Правовой режим самовольной постройки

В соответствии с п. 2 ст. 222 ГК РФ лицо, создавшее самовольную постройку, не приобретает право собственности на нее и не может распоряжаться такой постройкой, совершать в отношении неё сделки. Как отмечается в практике ВС РФ, из смысла указанной нормы следует, что самовольная постройка не может выступать в качестве объекта гражданских прав. В обоснование данного вывода ВС РФ, в частности, указывает, что совершение юридически значимых действий по общему правилу возможно лишь в отношении существующего объекта гражданских прав. В свою очередь, самовольная постройка по смыслу ст. 128, 129, 222 ГК РФ не введена в гражданский оборот и не может участвовать в нем.

Несмотря на приведенную позицию вышестоящих судов, в научной литературе вопрос о том, является ли самовольная постройка объектом гражданских прав, является дискуссионным. Сторонники признания самовольной постройки объектом гражданских прав высказывают следующие аргументы.

Как указывают Ершов О.Г. и Бетхер В.А., в Постановлении № 10/22 самовольная постройка причислена к разряду недвижимых вещей, следовательно, самовольная постройка как недвижимая вещь признается объектом гражданских прав. Кроме того, учёными отмечается, что законом закреплена юридическая возможность признания права собственности на самовольную постройку. В свою очередь, следуя логике вещно-правовой теории, вещное право может возникнуть только в отношении вещи, соответственно, если самовольная постройка не является вещью, то появляется вопрос о том, каким образом может возникнуть право собственности на неё.

По мнению Гумилевской О.В., самовольная постройка обладает всеми характерными признаками вещи. Во-первых, самовольная постройка имеет ярко выраженную принадлежность к физически осязаемым объектам материального мира, в силу чего ей присущ такой признак вещи как телесность. Во-вторых, объекты самовольного строительства обычно возводятся с целью удовлетворения потребностей людей (например, в жилье, размещении производств и т.д.), что соответствует такому признаку вещи как способность удовлетворять потребностям людей. В-третьих, самовольные постройки, являясь объектами недвижимости, как правило, обладают высокой стоимостью и экономической ценностью, тем самым также отвечают признакам вещи.

Тем не менее, аргументы, свидетельствующие против признания самовольной постройки объектом гражданских прав, также заслуживают внимания. Так, например, Резников Е.В. утверждает, что из положений п. 2 ст. 222 ГК РФ прямо следует, что самовольная постройка не может признаваться объектом гражданских прав. Во-первых, лицо, создавшее самовольную постройку не вправе распоряжаться такой постройкой до момента её легализации, а, во-вторых, право собственности на такую постройку не возникает с самого начала.

Не соглашаясь с указанным доводом, Ершов О.Г. и Бетхер В.А., отмечают, что наличие правового титула в отношении объекта не является определяющим для признания его объектом гражданских прав. Обосновывая свою позицию, авторы приводят в качестве примера бесхозяйную вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен, однако в отношении которой сомнения по поводу отнесения её к объектам гражданских прав не возникают.

Альтернативную точку зрения на этот счёт высказывает Карнушин В.Е., полагающий, что самовольная постройка представляет собой тот самый уникальный случай, когда, являясь объектом беститульного владения, объект, тем не менее, не является объектом гражданских прав. При этом отнесение судебной практикой самовольной постройки к недвижимому имуществу связано, прежде всего, с её природными свойствами, и ни в коей мере не означает признание самовольной постройки объектом гражданских прав. Похожей точки зрения придерживается Резников Е.В., полагающий, что о самовольной постройке корректнее говорить не как о недвижимой вещи, а как об объекте, который в силу своих физических свойств подпадает под признаки недвижимой вещи, но ею не является, так как создание такого объекта, по сути, представляет собой правонарушение.

Необходимо отметить, что на основании приведенного анализа различных теоретических разработок по вопросу отнесения самовольной постройки к объектам гражданских прав, можно сделать вывод о том, что признание самовольной постройки объектом гражданских прав напрямую зависит от того, рассматривается ли самовольная постройка как способ приобретения права собственности или как правонарушение. Такое положение дел является следствием двойственной природы самовольной постройки: с одной стороны, самовольная постройка представляет собой первоначальный способ приобретения права собственности, с другой стороны, является правонарушением, за совершение которого предусмотрен снос. На наш взгляд, самовольная постройка может признаваться объектом гражданских прав, но с той оговоркой, что в конкретно взятых отношениях она выступает именно в качестве способа приобретения права собственности, а не правонарушения.

В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ), высказанной им в Определении от 3 июля 2007 г. № 595-О-П, самовольное строительство является правонарушением, а обязанность снести самовольную постройку - санкцией за совершенное правонарушение. Суть данного правонарушения состоит в нарушении положений земельного законодательства, регламентирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм и правил, регламентирующих проектирование и строительство. Особый интерес в указанном Определении вызывает вывод КС РФ о том, что установленная ст. 222 ГК РФ санкция за возведение самовольной постройки может быть применена только в случае доказанности вины в осуществлении самовольного строительства, в силу чего самовольное строительство всегда представляет собой виновное действие. Из приведенной позиции КС РФ следует важный вывод: снос самовольной постройки невозможен в случае недоказанности вины лица, осуществившего такую постройку. Следует отдельно оговорить, что при применении данного вывода на практике возникает ряд проблем, которые будут рассмотрены в рамках третьей главы настоящего исследования, посвященной проблемам сноса самовольных построек.

