Информация и информационные права личности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина»

Институт открытого образования и инновационного предпринимательства

Центр подготовки кадров по программам второго высшего образования по специальности «юриспруденция»

Дипломная работа

Информация и информационные права личности

Киселев Максим Игоревич

Студент 5 курса

заочного отделения

Научный руководитель:

Воробьева С.В., к.ю.н., доцент

Тамбов 2014

Содержание

право гражданин информация законодательство

Введение

1. Общая характеристика информационных прав личности

1.1 Право на информацию в России: история и практика

1.2 Возникновение идеи права на информацию в правовых системах различных государств

1.3 Международные стандарты права человека и гражданина на информацию и их развитие в законодательстве различных государств

2. Понятие и содержание права человека и гражданина на информацию в России и механизм защиты данного права

2.1 Место права человека и гражданина на информацию в системе основных прав и свобод человека и гражданина

2.2 Конституционно-правовая сущность и нормативное содержание права на информацию

2.3 Реализация и защита права человека и гражданина на информацию: проблемы и перспективы развития

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность дипломного исследования. На сегодняшний день трудно определить более значимую проблему, чем правовое регулирование информации, определение ее правовой природы и места в существующих правоотношениях. В частности, в связи все большим вовлечением информации в гражданский оборот очень актуальной стала проблема гражданско-правового регулирования информации, определения гражданско-правовой природы самой информации и возникающих по поводу нее гражданских прав и обязанностей, а также выявления особенностей защиты гражданских прав на информацию.

Способность человека получать, использовать, перерабатывать, хранить информацию - важная предпосылка его существования в обществе. Тенденция к возрастанию роли информации в жизни общества обеспечивает уровень развития государства, который зависит от возможности освоения информации, эффективности ее использования на благо человека.

Принятие действующей Конституции коренным образом повлияло на общественную жизнь России. На современном этапе конституционного развития большое значение придается роли прав и свобод человека и гражданина в формировании демократического общества. Некоторые из них появились непосредственно с принятием российской Конституции 1993 г. и в настоящее время требуют детальной разработки и регламентации в целях приведения их в соответствие с международными стандартами. К этой группе прав относится и право человека и гражданина на информацию.

Положения законодательства об информации очень противоречивы и характеризуются множеством пробелов. В силу особенностей различных видов информации как объекта правоотношений режим каждого вида информации подлежит регламентации в отдельном федеральном законе.

Вопрос обеспечения эффективной реализации и защиты прав человека и гражданина занимает центральное место в процессе формирования гражданского общества и правового государства. А проблема реализации, гарантий осуществления и защиты права человека и гражданина на информацию нуждается в детальной разработке, поскольку, во-первых, оно является одним из основных конституционных прав человека и гражданина, а во-вторых, это право является новым для системы прав и свобод, провозглашенной действующей Конституцией РФ, а потому важно осмыслить место исследуемого права в этой системе, его связь с другими правами, исследовать механизм его реализации, систему гарантий и законодательных ограничений. Тем не менее, несмотря на определенную разработанность данной тематики, проблемы гражданско-правового регулирования отношений по использованию информации не потеряли актуальности, особенно с принятием Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее - Закон об информации), а также части IV ГК РФ.

Теоретическая основа дипломного исследования. Право гражданина на информацию является малоизученным в современной отечественной юридической литературе. Большинство работ, в которых упоминается этот институт, ориентировано на исследование не только права гражданина на информацию, но на изучение всей совокупности субъективных прав граждан в России (Ю.М. Батурин, Н.С. Бондарь, Ю.А. Дмитриев, Сироткин, Б.А. и др.), так и за рубежом (А. Урсул, С. Дэвидсон, Дж. Доннели).

Существует довольно обширная литература, в которой рассматривается право человека и гражданина на информацию, либо отдельные его аспекты в зарубежных странах (П. Биркиншо, Э. Маккаай - Канада, Б. Визер - Австрия и др.).

Проблемы права граждан на информацию исследовались и в современной отечественной литературе (И.Л. Бачило, Ю.В. Тюрина и др.). Еще до появления права на информацию в системе прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ 1993 г. были написаны работы, в том числе и диссертационные, связанные, иногда и косвенно, с правом человека и гражданина на информацию (А.Б. Венгеров, Т.Д. Кичигина, В.А. Кряжков, В.Н. Монахов и др.). Чаще всего проблема правового регулирования информации рассматривалась в связи с использованием информационных систем в обществе (A.B. Черных, И.З. Карась, В.А. Копылов и др.), с правовым регулированием информации в обществе (И.В. Котелевская), с общетеоретическим и общественно-политическим осмыслением данного права (A.B. Малько).

Признавая важность вклада этих и многих других ученых в разработку вопросов, касающихся права человека и гражданина на информацию в РФ, необходимо, тем не менее, отметить недостаточную разработанность проблемы места права на информацию в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина в России и многих терминов и понятий, дефиниции которых имеют большое значение для реализации этого права.

Слабо изучен и механизм реализации права человека и гражданина на информацию, препятствия реализации этого права.

