примеров можно назвать и реформы Петра I, и принудительную коллективизацию 30-х годов в Советском Союзе, и реформы Н.К. Хрущева в 60 годы прошлого века.

Представляется, что правовое воздействие на экономические отношения предопределяется соответствием правовых норм объективно складывающимся экономическим отношениям. Как только государство, осуществляя правовое регулирование, вторгается в сферу действия объективных экономических законов, пытаясь перестроить их в зависимости от своего усмотрения, правовые нормы вступают в противоречие со сложившимися в обществе отношениями, что неминуемо ведет к их конфликту и пагубно отражается на состоянии общества.

В связи с этим арсенал правовых форм, которые может применить государство в своей законотворческой деятельности, зависит от степени познания экономических отношений и объективных законов их развития.

Чем тщательнее изучены определенные группы экономических отношений, на регулирование которых направлен правовой акт, тем обширнее набор правовых форм, которые могут быть использованы органами правотворчества. Чем больше свобода выбора наиболее оптимальной правовой формы, тем меньше опасность проявления субъективизма в правотворческой деятельности государства в сфере экономики.

В то же время, признавая наличие ограничений в сфере правового регулирования экономических отношений, нельзя полностью отрицать необходимость подобного регулирования.

Исторический опыт показывает, что полной свободы экономических отношений, в том числе и в странах с развитой рыночной экономикой, не было нигде и никогда, что государство не может стоять в стороне от общественного экономического развития. Роль ночного сторожа, образно говоря, не подходит современному государству, поскольку любая публично организованная власть в той или иной мере оказывает свое влияние на производство и распределение, осуществляет процессы управления.

Уход государства из сферы регулирования рыночных отношений показывал несостоятельность рынка в решении общественно значимых задач, а недооценка правового регулирования экономических отношений отрицательно сказывается на уровне развития экономики, приводит к появлению элементов дезорганизации и безответственности.

В наиболее обобщенном виде вопрос о необходимости правового регулирования экономики изложен Б.З. Мильнером при исследовании им особенностей реформирования управленческой деятельности. В частности, он выделяет три формы государственного регулирования экономикой, которые по своей сути являются и формами правового регулирования. Это, во-первых, утверждение единых для всех общих правил поведения субъектов хозяйствования; во-вторых, установление различных правовых режимов для отдельных групп хозяйствующих субъектов; в-третьих, использование индивидуальных правовых актов управления.

Однако экономический, хотя и определяющий, тем не менее, - далеко не единственный фактор, позволяющий определить пределы правового регулирования общественных отношений.

Особую значимость (и это подтверждается событиями, происходящими в социально политической жизни различных государств, в том числе и России) имеет государственное регулирование в сфере защиты социальных интересов граждан. Социальное регулирование охватывает трудовые отношения (заключение коллективных договоров, личных контрактов с руководителями и специалистами, нормирование труда, разработку тарифных ставок и окладов, районное регулирование заработной платы), гарантии занятости, защиту социально слабых слоев населения и нетрудоспособных граждан, разработку социальных нормативов, определяющих научно-обоснованные показатели уровня потребления важнейших благ и услуг, размера денежных доходов и других условий жизнедеятельности по социально-демографическим группам населения, защиту покупательной способности населения и т.д.

На современном этапе теоретики права, государствоведы и социологи практически единодушны в том, что у государственно-организованного общества, бесспорно, есть обязанность заниматься социальными вопросами, особенно, когда речь идет об обеспечении минимального прожиточного уровня. Подобная обязанность прямо фиксируется в большинстве действующих конституций и конкретизируется в текущем законодательстве. Реализация данной обязанности государства осуществляется, как правило, по двум направлениям. Первое из них состоит в прямом выполнении социальных обязательств государства в отношении лиц, не способных обеспечить себя минимально необходимыми для жизни средствами (дети, инвалиды, люди преклонного возраста, жертвы стихийных и техногенных катастроф). Второе - в переносе законодателем центра тяжести социальной деятельности государства на формирование системы условий для возможно более полного использования трудового, интеллектуального, предпринимательского потенциала работоспособных граждан и стимулирования их личной ответственности за самообеспечение.