В научной литературе отмечается, что закрепленные в п. 2 ст. 222 ГК РФ негативные последствия в связи с возведением самовольной постройки являются мерами гражданско-правовой ответственности за самовольное строительство. В свою очередь, за осуществление самовольного строительства предусмотрена также административная ответственность. Так, ч.1 ст. 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предусматривает ответственность за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства в отсутствие разрешения на строительство в случае необходимости его получения. Другой нормой, устанавливающей административную ответственность за самовольное строительство, является ст. 7.6 КоАП РФ, предусматривающая санкцию за осуществление самовольного строительства на земельном участке, не принадлежащем застройщику. Статьей 9.4 КоАП РФ также установлена ответственность за нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов.

Представляя собой правонарушение, самовольная постройка в силу ст. 218 ГК РФ является ещё и первоначальным способом приобретения права собственности. Что примечательно, нормы о самовольной постройке располагаются в главе 14 ГК РФ «Приобретение права собственности». В этой связи, в юридической доктрине нередко отмечается, что законодатель при принятии ГК РФ отдавал предпочтение рассмотрению самовольной постройки в качестве способа приобретения права собственности. Вместе с тем, в доктрине также отмечается, что самовольная постройка как способ возникновения права собственности носит исключительный характер, что подразумевает, что признание права собственности на самовольную постройку представляет собой законодательно установленное изъятие из общего правила о сносе самовольных построек.

Как указывается в юридической литературе, институт самовольной постройки опосредует три разнородных комплекса правоотношений, а именно:

- административные правоотношения, возникающие в связи с совершением публичного деликта (строительство с нарушением публично-правовых норм земельного и градостроительного законодательства);

- правоотношения, возникающие в связи с совершением частного деликта (захват чужого земельного участка);

- частно-правовые отношения, связанные с признанием права собственности на самовольную постройку или с возникновением у лица, создавшего самовольную постройку, прав на компенсацию и возмещение.

Необходимо отметить, что данный вывод нашёл свое отражение также и в судебной практике. В связи с чем, возникает вопрос о том, какое место институт самовольной постройки занимает в системе права. По данному вопросу Бевзенко Р.С. высказывает мнение о том, что место норм о символьной постройке находится в области публичного права, а вовсе не в ГК РФ. С подобной позицией сложно согласиться, прежде всего, поскольку институт самовольной постройки существует на стыке частного и публичного права, в силу чего нельзя категорично отнести данный институт только к определенной области права. На наш взгляд, напротив, следует признать, что институт самовольной постройки по своей отраслевой природе является комплексным правовым институтом.

В заключение, необходимо сказать, что двойственная правовая природа самовольной постройки накладывает свой отпечаток на последствия, которые за собой влечёт самовольное строительство, а также на ряд практических вопросов в отношении самовольной постройки. При решении проблем правоприменительной практики это необходимо учитывать и не допускать одностороннего понимания сущности самовольной постройки.

ГЛАВА 2. ПРИЗНАНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА САМОВОЛЬНУЮ ПОСТРОЙКУ

2.1 Условия и порядок признания права собственности на самовольную постройку

Признание права собственности на самовольную постройку занимает особое место среди способов приобретения права собственности, так как, по своей сути, легализует неправомерное поведение. Тем не менее, законодатель допускает вовлечение самовольных построек в гражданский оборот, основывая при этом законодательное регулирование этого процесса на принципе достижения баланса интересов лиц, осуществивших самовольное строительство, и интересов общества. Исходя из этого, установленная законом возможность оформления самовольной постройки в собственность обусловлена соблюдением целого комплекса правовых условий и определенного в законе порядка признания права собственности.

Правовые условия признания права собственности на самовольную постройку находят свое отражение в п. 3 ст. 222 ГК РФ, а также в правовых позициях, выработанных судебной практикой. Согласно п. 3 ст. 222 ГК РФ для признания права собственности на постройку необходимо одновременное соблюдение всех указанных в законе условий. Настоящая глава направлена на исследование всех условий признания права собственности на самовольную постройку, а также анализ спорных моментов, возникающих при их толковании.

Первым условием, необходимым для признания права собственности на самовольную постройку, является правовой титул на земельный участок. В силу п. 3 ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано за лицом, обладающим правом собственности, правом пожизненного наследуемого владения, правом постоянного (бессрочного) пользования в отношении земельного участка, на территории которого осуществлена постройка. Обладатель указанных прав на землю имеет право требования признания права собственности на самовольную постройку независимо от того, возведена ли постройка за его счёт или нет. При этом лицо, за которым признано право собственности на самовольную постройку, обязано возместить лицу, построившему самовольное строение, расходы на постройку в размере, который определяется судом (Ст. 222). Такое законодательное регулирование является вполне обоснованным, так как строительный процесс с юридической точки зрения представляет собой не что иное, как процесс утрачивания строительными материалами своей идентичности, а, следовательно, и исчезновения самих материалов как вещей и объектов права.

Таким образом, наличие правового титула на землю является приоритетным условием легализации самовольной постройки, на что не раз указывалось в судебной практике. Установление подобного условия является прямым следствием соблюдения фундаментального принципа гражданского права - принципа «единства судьбы» земельного участка и находящихся на нем объектов недвижимости, - который берет свое начало в римском праве, защищавшем права на землю преимущественно перед правом застройки.