Недостаточная теоретическая разработка указанных проблем лишает законодателя базы для создания более совершенных актов в этой сфере. Не последнюю роль в данном случае играет и анализ уже существующей практики реализации и защиты права человека и гражданина на информацию. В настоящей диссертационной работе предпринята попытка к их изучению и разработке.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере производства, поиска, передачи и распространения информации между людьми.

Предмет дипломной работы: научные положения и законодательство как отечественного, так и зарубежного происхождения, а также практика применения действующих норм права в сфере закрепления и реализации информационных прав граждан.

Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в обобщении и увеличении научных и практических знаний об информации как объекте правоотношений, исследование возникновения права гражданина на информацию, изучение развития данного института права и определение места, занимаемого им в современном российском праве, изучение механизма реализации этого права, определение основных направлений совершенствования законодательства о праве человека и гражданина на информацию.

Для достижения этой общей цели в работе решаются следующие задачи:

изучение истории становления и анализ права на информацию в России;

определение возникновения идеи права на информацию в правовых системах различных государств;

исследование международных стандартов права человека и гражданина на информацию и их развитие в законодательстве различных государств;

определение места права человека и гражданина на информацию в системе основных прав и свобод человека и гражданина;

оценка конституционно-правовой сущности и нормативного содержания права на информацию;

выявление проблем реализации и защиты права человека и гражданина на информацию и пути их устранения.

Методологическая основа дипломного исследования. Для достижения указанной цели и решения поставленных задач исследование основывается на общенаучном диалектическом методе познания, а также на следующих специальных методах исследования: комплексном, системном, сравнительно-правовом, нормативном, формально логическом, историческом.

Структура дипломной работы. Работа выполнена в объеме, соответствующем установленным требованиям, и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованных источников.

1. Общая характеристика информационных прав личности

1.1 Право на информацию в России: история и практика

Информационно-коммуникационные технологии (ИТ) являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества двадцать первого века. Их революционное воздействие касается образа жизни людей, их образования и работы, а также взаимодействия правительства и гражданского общества. ИТ быстро становятся жизненно важным стимулом развития мировой экономики. Они также дают возможность частным лицам, фирмам и сообществам, занимающимся предпринимательской деятельностью, более эффективно и творчески решать экономические и социальные проблемы. Перед всеми нами открываются огромные возможности.[15, c. 186]

Человечество уже на протяжении многих веков обсуждало и обсуждает вопросы, связанные со свободой. Это свободы человека, личности и гражданина, свободы экономическая, политическая и социальная, свободы при различном государственном строе и в различные времена. Не последнюю роль в этой дискуссии занимает свобода человека на получение и распространение информации, обмена информацией. Из понятия свободы информации проистекают право на информацию, его трактовка и исполнение в современном обществе.[15, c. 86]

Осуществляя свою деятельность, человек осуществляет выбор, он выбирает между известными ему видами деятельности, причем основывает он свой выбор на ранее полученной им информации. Мир, с которым мы соприкасаемся в повседневном опыте, - это мир, где перед нами стоит выбор между равно конечными целями, между равно абсолютными притязаниями, осуществление части из которых непременно связано с тем, что другим придется пожертвовать. Можно сказать, что свобода человека всегда связана с выбором, выбор обязательно базируется на имеющейся у человека информации. Уже с детства человек делает свой выбор, предварительно получив информацию.

Информация жизненно необходима человеку, так как без нее он не сможет сделать выбор и, следовательно, воспользоваться своей свободой. Сегодня, по мнению многих ученых мы живем в информационном обществе, в котором доступ к определенным информационным ресурсам стал определяющим, а сама информация стала продуктом общественного производства. В этих условиях право на получение информации становится очень важным в системе прав и свобод индивида. Особенно важную роль имеет доступ граждан к правовой информации и информации о деятельности государственных органов власти. В связи с этим в нашей стране начато и продолжается формирование правовой системы, обеспечивающей доступ к правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти.[83, c. 87]

В основе этой системы лежит Конституция Российской Федерации. Данная работа посвящена рассмотрению системы закрепления конституционных гарантий граждан на информацию. Как видно из изложенного, тема исследования представляется достаточно актуальной.

В качестве конституционного права граждан закрепляется в ч. 3-4 ст. 29 Конституции РФ. Суть его в том, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Законом РФ от 21 июня 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне». Конституция РФ гарантирует свободу массовой информации. Запрещается цензура, т.е. контроль за содержанием публикаций и передач, выражающихся в требованиях должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений, общественных объединений предварительно согласовать с ними сообщения и материалы, подготовленные СМИ. Порядок создания и гарантии для СМИ отражены в Законе РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации». Важное значение для реализации права на информацию оказали: Федеральный закон от 29.12.2010 N 436-ФЗ (с изм. и доп. от 02.07.2013) "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию", Федеральный закон от 05.05.2014 N 97-ФЗ (с изм. и доп. от 21.07.2014) "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам упорядочения обмена информацией с использованием информационно-телекоммуникационных сетей", Федеральный закон от 05.04.2013 N 50-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части ограничения распространения информации о несовершеннолетних, пострадавших в результате противоправных действий (бездействия)", Федеральный закон от 04.07.1996 N 85-ФЗ (с изм. и доп. от 29.06.2004) "Об участии в международном информационном обмене", Федеральный закон от 20.02.1995 N 24-ФЗ (с изм. и доп. от 10.01.2003) "Об информации, информатизации и защите информации".[1], [14], [3], [8], [9], [6], [7]

Право граждан на информацию является одним из важнейших политических и личных прав человека и гражданина. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, в п. 4 ст. 29 устанавливает, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Особо оговаривается, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. [44, c. 127]

Не будет преувеличением утверждать, что реализация права граждан на информацию, обеспечение свободного доступа к имеющей общественное значение информации, информационная открытость органов власти являются важнейшими условиями и критериями функционирования правового государства. Именно реализация права граждан на информацию обеспечивает реальное, а не только формальное участие граждан в жизни государства.

