Финансовое право

Налоговые санкции во всех случаях подлежат взысканию в судебном порядке. Налоговым органом должно быть заявлено в суд требование как в отношении физических лиц, так и в отношении организаций). В этом состоит отличие порядка взыскания налоговых санкций от порядка взыскания пени и недоимок по налогу.

Заявление от имени налогового органа должно направляться в суд в соответствии с требованиями ГПК и АПК о подведомственности и подсудности дел. Заявление о взыскании налоговых санкций с организаций и индивидуальных предпринимателей должно направляться в арбитражный суд, с физических лиц - в суд общей юрисдикции.

По тексту НК везде фигурирует понятие «исковое заявление». Однако в соответствии с АПК и ГПК по делам, вытекающим из публичных отношений, должны подаваться заявления - это не исковое производство.

Установление судебного порядка взыскания налоговых санкций не снимает с налогового органа обязанности применять меры по внесудебному урегулированию спора: налоговый орган обязан предложить налогоплательщику добровольно уплатить сумму налоговых санкций (такое предложение может быть направлено налогоплательщику в виде требования, а также может содержаться непосредственно в решении налогового органа о привлечении налогоплательщика к ответственности). Если налогоплательщик добровольно произведёт уплату, дело является исчерпанным и нет необходимости в судебном рассмотрении данного дела в дальнейшем.

Сама по себе добровольная уплата налоговой санкции по требованию налогового органа не мешает налогоплательщику обжаловать данное решение налогового органа. В этом случае заявителем (инициатором налогового спора) выступает налогоплательщик.

Перечисленные правила привлечения к налоговой ответственности (наложения налоговых санкций) применяются не только к правонарушениям гл.16 НК, но и в отношении тех правонарушений, которые названы в гл.18 НК.

Эта ответственность отличается от ответственности, предусмотренной КоАП.

Ответственность за непостановку на налоговый учёт

Субъектом данной ответственности могут быть любые организации и физические лица.

Субъектом данной ответственности не может быть обычное физическое лицо - не предприниматель, т.к. закон не возлагает на него обязанности совершения активных действий по постановке на налоговый учёт.

При применении норм больше всего возникает проблем при исчислении санкций.

Объектом для исчисления санкций является доход, полученный в период осуществления экономической деятельности до постановки на налоговый учёт. Понятие дохода не имеет общего значения (ст.41 НК отсылает к гл.23, 25 НК) => возникает вопрос: можно ли отождествить доход вообще с выручкой или имеется в виду доход, уменьшенный на понесённые расходы? Вторая точка зрения более обоснована, т.к. доход в ст.41 НК определяется как экономическая выгода, а не в целом показатель объёма экономического оборота. Наиболее применимы на практике ст.122 и 123 НК.

В судебной практике возникает вопрос о разграничении применения ст.122 и ст.120 НК. По существу объективные стороны названных норм пересекались в определённой части. Например: лицо не уплатило в определённой сумме налог в связи с неправильным отображением в документах бухгалтерской отчётности объекта налогового учёта, что повлекло занижение налоговой базы. Фактически данное деяние можно одновременно квалифицировать по двум статьям - это недопустимо. По п.1 ст.122 НК санкция составляет 20% от суммы неуплаченного налога, по ст.120 - 10%.

Конституционный суд в своём определении пришёл к выводу о том, что подобное содержание статей в практике их применения влечёт привлечение лица к ответственности по двум составам за одно правонарушение - это недопустимо.

При конкуренции этих двух норм (т.к. одновременное их применение недопустимо) необходимо применять ту норму, описание объективной стороны в которой более всего соответствует реально совершённому правонарушению. Если это невозможно - применяться общий принцип, закреплённый в п.7 ст.3 НК, согласно которому неустранимые сомнения толкуются в пользу налогоплательщика.

Применение ст.123 НК вызвало ряд вопросов в практике. Сложность связана с определением статуса налогового агента и наличия либо отсутствия у него налоговой обязанности. Чтобы реализовать состав ст.123 НК необходимо доказать наличие налоговой обязанности у налогоплательщика (т.к. обязанность налогового агента является дополнительной); необходимо доказать, что налоговая обязанность подлежит исполнению путём исчисления и удержания суммы налога. По ст.24 НК обязанности налогового

агента - это исчислить, удержать и перечислить в бюджет сумму налога из дохода, выплачиваемого работнику. Ст.123 НК предусматривает ответственность в независимости от того, все перечисленные обязанности не были выполнены или одна из них. Если имело место неперечисление налога в бюджет, налоговый агент подлежит ответственности и если до этого он не удержал налог. Если не выполнены все обязанности образуется лишь одно правонарушение, т.к. по существу речь идёт о материальном составе => имеют значение лишь неблагоприятные последствия для бюджета, а не то какими действиями они причинены.

Ст.119 НК (ответственность за неподачу налоговой декларации)

Ответственность дифференцируется в зависимости от того, в течение какого времени имела место неподача декларации (6 месяцев или более).

При формулировании этой статьи было допущено юридическое недоразумение. Можно подобрать срок, когда подобные действия можно квалифицировать по обоим пунктам данной статьи.

В п.1 ст.119 НК срок исчислен в месяцах, более 180 дней.

Основной момент, требующий доказательства - обязанность налогоплательщика состояла в подаче налоговой декларации.

Объём санкции исчисляется на основе суммы неуплаченного налога.

Надо установить, соответствует ли подаваемый документ признакам декларации.

В практике существует спор о том, что следует понимать под налоговой декларацией. Поскольку до сих пор действуют старые законы о налогах 1991 года.

Можно ли расчёт, подаваемый организацией по налогу на имущество предприятия (предусмотренному старым законом), признавать налоговой декларацией?

Судебная практика отвечает на этот вопрос положительно.

Отправным моментом здесь является не то, какой термин употреблён (расчёт или налоговая декларация), а то, какую роль выполняет данный документ, соответствует ли он по признакам налоговой декларации.

