Історія політичних і правових вчень

У XIX сто розвиток політичної та правової думки в Україні відбувався під впливом соціально-економічних відносин, визначуваних занепадом феодалізму і зародженням капіталістичного ладу. Крім того, на становлення національної політико-правової ідеології значною мірою вплинула діяльність таємної політичної організації Швнічного та Південного товариств, повстання декабристів у Петербурзі й Чернігівському полку, що були придушені.

Становлення ліберального й демократичного напрямків політичної та правової думки в Україні пов'язане з діяльністю таємного Кирило-Мефодіїв-ського товариства (1846--1847 pp.), до якого належали Тарас Шевченко (1814--1861), Микола Костомаров (1817--1885), Георгій Андрузький (1827--?) та ін.

Т. Шевченко був противником абсолютної монархії. Державний устрій тогочасної України він уважав продовженням необмеженої влади монарха Росії, яка реалізувалася за допомогою гетьманів, а потім панів. Т. Шевченко писав, що українські пани хіба що базікають про неньку Україну, про волю, а в житті укладають вигідні для себе соціально-політичні угоди, прагнуть мундирів дворянських, а з селян деруть шкуру.

Поет схилявся до ідеї буржуазної республіки, оскільки там не було одновладдя, функціонував представницький орган, громадяни мали рівні права. Гарантом від сваволі, вважав він, повинен бути "праведний закон", що розглядається як синонім правди і справедливості. Але закон, який діє в державі, де існує нерівність, не може бути праведним.

Взагалі Т. Шевченко прагнув утворення незалежної демократичної Української держави з колегіальною формою реалізації політичної влади на засадах участі в управлінні державою широких верств населення. Однією з важливих умов побудови такої держави була правова реформа після насильницької зміни форми державного устрою.

Ідеологом лібералізму в Україні був Микола Костомаров. Основу його політико-правової концепції складали думки про федерацію, республіканський лад, громадянські свободи. Ці ідеї він виклав у програмах кирило-мефодіївців, а також в окремих статтях і працях "Думки про федеративний принцип у старій Русі", "Дві руські народності", "Книги буття українського народу" та ін.

Розглядаючи форми правління, М. Костомаров критикував монархію, відзначав, що український народ завжди прагнув до демократичних форм державного устрою.

У програмних документах товариства автор висловив критичне ставлення до самодержавства, пропонував скасувати кріпосне право, встановити юридичну рівність, не застосовувати смертної кари. Необхідною умовою нового державного устрою він уважав свободу господарської діяльності, свободу совісті, освіту народу. Програма передбачала побудову слов'янської федерації християнських республік, поширення християнського суспільного ладу на весь світ як наслідок здійснення слов'янами християнського заповіту.

Християнське слов'янське об'єднання мало складатися з незалежних республік, побудованих на демократичних засадах, на чолі з президентом, який репрезентує виконавчу владу, і соймом -- законодавчим органом. В автономних республіках мали бути однакові основні закони, однакова грошова система, координовані зносини з іншими державами, а також спільне військо. Програмою передбачалося утворення спільних керівних органів слов'янської федерації, обрання президента і конгресу на чотирирічний термін.

Складовою такого союзу мала бути незалежна Україна, яка підтримувала б ідейно-культурні та релігійні зв'язки з іншими республіками за принципами християнської моралі.

Ще одну систему політико-правових поглядів виклав член Кирило-Мефодіївського товариства юрист Георгій Андрузький у "Начерках конституції республіки", вилучених у нього під час обшуку в березні 1850 р.

Попервах Г. Андрузький був прибічником обмеженої монархії, а потім дійшов висновку про необхідність її заміни. У згаданому проекті конституції основою суспільного життя визначалася громада. Держава мала об'єднати сім автономних штатів на чолі зі своїми президентами (Україну з Причорномор'ям, Кримом і Галичиною, Польщу, Литву, Бессарабію, Сербію, Болгарію, Дон).