Необходимо отметить, что ранее до принятия поправок 1 сентября 2006 года ст. 222 ГК РФ допускала признание права собственности на самовольную постройку за лицом, не обладающим правовым титулом на земельный участок, при условии дальнейшего предоставления этому лицу земельного участка под возведенную постройку. Наличие этой нормы породило почву для большого количества злоупотреблений, возникающих в результате отсутствия последующего предоставления застройщикам земельных участков, в силу чего эта норма в конечном итоге была исключена из ст. 222 ГК РФ.

Действующая в настоящее время редакция ст. 222 ГК РФ ограничивает круг прав на земельный участок, обладание которыми необходимо для легализации самовольно возведенного строения. В Постановлении № 10/22 также указывается на возможность признания права собственности на самовольную постройку только за лицами, обладающими указанными в п. 3 ст. 222 ГК РФ правами на земельный участок (п. 25).

Несмотря на это, вопрос о том, исключаются ли лица, обладающие иными, чем те, которые указаны в законе, правами на земельный участок из числа субъектов, имеющих право на признание за ними права собственности, остается открытым. Анализ доктрины и правоприменительной практики позволяет сделать вывод об отсутствии единого подхода по данному вопросу.

Наиболее спорным в теории и судебной практике является вопрос о допустимости признания права собственности на самовольную постройку за лицом, обладающим земельным участком на праве аренды. С одной стороны, буквальное толкование п. 3 ст. 222 ГК РФ не позволяет рассматривать арендатора земельного участка как субъекта, имеющего право на признание за ним права собственности на самовольную постройку. С другой стороны, прямого запрета на это законодательство не содержит, в связи с чем, некоторые суды полагают, что в определенных ситуациях предоставление лицу земельного участка по договору аренды может служить основанием для признания за ним права собственности на самовольную постройку. Однако, по мнению некоторых юристов, такая судебная практика явно противоречит недвусмысленно изложенному тексту ст. 222 ГК РФ. Кроме того, нельзя не обратить внимание на то, что ВС РФ неоднократно указывал на то, что признание права собственности на самовольную постройку представляет собой исключительную меру правовой защиты. По общему правилу последствием возведения самовольной постройки является её снос. Таким образом, нормы о легализации самовольной постройки являются нормами-исключениями, которые не могут толковаться расширительно.

Некоторые ученые, утверждающие, что признание права собственности на самовольную постройку за арендатором по действующему законодательству невозможно, ссылаются в обоснование своей позиции на исключение из п. 3 ст. 222 ГК РФ абз. 1, позволяющего легализацию самовольной постройки при отсутствии у лица правового титула на землю. Тем не менее, данный довод можно считать опровергнутым, так как ВАС РФ в своем Определении от 17.09.2008 № 7485/07 установил, что исключение из ст. 222 ГК РФ нормы, допускающей признание права собственности за лицом, не обладающим правовым титулом на землю, само по себе не свидетельствует о невозможности признания права собственности на самовольное строение за лицом, арендующим земельный участок и осуществившем на нем постройку без необходимых разрешений.

Согласно п. 1 ст. 615 ГК РФ пользование арендованным имуществом должно происходить согласно условиям договора аренды, а если такие условия в договоре не установлены, то согласно назначению арендуемого имущества. В силу положений подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ лицо, обладающее правом собственности на земельный участок, вправе возводить на нем здания, сооружения согласно целевому назначению и разрешенному использованию земельного участка с соблюдением требований градостроительных регламентов, противопожарных строительных, санитарно-гигиенических, экологических и иных правил и нормативов. Такое же право предоставляется в соответствии со ст. 41 ЗК РФ лицам, которым земельный участок не принадлежит на праве собственности, за исключением обладателей сервитутов (ст. 41).

Совокупное толкование указанных норм позволяет прийти к заключению о том, что право собственности на самовольную постройку, осуществленную лицом, арендующим земельный участок, предоставленный ему для строительства данной постройки, может быть признано, но только если соблюдены определенные условия. Представленный вывод напрямую согласуется с положениями Обзора ВС РФ от 19.03.2014, в соответствии с которым для признания права собственности за лицом, арендующим земельный участок, необходимо одновременное соблюдение следующих условий:

1. предоставление земельного участка по договору аренды для целей строительства определенного объекта недвижимости;

2. возведение самовольного строения без необходимых разрешений;

3.возведение строения без существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил;

4. сохранение самовольного строения не нарушает права и охраняемые законом интересы третьих лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Важно отметить, что указанные разъяснения распространяются исключительно на граждан. Помимо перечисленных требований, необходимо также учитывать дополнительные условия, установленные в договоре аренды. Так, например, если земельный участок предоставляется в аренду специально для строительства гаража, то строительство на этом земельном участке другого объекта будет противоречить целям предоставления участка, в связи с чем, будет исключать возможность легализации такого объекта. При этом воля собственника на предоставление земельного участка в аренду именно для конкретного типа строительства должна быть выражена определенно и недвусмысленно.