Декларации делятся на:

1) декларации, отражающие весь налоговый период

2) декларации по отчётному периоду

Например: отчётный период по налогу на прибыль организаций - квартал, 6 месяцев, 9 месяцев, 1 год. Налог исчисляется нарастающим итогом.

Возможно удвоение ответственности. Очевидно, что здесь есть проблемы, но КС РФ данный вопрос ещё не рассмотрел.

Размер налоговой санкции может в несколько раз превысить размер недоимки. Такие санкции явно несоразмерны характеру правонарушения и влекут неплатёжеспособность лица после их применения (по мнению КС РФ).

Защита прав налогоплательщика

В ст.2 НК выделяется отдельная группа отношений по обжалованию действий и решений налогового органа и его должностных лиц.

По ч.1 НК способы защиты установлены лишь в контексте споров с налоговыми органами.

НК в отношении налогового органа предусмотрел 2 способа защиты:

1) административный - подача жалобы со стороны налогоплательщика в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу)

2) судебный.

Административный способ не считается вполне эффективным. Подача жалобы не приостанавливает исполнения оспариваемого решения налогового органа или его должностного лица. В настоящее время нет специализированных судов или отделов налоговых органов, которые бы независимо разрешали подобные споры (будучи независимыми от аппарата).

Более 2/3 споров арбитражными судами разрешается в пользу налогоплательщика.

НК устанавливает 2 способа защиты (обжалования):

1) обжалование самих действий должностных лиц налоговых органов

Предмет обжалования:

ь действия по назначению налоговой проверки

ь отдельные контрольные мероприятия (осмотр, вызов свидетеля и т.д.)

Предъявляется единственное требование - лицо должно доказать, что действия налогового органа не просто противоправно, но и нарушает его права.

2) оспаривание решения налогового органа (акта)

Обжалуемое решение должно обладать признаками правоприменительного акта (должно быть принято компетентным органом или должностным лицом, в письменной форме и т.д.). Акт выездной налоговой проверки не рассматривается управленческий акт, т.к. содержит только предварительные выводы - это не предмет оспаривания; оспорить можно только решение, вынесенное на основе акта выездной налоговой проверки.

НК предусматривает следующие способы защиты:

1) вменение иска о возврате из бюджета суммы излишне уплаченного налога (это противоречит процессуальному законодательству, однако суды принимают такие решения)

2) гражданско-правовой способ: иск о возмещении убытков

По сути иск предъявляется к казне (гл.16 ГК РФ), а не к должностному лицу или налоговому органу. Если ущерб причинён федеральным налоговым органом, то иск предъявляется к Российской Федерации в лице Министерства финансов.

Налог на доходы физических лиц (НДФЛ) и налог на прибыль организаций (НПО)

Оба эти налога имеют общий объект налогообложения - доход либо доход, уменьшенный на расходы.

Применительно к организациям объектом налогообложения выступает доход, уменьшенный на расходы, именуемый прибылью.

Основные различия режима взимания этих налогов - по субъективному критерию:

ь с физических лиц взимается НДФЛ

ь с организаций (независимо от формы собственности и организационно-правовой формы, в которой создана организация) взимается НПО.

Налог на доходы физических лиц (НДФЛ)

В НК нет общего определения объекта налогообложения. Это связано с тем, что в ст.41 НК содержится общее определение дохода. Ст.41 НК отсылает к конкретным главам НК об отдельных налогах, которые призваны конкретизировать доход применительно к отдельным налогам.

В гл.23 НК делается акцент на классификацию доходов.

Доходы делятся на:

1) доходы от источников в РФ

2) доходы от источников за пределами РФ

Эта классификация имеет принципиальное значение для определения правильного режима налогообложения доходов.

В зависимости от времени проживания на территории РФ в течение определённого налогового периода физические лица делятся на:

1) резиденты

2) нерезиденты

Если лицо признаётся резидентом, то оно подвергается налогообложению со стороны РФ в отношении всех доходов (полученных по всему миру).

Если физическое лицо признаётся нерезидентом, то наиболее существенное значение приобретает классификация ст.208 НК - налогом облагаются только доходы, полученные на территории РФ.

Понятие объекта налогообложения конкретизируется, уточняется и дополняется с помощью другого элемента налогообложения - налоговая база.

Определение налоговой базы содержится в ст.210 НК.

Законодатель утверждает, что по существу в налоговую базу относится всё то, что поступает в распоряжение налогоплательщика. Причём законодатель не использует понятие право собственности. Распоряжение - это одно из правомочий собственника. Правомочием распоряжения может обладать и лицо, у которого отсутствует право собственности.

Возникает вопрос: можно ли признать объектом налогообложения то, что не относится к собственности налогоплательщика?

Толкование данной статьи необходимо осуществлять с учётом правовых позиций Конституционного суда РФ. Все эти позиции основаны на противопоставлении ст.57 Конституции (устанавливающей обязанность уплаты налогов) и ст.34 Конституции (о праве собственности).

Налогообложение рассматривается как механизм ограничения права собственности.

В определённых случаях законодатель отходит от позиций КС РФ.

Постановление КС РФ касается ситуации, когда банку несвоевременно выплатили кредит. В соответствии с условиями договора банк получил право взыскать сумму неустойки, предусмотренную в договоре. Учётная политика банка предусматривала определение налога по методу начисления.

Для определения налога существует 2 метода:

1) кассовый метод - доход облагается налогом в тот момент, когда деньги поступили в кассу или на счёт клиента

2) метод начисления - доход облагается налогом в тот момент, когда лицо получает право требовать от контрагента выплаты денежных средств.

КС РФ рассмотрел статью старого закона о налоге на прибыль с учётом существующей судебной практики.

КС РФ указал на то, что налогообложение ограничивает право собственности. Раз санкции не взысканы банком => нет оснований для налогообложения.