Следует подчеркнуть особую значимость этого права: оно выступает связующим элементом всей системы основных прав и свобод. Только при условии его соблюдения можно говорить о фактической реализации личных, политических, социальных, экономических, экологических и культурных прав и свобод.

Отсюда следует, что в отсутствие свободного доступа граждан к информации, при информационной закрытости, «непрозрачности» органов государственной власти весь набор демократических институтов легко может приобрести имитационно-декоративный характер, а «носитель суверенитета и единственный источник власти» может превратиться в манипулируемый «электорат». В этой связи весьма показательно, что общественная дискуссия о характере современного политического процесса в России, которая ведется как у нас, так и за рубежом, в значительной степени сфокусирована на проблемах прозрачности государственной власти и реализации права граждан на информацию.[67, c. 265]

У проектов закона «О праве на информацию» -- о его разработке говорилось еще в Указе Президента 1993 года -- сложная судьба. В 1996 году в Государственную думу первым Президентом России Б.Н. Ельциным был внесен законопроект «О праве на информацию», разработанный рабочей группой под руководством профессора А.Б. Венгерова. Законопроект представлял собой логичную законодательную конструкцию, ориентированную на открытость российского государства. При подготовке ко второму чтению законопроект претерпел серьезные изменения и стал называться «О праве на доступ к информации» (рабочая группа под руководством Ю.М. Нестерова). Однако на обсуждение он так и не был поставлен.[13]

В 2001 году депутаты Государственной думы В.В. Похмелкин и С.Н. Юшенков вносили проект закона «О праве граждан на информацию», который также не получил поддержки парламентариев. Проект отличала низкая правовая техника, спорная юридическая конструкция, однако некоторые его подходы и положения заслуживают внимания и дальнейшего развития. Его авторы подошли к вопросу регулирования права на информацию с либеральных позиций. В основе либерального подхода лежит признание права на информацию неотчуждаемым правом человека и гражданина. При подготовке законопроекта был учтен опыт ряда зарубежных стран (США, Франции, Великобритании, Швейцарии, Бельгии) в сфере правового регулирования права граждан на информацию. [21, с. 39]

Под правом на информацию в законопроекте Похмелкина и Юшенкова понимается право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию на территории Российской Федерации любым законным способом. В качестве субъектов права на информацию называются: физические лица; юридические лица, независимо от их формы собственности и организационной формы; органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, иностранные граждане и лица без гражданства разработчиками законопроекта также наделяются правом на информацию наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Такая позиция созвучна современным нормативным актам большинства европейских стран, регулирующих отношения, связанные с информационной открытостью власти. [88, c. 39]

Перечисленные в законопроекте субъекты информационных правоотношений вправе выступать в роли: собственников и владельцев (держателей) информационных ресурсов, систем и сетей; пользователей информационными ресурсами, системами и сетями; посредников между собственниками, владельцами (держателями), пользователями информационных ресурсов, систем и сетей.

В качестве мер по обеспечению права на информацию авторы называют:

обязанность государственных органов и органов местного самоуправления публиковать принятые ими правовые акты в установленном законодательством порядке;

обязанность органов и организаций сообщать для всеобщего сведения информацию о своей деятельности и правовом статусе, а также предоставлять информацию в тех случаях, если ее распространение может предотвратить угрозу жизни или здоровью граждан, если она имеет или может иметь общественно значимый характер, если требуется пресечь распространение недостоверной информации.

Особое внимание авторы уделяли процедуре подачи запроса о получении информации и ответа на него: требования к запросу о получении информации, сроки и порядок рассмотрения запроса, требования к ответу на запрос, основания и порядок отказа в предоставлении информации. Законопроект предусматривал, что бесплатно предоставляется исключительно та информация, которая затрагивает права и свободы обратившегося. Любая иная информация предоставляется по запросам граждан на возмездной основе, однако размер взимаемой платы не должен превышать расходы на поиск, копирование, пересылку информации. [23, с. 215]

Если исходить из зарубежного опыта, то можно констатировать, что большинство государств законодательно закрепляют принцип оплаты при предоставлении информации в зависимости от характера запроса. При этом, естественно, критерии и порядок оплаты различаются. К примеру, в США в соответствии с Законом о свободе информации сумма сбора зависит от характера запроса: если информация запрашивается в коммерческих целях, сумма сбора может в три раза превышать расходы; если информация запрашивается для личного пользования, то оплачиваются только расходы на поиск, отбор и копирование; в случае же осуществления запроса образовательными, некоммерческими, научными организациями или представителями прессы оплата взимается только за копирование информации. [24, с. 401]