Безусловно, что реализация социальной политики государства в рамках правового регулирования общественных отношений, безусловно, имеет позитивное значение для всего общества в целом. Тем не менее, нельзя не принять во внимание тот факт, что правовое регулирование социальных отношений оказывается по ряду позиций в разладе с реализацией основных гражданских и политических прав человека. «Между конституционным требованием защиты личной свободы и требованием социального государства существует «…неустранимое и принципиальное состояние напряженности», то есть известное противоречие».

Представляется, что полностью избавиться от подобного рода коллизий невозможно. Однако найти компромиссный вариант регулирования общественных отношений, позволяющий обеспечивать необходимый минимум наиболее незащищенным слоям населения и не подрывать инициативу и способность к производящей деятельности у обеспеченной части населения, является одной из основных целей правового регулирования в социальной сфере.

Аналогичные соображения можно высказать и в отношении политики и идеологии. Так, например, политика и идеология зачастую ставят непреодолимые барьеры на пути правового регулирования определенных отношений. В частности, отрицание существования рыночных отношений при социализме препятствовало регулированию ряда товарно-денежных и обменных операций, что, в конечном счете, породило существование теневой экономики. Нечто подобное происходит и в настоящее время при регулировании парламентской деятельности в результате отрицания официальной доктриной возможности лоббирования депутатами интересов различных промышленных и финансовых групп. В этой связи была бы необходимой и своевременной легализация данной сферы правоотношений посредством принятия федерального закона, посвященного вопросам лоббирования.

Анализ религиозных, нравственных, национальных, исторических, религиозных и иных особенностей развития общества и государства также позволяет говорить о том, что они имеют существенное значение для установления границ правового регулирования.

Несмотря на то, что и мораль, и религия сами являются достаточно мощными регуляторами общественных отношений, тем не менее, с позиции религии, а зачастую и нравственности, регулирование тех или иных отношений сугубо правовыми средствами является недопустимым. В качестве яркого примера подобных ограничений действия права можно привести такой факт, как наличие канонического права и церковного правосудия в средние века, исключавшего из юрисдикции светских властей множество вопросов не только религиозного, но и светского характера, а также особенности применения права в мусульманском мире, в Индии и в странах Дальнего Востока.

В обществе, где отношения, связанные с деятельностью религиозных организаций, не подвергаются правовому регулированию, как правило, страдают не только интересы самого государства, но и его граждан, особенно тех, кто в той или иной форме исповедует ту или иную религию. Лишив правовой защиты верующих, государство тем самым рискует поставить общество перед угрозой экспансии различных клерикальных течений экстремистского толка, в том числе сектантства, которое зачастую сопряжено не только с исповеданием нетрадиционных религиозных форм, но и с опасностью физического уничтожения лиц, попавших в сферу действия той или иной секты.

В плане национальных, исторических и культурных особенностей развития, выступающих своеобразными границами для правового регулирования общественных отношений, показательными являются правовые системы стран Дальнего Востока, находящиеся под влиянием конфуцианства и даосизма. Как отмечает Р. Давид при исследовании особенностей основных правовых систем современности, «в глазах китайцев право не просто далеко от того, чтобы быть фактором порядка и символом справедливости; оно - орудие произвола, фактор, нарушающий нормальный порядок вещей. Добропорядочный гражданин не обязан уважать право и даже думать о нем; его образ жизни должен исключать любые правовые притязания и всякое обращение к правосудию».

Следствием подобного мировоззрения является то, что в своем фактическом поведении приверженцы данной национальной доктрины руководствуются не юридическими категориями, а стремлением к миру и гармонии. При этом согласительные процедуры рассматриваются как наиболее предпочтительный образ действий по сравнению с правосудием, а возникающие конфликты гасятся в основном за счет посредничества, а не за счет использования правовых средств. Конечно, в этих правовых системах существуют законы как средство устрашения или как некая модель поведения, однако они создаются не для того, чтобы применяться, и к тем, кто хочет строить свою жизнь, руководствуясь ими и игнорируя приличия и правила «хорошего» поведения, сложившиеся в обществе, не испытывают ничего, кроме презрения. Так же относятся и к тем, кто изучает или применяет право.

