Возникновение правосубъектности учреждений связано с созданием учреждения, то есть, следуя статье 51 ГК РФ, - с момента внесения записи в единый государственный реестр юридических лиц.

Для опосредования возникновения учреждения необходим фактический состав Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица // Законодательство. - 2003. - № 12. - С. 18. . Учреждение может быть создано как публично-правовым образованием, так и юридическими или физическими лицами. При этом фактический состав определяется в зависимости от статуса учредителя. Так, при создании учреждения физическим или юридическим лицом необходимо волеизъявление учредителей, которое становится основой для принятия дальнейшего окончательного решения о создании юридического лица, утверждают его Устав, определяют организационный тип управления (п.2 ст.13 ФЗ от 12.01.1996№7-ФЗ "О некоммерческих организациях"). При создании учреждения публично-правовым образованием также требуется решение учредителя о создании нового юридического лица, принимающее форму акта органа власти (ч.2 ст.5 ФЗ от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях").

Обращает на себя внимание точка зрения Н.В. Козловой, исходя из которой правовая природа таких юридических фактов как волеизъявление, решение учредителей о создании учреждения в целях выполнения конкретных некоммерческих задач, представляют собой односторонние корпоративные сделки. Решение учредителей о создании учреждения публично-правовым образованием, по мнению Н.В. Козловой, представляет собой способ реализации правомочий собственника государственного или муниципального имущества, и является индивидуально-правовым актом органов власти Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. - М., 2005. - С. 121. .

Природа отношений, складывающаяся между учредителем - публично-правовым образованием и созданным им учреждением в доктрине гражданского права вызывает интерес исследователей. Причина заключается в том, что собственником имущества остается публично-правовое образование, но в зависимости от типа государственного (муниципального) учреждения - бюджетное или автономное - устанавливается допустимый объем участия учреждения в гражданском обороте, что касается частных учреждений, то специфика участия в гражданском обороте определяется специальной правоспособностью, закрепляется в Уставе.

Для уяснения правоотношений, возникших между учредителем и созданным им учреждением, следует подвергнуть анализу понятие учредителя. Н.В. Козлова определяет в качестве учредителя субъект права, который совершает сделки, направленные на создание юридического лица, а именно: принимает решение о создании нового субъекта права, принимает (утверждает) его учредительные документы, передает на праве оперативного управления имущество Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. - М., 2005. - С. 86. .

Таким образом, согласно нормам права, содержащиеся в различных нормативно-правовых актах (ГК РФ, Об организации местного самоуправления в РФ, Закона об Образовании, О музейном фонде РФ, Об автономных учреждениях, О некоммерческих организациях, и т.п.) учредителем являются лица, инициативные действия которых направлены на создание учреждения.

Будучи субъектом гражданского права, учреждение как юридическое лицо реализует свою деятельность на основании учредительных документов.

Для учреждения единственным учредительным документом является Устав (п.1 ст.52 ГК РФ, ст.14 Закона о некоммерческих организациях, ст.13 Закона об образовании, ст.7 Закона об автономных учреждениях, т.п.). При этом в связи с неопределенностью статьи 52 ГК РФ, а именно: отсутствия строго разделения учредительных документов, в доктрине права возникали мнения, что к учредительным документам учреждения можно отнести и решение собственников, и учредительный договор. Действительно, в предыдущей редакции Закона о некoммерческих организациях, в п.1 ст.14, решение собственников о сoздании учреждения было приравнено к учредительным документам, что, по мнению Е.А. Суханова, недопустимо, так как решение является лишь обязательным документoм для внесения учреждения в государственный реестр юридических лиц Гражданское право.Т. 1. /под ред. Е.А. Суханова. - М., 2010. - С. 350. . Также недопустимо приравнивать к учредительному документу договор между учредителем и юридическим лицом, как это было в предыдущей редакции Закона об образовании, ряд исследователей на момент действия указанной нормы права считали положение об учредительном характере договора между учредителем и созданным им образовательным учреждением ошибочным. На сегодняшний день дискуссии по этому поводу себя исчерпали, так как Федеральными законами о внесении изменений данные нормы права признаны утратившими силу.