Законодательное закрепление принципа фиксированной платы за предоставление информации в зависимости от категории запроса (коммерческого, частного, образовательного) и объема информации представляется для России уместным и необходимым. При этом было бы разумным не оставлять на усмотрение отдельных органов власти определение суммы сбора за предоставление информации. Величина оплаты должна складываться исключительно из прямых расходов на поиск, формирование и предоставление информации. [91, c. 327]

Предложенный в законопроекте Похмелкина и Юшенкова порядок предоставления информации по запросам согласуется с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 года в редакции от 14 декабря 1995 года в части регулирования процедуры рассмотрения заявлений граждан в органах государственной власти. Ответ на запрос должен быть дан не позднее чем через 30 дней после дня получения запроса, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом, законопроект не предусматривает какую-либо градацию запрашиваемой информации в зависимости от ее типичности, простоты или сложности ее предоставления. Такой общий режим предоставления информации ограничивает возможности быстрого доступа пользователей информации. На наш взгляд, в целях ускорения получения информации, не связанной для субъекта предоставления информации с усложненным поиском, сбором, оценкой, следует установить предельный срок в 10 дней. Перечни подобной информации должны быть доступны для пользователей. [41, c. 48]

Очевидным плюсом законопроекта является заимствованное из зарубежной практики положение, устанавливающее для субъектов предоставления информации требование о направлении письменного уведомления об отсрочке предоставления запрашиваемой информации. В уведомлении должны быть указаны причины отсрочки предоставления запрашиваемой информации.

Законопроект Похмелкина и Юшенкова предоставлял органам и организациям право отказывать в предоставлении информации только в том случае, если запрашиваемая информация содержит следующие сведения: составляющие государственную тайну; об оперативно-розыскной деятельности; о судебном рассмотрении гражданских и уголовных дел (если разглашение этих сведений запрещено законом, может нарушить право человека на объективное судебное рассмотрение его дела, создать угрозу жизни или здоровью граждан); составляющие коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну; доступ к которым ограничен другими федеральными законами.

Законопроект МЭРТа отражает «государственнический» подход к регулированию права граждан на информацию. Разработчики закона исходят из целесообразности регулирования определенного сегмента информации, а именно информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Более широкое понимание права на информацию -- как права искать, получать, передавать и распространять информацию -- в законопроекте отсутствует. [25, с. 29]

Прочтение ст. 1 законопроекта однозначно указывает на то, что сфера действия указанного закона распространяется на отношения, возникающие в процессе поиска и получения исключительно той информации, которая имеет отношение к деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это, безусловно, важнейший, но далеко не исчерпывающий сегмент общественно значимой информации. На наш взгляд, необходим более широкий подход к реализации конституционного права граждан на информацию, а это, в свою очередь, требует более широкого законодательного регулирования.

В самом деле, законопроект постоянно отсылает к дополнительному законодательному регулированию таких важнейших областей общественных отношений, как доступ граждан к персональным данным о себе (ст. 1), сведения, относимые к служебной тайне (ст. 4), соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 3). В настоящее время какое-либо законодательное регулирование этих областей отсутствует, отсутствует оно и в комментируемом законопроекте. Поэтому соответствующие нормы законопроекта не могут быть действующими. Так, например, пока не очерчены границы информации, относимой к служебной тайне, все перечни информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательные для размещения в информационных системах общего пользования, утрачивают смысл, поскольку ничто не мешает нарушать требования закона.[31, c. 14]

Обратим внимание на то, что в законопроекте отсутствует определение субъектного состава права на доступ к указанной информации. Остается вопрос: наделяют ли авторы проекта правом на доступ к информации каждого, включая граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, юридических лиц (российских и/или иностранных), органы государственной власти и органы местного самоуправления, либо из этого перечня предусмотрены определенные изъятия?

Законопроект распространяет свое действие на все органы государственной власти, включая законодательные, судебные органы и прокуратуру. Такое широкое действие закона подразумевает обязательный учет специфики деятельности указанных органов власти, специфики информации об их деятельности, однако законопроекту этого явно не хватает. В центре внимания авторов находятся государственные органы исполнительной власти.

Наиболее сильной стороной законопроекта является закрепление перечня информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования. Определяя около сорока важнейших позиций, по которым соответствующая информация подлежит обязательному размещению в информационных системах общего пользования, авторы законопроекта исходили из принципа презумпции информационной открытости власти. [61, c. 14]

Здесь можно рекомендовать конкретизировать (в п. 16 ст. 9) состав обязательных для размещения сведений об исполнении бюджетов государственными органами и органами местного самоуправления -- в соответствии с соответствующими законами о бюджете. Как показывает мониторинг сайтов федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, именно информация об исполнении бюджета представляется весьма скупо и очень выборочно.