Подводя итоги вышеизложенной дискуссии, хотелось бы ещё раз отметить важность толкования рассматриваемых норм с точки зрения цели или ведущего принципа правового регулирования отношений, связанных с легализацией самовольных построек. Как указал Конституционный Суд РФ в своем Определении от 24.03.2015 № 658-О, положения ст. 222 ГК РФ, прежде всего, направлены на обеспечение баланса публично-правовых и частно-правовых интересов, в связи с чем, с учетом разъяснений, содержащихся в Обзоре, они не могут рассматриваться как ограничивающие конституционные права арендаторов земельных участков.

Следующим правовым условием оформления самовольной постройки в собственность является её соответствие на день обращения в суд параметрам, которые установлены документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки или обязательными требованиями к параметрам постройки, содержащимися в иной документации. Закрепление данного условия является новеллой ст. 222 ГК РФ. Стоит заметить, что рассматриваемое условие и раньше учитывалось судебной практикой. После опубликования Обзора ВС РФ от 19.03.2014, обратившего особое внимание на необходимость решения вопроса легализации самовольной постройки с учетом соответствия постройки правилам землепользования и застройки, данное условие прочно утвердилось в правоприменительной практике.

Новым в рассматриваемом условии является уточнение относительно того, что самовольная постройка должна соответствовать обязательным требованиям к параметрам постройки, содержащимся в иных документах. Как отмечает Демкина А.В., данное правило появилось в ст. 222 ГК РФ только в связи с тем, что на территории новых субъектов РФ - Республики Крым и города федерального значения Севастополь - нет таких документов. Помимо этого, в новом условии учтен момент, на который определяется соответствие параметров застройки. В силу п. 3 ст. 222 ГК РФ данный момент определяется на дату обращения в суд. Нельзя не обратить внимание на то, что ранее судам было рекомендовано учитывать градостроительные и строительные нормы и правила в редакции, действовавшей на время создания самовольной постройки.

Состав документации по планировке территории отражен в главе 5 ГрК РФ и включает в себя проекты планировки территории, градостроительных планов земельных участков, а также проекты межевания территории. Суды в каждом конкретном случае оценивают наличие или отсутствие отступлений от документации по планировке территории. Так, например, Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд оставил апелляционную жалобу без удовлетворения, руководствуясь тем, что здание «Производственный корпус цеха по производству бетонных изделий» не соответствует требованиям Градостроительного плана земельного участка, чем нарушаются установленные ГрК РФ требования, предусматривающие осуществление строительства на основе документов территориального планирования.

Правила землепользования и застройки согласно ГрК РФ принимаются органами местного самоуправления и включают в себя порядок их применения и внесения изменений, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты (Ст.30). В градостроительных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства объектов капитального строительства, в том числе минимальные и максимальные проценты застройки ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые устанавливаются в соответствии с законодательством РФ. Так, например, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в своем постановлении указал на то, что за истцом не может быть признано право собственности на самовольную постройку вследствие превышения максимального процента застройки территории.

Деление земель на категории в соответствии с их целевым использованием и на виды согласно их разрешенному использованию представляет собой один из принципов земельного законодательства. Категории земель, исходя из их целевого назначения, установлены ст. 7 ЗК РФ и включают в себя, в частности, земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов, земли особо охраняемых территорий и т.д. Внутри установленных категорий выделяются конкретные виды разрешенного использования. Это, в том числе, земельные участки общего пользования, земли для ведения дачного хозяйства, земли под санаторную и курортную деятельность. Полный перечень видов разрешенного использования земельных участков предусмотрен в Приказе Министерства экономического развития РФ от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков». Так, например, если видами разрешенного использования земельных участков предусмотрено расположение на них объектов промышленного назначения I-II классов опасности, то иное их использование не допускается и не влечет признание права собственности на объекты, возведенные в нарушение правил землепользования.

Одним из важнейших условий легализации самовольной постройки является отсутствие нарушений прав и охраняемых законом интересов других лиц, а также угрозы жизни и здоровью граждан. Среди лиц, чьи права и законные интересы могут быть нарушены самовольной постройкой, судебная практика выделяет, прежде всего, смежных землепользователей, а среди лиц, для которых сохранение самовольной постройки может создавать угрозу безопасности - не только третьих лиц, но и помимо всего прочего лиц, осуществивших её.

Безопасность возводимых строений обеспечивается путем соблюдения установленных законом и иными нормативно-правовыми актами необходимых требований к ним. Требования к безопасности строений содержатся, в частности, в ГрК РФ, ФЗ от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», ФЗ от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», ФЗ от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ФЗ от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», а также в других нормативно-правовых актах. В соответствии с п. 26 Постановления № 10/22 суды при рассмотрении исков о признании права собственности на самовольную постройку, устанавливают, допущены ли при ее создании существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил. Как указывается в Постановлении № 10/22, безопасность самовольной постройки подтверждается необходимыми заключениями компетентных органов, а при их отсутствии или при наличии сомнения в их достоверности - экспертизой (п. 26).

Необходимо отметить, что законом предусмотрено получение значительного числа необходимых заключений компетентных органов, которые свидетельствуют о соответствии самовольной постройки установленным нормам и правилам, а также о возможности введения её в эксплуатацию. Так, например, ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» предусмотрена обязанность предоставления в соответствующие органы до ввода в эксплуатацию объекта декларации пожарной безопасности.