Для Росії місця в складі федерації, запропонованій Г. Андрузьким, не передбачалося. Ба більше -- він уважав, що для створення незалежної України необхідно зруйнувати Росію!

Кожен штат поділявся на області, області -- на округи, а округи -- на громади, що складалися з сімейств. Управління в громадах здійснювалося через управу, яка поєднувала розпорядчу, виконавчу і судову владу. На чолі управи стояв голова, до неї входило трое-четверо старшин, десять депутатів від громади, священнослужитель, декілька писарів, а також один місцевий житель із гімназичною освітою.

Управа вирішувала всі питання місцевого значення демократично, через голосування, карала за порушення закону (оголошувала догану, накладала штраф, піддавала ув'язненню в тюрмі на строк від одного до семи днів).

На рівні округу діяла окружна палата за такими ж принципами, як і управа у громаді. Депутати обиралися на два роки. Виконавчою та розпорядчою владою було окружне правління в складі окружного начальника, його заступника і трьох радників. На цьому рівні діяли поліція та совісний суд. До складу суду входили суддя (депутат від палати) і депутати від думи. Дума обиралася на один рік із купців і ремісників.

На рівні області проектом А. Андрузького передбачалися обласна палата, обласне управління, поліція, магістрат, інші інституції соціального напрямку (опікунська рада, навчальні заклади, будівельно-шляхове управління тощо).

У складниках держави -- штатах законодавчою владою був сенат, виконавчу владу очолював президент, при якому знаходився цензурний комітет. До гілки виконавчої влади входили комітети -- внутрішніх справ, тюремний, промисловий, фінансовий та наглядовий. Штати мали вищі навчальні заклади: академії наук і мистецтв, народного слова, медичну, а також вищий жіночий заклад виховання.

Усі штати об'єднувала державна надбудова, що складалася з Законодавчих зборів, Державної ради, куди входили президент республіки, міністри, прокурор, а також президенти штатів. На цьому рівні діяли міністерства фінансів і промисловості, військово-морське, а також міністерство юстиції, чого не було на рівні штатів. Міжнародні відносини здійснювалися тільки на рівні держави, тут передбачалося міністерство закордонних справ. Окрім означених органів виконавчої влади, проект передбачав міністерство внутрішніх справ, тюремний комітет, посаду державного прокурора. Як і в автономних штатах, у державі діяв наглядовий комітет.

Погляди представників Кирило-Мефодіївського товариства на державу і право мали велике значення. Рушійною силою історії вони вважали народ, а його інтереси -- єдиним критерієм історичної оцінки, що було дуже важливим для усвідомлення необхідності заміни монархії демократією.

Значний внесок у розвиток політичної та правової ідеології ліберального й демократичного рухів в Україні зробив Михайло Драгоманов (1841--1895) -- талановитий філософ, публіцист, історик і вчений. Він створив концепцію суспільства, що грунтується на ідеї асоціації гармонійно розвинених особливостей. Реалізація цього ідеалу, вважав він, можлива за федералізму з максимальною децентралізацією влади та самоврядуванням громад і областей.

М. Драгоманов розробив проект конституційного перетворення Російської імперії на децентралізовану федеративну державу. Він був переконаний, що терор і диктатура не можуть бути засобами побудови прогресивного суспільно-політичного ладу. У його проекті передбачався новий устрій держави на засадах політичної свободи, яка гарантуватиме права людини і громадянина, скасування тілесних і смертної кар, недоторканність житла без судової постанови, таємність приватного листування, свободу слова, друку, совісті й віросповідання. Церква відділялася від держави. На сторожі прав і свобод стояв суд. Усі громадяни, які досягли 21-річного віку, наділялися виборчими правами, а з 25-річного віку вони могли бути обраними до складу зборів, а також на державні посади.