Отдельного внимания заслуживает вопрос об информационных возможностях государства при установлении пределов правового регулирования. Еще недалеко то время, когда высказывание французского юриста Ж.Карбонье о том, что «человеку, обладающим развитым правосознанием, не так уж и нужна информация о законе, поскольку при таком правосознании гражданин сумеет понять, что является законным», казались вполне естественными и разумными. Однако в настоящее время оно выглядит в лучшем случае архаичным, поскольку правовая информация является действенным элементом правовой культуры, формирующим законопослушное поведение индивидов и имеющим важное значение для правовой регламентации общественных отношений. Ибо ни один даже самый «справедливый» закон не может быть применен, если о его существовании не знают лица, поведение которых, попадает в сферу отношений, регулируемых таким законом, либо лица, профессиональная деятельность которых связана с его применением. При всей кажущейся нереальности подобной ситуации, она достаточно часто имеет место, учитывая динамизм и огромную информационную емкость современных правовых актов, а также многоаспектность их применения. В связи с чем, в настоящее время вполне реально говорить об информационных пределах правового регулирования.

Завершая тематику о факторах правотворчества, определяющих предмет правового регулирования, следует заметить, что в настоящей лекции приведен далеко не полный их перечень, поскольку акцент был сделан на анализе наиболее существенных факторов, что не исключает возможность учета и иных обстоятельств, оказывающих в той или иной форме воздействие на формирование предмета правового регулирования.

Следует отметить, что в определенной политико-экономической обстановке может происходить расширение пределов правового регулирования, в другой же, наоборот, -- сужение сферы правового регулирования.

Это дает основание считать, что границы государственно-правового регулирования различных отношений следует рассматривать с позиции возможности и необходимости.

Правовое воздействие на общественные отношения возможно в той мере, в какой оно обращено на волевое поведение субъектов. При этом оно возможно в тех пределах, в каких объективные экономические закономерности оставляют свободу волевого поведения.

Если говорить о необходимости правового регулирования, то она существует в рамках указанной возможности. Право не может быть выше, чем экономический строй общества. Только в условиях материальной зрелости общественных отношений и обеспеченности соответствующими духовными предпосылками возникает потребность их правового опосредования. С другой стороны, необходимость правового вмешательства в общественные отношения определяется важностью для общества и государства различных общественных отношений.

Говоря о второй группе факторов, оказывающих влияние на правотворчество и характеризующих участников правотворческой деятельности с позиции их интересов, следует обратить внимание, в первую очередь, на следующие обстоятельства.

Любой субъект правотворчества, претендующий на создание необходимых обществу правовых норм, должен в максимальной степени отражать и учитывать соотношение социальных и политических сил, степень политической активности различных политических партий и движений, состояние отношений между различными нациями и народностями, характер взаимоотношений с другими странами и народами, место и роль государства в окружающей его международно-правовой среде.

Что касается факторов правотворчества собственно юридического характера, то они могут быть подвергнуты анализу с точки зрения принципов права, его природы, степени развитости юридической техники. Особый интерес в этой связи представляет собой юридическая техника, особенно в том случае, когда речь идет о создании правовых норм в форме нормативно-правовых актов. Однако данной тематику мы с вами рассмотрим несколько позже в заключении настоящей лекции.

1.2 Виды правотворчества

При рассмотрении первого вопроса настоящей темы, мы определились, что правотворчеством охватывается любая деятельность уполномоченных органов по созданию норм права, в том числе деятельность парламентов по созданию законодательных актов, деятельность судебных органов по созданию судебных прецедентов, деятельность органов местного самоуправления по поводу создания локальных норм и т.д. Правотворчество, понимаемое в более узком смысле, а именно как универсальный процесс формирования и развития правовых норм в форме нормативно-правовых актов, может быть классифицировано на несколько видов.

Традиционно такая классификация осуществляется на основании нескольких критериев, к числу которых относятся:

1) субъекты правотворчества;

2) процедуры правотворчества;

3) виды нормативно-правовых актов.

В зависимости от субъектов правотворчество можно подразделить на следующие виды:

непосредственное правотворчество народа (референдум);

правотворчество государственных органов;

правотворчество должностных лиц государства;

правотворчество органов местного самоуправления;

локальное правотворчество;

правотворчество общественных организаций.