В гл.25 НК метод начисления рассматривается как основной для крупных организаций.

Законодатель, регулируя вопрос налоговой базы, затрагивает особый случай - когда доход получается не в виде денежных средств, а в натуральной форме или в виде материальной выгоды.

Под доходом в натуральной форме понимается получение физическим лицом каких-либо материальных благ, имеющих денежную оценку, но выраженных в натуральной форме. Получение может осуществляться:

1) путём непосредственной передачи имущества налогоплательщику

2) путём оплаты за налогоплательщика стоимости имущества.

Понятие материальной выгоды (оно закреплено в ст.212 НК) раскрывается не в общей форме, а путём перечисления и характеристики конкретных случаев.

Один из таких случаев - когда физическое лицо, организация или иной субъект предоставляет займ, кредит или ссуду (безвозмездную или под проценты, которые меньше 3/4 ставки рефинансирования Центрального Банка).

В этом случае материальная выгода считается полученной за счёт экономии на процентах, т.е. разницы между 3/4 ставки рефинансирования ЦБ и теми процентами, которые фактически установлены в договоре (рассчитывается сумма денежных средств по процентам).

В этом случае последствия для налогоплательщика вдвойне неблагоприятные:

1) он должен уплатить налог с материальной выгоды

2) налог с материальной выгоды выплачивается по повышенной ставке (35%).

Это средство борьбы государства с уходом от налогов. Поскольку раньше многие предприниматели уходили от налогов, например, вместо выплаты заработной платы своим работникам выдавали им ссуды на много лет (следует учитывать также галопирующую инфляцию в это время).

Гл.23 НК содержит множество случаев, представляющих собой особенности.

Операции с ценными бумагами: объектом налогообложения выступает итоговый результат всех произведённых операций.

НДФЛ - это прямой налог. Как и другие прямые налоги НДФЛ имеет длительный налоговый период - 1 год. Это не значит, что все суммы налога за текущий год должны уплачиваться по его окончанию - предусмотрена система авансовых платежей.

ь Наиболее типичный случай - когда организация-налоговый агент удерживает сумму

налога в момент выплаты физическому лицу дохода и перечисляет её в бюджет. Т.е. сколько раз выплачивается доход физическому лицу, столько раз и перечисляется налог.

ь Предусмотрены случаи, когда авансовые платежи должны уплачиваться в конкретные

сроки (это положение действует для индивидуальных предпринимателей (ИП), если они не подпадают под упрощённую систему налогообложения или для них не предусмотрен налог на вменённый доход). ИП обязан уплачивать авансовые платежи на основе предполагаемого дохода (предполагаемый доход определяется на основе тех доходов, которые были им получены в предыдущем налоговом периоде).

Если доходы ИП в течение актуального налогового периода существенно изменяются по сравнению с прошлым, то ИП обязан подать специальное заявление (в этом случае размер авансовых платежей будет ему скорректирован).

Гл.23 НК содержит множество положений, посвящённых вычетам из налоговой базы. Однако нет отдельной статьи, содержащей перечень налоговых льгот.

От НДФЛ освобождаются суммы, которые выступают как объект дарения и наследования - это не является применением налоговой льготы, это положение только согласовывает нормы гл.23 НК и налога на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения.

Налоговые вычеты

Выделяются стандартные налоговые вычеты (они по существу призваны зафиксировать неналоговый минимум - в размере одной минимальной заработной платы).

Возможны повышенные налоговые вычеты.

При возрастании дохода лица право на применение в отношении него налоговых вычетов исчезает.

В отношении иждивенцев налогоплательщика действуют: социальный, имущественный и профессиональный налоговые вычеты.

Социальный налоговый вычет - в размере расходов на оплату своего образования или образования своих детей.

Имущественный налоговый вычет - при приобретении квартиры (налогоплательщик может воспользоваться данной льготой 1 раз в жизни). При продаже квартиры - в размере 1 млн. или фактически произведённых расходов.

Профессиональный налоговый вычет: статья содержит две группы правил:

1) таблица, где указан размер вычетов, если лицо не может подтвердить реально понесённые им расходы

Для предпринимателя презюмируется вычет в размере 20%.

2) для самозанятых лиц (ИП) - предусмотрена возможность получить налоговый вычет путём аргументации конкретно понесённых расходов.

Законодатель в этом случае отсылает к гл.25 НК, т.е. санкционирует возможность применения здесь правил, действующих для организаций.

Некоторые расходы нормируются (например: расходы на рекламу, расходы представительского характера).

Порядок налогообложения

Сумма налога рассчитывается и уплачивается (перечисляется в бюджет) налоговым агентом. Если по каким-либо причинам этого не сделано - предусматривается подача налоговой декларации (сумма налога рассчитывается налоговым органом, и уплачивается налогоплательщиком на основании налогового уведомления).

Ст.232 НК - указаны случаи, когда действуют механизмы устранения двойного налогообложения.

Например, при получении дохода за рубежом. Например: налогоплательщик получил за рубежом доход, по которому заплатил за рубежом налог в размере 10%, в РФ размер налога составляет 13% - в этом случае предметом взимания в РФ будет разница (3%), т.е. предусмотрен своеобразный зачёт уже уплаченной за рубежом суммы налога. Это положение действует только в том случае, если между государствами действует Соглашение об устранении двойного налогообложения!

Система ставок по НДФЛ:

ь базовая ставка налога - 13%

ь налог в отношении материальной выгоды - 35%

ь налог для нерезидентов - 30%

ь налог на пассивные доходы - 6%.

Применяется бюджетный механизм распределения, т.е. налогоплательщик перечисляет причитающуюся сумму налога в бюджет (уже там сумма распределяется).

Налог на прибыль организаций (НПО)

Плательщиками НПО выступают все организации (за исключением случаев, когда они подпадают под специальный налоговый режим).