У державно-правовій концепції М. Драгоманова передбачалися три гілки влади: законодавча, виконавча й судова. Законодавча влада належала двом думам -- державній і союзній. Зміни в основні закони мали вноситися в разі згоди третин голосів членів обох дум і затверджуватися Державним собором, обираним зі складу двох дум, а також делегатами від обласних зборів.

Головою держави міг бути імператор з успадкованою владою чи обираний голова Всеросійського державного союзу. Глава держави призначав міністрів, відповідальних перед обома думами.

Разом із державною ланкою влади на місцевому рівні передбачалося самоуправління: громадське (в містах і селах), волосне, повітове та обласне. Самоуправління репрезентували сходи і збори, яким були підзвітні всі посадові особи, крім суддів. На рівні міст, волостей, повітів та областей обиралися думи, а з їхнього складу -- управи.

До функцій обласних дум та їхніх управ входили вирішення місцевих господарських проблем, питання благоустрою, нагляд за економічною діяльністю, організацією освіти і под.

Зносини місцевих органів самоуправління з загальносоюзними, зокрема з міністрами, регулювалися законодавством. Можливі суперечності розглядалися Верховним судом.

До третьої гілки влади -- судової, окрім Верховного суду (сенату), входили судові палати обласних, повітових і міських дум. Статус суддів визначався законом. Члени Верховного суду призначалися довічно главою держави, їм належало мати вищу юридичну освіту і практику роботи в судових палатах.

Силові структури діяли на обох рівнях. На загальносоюзному рівні утворювалася невелика армія, а в областях -- ополчення. Поліція підпорядковувалася думам у містах і повітах.

Отже, своєю державно-правовою концепцією М. Драгоманов пропонував парламентську державу з засадами самоуправління, яка впливала б на соціальну та економічну сфери суспільства, надавала б великого значення просвітництву й законодавству, які уможливили б реформаційні зрушення.

Певний внесок у розвиток політичної та правової думки в Україні належить філософу й письменникові Івану Яковичу Франкові (1856--1916). У його політичній творчості знайшли відображення соціальні та економічні процеси, що мали місце на межі XIX--XX ст. у Галичині, яка зазнавала утисків з боку Австро-Угорської монархії, польських поміщиків і капіталістів.

І. Франко був політичним діячем і за підтримки М. Драгоманова став одним з організаторів радикальної партії з демократичною програмою. У 1877 р. зазнав арешту за пропаганду соціалізму.

І. Франко був і видатним ученим. У 1893 р. він захистив докторську дисертацію у Відні. Питання філософії, політики і права, держави та особи знайшли відображення в його творах "Формальний і реальний націоналізм", "Що таке прогрес", "Про соціалізм", "Наука та її взаємини з працюючими класами" та ін.

І. Франко поділяв деякі погляди К. Маркса і Ф. Енгельса, знайомився з їхніми працями.

За І. Франком, з виникненням приватної власності виникає і держава з притаманними їй апаратами управління і примусу. Він був прибічником ідеї про те, що політичні інститути, політика і право випливають з економічних відносин, які панують у суспільстві. Відносно цього він зауважував, що цивільне право, а деякою мірою і кримінальне, базуються на існуючому соціальному устрої.

І. Франко був категоричним противником необмеженої монархії, називав її царством тиранів і кровопивців -- багатіїв, тюрмою народів, машиною, яка душить Україну і всю Росію. Він уважав, що людина споконвіку прагне єдиної мети -- щастя. А щоб досягти цього, треба змінити суспільний лад -- монархію, де не тільки діла, а й думки та прагнення кожної людини пригноблюються "машиною темного царства". Так само засуджував він державу, де панувала експлуатація людини. Новий устрій суспільства, за І. Франком, можливий за допомогою народної революції, під якою він розумів низку таких культурних, наукових і політичних чинників, які змінюють усі основи й попередні поняття і скеровують розвиток народу в інший бік.