В соответствии с ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в качестве документов, подтверждающих санитарно-эпидемиологическую безопасность строения, выступают санитарно-эпидемиологические заключения, акты обследования, протоколы исследований, которые выдаются главными санитарными врачами или их заместителями на основании соответствующих экспертиз, обследований и испытаний. Соответствие строения градостроительным и строительным нормам и правилам может подтверждаться заключением уполномоченного на то органа архитектурно-строительного надзора.

Хотелось бы обратить внимание на то, что судебная практика по делам о признании права собственности на самовольную постройку исходит из того, что судебный порядок легализации самовольных построек сам по себе не может освобождать от обязанности соблюдения всех предусмотренных законом правил возведения объектов недвижимости. В связи с чем, при аргументации своей позиции, как правило, ссылаются на то, что иные доказательства, представленные истцами, не могут заменять весь пакет необходимых для решения вопроса безопасности самовольной постройки документов. Поэтому истцам надлежит в предусмотренном законом порядке представлять суду положительные заключения соответствующих органов и организаций. Заключения, полученные не от уполномоченных органов и организаций, по мнению судов, доказательствами не являются.

В целях установления наличия или отсутствия угрозы жизни или здоровью граждан судом могут назначаться различные экспертизы. К примеру, для дачи экспертного заключения о наличии или отсутствия нарушений градостроительных и строительных норм и правил судами обычно назначаются судебные строительно-технические экспертизы. Для установления соответствия самовольной постройки санитарно-эпидемиологическим и экологическим нормативам могут назначаться санитарно-эпидемиологические и экологические экспертизы. Стоит отметить, что к вопросу выбора вида экспертизы необходимо подходить особенно тщательно. Так, например, ФАС Московского округа отменил решение суда первой инстанции по причине назначения в рамках данного дела технической экспертизы в отношении спорных объектов: манежа и конюшни, тогда как для решения вопроса о безопасности построек требовалось назначение комплексной экспертизы, включающей в себя установление соответствия построек не только техническим, но и санитарно-эпидемиологическим, экологическим, зооветеринарным и иным нормам.

Последнее условие признания права собственности на самовольную постройку состоит в принятии застройщиком мер по легализации самовольной постройки. Данное условие было сформулировано судебной практикой и получило свое отражение в Постановлении № 10/22. В соответствии с п. 26 Постановления № 10/22 только лишь отсутствие разрешения на строительство не может являться основанием для отказа в легализации самовольной постройки, однако судам надлежит устанавливать, были ли предприняты надлежащие меры к её легализации, в частности, меры, направленные на получение разрешения на строительство и (или) разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Основания и порядок выдачи разрешения на строительство определены в ст. 51 ГрК РФ. Следует отдельно оговорить, что получение разрешения на строительство необходимо не во всех случаях. Законодательством устанавливаются исключения из общего правила по получению разрешения на строительство в отношении киосков, навесов и других объектов, не являющихся объектами капитального строительства, а также гаражей, построек на дачных, садоводческих участках и т.д. Тем не менее, судебная практика знает случаи, когда истцам отказывалось в признании права собственности на самовольную постройку по причине непринятия мер, направленных на получение разрешения на строительство гаража, получение которого в силу п.17 ч. 1 ст. 51 ГрК РФ не требуется.

Постановлением № 10/22, таким образом, было сформулировано самостоятельное обязательное условие легализации самовольной постройки, в силу которого истцу необходимо доказать, что им предпринимались конкретные надлежащие меры по легализации постройки. В этой связи, возникает вопрос: какие меры могут расцениваться судами как надлежащие и какие доказательства наличия попыток истца легализовать постройку могут для этого использоваться. Судебная практика свидетельствует о том, что доказательствами принятия истцом мер по легализации постройки могут выступать заявление на выдачу разрешения на строительство или на ввод объекта в эксплуатацию, решение органа, имеющего полномочие на выдачу разрешений на строительство, об отказе в его выдаче и любые иные документы, подтверждающие попытки истца легализовать постройку. При этом судам следует учитывать, был ли отказ органов власти от выдачи разрешения на строительство правомерен или нет (п. 26).

В юридической литературе отмечается, что в настоящее время касательно рассматриваемого условия в судебной практике наметилась тенденция по принуждению застройщика, нарушившего установленный законом порядок строительства, к обращению в уполномоченные органы за получением разрешения на строительство уже по факту возведения постройки. Однако процедура, также как и возможность такого обращения законом не установлена, что в свою очередь порождает определенные трудности в правоприменительной практике.

Переходя к рассмотрению порядка признания права собственности на самовольную постройку, необходимо отметить, что в силу п. 3 ст. 222 ГК РФ признание права собственности на самовольно возведенное строение допускается как в судебном, так и во внесудебном порядке. Ранее процедура легализации самовольной постройки предусматривала только судебный порядок. Причем судами отмечался исключительный характер данного способа защиты гражданских прав. Возможность легализации самовольной постройки во внесудебном порядке появилась с внесением изменений в ГК РФ от 1 сентября 2006 года.

Необходимо отметить, что дела о признании права собственности на самовольную постройку рассматриваются только в порядке искового производства, так как в рамках подобных дел налицо имеет место спор о праве на незаконно возведенное недвижимое имущество. Эта же позиция находит свое отражение в Постановлении Президиума ВАС РФ от 03.09.2002 № 4544/02. Что немаловажно, в силу п. 22 Постановления № 10/22 исковая давность на требование о признании права собственности на самовольную постройку, так же как и на требование о её сносе, не распространяется (п.22).