Государственные органы и органы местного самоуправления (согласно ст.7 закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности») не вправе осуществлять хозяйственную деятельность => они освобождены от НПО в силу их статуса, т.к. у них не должно возникать объекта налогообложения.

Объект налогообложения - доход, уменьшенный на расходы.

Гл.25 НК уделяет больше внимания понятию этих расходов.

В гл.25 НК дана классификация - и доходы, и расходы группируются:

доходы доходы от реализации

внереализационные доходы

материальные расходы

расходы расходы от реализации расходы на оплату труда

внереализационные расходы иные расходы, прямо названные

в тексте закона

Эта группировка имеет значение для соотносимости (связи) доходов и расходов, т.к. доходы от внереализационных операций нельзя уменьшить на реализационные расходы. Например: доходы от акций нельзя уменьшить на расходы по оплате коммунальных услуг.

Гл.25 НК содержит перечень видов деятельности, для которых установлены расходы.

Система ставок по НПО сложнее.

В ст.284 НК законодатель предусматривает распределение этого налога между различными бюджетами (т.е. НПО уплачивается в несколько бюджетов).

Вводятся пониженные ставки в отношении государственных и муниципальных ценных бумаг.

Система налога усложнена, т.к. законодатель вынужден определить момент признания налога (два метода расчёта налоговой базы: метод начисления и кассовый метод).

Для определения налога существует 2 метода:

1) кассовый метод - доход облагается налогом в тот момент, когда деньги поступили в кассу или на счёт клиента

2) метод начисления - доход облагается налогом в тот момент, когда лицо получает право требовать от контрагента выплаты денежных средств.

В учётной политике каждой организации должна определяться методика расчёта стоимости продукции и расходов на её приобретение. Например: в больших количествах закупается товар с родовыми признаками и реализуется меньшими партиями (можно рассчитывать среднюю стоимость единицы товара или стоимость приобретённой партии и т.д.)

Порядок уплаты налога

Действует система авансовых платежей.

Возможны варианты:

1) авансовые платежи уплачиваются на основе расчёта предполагаемого дохода (финансовых показателей предыдущего налогового периода - года)

2) авансовые платежи рассчитываются на основе уже сформировавшейся имущественной базы за отдельный период.

Гл.25 НК (со ст.313 НК) предусматривает систему норм, посвящённых налоговому учёту. По общему правилу для определения налоговых обязательств используется бухгалтерский учёт. В случаях, когда правила бухгалтерского учёта непригодны для налогообложения, используются специальные правила учёта финансовых операций, именуемые налоговый учёт.

Единый социальный налог (ЕСН)

Единый социальный налог - это налог, который по существу налагается на две группы налогоплательщиков и облагает два объекта налогообложения.

Налогоплательщиками выступают:

1) организации и предприниматели, выплачивающие суммы работникам

2) предприниматели и адвокаты.

Объектами налогообложения выступают:

1) выплаты (начисления) в пользу физических лиц (в том числе - в гражданско-правовом порядке)

2) доход предпринимателя или иных приравненных к нему лиц

Объект налогообложения (доход) определяется как и при НДФЛ.

Также и расходы при получении дохода, облагаются ЕСН, рассчитанным с учётом положений гл.25 НК.

Основные косвенные налоги: налог на добавленную стоимость и акцизы

Специфика данных налогов - в отличие от существовавшего до конца 2003 года налога с продаж эти налоги являются зачётными, т.е. законодатель предусматривает предъявление к зачёту - уменьшение суммы налога на те суммы налога, которые были уплачены в составе цены контрагентом налогоплательщика.

Изначально акцизы как налог планировались как налог, обременяющий производителей подакцизных товаров.

В ст.182 НК наблюдается расширение объекта налогообложения.

Облагаемые налогами операции - в том числе приходование нефтепродуктов.

Введение подобных норм предназначено для уклонения от уплаты налогов нефтеперерабатывающими компаниями.

Налоговый контроль по акцизам - в гл.22 НК предусмотрены особые его формы:

ь существование налоговых постов

ь введение режима налоговых складов.

НДС подлежит исчислению и уплате непосредственно налогоплательщиком. Исключение: когда арендуется государственное имущество - арендатор, платя арендную плату, выступает налоговым агентом.

· Налог на имущество организаций

· Транспортный налог

· Налог на рекламу

самостоятельно

· Таможенные пошлины

· Налог на имущество физических лиц (не включён в НК)

· Налог на имущество, переходящее в порядке

наследования или дарения.

Бюджетное право

Эта область правового регулирования кодифицирована.

Бюджетный кодекс (БК) был введён в действие, пришёл на смену закону РФ «Об основах бюджетного устройства» и закону РФ «О бюджетном процессе».

Бюджетный кодекс - это правовой акт, который призван закрепить общие положения, общие принципы функционирования бюджетов различных уровней и внебюджетных фондов, правила осуществления бюджетного процесса, бюджетного контроля и вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Бюджет

Бюджет - это многозначное понятие.

ь Материальный аспект понятия бюджета:

Бюджет - это совокупность денежных средств, находящихся в распоряжении соответствующего публично-территориального образования.

В этом значении понятие бюджета соотносимо с понятием казны, закреплённом в ГК РФ.

Различие: казённым может признаваться различное имущество, не обособленное;

бюджет - это денежные средства.

ь понятие бюджета, закреплённое в ст.6 БК РФ

Бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенного для выполнения определённых функций.

Бюджет трактуется как определённая процедура, в рамках которой реализуются бюджетные отношения.

ь бюджет как нормативный правовой акт

(в этом смысле говорят: «Принят бюджет на текущий год»)

Каждое публично-территориальное образование (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования) имеет право на самостоятельный бюджет.

Выделяют также понятие консолидированного бюджета. Консолидированный бюджет не принимается как отдельный правовой акт, эта категория применяется для расчёта и анализа. Консолидированный бюджет - это свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории.