В зависимости от значимости правотворчество может быть:

законотворчеством - правотворчеством высших представительных и законодательных органов по созданию актов высшей юридической силы - законов);

делегированным правотворчеством - нормотворчеством органов исполнительной власти, осуществляемым по прямому поручению высшего законодательного органа;

подзаконным правотворчеством - правотворчеством различного рода органов, не являющихся законодательными, в рамках своей компетенции.

Кроме этого, иногда в теории государства и права выделяют в зависимости от способа придания акту юридической силы делегированное и санкционированное правотворчество.

1.3 Принципы правотворчества

Принципами правотворчества являются основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или заменой юридических норм. Это своеобразный ориентир для органов, творящих право.

Принципы правотворчества:

демократизм, выражается в обязательном выявлении и выражении в нормах права воли и интересов народа, характеризуется степенью участия граждан в процессе правотворчества;

законность, выражается в соблюдении процедуры и компетентности принятия актов;

научность, выражается в обоснованности актов, учете доктрин, социологических данных, прогноза последствий действия принятых норм права;

своевременность, выражается в правильном определении времени подготовки и принятия актов, учете степени зрелости регулируемых общественных отношений;

профессионализм, выражается в компетентности, юридической и общей грамотности при подготовке и принятии законопроектов;

исполнимость, выражается в учете финансовых, кадровых, организационных, юридических условий, наличие которых позволит актам реально действовать;

планирование, выражается в четком распределении правотворческой работы по предмету, этапам, времени;

дифференциации правотворческой компетенции, выражается в правильном и точном определении полномочий правотворческих органов с учетом иерархии и объема их полномочий;

гласность, выражается в открытости правотворческого процесса для широкой общественности, доступном обмене информацией.

1.4 Законотворческий процесс. Стадии и этапы законотворческого процесса

Законотворческий процесс протекает в рамках определенной процедуры, установленной соответствующими законами, и проходит ряд стадий. Процедурная, процессуальная модель законодательного процесса предполагает следующие стадии: законодательной инициативы и подготовки нормативного акта, обсуждения, принятия и опубликования.

Законодательная инициатива.

Законодательная инициатива - предложение принять какой-либо законодательный акт, может быть неофициальной, исходящей от отдельных лиц, групп, партий и т.д., и официальной, исходящей от субъектов законодательной инициативы, предусмотренных законом. Предложения о принятии законов, исходящие от субъектов, обладающих правом официальной законодательной инициативы, подлежат обязательному рассмотрению законодательным органом.

Право законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Субъекты официальной законодательной инициативы в республиках, краях и областях Российской Федерации определяются их конституциями и уставами. В Кемеровской области субъектами законодательной инициативы являются: Губернатор Кемеровской области, депутаты Совета народных депутатов Кемеровской области, представительные органы местного самоуправления, избирательная комиссия Кемеровской области, Кемеровский областной суд, Арбитражный суд Кемеровской области, Уставной суд Кемеровской области, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Кемеровской области, прокурор Кемеровской области, общественные объединения в соответствии с законом Кемеровской области.

Субъект, выступающий с предложением о принятии закона, как правило, предлагает готовый вариант законопроекта. Если же инициатива не подкреплена законопроектом, то законодательный орган принимает меры к разработке соответствующего законопроекта.

Подготовка текста нормативного правового акта требует соответствующей предварительной работы: определение круга привлекаемых специалистов, создание рабочей группы, выявление общественной потребности в правовом регулировании данного вопроса. При подготовке текста проекта обычно используется отраслевой или ведомственный подход, когда привлекаются специалисты, организации соответствующего профиля. Однако в настоящее время все большее распространение получает подход, в соответствии с которым, проект нормативного правового акта готовится соответствующими комитетами или комиссиями соответствующего представительного органа.

Соответственно заранее должны быть определены возможные последствия принятия данного акта: экономические, политические, социальные, юридические, а также просчитаны возможные финансовые затраты на его реализацию и определен источник их финансирования.

Обсуждение законопроекта.