Указанный в законопроекте перечень информации не является исчерпывающим. В соответствии с ч. 2 п. 40 ст. 9 органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе устанавливать состав дополнительной информации, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования. [32, c. 145]

Заметим, что в соответствии со ст. 8 перечень информации о деятельности органов власти, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования, а также периодичность, способы и формы размещения утверждаются соответствующим органом, осуществляющим руководство их деятельностью. То есть для федеральных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, соответствующий правоустанавливающий акт будет исходить от Президента; для федеральных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, -- от Правительства, и так далее: от губернатора, от регионального правительства, от мэра... Что же касается иных органов государственной власти, образованных в соответствии с Конституцией РФ (Президент, Правительство, палаты Федерального собрания, Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Генеральная прокуратура и др.), то они сами для себя определяют перечень информации о своей деятельности, ее периодичность, способы и формы ее размещения. Наверное, на взгляд чиновника здесь все логично и последовательно. Но есть и иная логика -- логика обеспечения прав пользователя (потребителя) информации. Посмотрим на ситуацию с его точки зрения. [18, c. 114]

Ведомственными актами предлагается утверждать ключевые составляющие механизма предоставления официальной информации: сам перечень информации, формы и способы ее размещения, периодичность ее обновления. Все, что касается перечня информации, более или менее понятно: ее обязательный минимум определен в законопроекте (хотя и здесь не помешали бы некоторые уточнения). Но зачем же отдавать на усмотрение органам власти периодичность, формы и способы размещения информации? Разве потребителю информации, чьи права призван защитить закон, безразлично, когда и в каком виде он ее получит? На наш взгляд, все важнейшие параметры механизма предоставления официальной информации должен безусловно устанавливать закон. Для центральных федеральных органов такое регулирование целесообразно осуществить в указанном законопроекте, для органов государственной власти субъектов Федерации -- в аналогичных законах субъектов Федерации, для органов местного самоуправления -- в нормативно-правовом акте представительного органа местного самоуправления. [47, c. 174]

Следует обратить внимание и еще на одно существенное противоречие, присущее законопроекту. Пункт 4 ст. 16, регулирующей порядок предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу, устанавливает порядок предоставления информации в случае, если она уже размещена в информационных системах общего пользования, -- при повторном обращении с запросом норма обязывает предоставить запрашиваемую информацию в порядке, установленном в законопроекте, и в предусмотренные сроки. Между тем ст. 17 законопроекта к числу оснований для отказа в предоставлении информации добавляет случай, когда запрашиваемая информация уже размещена в информационных системах общего пользования. Эта оговорка фактически выхолащивает законопроект. Ведь размещенные в информационных системах общего пользования сведения могут быть неполными, фрагментарными, избирательными (мониторинг официальных сайтов показывает, что в большинстве случаев именно так и происходит), а в то же время факт их формального размещения в информационных системах общего пользования будет достаточным основанием для отказа в предоставлении информации. [18, c. 74]

Слабое звено законопроекта -- неопределенная ответственность за искажение и сокрытие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в информационных системах общего пользования. В отсылочной норме авторы упоминают о мерах по защите подобной информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Здесь мы опять видим необходимость рамочного законодательного регулирования вопросов, связанных с реализацией права граждан на информацию и обеспечением информационной открытости власти.

Таким образом, становится очевидным, что весьма актуальный законопроект МЭРТ предполагает наличие более фундаментального законодательного акта, который бы устанавливал гарантии права на информацию, закреплял основы правового регулирования права искать, получать, передавать и распространять информацию, а также ответственность субъектов предоставления информации. [18, c. 143]

Несмотря на определенные успехи по обеспечению открытости деятельности органов государственной власти, достигнутые с принятием действующего Федерального закона от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», соответствующая сфера государственного управления остается закрытой для граждан и бизнеса.[11]

Для преодоления данного недостатка необходимо утверждение Правительством Российской Федерации (после наделения его соответствующими полномочиями) требований к публикации органами государственного контроля (надзора) сведений о планах и результатах проведенных проверок, включая:

опубликование информации о совокупности обязательных требований к субъектам и объектам проверки, и предмету проверки;

опубликование планов проведения проверок в формате открытых данных;

открытие публичного доступа к федеральной государственной информационной системе «Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов» с организацией возможности выгрузки отчетов об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в формате открытых данных;

опубликование органами государственного контроля (надзора) перечня лиц, в отношении которых проведены проверки в отчетном периоде (истекший календарный год) с возможностью автоматизированного поиска и в формате открытых данных (в машиночитаемых форматах) с указанием места проведения проверок, даты проверки, наименования лица, в отношении которого проводилась проверка, кратких рубрицированных результатов проведения проверки, сроков проведения проверки);

опубликование актов проведения проверок, в ходе которых выявлены нарушения обязательных требований, а также жалоб на такие акты;

опубликование вступивших в силу постановлений по делам об административных правонарушениях. [24, c. 74]

Кроме того, целесообразно рассмотреть вопрос о размещении в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» информации о выданных предписаниях.