Например: консолидированный бюджет РФ - это свод федеральных бюджетных показателей, всех субъектов РФ и всех муниципальных образований. Консолидированный бюджет Свердловской области - это свод бюджетных показателей Свердловской области и муниципальных образований.

Бюджетная система

Бюджетная система - это совокупность всех бюджетов.

В рамках бюджетной системы наряду с бюджетом выделяется также 2 типа подразделений (образований):

1) целевые бюджетные фонды

2) внебюджетные фонды

Различие между ними: целевой бюджетный фонд образуется в рамках бюджета, о нём не принимается отдельного правового акта, не требуется создание специальной администрации, исполнение целевого бюджетного фонда осуществляется по правилам исполнения бюджета.

Существует 3 основных внебюджетных фонда:

1) Пенсионный фонд

2) Фонд социального страхования

3) Фонд обязательного медицинского страхования

Предусматривается принятие отдельных правовых актов о бюджетах этих внебюджетных фондов. Принятие, утверждение и исполнение внебюджетных фондов осуществляется по общим правилам (с некоторыми особенностями).

Для данных бюджетов создаётся администрация, которая контролирует и управляет поступающими в фонды средствами.

Бюджетное устройство

В БК РФ используется понятие бюджетного устройства.

Как соотносятся понятия «бюджетное устройство» и «бюджетная система»?

ь с точки зрения доктрины, бюджетное устройство является более широким понятием,

т.к. охватывает и бюджетную систему, и общие принципы взаимодействия разных бюджетов, и принципы организации бюджета и др.

ь часть 2 БК называется «Бюджетная система РФ»,

раздел 1 части 2 БК называется «Бюджетное устройство РФ»,

глава 3 БК называется «Бюджетная система РФ».

Вывод: ключевым является понятие «бюджетная система».

Бюджетный процесс

Бюджетный процесс - это определённого рода деятельность, регламентированная нормами бюджетного права, по подготовке, составлению проектов бюджета, их рассмотрению, утверждению, исполнению и утверждению отчётов по их исполнению.

Существует 3 стадии бюджетного процесса:

1) подготовка проекта бюджета

2) рассмотрение и утверждение бюджета

3) исполнение бюджета и утверждение отчёта о его исполнении.

Система и источники бюджетного права

Ст.2, 3 БК РФ

Подход схож с подходом в рамках налогового права.

Базовый правовой акт - Бюджетный кодекс РФ.

В отличие от иных отраслей (гражданского и налогового права) БК РФ не содержит специальных норм, посвящённых решению противоречий между нормами БК РФ и прочими актами (ст.6 НК, ст.3 ГК).

Предусмотрены широкие полномочия исполнительных органов власти (ст.3 БК РФ наряду с Правительством оговаривает и полномочия Президента в части регулирования бюджетных отношений). Однако не все общественные отношения могут быть урегулированы этими источниками.

Сфера отношений определена в п.1 ст.1 БК РФ.

Акты исполнительных органов власти не могут затрагивать правовой статус участников бюджетного процесса, который должен определяться на законодательном уровне.

Нет особых правил введения в действие положений бюджетного законодательства, действуют общие правила.

Во многих ФЗ «О бюджете на текущий год» предусматривается индексация ставок.

Возможно 2 подхода:

1) формальный

(ФЗ «О бюджете на текущий год» относится к актам бюджетного законодательства)

2) предметный (ст.1 БК и ст.2 НК).

Бюджетная компетенция

Использование термина «бюджетная компетенция» является нововведением. Ранее использовалось понятие бюджетных прав. Это подтверждает тот факт, что в настоящее время бюджетная компетенция призвана быть более конкретной по своему содержанию и определяется применительно к конкретному государственному органу, а не публично-территориальному образованию в целом.

Бюджетная компетенция - это понятие, которое характеризует возможность участия субъектов в бюджетных отношениях, их права и обязанности.

Субъекты бюджетного права и участники бюджетных отношений:

1) представительные органы власти

Они наделены полномочиями по рассмотрению и утверждению бюджета. Они принимают бюджет - правовой акт, регулирующий деятельность других участников. Процесс принятия акта регулируется БК РФ. Бюджетный процесс охватывает принятие правовых актов.

2) исполнительные органы власти (президент, правительство, высшие исполнительные органы власти субъектов РФ и муниципальных образований) участвуют в бюджетном процессе.

К их компетенции относится подготовка правового акта (бюджета) и контроль за его исполнением.

3) специализированные органы власти, созданные непосредственно для участия в бюджетных отношениях - контрольные органы (это Счётная палата РФ).

Статус Счётной палаты определён БК РФ и специализированным законом -

ФЗ «О Счётной палате».

Специфика: Счётная палата создаётся представительными органами власти - Федеральным Собранием (Государственной Думой и Советом Федерации на паритетных началах). Представительные органы власти избирают аудиторов Счётной палаты.

Функции Счётной палаты призваны осуществлять её аудиторы.

В силу специфики её формирования и функций есть точка зрения, что Счётная палата РФ относится к представительным органам власти. Она не входит в систему исполнительных органов власти и подотчётна только Федеральному Собранию.

Задача Счётной палаты - подготовка заключения к отчёту об исполнении бюджета.

Для реализации своих функций счётная палата наделена многими полномочиями исполнительной власти (в частности - проведение проверок и др.).

Предмет контрольных полномочий ограничивается сферой формирования и расходования бюджетных средств.

На региональном и местном уровнях создаются и действуют свои контрольные органы.

Министерство финансов РФ

Его роль проявляется на стадии подготовки проекта федерального бюджета.

Это основной участник бюджетного процесса на этой стадии.

Министерство финансов готовит итоговый документ, представляемый Правительством в Гос. Думу.

Вправе утвердить бюджетную роспись. Бюджетная роспись составляется поквартально и конкретизирует бюджет.

Правительством утверждаются контрольно-ревизионные органы (управления) в субъектах РФ. Нет единой системы контрольно-ревизионных управлений. Их функции:

ь проверка исполнения федеральных бюджетных средств, расходов целевого характера

ь соблюдение законодательства получателями бюджетных средств.