В научной литературе встречается точка зрения, согласно которой право собственности на самовольную постройку может быть признано только государственным, а не третейским судом, так как рассматриваемая категория дел тесно связана с публичным интересом. Стоит отметить, что по данному вопросу некогда высказывалось особое мнение судьи Горячевой Ю.Ю. к Постановлению Президиума ВАС РФ от 07.06.2012 № 16434/11, где достаточно аргументированно обосновывается, почему спор о признании права собственности на самовольную постройку не может быть предметом третейского разбирательства. В частности, судья Горячева Ю.Ю. ссылается на то, что спор о легализации самовольного строения затрагивает общественно значимые интересы и выходит за пределы частного-правового спора участников гражданского оборота, подписывающих гражданский договор с третейской оговоркой. В этой связи, данный спор неарбитрабелен и не может рассматриваться третейским судом.

30 июня 2006 года был принят ФЗ № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» (Закон о дачной амнистии). Данным законодательным актом были внесены поправки, в значительной мере упростившие процедуру регистрации прав на определенные недвижимые объекты, и, что самое главное, предусмотревшие новый порядок легализации самовольной постройки наряду с судебным порядком. Указанное нововведение можно рассматривать как основательный скачок в сторону либерализации процедуры легализации самовольной постройки.

Таким образом, с 1 сентября 2006 года измененная редакция ст. 222 ГК РФ стала допускать признание права собственности на самовольную постройку в ином установленном законом порядке (внесудебном порядке) в случаях, специально предусмотренных законом. Конкретные случаи легализации самовольной постройки в таком порядке, определены в ст. 25.3 ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В силу данной статьи внесудебный порядок легализации самовольной постройки применим в отношении объектов недвижимости, для возведения которых закон не требует получения разрешения на строительство, в отношении объектов индивидуального жилищного строительства, создаваемых на земельных участках, специально предназначенных для этих целей, а также в отношении объектов, создаваемых на земельных участках, которые находятся в границах населенного пункта и предназначаются для того, чтобы вести личное подсобное хозяйство. Основанием для регистрации права собственности в указанных случаях будут документы, которые подтверждают факт создания такого объекта недвижимости и содержат его описание, и правоустанавливающий документ на земельный участок, на котором находится объект недвижимости.

Хотелось бы отметить, что допущение оформления права собственности на самовольную постройку в административном порядке в целом оценивается в юридической литературе негативно, поскольку, устанавливая упрощенный порядок оформления права собственности на самовольную постройку, законодатель не определяет чётко регламентированную процедуру реализации этого права. Помимо этого, на практике нередко остается неразрешенным вопрос, к каким органам нужно в таком случае обращаться за регистрацией права собственности, а также какие конкретно документы могут использоваться для этого.

2.2 Актуальные проблемы правоприменительной практики по делам о признании права собственности на самовольную постройку

Споры о признании права собственности на самовольную постройку относятся к сложной категории дел. Это связано, прежде всего, с тем, что круг обстоятельств, подлежащих доказыванию по таким спорам, чрезвычайно широк, а законодательство, регулирующее отношения по легализации самовольной постройки, крайне нестабильно и содержит значительное количество пробелов. Настоящая глава направлена на исследование основных проблем правоприменительной практики по делам о признании права собственности на самовольную постройку, а также вопросов доказывания по данным спорам.

Как уже было отмечено в предыдущей главе, дела о признании права собственности на самовольную постройку рассматриваются в порядке искового производства. В силу чего при рассмотрении данной категории дел возникает ряд вопросов практического характера, требующих детального рассмотрения и анализа.

Одним из таких вопросов, возникающих ещё на первоначальных этапах рассмотрения дела о легализации самовольной постройки, является вопрос выбора надлежащего ответчика. В силу разъяснений п. 25 Постановления № 10/22 ответчиком по иску правообладателя земельного участка о признании права собственности на самовольную постройку, возведенную застройщиком на не принадлежащем ему земельном участке, но осуществленную при наличии необходимых разрешений, выступает застройщик. В случае если самовольная постройка возведена на земельном участке, принадлежащем застройщику, которым не были получены необходимые для её создания разрешения, то ответчиком по иску такого застройщика будет орган местного самоуправления, на территории которого возведена самовольная постройка, а в городах федерального значения - уполномоченный на то государственный орган городов федерального значения (п.25). В юридической литературе отмечается, что фигура ответчика по рассматриваемой категории дел весьма условна, так как указанные органы фактически не нарушают прав и законных интересов истца и не имеют никакой юридической обязанности по отношению к нему.

Несмотря на наличие разъяснений Постановления 10/22, ответчик в делах о признании права собственности на самовольные постройки не конкретизирован, поэтому при подаче искового заявления в суд нередко возникает вопрос, к каким именно органам власти необходимо обращать свои исковые требования. Сложившаяся по этому вопросу судебная практика крайне противоречива. Так, например, ФАС Уральского округа признал орган местного самоуправления ненадлежащим ответчиком по иску о признании права собственности на самовольную постройку в силу того, что данный орган хоть и обладает полномочиями на выдачу разрешений на строительство, но в соответствии с положениями об этом органе не уполномочен выступать в качестве ответчика по искам о признании права собственности на самовольную постройку. Юристами такой подход оценивается как не слишком обоснованный, так как в случае самовольности постройки только вследствие отсутствия разрешения на строительства у застройщика, являющегося правообладателем земельного участка, надлежащим ответчиком должен быть орган, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство. По другому делу ФАС Северо-Западного округа признал Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга надлежащим ответчиком, так как данный комитет уполномочен в сфере имущественных интересов Санкт-Петербурга, а застройщиком заявлено как раз требование имущественного характера.