Філософ мріяв про такі закони, які відображали б справедливість у всіх сферах суспільного життя. Поняття "право" і "закон" він розглядав як генетично пов'язані, але не тотожні інститути; до законів відносив укази уряду Австрії, а також нормативно-правові акти парламенту і Галицького сейму.

Чинне в Австрії законодавство він уважав соціаль-но спрямованим на захист інтересів приватних власників. Такої ж думки тримався він і щодо Конституції Австрії 1867 p., яка не брала до уваги просту людину.

Право, писав із цього приводу І. Франко, це тільки щит, яким прикривається безправ'я, оскільки в реальності немає прав і свободи, що проголошені законами.

Правову систему Австрії мислитель розглядав як таку, що не відповідає принципам справедливості, бо в її практиці мали місце арешти, обшуки та інші дії слідства без санкції прокурора, а також утримання під арештом без вироку суду або заочне засудження.

Чинну Конституцію Австрії та її правову систему І. Франко влучно характеризував у своїх "Тюремних сонетах", у нарисах тюремного життя ("На дні", "До світла"), а також у сатиричних творах "Дві конституції", "Історія однієї конфіскації" та ін.

Проте І. Франко вважав за можливе використати чинне на той час право для підвищення політико-правової свідомості людей, що сприяло б розумінню необхідності демократичних змін у суспільстві. Він пропонував домагатися від законодавчих органів впровадження прямого й рівного виробничого права, що дало б змогу на першому етапі розширити коло виборців, а на другому -- заволодіти політичною владою в країні. Вважав за необхідне утворення соціалістичної партії та завоювання нею більшості місць у парламенті, планував за допомогою парламентської діяльності домогтися радикальних змін у соціальному та економічному житті.

I. Франко погоджувався з тим, що кожна нація має природне право на політичну самостійність, яка можлива також через утворення автономій країв і народностей. Можна припустити, що він схвалив би федеративну республіку, де наявна політична і юридична рівність народів. У реформованому суспільстві, на його думку, держава змінить свою форму, на перший план вийде громадська думка, а інститути держави буде наділено здебільшого виконавчими функціями. Це дало б змогу гарантувати особисті права і свободи громадян.

Багато уваги проблемам політики і права, державі та її формам, національній і політичній свободі, способам її досягнення приділила українська поетеса і громадська діячка Леся Українка (Лариса Петрівна Косач; 1871--1913).

Скоріше за все їй імпонувало суспільство, де гарантувалися б рівність і можливість всебічного розвитку особистості, її погляди можна вважати близькими до екзистенціальних, бо проблема особистості, її існування у світі вийшли в неї на перший план.

Леся Українка була прибічницею теорії насильства в походженні держави, оскільки вважала, що це пов'язано з завоюванням одного народу іншим. Держава в її розумінні -- продовження того ж насильства, бо політична влада сконцентрована в руках панівного класу, найсильнішого в економічному плані. В державі існує право, яке закріплює насильство. Тому всі форми правління, які мали місце в історії, деспотичні.

Деспотичною, насильницькою формою правління, на її думку, була Російська імперія, яка спиралася на силу, а економічно сильніша меншість панувала над людьми, пригнічувала особистість. Ідеальним Леся Українка вважала республіканський устрій, прототип якого вбачала у Швейцарській конфедерації. Проте буржуазна республіка, на її думку, не може повністю надавати умови для повної реалізації прав свобод людини, оскільки тут присутні елементи економічного насильства, закріплені в соціальне скерованому праві. Конституцію Австрії та її державний устрій поетеса оцінювала так само, як І. Франко.

Значну увагу Леся Українка приділяла співвідношенню людини й держави, свободи і влади. Для неї свобода особистості -- широкомасштабне суспільне явище, яке не може бути реалізоване без економічної та політичної свободи. Сама наявність закріплених у юридичних актах політичних та інших прав особистості, на її думку, ще не дає підстав твердити, що вони можуть бути вільно реалізовані, позаяк насильницька держава цьому не сприяє.