Контрольно-ревизионные управления могут проверять организации любой формы собственности, если они являются получателями бюджетных средств.

Федеральное казначейство

Наделено властными полномочиями. Создано в 1993 году. Его создание связано с переходом РФ к казначейской системе исполнения бюджета. Казначейская система исполнения бюджета противостоит банковской системе исполнения бюджета.

Федеральное казначейство является органом, который осуществляет все расходные операции. Любой расходный документ, подготавливаемый получателем бюджетных средств, проходит предварительную проверку. Федеральное казначейство ведёт лицевые счета всех получателей бюджетных средств. Осуществляет реальное исполнение федерального бюджета.

На договорной основе могут осуществлять данные функции (исполнение бюджета) казначейство субъекта РФ и казначейство муниципального образования.

Федеральное казначейство наделено полномочиями по проведению проверок получателей бюджетных средств. Контрольные полномочия этого органа должны фиксироваться в актах. Федеральное казначейство наделено полномочиями по осуществлению активных пресекательных действий (например, блокировка расходов бюджета и т.д.). Федеральным казначейством реализуются меры ответственности (часть четвёртая, глава 28 БК РФ).

На уровне субъектов РФ и муниципальных образований могут создаваться свои казначейства или заключаются соглашения с Федеральным казначейством.

Центральный банк РФ

Его полномочия определены БК РФ и ФЗ «О Центральном банке РФ».

Основная его роль: Центральный банк как финансово-кредитная организация выступает как кассовый исполнитель бюджета. Бюджетные счета должны открываться в ЦБ РФ. ЦБ РФ должен обеспечивать выполнение отдельных операций под контролем Федерального казначейства. ЦБ РФ осуществляет перечисление средств.

Исключение: эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг (в этом случае могут открываться счета в коммерческих банках).

Согласно ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления» муниципальные образования наделены полномочием выбирать по конкурсу или по тендеру коммерческий банк, который будет являться кассовым исполнителем муниципального бюджета.

Бюджетные учреждения

Любой государственный орган и орган местного самоуправления может быть рассмотрен как бюджетное учреждение.

Бюджетное учреждение выступает получателем бюджетных средств.

Также бюджетными учреждениями могут выступать и иные юридические и даже физические лица.

В ст.78 БК РФ закреплено понятие субсидий и субвенций.

Получателями этих форм финансовой помощи могут вступать и субъекты, не являющиеся бюджетными учреждениями. Получателями субсидий являются физические лица.

Понятие доходов и расходов

Доходам и расходам посвящёны отдельные разделы БК РФ (доходы бюджета - раздел II, расходы бюджета - раздел III).

БК РФ закрепляет их примерный перечень по отношению к публично-территориальным образованиям.

Основной критерий подразделения расходов - то, в рамках каких отраслей они формируются:

Понятие налоговых доходов охватывает доходы от налогов, сборов, а также получаемые в связи с взысканием пени и при взыскании предусмотренных НК РФ налоговых санкций.

По признаку их роли в осуществлении деятельности публично-территориального образования расходы делятся на:

текущие (это неотложные расходы)

расходы

капитальные (это долгосрочные инвестиции в определённые сферы)

БК РФ основан на определённых критериях отнесения расходов к определённому уровню бюджетной системы:

1) функциональный критерий

2) критерий ведомственной подчинённости финансирования (например: финансирование муниципальных учреждений должно осуществляться за счёт бюджетов муниципальных образований)

3) критерий важности финансируемого мероприятия (например: проведение олимпиады осуществляется за счёт федерального бюджета, а местных соревнований - за счёт муниципального бюджета).

Существуют финансовые мандаты - т.е. выполнение определённых государственных функций может быть перемещено на более низкую ступень государственной власти (это делегирование полномочий).

Например: ст.15 ФЗ «О жилищной политике» предусматривает возможность полномочия в сфере функционирования коммунального хозяйства передать на местный уровень.

Одновременно должны передаваться и доходные источники!

Бюджетная классификация

Гл.4 БК РФ и закон РФ «О бюджетной классификации».

1) функциональная классификация

Доходы и расходы делятся по критерию государственных функций

2) ведомственная

Критерий - кто будет распоряжаться средствами? Министерства. Они распределяют расходы между получателями бюджетных средств

3) экономическая

Критерий - экономическое значение.

На что направляются средства? На зарплату, на коммунальные расходы и т.д.

Бюджетный процесс

Ст.6 БК РФ определяет бюджетный процесс как определённую деятельность, осуществляемую в рамках 3-х основных стадий:

1) подготовка проекта бюджета

2) рассмотрение и утверждение бюджета

3) исполнение бюджета и утверждение отчёта о его исполнении.

Для любой стадии бюджетного процесса характерен ряд свойств (признаков):

1) для каждой стадии бюджетного процесса характерен особый, специфический круг участников:

ь подготовка проекта бюджета - исполнительные органы власти, Министерство финансов РФ (подготовка проекта федерального бюджета)

ь рассмотрение и утверждение бюджета - представительные органы власти, которые выполняю основные функции в рамках этой стадии

ь исполнение бюджета и утверждение отчёта о его исполнении - Федеральное казначейство, Центральный банк РФ - органы исполнительной власти, осуществляющие фактическое исполнение принятого бюджета.

2) о завершении определённой стадии бюджетного процесса свидетельствует принятие определённого правового акта (принятие правового акта - это процессуальный итог стадии бюджетного процесса):

ь на стадии подготовки проекта бюджета - проект бюджета

ь на стадии рассмотрения и утверждения бюджета - правовой акт (закон) о бюджете

ь на стадии исполнения бюджета и утверждения отчёта о его исполнении - отчёт об исполнении бюджета.