В судебной практике долгое время считался дискуссионным вопрос о том, распространяется ли приобретательная давность на самовольную постройку. Несмотря на то, что в доктрине самовольная постройка и приобретательная давность всегда рассматривались как институты, находящиеся в разных правовых плоскостях, Президиумом ВАС РФ было выпущено Информационное письмо от 09.12.2010 № 143, в котором отражена позиция о возможности признания права собственности на самовольную постройку в силу приобретательной давности при условии, что сохранение данной постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан. Почти сразу же указанное разъяснение Президиума ВАС РФ получило негативный отклик со стороны юристов. Так, например, Стрембелев С.В. заметил, что распространение ВАС РФ правила о приобретательной давности на самовольную постройку представляется не совсем корректным, так как, институт приобретательной давности рассчитан на приобретение права собственности на имущество, обладающее свойствами полноценного объекта гражданского права, коим самовольная постройка не является. К тому же применение приобретательной давности к незаконно возведенным постройкам противоречит принципу добросовестности, согласно которому никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения.

Позднее Президиумом ВС РФ был утвержден «Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством», в котором отражена диаметрально противоположная позиция, согласно которой приобретательная давность не может служить основанием для признания права собственности на самовольную постройку. При аргументации своей позиции ВС РФ ссылается на то, что действующее законодательство разделяет основания приобретения права собственности в силу возведения самовольной постройки и в силу приобретательной давности. По смыслу ст. 234 ГК РФ право собственности в силу приобретательной давности может возникнуть на чужое имущество или на бесхозяйное имущество. Кроме того, приобретательная давность не может распространяться на самовольную постройку также, потому что само возведение самовольной постройки исключает такое необходимое условие для возникновения права собственности в силу приобретательной давности, как добросовестность. В связи с чем, распространение приобретательной давности на незаконно возведенные постройки невозможно.

Следующим вопросом, возникающим в правоприменительной практике по рассматриваемой категории дел, является вопрос о допустимости заключения мирового соглашения в деле о признании права собственности на самовольную постройку, в результате которого происходит её легализация. Некоторые суды категорически отказывают в утверждении мирового соглашения по таким делам, ссылаясь на то, что право собственности на самовольную постройку может быть признано только при наличии определенных в законе условий. Другие суды не видят препятствий для утверждения мирового соглашения по делам о признании права собственности на самовольную постройку. Так, например, тот же ФАС Северо-Западного округа уже по другому делу утвердил мировое соглашение, по условиям которого за лицом, арендующим земельный участок, получившим в установленном законом порядке разрешение на строительство, но не имеющим при этом разрешение на ввод в эксплуатацию, признавалось право собственности. Юристами же отмечается, что заключение мирового соглашения в делах о легализации самовольной постройки может затронуть права и законные интересы неопределенного круга лиц, а также поставить под угрозу их безопасность, в силу чего признание права собственности на самовольную постройку путем заключения мирового соглашения не допустимо.

Перейдем к другой практико-ориентированной проблеме в рамках спора о признании права собственности на самовольную постройку - проблеме доказывания обстоятельств, подлежащих установлению по делу.

Обстоятельствами, подлежащими установлению по делу о признании права собственности на самовольную постройку, являются в первую очередь сами условия легализации самовольной постройки. Каких-либо определенных стандартов доказывания по данной категории дел нет. Однако на основании судебной практики можно выделить примерный круг доказательств, которые непременно потребуются для того, чтобы защитить свое право в суде.

Во-первых, в суд должны представляться документы, свидетельствующие о наличии права на земельный участок, на территории которого возведена постройка. В качестве таких документов может использоваться кадастровый паспорт, заключение кадастрового инженера, выписка из ЕГРН, свидетельство о государственной регистрации права собственности или другие документы, подтверждающие право собственности на землю, выданные до принятия Закона о регистрации, государственные акты о праве пожизненного наследуемого владения земельными участками и праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и т.д. В силу того, что в отдельных случаях признание права собственности на самовольную постройку возможно за арендатором земельного участка, в суд следует предоставлять ещё и договор аренды.

Об осуществлении спорной постройки с соблюдением правил землепользования и застройки, а также требований документации по планировке территории могут свидетельствовать кадастровые паспорта и кадастровые выписки на земельный участок, на котором возведена постройка.

Как уже ранее отмечалось, в обоснование безопасности самовольной постройки и отсутствия нарушения прав третьих лиц истцом могут быть предъявлены следующие доказательства: необходимые заключения уполномоченных органов и организаций и различного рода экспертизы.

Помимо всего вышеперечисленного, истцам надлежит доказывать принятие ими мер по легализации самовольной постройки. При этом суды имеют тенденцию рассматривать в качестве мер по легализации самовольной постройки не только попытки получить разрешение на строительство или на ввод в эксплуатацию, но и предпринятые попытки изменения разрешенного использования земли. Доказательствами в рамках данного условия могут выступать проектная документация, являющаяся основанием для выдачи разрешения на строительство, заявление на его получение, неправомерный отказ уполномоченного органа власти в выдаче разрешения и иная документация, подтверждающая попытки истца узаконить постройку. В качестве примера можно привести дело, рассмотренное Хабаровским краевым судом от 14.05.2014 года N 33-2982/2014, в котором суд посчитал достаточными следующие доказательства: заявление в администрацию города о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, факт технической инвентаризации объекта, постановку объекта на учет в БТИ.