Гарантии права на информацию, предусмотренные в российском законодательстве, предоставляют гражданам доступ к довольно обширному кругу информации. Граждане выступают главными субъектами правоотношений по поводу получения информации. Они имеют право получать любые сведения, не запрещенные законом. Важным аспектом здесь является то, что граждане не обязаны обосновывать необходимость их получения. Они могут осуществлять свое право, как самостоятельно, так и через средства массовой информации, которые, в свою очередь, наделяются не меньшими полномочиями, чем физическое лицо. [25, c. 94]

Итак, в России, как и во всех других станах, особо охраняется государственная, коммерческая и служебная тайна, авторское право, а также сведения, касающиеся личной жизни граждан. За передачу и распространение этих сведений в законе установлена юридическая ответственность. Примечательно, что большинство норм, устанавливающих юридическую ответственность за разглашение любой тайны, относятся к уголовному законодательству. Этим подчеркивается важность правоотношений по получению, передаче и распространению информации. По своей сути ограничение права на действия по передаче и распространению государственной тайны также выступает гарантией конституционных прав и свобод граждан.

1.2 Возникновение идеи права на информацию в правовых системах различных государств

Проблема информационных процессов в природе и обществе в большей степени изучалась в рамках философской науки, в которой, однако, нет однозначного понимания термина «информация», критериев определения понятия, передаваемого этим термином. Чаще всего важнейшим признаком информации считается «превращение возможностей в действительность, или ее связь с управлением, отражением, организацией и т.д. Иногда это определение приводится в еще более обобщенном виде: отраженное разнообразие (или разнообразие отражения), единство отражения и разнообразия.»[85, c. 36.]

В условиях авторитарного режима государство, его органы власти стремятся хранить в тайне большую часть информации, которой они располагают. В демократическом обществе свобода информации должна быть нормой, но государственные интересы, а также интересы отдельной личности, нуждающиеся в защите, требуют от государства налагать и определенные ограничения на свободу информации.[38, c. 110]

Следует затронуть и проблему качества и ценности информации. Нельзя сказать, что, например, в СССР люди не получали информации. Работали средства связи и массовой информации. Однако общественная значимость и ценность информации были довольно низкими. Ценность информации связывают с управлением комплексными динамическими системами, самой сложной из которых является общество. Оно воспринимает, хранит, перерабатывает и пересылает информацию, целью которой является не только самосохранение человечества, но и дальнейшее наиболее быстрое и прогрессивное его развитие.

П. Биркиншо, ученый из Великобритании, отмечает, что информация, как и контроль над ее использованием, и процесс регулирования - неотъемлемые составляющие власти. Отнимать у правительства право охранять информацию и решать, что делать достоянием гласности, а что - нет, означает лишить его основы, на которой зиждется власть. Такая ситуация может повлечь за собой образование новых «центров власти» и организаций, побудить требовать еще больше информации. Общество станет излишне любопытным, в нем будут проявляться тенденции к критиканству и деспотии. Органы печати, которые берут на себя функции расследования, отмечает П. Биркиншо, или слабо регламентированная в своей деятельности система вещания могут нанести большой ущерб членам общества, в котором существует неограниченная свобода информации.[28, c. 169]

Именно поэтому, указывая на необходимость разрушения традиционного приоритета должностных лиц перед гражданами в информационном обеспечении, исследователи проблемы права граждан на информацию вместе с тем отмечают необходимость регулирования доступа к информации на твердой правовой основе.[38, c. 110]

И, наконец, говоря о роли информации в обществе, нельзя обойти вниманием вопрос о соотношении таких понятий, как «информация», «информатизация», «информатика». Выше уже приводились определения термина «информация». Термин же «информатика» толкуется как «дисциплина, изучающая структуру, общие свойства и методы передачи научной информации». Иногда этот термин определяют, как сферу «общественной деятельности, связанную с использованием искусственных средств хранения и обработки информации».[55, c. 22]

Однако последняя дефиниция относится скорее к термину «информатизация», под которым понимают использование информационных технологий в тех или иных сферах человеческой деятельности.[64, c. 42]

Термин «право человека и гражданина на информацию» появился не так давно. Им принято обозначать совокупность правомочий человека на получение и распространение информации. Выше уже рассматривались виды информации. Одним из наиболее важных классификационных подходов к информации является разграничение официальной и неофициальной информации. Под первой подразумеваются сведения, заявляемые устно или письменно в средствах массовой информации государственными органами и их представителями для всеобщего ознакомления; сведения, которые имеются и хранятся в государственных органах об их деятельности или о деятельности должностных и частных лиц, не являющаяся, однако, государственной тайной. Отказ в предоставлении официальной информации всегда должен быть мотивирован, а официальное обнародование недостоверной информации, как правило, влечет за собой определенные санкции в отношении лица, обнародовавшего ее. Неофициальная информация - это круг сведений, которые индивиды передают друг другу в различных жизненных ситуациях. Она может касаться физических и юридических лиц и распространяется, как правило, в устной форме, реже в письменной (частные письма, телеграммы и т. д.). Недостоверность такой информации также может привести к определенным неблагоприятным для информанта последствиям (например, если имеет место клевета). Отказ в предоставлении неофициальной информации не должен быть чем-либо обоснован, так как она предоставляется лишь по добровольному волеизъявлению лица, в отличие от информации официальной.[41, c. 153]