Розглядаючи проблему свободи, прав особистості та її співвідношеная з державою, Леся Українка виходила з концепції природного права. Останнє реалізується через свободу волі. Воля ж -- це право кожної людини робити все, що їй заманеться, аби тільки не заподіювати шкоди іншим людям. Свої природні права, серед яких головними є право на життя і свобода, людина повинна обороняти всякими засобами, і навіть "збройною рукою". Люди, які не розуміють чужих прав, не вміють поважати чужої волі, дбають лише про свої права, а чужими нехтують, -- злочинці. Проти них, на охорону прав людини, мають стати закон, право і суд. Політична та економічна воля (свобода) зв'язані між собою, залежать одна від одної, їх реалізація залежить від державного ладу, а позаяк у різних країнах він різний, то люди не скрізь мають однакові права, однакову політичну волю.

Із політико-правової концепції Лесі Українки випливає, що людські та громадські права можуть бути реалізовані тільки в державі з демократичною республіканською формою правління, оскільки там, де є пани й піддані, свободи для підданих немає, вона є тільки для панів, їхні свобода, право підтримуються законом і державою з її інститутами: грошовою системою, військом, поліцією, урядом.

Поетеса закликала народ виборювати свої свободи. Загалом політичні й правові погляди І. Франка та Лесі Українки сприяли подальшому розвиткові національної української державно-правової ідеології. Основою їхнього політико-правового світогляду було визнання природних прав людини, їхньої цінності, усвідомлення того, що їх гарантія й реалізація залежать від форми державного устрою та форми правління.

7.4 Державно-правові концепції в Україні наприкінці XIX-- на початку XX ст.

Подальшому розвиткові політико-правової ідеології в Україні (кінець XIX -- початок XX ст.) значною мірою сприяли Михайло Грушевський та Володимир Винниченко.

Основою політико-правової концепції М. Грушев-ського (1866--1934) було українське питання. Він уважав, що основою входження України в Росію була автономія, але цим принципом знехтували. Можливість вирішення цієї проблеми він бачив у випадку децентралізації влади в Росії та утворенні федерації, під якою розумів об'єднання в одній державі декількох.

Розмірковуючи про федеративний державний устрій, М. Грушевський припускав два варіанти його утворення: процес, який іде знизу (декілька держав утворюють одну і передають їй частину своїх суверенних прав), і процес, який іде зверху (унітарна держава ділиться суверенітетом із своїми провінціями і в такий спосіб стає федерацією).

Важливим моментом у концепції федерації було те, що її суб'єкти не лише зберігали свою державність, а й мали можливість виходити з 'й складу.

У федерації, яку пропонував М. Грушевський, центральні органи повинні були формувати загальні основи державного й суспільного ладу, розпоряджатися ресурсами, необхідними для утримання органів центрального і загальнодержавного управління, відати питаннями війни і миру, міжнародними відносинами, збройними силами, встановлювати митні правила, нагляд за поштою, телеграфом і залізницями. Передбачалися єдина грошова система і система мір і ваги. Федерація наділялася повноваженнями узгоджувати цивільне і кримінальне законодавство, законодавство з питань охорони прав національних меншин тощо. Решта питань устрою та нормування мали вирішуватися на місцевому рівні. Пропонувалося, що в Україні як суб'єкті федерації законодавча влада повинна бути сконцентрована в сеймі, а виконавча -- в Раді міністрів.

Автор політико-правової концепції пропонував установити демократичну виборчу систему, яка передбачала б участь у виборах усіх соціальних груп.

На місцевому рівні планувалося мати три різновиди органів самоуправління: самоуправління громад; виборні управи волостей та управи повітів; обласні сейми й центральний парламент, утворюваний ними.

Важливим кроком на шляху до такої федерації М. Грушевський вважав ухвалення закону про мови, який регламентував би статус національних мов і гарантував їх вільний розвиток.