В заключение, необходимо признать, что реализация права на признание права собственности на самовольную постройку, действительно, является весьма трудоемким процессом, требующим выявления, сбора и анализа достаточно широкого круга доказательств, В свою очередь, в связи с ужесточением процедуры признания права собственности на самовольную постройку, произошедшим с 1 сентября 2015 года, легализовать самовольную постройку становится всё сложнее.

ГЛАВА 3. СНОС САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ

3.1 Основания и порядок сноса самовольной постройки

В соответствии с п. 2 ст. 222 ГК РФ самовольная постройка по общему правилу подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Как уже ранее отмечалось, обязанность осуществить снос самовольно возведенного объекта представляет собой санкцию за совершенное правонарушение. Следует заметить, что снос самовольной постройки является довольно серьезной санкцией, сопряженной с существенными имущественными лишениями. В связи с чем, законность процедуры сноса самовольной постройки, её прозрачность и четко регламентированный порядок осуществления являются гарантией социальной стабильности, а также стабильности развития градостроительной отрасли и экономики в целом.

Необходимо отметить, что с 1 сентября 2015 года произошли существенные изменения в правовом регулировании процедуры сноса самовольных построек. В отношении самовольных построек стал возможен административный порядок сноса. Подобное законодательное нововведение вызвало широкий общественный резонанс, а также целую волну критики со стороны юридического сообщества. Первым примером масштабного применения положений п. 4 ст. 222 ГК РФ стал снос самовольных построек в Москве в ночь с восьмого на девятое февраля 2016 года, вошедший в историю как «ночь длинных ковшей».

Ещё одним изменением, отразившимся на процедуре сноса самовольной постройки, стало уточнение в новой редакции ст. 222 ГК РФ признаков самовольной постройки, новое изложение которых, как отмечают юристы, открывает больше возможностей для сноса самовольных построек.

Оценивая основания сноса самовольной постройки, необходимо отметить, что некоторые из них косвенным образом уже выступали предметом рассмотрения в рамках настоящего исследования. Одним из оснований применения процедуры сноса в порядке ст. 222 ГК РФ является признание объекта, подлежащего сносу, объектом недвижимости, или, если быть точнее, объектом, который может быть квалифицирован как самовольная постройка. Судебная практика знает множество примеров, когда в удовлетворении требований о сносе постройки отказывалось со ссылкой на то, что спорный объект не является недвижимым имуществом.

Кроме того, как разъяснил ВС РФ в своем Обзоре от 19.03.2014, снос самовольной постройки возможен только при наличии существенных и неустранимых нарушений градостроительных и строительных норм и правил. Однако принимая во внимание изменение редакции ст. 222 ГК РФ, в соответствии с которой для признания постройки самовольной теперь достаточно любых нарушений градостроительных и строительных норм и правил, а не только существенных, актуальность данного разъяснения ставится под вопрос. Вместе с тем, следует сказать, что анализ судебной практики свидетельствует, что подход, выработанный ВС РФ, продолжает последовательно применяться судами. Так, например, Ставропольский краевой суд, отказывая в удовлетворении требований о сносе самовольной постройки, указал на то, что наличие допущенных при создании самовольной постройки нарушений градостроительных и строительных норм является основанием для удовлетворения требования о её сносе только в том случае, когда данные нарушения носят существенный и неустранимый характер. Между тем, заключение строительно-технической экспертизы свидетельствует о том, что допущенные нарушения могут быть устранены.

В практике вышестоящих судов также отмечается, что само по себе отсутствие необходимых разрешений на возведение постройки не может рассматриваться как основание для удовлетворения требований о её сносе. При решении вопроса о сносе самовольной постройки суду необходимо установить, были ли предприняты лицом, осуществившем самовольное строительство, меры для получения разрешения на строительство, а также правомерен ли отказ органа, уполномоченного выдавать такое разрешение.

В соответствии с позицией ВС РФ также не является основанием для сноса постройки отсутствие согласия сособственников жилого дома на возведение пристройки. Кроме того, следует отдельно оговорить, что согласно Постановлению № 10/22 в отношении самовольно реконструированной постройки действует дополнительное основание для её сноса, а именно невозможность приведения такой постройки в первоначальное состояние, существовавшее до момента реконструкции (п. 28).

Необходимо отметить, что права на самовольные постройки нередко оказываются зарегистрированными в ЕГРН. В связи с чем, на практике возникает вопрос о том, является ли наличие регистрации права собственности на самовольную постройку основанием для отказа в удовлетворении требований о её сносе. На этот вопрос п. 23 Постановления № 10/22 отвечает следующим образом. Если объект недвижимости, право на который зарегистрировано, отвечает признакам самовольной постройки, то наличие такой регистрации не исключает возможности предъявления иска о его сносе (п. 23). Как отмечает Бевзенко Р.С., регистрация права собственности на постройку будет иметь легализующее значение только в том случае, когда она происходит в рамках «дачной амнистии».