Раньше, чем в других странах, идея правового регулирования информации в обществе возникла в Великобритании, Швеции, Австрии и Франции, хотя в формировании этой идеи в каждой из этих стран были и отличия, обусловленные социальными факторами развития государства и права. Зарождение идеи правового регулирования информационных процессов в обществе предопределялось, прежде всего, стремлением государственных органов усилить контроль над информацией, обеспечить более жесткую охрану государственной тайны. Так, первый закон о государственной тайне в Великобритании был издан еще в 1352 г. Правительство страны взяло в свои руки контроль над информацией наряду с контролем над налогообложением, обороной и управлением государством. Для сравнения можно привести следующий пример. В России первые попытки установить охрану государственной тайны были сделаны в 1649 г. с принятием Соборного уложения (ст. 2 и ст. 20 главы VIII). Правовые нормы, охранявшие государственную тайну, были включены и в Воинские артикулы (гл. 16). Однако в обоих вышеуказанных актах речь шла о выдаче военной тайны неприятелю.[81, с. 162]

Следует отметить, что сначала в некоторых зарубежных странах возникновение идеи права на информацию было связано, прежде всего, с проблемой доступа органов различных ветвей власти к сведениям о работе органов иных ветвей власти, а не о доступе к ним частных лиц. В этом можно убедиться на примере Великобритании. Пытаясь защититься от вмешательства в свои дела, Британский Парламент принял в 1641-1642 гг. ряд нормативных актов, препятствовавших королю оказывать какое-либо влияние на законодательную власть. Результатом продолжительного противостояния Парламента и короля стал ряд документов, создавших большие препятствия для перехода информации от одной ветви власти к другой. Так, по закону 1701 г. лица, находившиеся на службе у короля, не могли стать депутатами палаты общин.

В 1626 г. одним из актов Парламента было запрещено разглашать сведения о его заседаниях. Они нигде не публиковались. Некоторые сведения о деятельности Британского Парламента было разрешено печатать в 1641 г. Органы местного самоуправления также старались не допускать к ознакомлению с документами, касающимися их работы, как частных, так и должностных лиц.[77, c. 85]

В России времен абсолютной монархии ситуация была иной. Указами от 2 и 5 марта 1711 г. были учреждены должности фискалов - доверенных лиц царя. Указ от 17 марта 1714 г. возлагал на фискалов обязанность проверять и доносить обо всех нарушениях закона и обо всем, «что вред государственному интересу быть может». Были определены две основные отрасли фискальства: территориальные и ведомственные. Разделение фискалов по территориальному признаку было связано с местным самоуправлением. Еще в Указе от 5 марта 1711 г. говорилось о провинциал-фискалах. Со временем предполагалось ввести фискалов во всех ведомствах. Хотя в обязанности фискалов в большей степени входило доносительство о различных правонарушениях, в том числе и уголовных, тот факт, что они были внедрены в отдельные ведомства (исполнительные органы) и в различные органы местного самоуправления, говорит о том, что информация о деятельности вышеупомянутых органов могла свободно поступать в органы вышестоящие.[68, c. 128]

Идея права человека на информацию охватывает не только получение и распространение официальной, но и неофициальной информации. В XVIII-XIX вв. некоторые правомочия на получение определенной информации (культурной, научной) входили в состав свободы слова и печати. Так было в большинстве стран, в законах которых такие свободы были закреплены. Таким образом это право было закреплено в Конституциях Бельгии 1831 г., Великого Герцогства Люксембург 1868 г., в Законе о форме правления в Финляндии 1919 г., в Конституциях Ирландии от 12 декабря 1937 г., Италии от 22 декабря 1947 г. и многих других стран.[59, c. 351]

Однако подчеркнем еще раз, что право на получение и распространение информации лишь презюмировалось, так как даже сам термин «информация» не использовался.

Идея права человека и гражданина на информацию связана, прежде всего, со стремлением индивидов получать достоверную официальную информацию. Право человека и гражданина на информацию принадлежит к группе прав, которые формировались в течение последних четырех веков. [66, c. 57]

Неудивительно, что мы обнаруживаем законодательные истоки права человека на информацию в законодательных актах, принятых во Франции во время буржуазной революции. В ст. 11. Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. право человека и гражданина на информацию было составным элементом свободы слова и печати. В Декларации говорилось, что каждый имеет право на свободу мысли и выражения собственного мнения, а также право распространять его как устно, так и письменно. Позднее идеи, закрепленные в Декларации прав человека и гражданина, были провозглашены в Декларации к французскому народу - программе Парижской Коммуны, а затем - в Конституциях Франции 1946 г. и 1958 г.[59, c. 291]

В конституциях некоторых стран (Бельгии 1831 г., Австрии 1920 г.) закреплялся принцип публичности заседаний законодательных органов. В Конституции Австрии закреплялось также положение об обязательности опубликования отчетов о публичных заседаниях Национального Совета и его комиссий.

В 1766 г. в Швеции был принят «Закон о свободе слова и печати», который содержал как нормы, гарантировавшие свободу слова и печати, так и нормы, закреплявшие право граждан на доступ к информации, находящейся у государственных органов. Однако право граждан на информацию также подразумевалось в нем как элемент свободы слова и печати.[29, c. 151]

В главе восьмой «О правах и обязанностях российских подданных» Основных государственных законов 1906 г. указаны такие права российских подданных как: право на собрание, образование обществ и союзов (в целях не противных законам), свобода вероисповедания и право высказывать устно и письменно свои мысли и распространять их путем печати и иными способами. [70, c. 51]

То есть можно сделать вывод о том, что подданным Российской империи предоставлялась свобода слова и право на распространение информации.