Вся совокупность стадий бюджетного процесса в их временной протяжённости обозначается понятием «бюджетный цикл». Бюджетный цикл в среднем составляет около 3,5 лет (от начала действий по подготовке проекта бюджета до утверждения отчёта об исполнении бюджета).

3) на любой из стадий соответствующие участники бюджетного процесса всегда наделены особым кругом (перечнем) прав и обязанностей, которые они должны исполнять для обеспечения функций своей деятельности.

4) ограничение во времени - БК РФ устанавливает сроки для осуществления каждой из стадий бюджетного процесса.

Для стадии исполнения бюджета и утверждения отчёта о его исполнении - финансовый год, в течение которого должен действовать бюджет + один резервный месяц для завершения операций + устанавливается время для подготовки заключения Счётной палаты и утверждения отчёта об исполнении бюджета.

Внесение изменений в правовой акт о бюджете

Возникает вопрос о том, что означает понятие «внесение изменений в бюджет»? Возможно несколько вариантов:

1) корректировка исполнения бюджета

2) действия в рамках второй стадии бюджетного процесса (вновь рассматривается и утверждается бюджет).

В процессе исполнения бюджета могут быть выявлены данные, свидетельствующие о невозможности исполнить бюджет в рамках первоначальных показателей.

Если отклонение составляет 5 - 10 %, то корректировка бюджета проводится при исполнении бюджета (на третьей стадии бюджетного процесса).

Может быть проведён (объявлен) секвестр - т.е. пропорциональное сокращение расходов по всем статьям бюджета, кроме защищённых.

Следует обратить внимание на разницу между понятиями «дефицит бюджета» и «кассовый разрыв».

Дефицит бюджета - это состояние, когда на стадии разработки проекта бюджета и его утверждения выявляется, что планируемых доходов не хватает.

На стадии исполнения бюджета возможно появление кассового разрыва.

Кассовый разрыв - это ситуация, когда есть основания полагать, что планируемые доходы бюджета будут получены, но поступят они в более поздний срок.

В этом случае для ликвидации временных трудностей не требуется вносить изменения в правовой акт о бюджете.

Если отклонение составляет более 10 %, то действующее законодательство предусматривает, что эта проблема уже не может быть устранена в рамках исполнения бюджета.

В этом случае на первой стадии бюджетного процесса (подготовка проекта бюджета) должно быть принято решение о соответствующем изменении или дополнении правового акта о бюджете.

Первая и вторая стадии бюджетного процесса - это стадии нормотворческого (законотворческого) процесса => эти отношения в общем плане регулируются конституционно-правовыми (государственно-правовыми) нормами. Т.е. Конституция, Устав субъекта РФ содержат общие правила о правовом акте.

БК РФ конкретизирует, вводит дополнительные правила и процедуры, а также устанавливает список актов, которые должны быть собраны в процессе разработки правового акта о бюджете (в том числе - Прогноз текущего развития данного публично-территориального образования, План социально-экономического развития и др.).

Исполнение бюджета

Исполнение бюджета - это исполнение правового акта (закона) о бюджете.

С введением казначейской системы исполнения бюджета в бюджетное законодательство были введены особые процедуры, которые устанавливают дополнительные правила исполнения бюджета.

o Исполнение бюджета опосредует возникновение, осуществление гражданско-правовых, трудовых и др. отношений.

o В процессе исполнения бюджета возникают многочисленные расчетные отношения.

Здесь действуют правила безналичных расчётов.

o В рамках исполнения бюджета выделяется группа отношений по осуществлению бюджетного учёта операций.

o Бюджетно-правовые отношения по исполнению бюджета.

Принцип казначейского исполнения бюджета (закреплён в ст.215 БК РФ) - означает, что все обязанности по организации исполнения бюджета, по управлению бюджетными счетами возлагаются на специальный бюджетный орган - Федеральное казначейство - именно этот орган выступает в качестве кассира по бюджетным средствам при предоставлении их распорядителям и получателям бюджетных средств.

В БК РФ закреплён ряд ключевых понятий субъектов, действующих на стадии исполнения бюджета:

1) главные распорядители бюджетных средств

2) распорядители бюджетных средств

3) получатели бюджетных средств.

Главные распорядители бюджетных средств осуществляют их распределение между нижестоящими подведомственными им распорядителями бюджетных средств и получателями бюджетных средств.

Чтобы определить, кто является главными распорядителями бюджетных средств, нужно обратиться к ведомственной классификации расходов бюджета.

Например: МВД является главным распорядителем бюджетных средств для органов, действующих на уровне субъекта РФ (т.е. для Управлений и Главных управлений внутренних дел), которые в свою очередь выступают главными распорядителями бюджетных средств для районных и городских отделов внутренних дел.

Исполнение бюджета осуществляется на основании документа - бюджетная роспись.

Бюджетная роспись составляется главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств (каждый на участке своей компетенции).

Затем составляется сводная бюджетная роспись. Сводную бюджетную роспись составляет государственный орган, исполняющий бюджет на основании всех представленных бюджетных росписей (т.е. главный распорядитель бюджетных средств).

Отдельно выделяются исполнение бюджета по доходам и исполнение бюджета по расходам.

Исполнение бюджета по доходам

Исполнение бюджета по доходам БК РФ регулирует лишь рамочно.

В ст.218 БК РФ выделяются основные элементы исполнения бюджета по доходам и стадии:

1) зачисление поступающих средств на бюджетные счета

2) их распределение

Регулирующие доходы. Нормативы распределения некоторых налогов.

3) возврат излишне уплаченных (взысканных) сумм налогов и сборов

4) учёт поступающих доходов.

Возврат излишне уплаченных (взысканных) сумм налогов и сборов осуществляется в рамках исполнения бюджета по доходам, т.к. в противном случае необоснованно поступившие средства должны были бы быть отражены в правовом акте о бюджете и их возврат должен был бы санкционироваться этим актом (что затянуло бы процесс или сделало его вообще невозможным). Поэтому возврат может осуществляться непосредственно налоговыми органами (по ст.78, 79 НК РФ), без участия Федерального казначейства.