Автономію України автор концепції розглядав як "самозаконність" -- право встановлювати свої закони і керуватися ними в житті. Україна у складі федерації повинна бути демократичною республікою, в якій гарантувалися б політичні свободи: свобода слова, зборів, громадських організацій, совісті, рівне виборче право за таємного голосування. Реалі-зуючи свою автономію, Україна мала бути вільною у вирішенні політичних, економічних, культурних питань, самостійно розпоряджатися своїми багатствами й ресурсами.

Автономній Україні належало мати свою адміністрацію та судову систему, свою армію, де було б створено такі умови, за яких проходження служби відбувалося б у безпосередній близькості від місця проживання військовослужбовців.

На відміну від попередників, М. Грушевському випало на долю реалізовувати на практиці свою державно-правову концепцію. Цей процес розпочався 17 березня 1917 р. зі створенням Центральної Ради і знайшов утілення в її Універсалах.

У першому акті законодавчого характеру -- І Універсалі проголошувалася необхідність вироблення власних законів і самостійного порядкування на своїх землях. З цією метою було створено Генеральний секретаріат, що його очолив В. Винниченко. II Універсал зазначив, що Україна визнає всеросійські Установчі збори, які мають схвалити автономію України. ПІ Універсал було оголошено після Жовтневого повстання 20 листопада 1917 р. В ньому було закладено фактичний відрив од Росії. У III Універсалі Україна проголошувалася Українською Республікою, за якою визначалося право самостійно ухвалювати закони і здійснювати владні функції через Центральну Раду та уряд (Секретаріат України). У цьому першому акті конституційного характеру Української держави декларувалися політичні свободи: свобода слова, друку, совісті, зборів, недоторканність особи. Скасовувалася смертна кара. Земля ставала власністю всього народу, приватна власність на неї анулювалася. Передбачались і інші соціальні та економічні перетворення. Окрім цього, Центральна Рада видала закони про Генеральний суд (2 грудня 1917 р.), про впорядкування прокурорського нагляду в Україні (23 грудня 1917 р.), про утворення українського війська (16 січня 1918 р.) та ін.

Відомо, що політико-правове вчення М. Грушевсь-кого не було втілено в життя. Вочевидь, практичні дії автора розійшлися з його ідеями, зокрема в національному питанні. Проголосивши у своєму вченні неприпустимість будь-яких проявів українського шовінізму, він підійшов до вирішення проблем державотворення саме з позиції панування української нації. Це знайшло відображення в організації крайових органів управління за принципом української більшості, в утворенні народних міністерств у справах великоросів, євреїв і поляків, у законі про на-ціонально-персональні автономії від 9 січня 1918 p., який передбачав складання і публікацію списків відповідних національностей, а також інші, дивні з сучасного погляду, заходи щодо "піклування" про національні меншини. Такі заходи, ясна річ, не були зрозумілими для широких верств населення України.

Після Лютневої революції 1917 р. разом із М. Гру-шевським в Україні працював відомий політичний діяч, один із керівників Української Центральної Ради Володимир Кирилович Винниченко (1880-- 1951).

Попервах В. Винниченко вважав себе прибічником "російсько-українського комуністичного табору", оскільки комунізм, на його думку, був не лише політичною теорією, а й філософією всього життя людини. Згодом, переконавшись у великодержавній політиці керівників більшовицької Росії, він переглянув свої політичні погляди, і національні проблеми вийшли в нього на перший план.

Очолюючи Генеральний секретаріат Української Центральної Ради, В. Винниченко підготував низку декларацій і декретів УНР, в яких проводив ідею суверенітету України в майбутній федеративній державі.

Ідею суверенітету України В. Винниченко обстоював на переговорах із членами Тимчасового уряду Росії після Лютневої революції 1917 p., а перегодом -- із керівниками більшовицької влади. З цього приводу у своєму щоденнику він писав, що відродження національної державності -- вельми складна справа, яка ускладнюється тим, що українська нація історично не підготовлена до державності.