В Российской Империи не существовало права подданных на получение какой-либо информации о деятельности государственных органов, а, следовательно, не было и соответствующей ему обязанности предоставлять эту информацию. Более того, подданные не имели права требовать отчета о деятельности избранных ими депутатов, как это было во Франции. Например, ст. 26 Учреждений Государственного Совета (1906 г.) устанавливала, что: «члены Государственного Совета не обязаны отчетом перед своими избирателями и в отношении свободы суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Совета».[86, c. 257]

Конституция РСФСР 1918 г. внесла изменения в некоторые понятия, существовавшие еще в законодательстве Российской Империи, в том числе и в понятие свободы совести. Ст. 13 данной Конституции гарантировала право граждан как на религиозную, так и на антирелигиозную пропаганду. В этой Конституции было закреплено централизованное управление государством, то есть создавались предпосылки свободного перехода информации из одного государственного органа другому, по крайней мере, из нижестоящего органа в вышестоящий. В Конституции РСФСР 1918 г. и в Конституциях РСФСР 1925 г. и 1937 г. гражданам гарантировалась свобода мысли. «В целях обеспечения за трудящимися действительной свободы выражения своих мнений Российская Социалистическая Федеративная Республика уничтожает зависимость печати от капитала и предоставляет в руки рабочего класса и крестьянской бедноты все технические и материальные средства к изданию газет, брошюр, книг и всяких других произведений печати и обеспечивает их свободное распространение по всей стране», - говорилось в ст. 14 Конституции РСФСР 1918 г.

В формировании права человека и гражданина на информацию в разных государствах прослеживается определенная специфика. Рассмотрим, как формировалось право человека на информацию в Австрии, где, как и в других странах, сначала появились законы об охране государственной тайны. В 1925 г. Дополнениями к Конституции Австрии было предусмотрено, что все государственные органы, если иное не предусмотрено законом, обязаны хранить государственную тайну.[59, c. 23]

Ограничений же передачи информации от одного государственного органа другому не существовало. Государственные органы могли предоставлять гражданам информацию, не запрещенную законом к передаче частным лицам. Но перечень сведений, не подлежащих передаче, был настолько широк, что практически сводил к нулю реальную возможность получения какой бы то ни было информации. Правовые основания, обязывающие государственные органы информировать граждан, отсутствовали.

Что же касается частных лиц, а также прессы, вопрос об их доступе к каким-либо сведениям был спорным и решался везде по-разному. В большинстве стран пресса допускалась к сведениям о деятельности государственных органов наравне с частными лицами. А в Швеции, например, доступ к информации о деятельности государственных органов был открыт только для физических лиц. Как уже говорилось выше, предполагалось, что это их право существовало как элемент свободы слова и печати, а юридические лица не обладали таким правом, так как считалось, что они могут использовать эту информацию в коммерческих целях. Однако и физические лица могли ознакомиться только с документами, уже сданными в архив. Нужно заметить, что любые документы в Швеции сдаются в архив только по истечении срока их секретности, который может устанавливаться на период от 2-х до 70-ти лет.

В Великобритании доступ прессы к сведениям о деятельности государственных органов был закрыт до конца XIX в. Доступ прессы к заседаниям органов законодательной власти и их документам был открыт только после 1908 г. Во Франции был разрешен доступ прессы к судебным заседаниям. Данная норма содержалась в Законе 1881 г., в котором устанавливалось, что свобода слова распространяется не только на прессу, но и на все другие печатные издания. В нем же содержались и уголовные санкции, защищавшие свободу слова.[61, c. 78]

Говоря о доступе граждан, юридических лиц и прессы к информации деятельности государственных органов, нельзя не упомянуть о том, какая информация может иметь статус секретной. В большинстве стран это были сведения, полученные должностными лицами исключительно в результате служебной деятельности. Хранение информации могло быть обосновано интересами сохранения общественного спокойствия, порядка и безопасности, обороны страны, международных отношений, а также экономическими интересами, требованиями подготовки решений административного органа. Сведения, касающиеся этих аспектов деятельности государства, считаются секретными в любой стране.[16, c. 83]

В Российской Империи, как и в других странах, существовали нормативно-правовые акты, охранявшие государственную тайну. В Уложении о наказаниях была установлена ответственность за: 1) передачу и недозволенное сообщение каких-либо документов под грифом «Секретно» (ст. 423); 2) разглашение в печати сведений, собранных предварительным следствием (ст. 1038); 3) разглашение или передачу сведений, касающихся вооруженных сил России и ее внешней безопасности, иностранному государству (ст. 111), а также опубликование таких сведений без разрешения 1 2 (ст. 111). Законом охранялась не только государственная тайна, но и информация, касающаяся частных лиц, например, сведения об их имущественном положении, долговых обязательствах, оборотах и прибылях плательщиков (ст. 1157).[27, c. 1]