Исполнение бюджета по расходам

Ст.219 БК РФ выделяет следующие этапы санкционирования расходов бюджета:

1) составление и утверждение бюджетной роспись

Бюджетная роспись - это конкретизация правового акта о бюджете

2) утверждение и доведение до распорядителей и получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях. Утверждение смет о доходах и расходах.

Уведомление о бюджетных ассигнованиях - это документ, содержащий информацию о тех показателях бюджетной росписи, которые были утверждены и касаются получателя (т.е. то, сколько средств получателю выделено в этом году).

Смета - это документ, который на основании экономической, функциональной классификации определяет направления, по которым должны расходоваться полученные бюджетные средства.

3) утверждение и доведение до распорядителей и получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств

Лимиты бюджетных обязательств - это особый документ.

Понятие бюджетного обязательства закреплено в ст.222 БК РФ. Понятие обязательства является многозначным. БК РФ отождествляет обязательство с обязанностью.

Бюджетное обязательство - это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить определённую операцию расходования бюджетных средств в течение особого временного периода.

Данная обязанность возникает в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью.

Суть этого документа - он определяет, в каком объёме получатель бюджетных средств может взять на себя определённые гражданско-правовые (трудовые, в сфере социального обеспечения) обязанности перед третьими лицами.

Данный документ показывает пределы обременений.

Если из утверждённых лимитов бюджетных обязательств следует, что по определённой статье получателю бюджетных средств выделена определённая сумма, то бюджетное учреждение не вправе заключить договор с третьим лицом на превышающую данный показатель стоимость.

Конкретизирующая роль:

ь из сметы видны доходные и расходные источники

ь из лимита бюджетных обязательств видно, какие именно обязательства могут быть взяты.

4) принятие бюджетных (денежных) обязательств

Суть принятия бюджетных обязательств состоит в том, что соответствующее бюджетное учреждение принимает решение о расходовании выделенных ему средств определённым образом.

Предъявляемые для подтверждения документы: платёжное поручение, договор.

Эти действия получателя бюджетных средств являются основанием для пятого этапа.

5) этап проверки и выверки исполнения бюджетного обязательства

Проверяется, насколько конкретная операция соответствует документам и самому бюджету.

Если государственным органом устанавливается, что соответствие имело место, то операция подтверждается.

На основании платёжных документов бюджетное учреждение обосновывает операцию Федеральное казначейство подтверждает Центральный Банк РФ списывает со счёта средства.

Т.о., действует предварительный контроль каждой операции по расходованию бюджетных средств.

БК РФ устанавливает ряд особых процедур, которые осуществляются в тех случаях, когда возникает потребность в изменении ранее утверждённых ассигнований и лимитов. Они могут быть задействованы, только если изменения не носят существенного характера (не превышают 10%), иначе - возвращаемся на первую стадию бюджетного процесса - подготовка проекта бюджета (ст.230 БК РФ).

В БК РФ закреплены определённые меры пресекательного характера (меры по блокировке расходов бюджета). Эти мероприятия могут быть осуществлены органом, осуществляющим исполнение бюджета (по федеральному бюджету - Федеральное казначейство).

Блокировка расходов бюджета осуществляется в силу несоответствия предоставленных документов на расходование бюджетных средств предъявляемым к ним требованиям либо если выявляется нецелевое использование бюджетных средств.

Это одновременно и мера пресекательного характера, и санкция.

Бюджетная ответственность

В отличие от налогового законодательства данная глава БК РФ построена по другой системе.

В НК РФ налоговая ответственность - это особый вид ответственности (НК содержит элементы). В БК не закреплено общее понятие бюджетных учреждений, нет понятия вины, нет перечней отягчающих и смягчающих ответственность обстоятельств, нет понятия деликтоспособности.

Конкретные составы БК РФ об отдельных видах правонарушений носят бланкетный (отсылочный) характер.

Когда речь идёт о специфических бюджетных санкциях, следует отметить, что они имеют специфический имущественный характер.

Блокировка расходов - по сути является имущественным ограничением, также как и начисляемые проценты за нецелевое расходование бюджетных средств (ориентиром для начисления процентов выступает ставка рефинансирования Центрального Банка РФ).

В БК РФ установлен бесспорный порядок взыскания каких-либо санкций с нарушителей бюджетного законодательства (в отличие от НК РФ, где налоговые санкции как с физических лиц, так и с организаций могут взыскиваться только в судебном порядке).

БК РФ детально не регулирует процедурную часть, связанную с наложением ответственности.

Литература

По общей части ФП:

1) «ФП»: учебник под ред. Карасёвой М.В. - изд-во «Юрист», 2003

2) «ФП»: учебник под ред. Химичевой - изд-во «Юрист», 2003

3) «ФП»: учебник под ред. Горбуновой Н.О. - изд-во «Юрист», 2002

4) Карасёва «Финансовые правоотношения»

5) Грачёва «Финансовый контроль»

6) Практикум для заочников (контрольные задачи)

Налоговое право:

7) НК РФ

8) Шаталов «Комментарий к НК РФ»

9) Беляев С.Г. «НП»: учебник - изд-во «Юрист», 2003

10) Моргина, Шевелёва, Кустова «НП»: учебник под общ. ред. Шевелёвой

11) Винницкий Д.В. «Российское НП: проблемы теории и практики» -СПб, 2003

12) Винницкий Д.В. «Налоги и сборы» - М., изд-во «Норма», 2002

13) Винницкий Д.В. «Субъекты НП» - М., изд-во «Норма», 2000

Бюджетное право:

14) Бюджетный кодекс

15) Горбунова, Друбгова, Сеньков «Учебное пособие по БП» - М., 2002

16) Кучеров И.И. «БП»: учебник - М., 2002

Размещено на Allbest.ru

...