Обсуждение законопроекта предполагает предварительное ознакомление с его содержанием и обычно осуществляется с широким привлечением заинтересованных сторон. Формы обсуждения могут быть самыми различными: совещания; расширенные заседания подготовительных или рабочих комиссий; обсуждение в печати, на радио и телевидении; рецензирование проекта учебными и научно-исследовательскими учреждениями; получение отзывов и заключений.

Наиболее важным является обсуждение законопроекта непосредственно на заседании представительного органа. Как правило, законопроект рассматривается представительным органом в нескольких чтениях. На первом чтении заслушивается доклад лица, внесшего законопроект, содоклад профильного комитета представительного органа, вносятся поправки, дополнения. Законопроект или отвергается или дополняется в целом и направляется на доработку в комитеты представительного органа. При рассмотрении законопроекта во втором чтении обсуждается доработанный вариант законопроекта, принимается решение поставить его на голосование или направить его для рассмотрения в третьем чтении.

Принятие закона.

Закон принимается путем голосования депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа. Федеральные законы принимаются простым большинством голосов. Конституционные законы принимаются не менее чем двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думы. Затем законы в течении 5 дней передаются в Совет Федерации. Федеральный закон считается принятым, если он одобрен простым большинством, а конституционный закон тремя четвертями членов Совета Федерации. При отклонении закона Советом Федерации создается согласительная комиссия или Государственная Дума принимает закон повторно не менее чем двумя третями голосов.

Принятый закон в 5-дневный срок направляется Президенту РФ, который в течении 14 дней подписывает и обнародует закон либо отклоняет его от подписания. В последнем случае Федеральное Собрание квалифицированным большинством голосов в размере двух третей от своего состава может преодолеть вето Президента, который в этом случае будет обязан подписать закон. Днем принятия закона считается день его принятия Государственной Думой. Днем принятия федерального конституционного закона считается день его одобрения светом Федерации.

Порядок принятия законов субъектами федерации определяется их конституциями и уставами.

Опубликование законов.

Публикация (обнародование) законов и иных нормативных правовых актов является необходимым условием эффективного функционирования права, ибо без доведения информации о действующих нормах права до их адресатов невозможно правовое регулирование.

Официальная публикация является одновременно формальным условием для определения момента вступления в силу того или иного акта, и подтверждением аутентичности, официальности их текстов. Согласно статьи 15 Конституции Российской Федерации неопубликованные законы не применяются. Как уже было отмечено выше, публикация является необходимым формальным условием действия вообще всех нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан.

Официальной признается публикация в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации».

1.5 Понятие и принципы систематизации нормативных актов. Виды систематизации: инкорпорация, консолидация, кодификация

В современных цивилизованных государствах имеется значительное число нормативно-правовых актов, издаваемых различными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, развитии в силу динамизма общественного развития, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. Процесс постоянного изменения правовой системы, ее развития и совершенствования, выражающийся в принятии новых правовых актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных документов, объективно обусловливает необходимость упорядочения всего комплекса действующих нормативно-правовых актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства.

Такую деятельность по приведению нормативно-правовых актов в единую, упорядоченную систему обычно называют систематизацией законодательства.

Таким образом, значение систематизации законодательства состоит в следующем.

Во-первых, она обеспечивает возможность развития законодательства, поскольку анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов способствуют ликвидации пробелов, устаревших норм и противоречий в действующем законодательстве.

Во-вторых, систематизация законодательства обеспечивает удобство реализации права, возможность оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы.

В-третьих, систематизация законодательства является предпосылкой целенаправленного и эффективного правового воспитания, научных исследований и ознакомления с действующим законодательством рядовых граждан.

Признаками систематизации законодательства являются:

1) сопоставление и анализ действующих нормативно-правовых актов;

2) выявление коллизий в содержании правовых норм;

3) обнаружение пробелов в праве;

4) принятие новых юридических документов, предложения о совершенствовании нормативно-правовых актов, нормативных договоров;

5) согласование и упорядочение юридических документов по определенной схеме.

Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельные формы правовой деятельности:

1) сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативно-правовых актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, лиц по их запросам (так называемый учет нормативных актов);

2) подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативно-правовых актов (инкорпорация законодательства);

3) подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);

4) подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства).

Чтобы иметь возможность реально представить себе процесс систематизации законодательства, следует обратиться к подробной характеристике каждого из названных видов систематизации законодательства.