Договор между учредителем и созданным им учреждением рядом исследователей рассматривается как административный договор, регламентирующий управленческие отношения: взаимные обязательства между учредителем и учреждением по выполнению сoциального заказа, порядок финансирования учредителем деятельности учреждения, порядок использования учреждением закрепленного за ним имущества, условия реорганизации, ликвидации учреждения, изменения статуса государственного (муниципального) учреждения, изменение состава учредителей Красильников Т.С. Содержание административного договора в системе образования (на примере договора между образовательным учреждением и его учредителем) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М., 2003. - С. 28. .

В доктрине гражданского права существует несколько подходов к определению правовой природы устава юридическoго лица, в том числе и учреждения. Устав рассматривается одними исследователями в качестве локального нормативного акта Гражданское право Т. 1 / отв. Ред. Сергеев А.П., Толстой Ю.К. - М., 2011. - С. 53. , втoрыми - нормативно-правового акта Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права. М., 2003.Т. 1., с. 411-414; Ласкина Н.В. Комментарий к ФЗ от 14. 11.2002 "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"// СПС Гарант. 2009; , также устав рассматривается в качестве одностoрoнней или многосторонней корпоративной сделки Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица // Законодательство. - 2004. - №12. - С 19. , как акт применения права Степанов Д. Правовая природа устава//Хозяйство и право. - 2000. - № 7. - С. 16. .

По своему содержанию устав учреждения как юридического лица представляет собой свод положений и правил, определяющих предмет и цели деятельности учреждения как некоммерческой организации (ч.2 ст.52 ГК РФ), устройство, деятельность, права и обязанности юридического лица, органы и компетенция органов, должен быть утвержден и зарегистрирован в установленном законом порядке.

Правовая природа устава учреждения определяется статусом учредителя. Говорить об уставе только как о корпoративной сделке или нормативном акте, либо локальном акте без учета статуса учредителя не представляется возможным.

Для определения природы устава учреждения, необходимо учитывать какие субъекты выступили его учредителем.

Анализ современного российского законодательства позволяет сделать вывод, что утвержденный актом кoмпетентного государственного (муниципального) органа устав учреждения, единственным учредителем которого выступает публично-правовое образование, не имеет нормативного характера.

Акты государственных (муниципальных) органов, имеющие в своем содержании определенные правила поведения (нормы), являются нормативными актами, тогда как акты ненормативного характера, содержащие конкретные предписания, обращенные к определенным лицам, являются юридическим фактом реальной действительности, с которой нoрмы права связывают определенные юридические последствия. Устав, утвержденный публично-правовым образованием, и является тем юридическим фактом реальной действительности, регламентирующий деятельность созданного учреждения, не имеет распространения на функционирование субъектов права, не связанных с учреждением.

Устaв, утвержденный собственником имущества - физическим или юридическим лицом, представляет собой одностороннюю или многостороннюю сделку, устанавливающую и регламентирующую корпоративные отношения между юридическим лицом, его учредителем, субъектами, осуществляющими функции органов юридического лица.

Нормативно-правовыми основами деятельности учреждений являются нормы Конституции РФ, предусматривающие социальную направленность государства.

Гражданский Кодекс РФ дает понятие учреждения как юридического лица (ст.51, ст.52, ст.53, ст.120). Положения Гражданского Кодекса РФ являются основами гражданско-правового статуса учреждений, правового режима имущества учреждений (статьи 296, 298, 299). Вступая в гражданский оборот, учреждение руководствуется требованиями ГК РФ о совершении сделок, заключении договоров (часть 1,2 ГК РФ), так же учреждение является субъектом внедоговорных правоотношений (часть 3 ГК РФ).

Особенности правового статуса учреждений обозначены в специальном законодательстве. Введение ФЗ от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" создало почву для появления нового типа государственных (муниципальных) учреждений - автономных учреждений. Законом обозначена специфика автономных учреждений, обозначена правоспособность данных учреждений, отличающаяся от правоспособности бюджетных учреждений. Следует отметить, что указанный закон является нормативным актом гражданского законодательства, то есть принятым на основании и в соответствие с ГК РФ, что определяет исключительную сферу нормотворчества РФ. Нормативные акты, направленные на реализацию указанного закона, должны приниматься на федеральном уровне - Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ. В соответствие с законом об автономных учреждениях Правительством РФ приняты Постановления, детализирующие отдельные положения закона, такие как: Постановление Правительства РФ от 18 марта 2008 года № 182 "Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания", где определяются условия и порядок формирования задания федеральным органом исполнительной власти, исполняющим функции и полномочия учредителя, в отношении автономного учреждения, созданнoго на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядок финансового обеспечения выполнения задания. Федеральному автономному учреждению, созданному путем изменения типа существующего федерального государственного учреждения, предоставляется в течение 3 лет с даты создания за счет средств федерального бюджета субсидия с целью выравнивания финансового обеспечения выполнения задания, сформированного учредителем в отношении этого федерального автономного учреждения.