Через те, що дії Української Центральної Ради не були до кінця зрозумілими для широких верств населення, а також фактичне неприйняття ідеї автономії України з боку керівників соціалістичної революції на чолі з В. Леніним і Л. Троцьким, які спрямували в Україну війська Червоної Армії під командуванням В. Антонова-Овсієнка та есера Муравйова, назріла криза уряду, і соціал-демократична фракція вийшла з його складу. В. Винниченко склав свої повноваження після 27 січня 1918 p., коли було проголошено розроблений з його участю IV Універсал.

У цьому акті Україна проголошувалася незалежною державою, в якій влада належала тільки народові. Передбачалося мирне співіснування з сусідніми державами: Росією, Польщею, Австрією, Румунією й Туреччиною, а щодо більшовицького режиму, то йому оголошувалася війна, і народ закликано до боротьби з ним.

Згодом, після закінчення воєнних дій, передбачалося розпустити армію, замінити її народною міліцією з оборонними функціями, відбудувати за державний кошт усе зруйноване війною, передати землю трудовому народові та провести демократичні вибори у представницькі органи влади. Усе майно, яке знаходилося на території України, проголошувалося її власністю. Підтверджувалися всі демократичні свободи. До проведення українських Установчих зборів владні функції від імені народу перебрав на себе уряд, названий у IV Універсалі Радою Народних Міністрів.

В. Винниченко брав участь у розробленні проекту Конституції, яку мали затвердити Установчі збори. Але через те, що воєнні дії перешкодили проведенню Установчих зборів по всій Україні, проект Конституції було розглянуто 29 квітня 1918 р. на засіданні Малої Ради.

Як свідчить аналіз цього документа, він увібрав у себе основні політико-правові погляди М. Грушевського та В. Винниченка, яких вони додержувалися останнім часом.

Конституцію Української Народної Республіки (Статус про державний устрій, права і вольності УНР) було розроблено з урахуванням політичного й законодавчого досвіду країн Західної Європи і США. Хоча в цілому цей документ не міг претендувати на високу професійність, у ньому знайшло відображення багато цікавих ідей. Українська Народна Республіка проголошувалася незалежною державою. Суверенне право в ній належало народові, який мав реалізувати його через Всенародні Збори.

Цим документом передбачався поділ влади на законодавчу, виконавчу й судову. Верховним органом УНР проголошувалися Всенародні Збори, які мали безпосередньо здійснювати вищу законодавчу владу і формувати вищі органи виконавчої та судової влади. Вища виконавча влада відводилася Раді Народних Міністрів, а судова -- Генеральному суду УНР.

На місцевому рівні передбачалося функціонування виборних рад і управ громад, волостей і земель. Вони мали діяти самостійно, але під контролем Ради Народних Міністрів.

До Всенародних Зборів на трирічний термін мали обиратися громадяни, які досягли 20-річного віку. Цей орган міг бути розпущений своєю постановою або волею народу -- щонайменше трьома мільйонами письмових заяв, поданих до Генерального суду, який і повідомляв би про це Всенародні Збори. Конституція передбачала на чолі Всенародних Зборів голову та його заступників.

Цікаво, що цим документом установлювався інститут законодавчої ініціативи. Правом розроблення проектів законів і внесенням їх на розгляд Всенародних Зборів наділялися їхні президія та Рада Старійшин; поодинокі фракції; окремі депутати загальною кількістю не менш як тридцять; Рада Народних Міністрів; органи самоврядування, які об'єднували щонайменше сто тисяч виборців; безпосередньо виборці -- громадяни республіки (щонайменше сто тисяч), які підтвердять проект письмовими заявами, передадуть їх до Генерального суду, а він після ^перевірки надішле проекти законів голові Всенародних Зборів. Такий підхід у правотворенні, ясна річ, був плюралістичним і відповідав вимогам справжньої демократії.