Учет нормативно-правовых актов.

Учет представляет собой деятельность субъектов права по сбору, хранению правовых документов и поддержанию их в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение правовой информации.

При организации учета нормативно-правовых актов необходимо соблюдать следующие принципы:

1) полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве;

2) достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативно-правовых актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений, включенных в информационный фонд актов;

3) удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о нормативно-правовых актах и содержащихся в них правовых нормах.

Учет нормативно-правовых актов осуществляется в следующих видах:

1) журнальный;

2) картотечный;

3) поддержание правовых документов в контрольном состоянии;

4) автоматизированный.

Наиболее простой вид учета законодательства - это фиксация реквизитов нормативно-правовых актов в специальных журналах или журнальный учет. Он может осуществляться по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Хронологический принцип означает, что все нормативно-правовые акты регистрируются в журналах по датам их принятия. Причем акты различной юридической силы подлежат раздельной регистрации.

При алфавитно-предметной регистрации нормативно-правовые акты фиксируются по предметным рубрикам, располагаемым по алфавиту.

Наиболее предпочтительная форма журнального учета - тематико-предметная, когда рубрики разделов журнала регистрации нормативно-правовых актов определяются в зависимости от деления всего массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли, институты.

Очевидно, что возможности журнального учета довольно скромны, поэтому он используется лишь там, где массив нормативно-правовых актов невелик и ограничен достаточно узкой проблематикой.

Следующей, более совершенной формой учета законодательства является картотечный учет, который представляет собой создание системы карточек (картотеки), расположенных в определенном порядке. На карточках могут быть зафиксированы либо основные реквизиты акта, либо даже полный текст акта. Рубрики подобной картотеки вырабатываются на базе выработанного заранее словника или рубрикатора. Поиск соответствующих карточек может осуществляться как ручным способом, так и в полуавтоматизированном либо полностью автоматизированном режиме (карточки с краевой перфорацией, передвигающиеся полки и тиражирование необходимых карточек).

Карточки обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному либо предметно-отраслевому принципу. Наиболее удобен последний, при котором учет осуществляется посредством расположения всех карточек в соответствующие разделы, подразделы, отделы, пункты и другие подразделения заранее разработанного и утвержденного классификатора, исходящего из деления всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты.

Поддержание правовых документов в контрольном состоянии представляет собой еще одну форму учета законодательства, которая состоит в том, что в тексты действующих нормативно-правовых актов своевременно вносятся отметки об их отмене, изменении, дополнении с одновременным указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки.

Указанные выше формы учета законодательства, безусловно, были жизненно необходимы для работы с законодательством долгие годы, однако в настоящее время они все больше уступают свое значение автоматизированному учету законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Создание автоматизированных информационно-поисковых систем, несомненно, имеет ряд существенных преимуществ по сравнению с другими видами систематизации законодательства, так как, во-первых, в компьютерные системы возможно заложить практически неограниченный объем правовой информации.

Во-вторых, справки о законодательстве и практике его применения можно получить при автоматизированном учете по любому интересующему абонента вопросу, в то время как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки.

В-третьих, компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быстро, сразу же ее напечатать и оттиражировать в том количестве, которое необходимо абоненту.

Следующим видом систематизации законодательства является инкорпорация.

При инкорпорации законы, указы, постановления правительства и другие нормативные правовые акты объединяются полностью или частично в сборники или собрания законодательства и располагаются в определенном порядке - хронологическом, алфавитном, предметном, алфавитно-предметном и др. К числу таких сборников могут быть отнесены сборники по пенсионным, жилищным и другим вопросам.

При инкорпорации нормативно-правовое содержание актов не изменяется. Хотя они подвергаются некоторой обработке. В первоначальный текст вносятся последующие официальные изменения, исключаются статьи и пункты, утратившие силу и имевшие временное значение, акты располагаются по определенной системе, в некоторых случаях отдельные статьи и главы разных актов группируются и т.д.

Деление инкорпорации на виды можно производить по различным основаниям.

В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация делиться на официальную, официозную (полуофициальную) и неофициальную.

Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа, который утверждает или иным образом официально одобряет подготовленное собрание (свод). Такое собрание (свод) носит официальный характер, то есть оно приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в нем нормативно-правовых актов и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государственные органы.

Причем официальное собрание законодательства имеет приоритет перед ранее изданными публикациями нормативных актов, поскольку оно включает в себя акты в их действующей редакции.

Официозная (полуофициальная) инкорпорация представляет собой издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа специально уполномоченными на то органами. Таким органом может быть, например, Министерство юстиции РФ, причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник), а потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официального характера. Примером подобного рода может служить систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации в 60-е годы.

Неофициальная инкорпорация осуществляется ведомствами, организациями, государственными и частными издательствами, отдельными лицами, то есть теми субъектами, которые не имеют специальных полномочий издавать собрание законодательства, а осуществляют эту деятельность по собственной инициативе.

Другая классификация видов инкорпорации основана на характере расположения материала. В зависимости от указанного основания инкорпорацию можно подразделить на хронологическую и систематическую. В хронологических собраниях нормативные акты располагаются последовательно по датам их издания, а в систематических - по тематическим разделам в зависимости от содержания акта, причем в каждом разделе акты должны располагаться не в хронологическом порядке. А по предметному принципу.

Наконец, инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости от объема охватываемого нормативного материала.

По этому признаку следует различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативно-правовые акты соответствующего субъекта федерации, а также частичную инкорпорацию, когда составляются сборники нормативных актов по определенным вопросам, определенно сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.

Следующим видом систематизации законодательства является консолидация нормативно-правовых актов.

При консолидации включаемые в сборник нормативные правовые акты подвергаются полному или частичному объединению в один акт. Статьи, главы объединяемых актов распределяются по статьям и главам объединенного акта в определенной последовательности. Одновременно устраняются повторы, противоречия, иногда дается новая редакция статей.

Данная форма систематизации законодательства распространена в Великобритании. В отечественной правовой системе консолидация практически не имеет самостоятельного значения. Она используется как промежуточная форма между инкорпорацией и кодификацией.

При кодификации на основе общих принципов системы права, предмета и метода правового регулирования нормативные правовые акты не только объединяются и систематизируются, но и перерабатывается их содержание, дается стройное, внутреннее согласованное изложение правового материала, полностью регулирующее определенную сферу общественных отношений. Кодификация осуществляется самим правотворческим органом.

Результатом кодификации является новый сводный законодательный акт, полностью заменяющий все ранее действовавшие акты в данной отрасли законодательства. Например, таким актом является налоговый кодекс (первая часть), созданный на основе ранее действовавшего налогового законодательства.

Кодификация как вид систематизации законодательства обладает рядом характерных черт:

1) в кодификационном акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни, определяющие нормативные основы той или иной отрасли (института) законодательства;

2) кодификационный акт представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимосвязанных предписаний;

3) кодификационный акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений;

4) кодификация создает более устойчивые, стабильные нормы, рассчитанные на длительный срок действия;

5) предмет кодификации определяется в зависимости от деления системы законодательства на отрасли и институты;

6) акт кодификации всегда значителен по объему, имеет сложную структуру.

Кодификация может иметь несколько форм: всеобщая, отраслевая и специальная.

При всеобщей кодификации создаются сводные кодифицированные акты по всем основным отраслям права.

Отраслевая кодификация охватывает нормативные правовые акты определенной отрасли права, например, гражданского, уголовного.

Специальная кодификация охватывает нормы определенного института, например, закон об акционерных обществах.

Кодификационные акты могут внешне выражаться в различных формах, а именно:

1) Основы законодательства, которые представляют собой акт федерального законодательства, содержащий принципиальные, наиболее общие нормы по предмету совместного ведения федерации и ее субъектов. Нормы, содержащиеся в Основах законодательства должны развиваться и конкретизироваться в нормативных актах, принимаемых субъектами федерации;

2) Кодекс - чаще всего используемый вид кодификационного акта. Представляет собой сводный акт, детально и конкретно регулирующий определенную сферу отношений и подлежащий непосредственному применению. Кодекс либо поглощает все нормы соответствующей отрасли (УК), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (ГК, ТК);

...