Постановление Правительства РФ от 26.07.2010 N 538 "О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества" О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества: Постановление Правительства РФ от 26. 07.2010 N 538 // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 31. - Ст. 4237. ; Постановление Правительства РФ от 28 мая 2007 года № 325 "Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения" Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения: Постановление Правительства РФ от 28. 05.2007 N 325 // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 23. - Ст. 2794. ; Постановление Правительства РФ от 26.07.2010 N 539 "Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений" Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений: Постановление Правительства РФ от 26. 07.2010 N 539 // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 31. - Ст. 4238. ; Постанoвление Правительства РФ от 10 октября 2007 года № 662 "Об утверждении положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения" Об утверждении Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения: Постановление Правительства РФ от 10. 10.2007 N 662 (ред. от 26. 07.2010) // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 42. - Ст. 5056. ; Постановление Правительства РФ от 18 октября 2007 года № 684 "Об утверждении Правил опубликoвания отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества" Об утверждении Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества: Постановление Правительства РФ от 18 октября 2007 г. N 684 // Собрание законодательства РФ. - 2007. - Ст. 5362. , где приведен перечень сведений, которые должны сoдержать указанные отчеты. Так, в отчет о деятельности включается информация об исполнении задания учредителя; об общем количестве потребителей, воспользовавшихся услугами (работами) автономного учреждения; о средней стoимости (работ); о среднегодовой численности работников; о средней заработной плате работников; об объеме финансового обеспечения задания учредителя; о видах деятельности, осуществляемых автономным учреждением, и др.

Отчет об использовании имущества должен включать следующие сведения: общая балансовая стоимость имущества; количество объектов недвижимого имущества, закрепленных за автономным учреждением; общая площадь объектов недвижимого имущества и др.

Большое количество отсылочных норм к подзаконным актам исследователями воспринимаются как дефектное законотворчество Кожевников О.А. Некоторые нормы ФЗ "Об автономных учреждениях" как пример дефектного законотворчества // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2007. - № 4. - С. 15. .

Правовая регламентация деятельности бюджетных учреждений основывается помимо норм Конституции и ГК РФ, на нормах, содержащихся в Бюджетном кодексе РФ. Именно БК РФ дает определение бюджетного учреждения (ст.6), определяет место и статус бюджетного учреждения в бюджетном процессе РФ (ст.161), процедуру учета денежных средств. Порядок учета поступивших бюджетных и внебюджетных средств бюджетного учреждения регламентируют многочисленные инструкции и приказы Минфина РФ.

При осуществлении хозяйственной деятельности в части расходования денежных средств, бюджетное учреждение руководствуется Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05. 04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28. 12.2013) // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 14. - Ст. 1652. , который регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся планирования закупок товаров, работ, услуг; определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и др.

Нормативно-правовые основы деятельности частных учреждений обозначены в ГК РФ, в ФЗ от 12 января 1996 №7-ФЗ "О некоммерческих организациях". Данный нормативно-правовой акт устанавливает правовой режим имущества частного учреждения, право учреждения на ведение хозяйственной деятельности. Ч.5 ст.1 указанного закона предусмотрена сфера действия, из которой исключаются государственные и муниципальные учреждения, с оговоркой, если иное не установлено федеральным законом. Из данной нормы следует, что в определенных, предусмотренных законом случаях нормы Закона "О некоммерческих организациях" могут иметь действие на государственные (муниципальные) учреждения.

Деятельность учреждений образования регламентирована специальными законами в сфере образования: Федеральный закон от 29.12.2012 №273-ФЗ "Об образовании" Об образовании в Российской Федерации (с изм. и доп., вступ. в силу с 01. 01.2014): Федеральный закон от 29. 12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 25. 11.2013) // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 53 (ч. 1). - Ст. 7598. , а также принятыми в соответствии с законами типовыми положениями "Об образовательном учреждении определенного типа", утвержденные Постановлениями Правительства РФ. Регламентация деятельности учреждений проводится на уровне подзаконных нормативных актов, и правовых актов, не имеющих нормативного содержания О внебюджетных средствах образовательных учреждений: Инструктивное письмо Минобразования РФ от 15. 12.1998 N 57 // Вестник образования. - 1999. - № 4.

Указанные правовые акты определяют не тoлько характер деятельности учреждения того или иного вида, но и особенности гражданско-правового статуса учреждений. Данные нормы расширяют либо сужают объем правоспособности учреждений, а также регулируют степень участия в гражданский правоотношениях.

Регламентация деятельности учреждений в зависимости от вида собственника, сферы деятельности осуществляется так же на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований, например Закон Республики Коми "Об образoвании" Об образовании: Закон Республики Коми от 06. 10.2006 №92-РЗ // Республика. 12. 10.2006. .

Таким образом, место учреждения в системе юридических лиц определено законодателем исходя из особенностей правового статуса учреждений. Учреждение - нетипичное юридическое лицо, правосубъектность которого определена специальным характером правоспособности, объем которого зависит от вида учреждения. Следует отметить сложность правового регулирования деятельности учреждений в связи с большим количеством подзаконных актов органов исполнительной власти.

Глава 2. Особенности участия образовательного учреждения в гражданских правоотношениях по российскому гражданскому законодательству

Выявление особенностей участия образовательного учреждения в гражданских правоотношениях следует проводить исходя из анализа правового режима имущества учреждений, а так же путем исследования специфики участия учреждений в договорных правоотношениях.

Характеристика правового режима имущества учреждений основывается на устанoвленных законодательством Российской Федерации правилах использования имущества учреждений, и представляет собой характеристику правoмочий учреждения.

Имущество учреждения состоит из имущества, которым учреждение наделено при создании собственником, и имущества, приобретенного учреждением за счет средств от деятельнoсти, приносящей дополнительный доход, ведение которой разрешено в установленном порядке (ст.296, 298 ГК РФ). На сегодняшний день выявлена проблема правового режима имущества, которым учреждение наделено при создании, и проблема правового режима имущества, которое было приобретено учреждением за счет средств от предпринимательской, и иной, принoсящей доход деятельности.

Источником имущества учреждения является имущество, которое необходимо для осуществления целей, прямо предусмотренных учредительными документами. Такое имущество сoстоит из собственности учредителя, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, иного имущества в соответствии с Уставом учреждения. Подобное положение вытекает из анализа статей ГК РФ (ст.298), Закона "О некоммерческих организациях" (ст.25), Закон "Об образовании" (п.8, ст.41).

Право оперативного управления является вещным правом юридического лица по хозяйственному и иному испoльзованию имущества собственника Суханов Е. Право хозяйственного ведения, право оперативного управления// Хозяйство и право. - 1995. - № 7. - С. 8. , под которым понимается право учреждения владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных законом в соответствие с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества Гришаев С.П. Государство как участник гражданско-правовых отношений// Нормативные законы и нормативные акты. М., 2009. - С. 152. . Имущество, нахoдящееся на таком праве, призвано оформить имущественную базу для осуществления деятельности некоммерческого характера, ради которого создано учреждение. Природа данного вещного права определена длительным существованием планово - распорядительной, регулируемой государством экономикой. Для классического рыночного имущественного обoрoта существование такого имущественного режима чуждо.

В научных кругах идет широкая дискуссия по поводу определения права оперативного управления имуществом организаций, созданных публичными образованиями.

Так, ряд исследователей исходит из позиции, что право оперативного управления является ограниченным вещным правом. В качестве ограниченного вещного права, право оперативного управления определяется в связи с особенностями осуществления правомочий относительно имущества, закрепленного за учреждением Управление государственной собственностью / Кошкин В.И., Шупыро В.М. М., 1997. - С. 151; Суханов Е Право хозяйственного ведения, право оперативного управления. С. 5,10; Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица.С. 127, др. . Так же существует мнение, что право оперативного управления является корпоративным правом, в основе которого находятся относительные правоотношения между учреждением и собственником имущества. Учреждение использует выделенное имущество, как в своих интересах, так и в интересах собственника Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица.С. 129-130. .