Муниципальная служба в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дипломная работа

Муниципальная служба в Российской Федерации

Содержание

Введение

1. Муниципальная служба - специфический вид социально-трудовой деятельности

1.1 Общая характеристика муниципальной службы (понятие, признаки, принципы, содержание, функции)

1.2 Правовые основы формирования муниципальной службы

2. Правовой статус муниципального служащего и его элементы

2.1 Элементы статуса муниципального служащего

2.2 Права муниципальных служащих

2.3 Обязанности муниципальных служащих

2.4 Юридическая ответственность муниципальных служащих

2.5 Конфликт интересов на муниципальной службе

3. Совершенствование организационно-правовых основ муниципальной службы в Российской Федерации

Заключение

Список источников

Введение

За последнее десятилетие российское законодательство о местном самоуправлении, о муниципальной службе претерпело существенные изменения. Проводимая в нашей стране реформа местного самоуправления ставит перед современной юридической наукой, законодательной и правоприменительной практикой множество непростых вопросов, одним из которых является оптимизация института муниципальной службы, являющегося одним из важнейших элементов в организации местного самоуправления.

Особая значимость муниципальной службы для общества и государства обусловлена специфическим характером этой профессиональной деятельности. Самостоятельность данного вида публичной службы обусловлена в первую очередь конституционными нормами о самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, о структурной и организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти.

Образовавшийся в течение последних нескольких лет недостаток компетентных кадров муниципальной службы выдвинул на первый план проблему создания корпуса муниципальных служащих, обладающих современными научными знаниями, умениями и навыками и профессионально подготовленных к осуществлению целей и функций как государства, так и местных муниципальных сообществ в своей практической деятельности. Решение столь сложной задачи невозможно без эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. Создание и организация работы такой системы - дело трудное и длительное, но крайне важное и необходимое. Следовательно, это направление должно быть приоритетным в современной кадровой политике.

Обобщение и анализ научной литературы по теме исследования свидетельствуют о том, что вопросы формирования муниципальной службы не получили должного и полного разрешения, несмотря на значительное внимание к ним современных авторов. В советский период развития государства служба в органах местной власти рассматривалась как служба в государственных органах, не имеющая каких-либо существенных отличий. В постсоветский период эта тема затрагивалась, в основном, в контексте рассмотрения проблем государственной службы, местного самоуправления, административных, трудовых правоотношений и т.д.

Анализ научной литературы по данной теме дает полное основание назвать авторов, внесших немалый вклад в разработку этой проблемы: С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, РФ. Васильев, В.В. Володин, Ю.А. Веденеев, В.Г. Вишняков, В.Е. Гупиев, С.Э. Жилинский, Н.И. Глазунов, В.Н. Иванов, Е.Ю. Киреева, Н.Г. Кобец, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, A.M. Куренной, Г.В. Мальцев, О.О. Миронов, НА. Михалев, И.И. Овчинников, В.А. Прокошин, Ю.Н. Старилов, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Н.Б. Топорнин и другие.

Однако отдельного комплексного исследования, охватывающего круг вопросов, связанных с реализацией механизма и технологией функционирования института муниципальной службы, до сих пор нет.

Объектом настоящего исследования является система правовых отношений, возникающих по поводу организации и функционирования муниципальной службы как особого вида служебной деятельности.

Цель исследования заключается в проведении комплексного анализа современного состояния института муниципальной службы в Российской Федерации и выявлении возможностей ее совершенствования.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

- изучить общую характеристику службы как специфического вида социально-трудовой деятельности;

- раскрыть понятие муниципальной службы;

- выявить характерные признаки и раскрыть принципы муниципальной службы;

- изучить правовые основы муниципальной службы;

- выявить характерные признаки статуса муниципального служащего;

- изучить права и обязанности муниципального служащего;

- изучить основания и меры юридической ответственности муниципальных служащих;

- рассмотреть актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе;

- определить пути совершенствования муниципальной службы в Российской Федерации.

Работа выполнена с использованием формально-юридического, системного, сравнительного методов, а также логических методов - анализа и синтеза.

Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка источников.

1. Муниципальная служба - специфический вид социально-трудовой деятельности

1.1 Общая характеристика муниципальной службы (понятие, признаки, принципы, содержание, функции)

муниципальный служба юридический ответственность

Муниципальная служба - это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт. Чтобы выявить те аспекты муниципальной службы, которые подчеркивают ее публичную направленность, обратимся к современным концепциям как муниципальной службы в частности, так и службы вообще.

Служащий в процессе своего труда воздействует на человека, точнее, на его сознание и поведение (администрирует, учит, воспитывает и т.д.), поэтому процесс труда служащего регулируется, в основном, нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности Чаннов С.Е. Муниципальная служба в контексте служебного и трудового права: публичность или квазипубличность? // Конституционное и муниципальное право. 2008, № 18. С. 24. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в том числе правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит.

Статус любого служащего характеризуется тем, что он призван и должен служить человеку, обществу, государству, муниципальному образованию, имея объектом своего трудового воздействия человека, его сознание, а в процессе своего труда вступает в правовые отношения, своими служебными действиями создает и вызывает юридические последствия для других лиц, с которыми он взаимодействует Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: учеб. пособие. М.: «Проспект», 2010. С. 310.

Однако следует отметить, что воздействие служащего на других людей не всегда осуществляется напрямую. Так, например, служащий может заниматься обработкой обращений граждан в орган государственной или муниципальной власти, однако непосредственно с гражданами при этом не общаться. Поэтому можно сказать, что еще одним признаком служащего является то, что в большинстве случаев он работает с информацией, которая и выступает средством воздействия на людей. Д.Н. Бахрах в связи с этим обоснованно указывает, что информация является особым предметом труда служащих и выступает средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых) Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 99 - 100.

В литературе встречаются различные понятия службы. Так, например, В.М. Манохин характеризует службу как «профессиональную деятельность определенного контингента - служащих - по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных структур» Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 9. В.А. Козбаненко в обобщенном понимании рассматривает службу, как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. М., 1999. С. 18. С таким подходом согласен и Ю.Н. Старилов, который подчеркивает, что служба является одним из видов целенаправленной деятельности человека, общества и государства Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М.: БЕК, 1996. С. 128. Д.Н. Бахрах под службой понимает «один из видов платной общественно полезной активности, состоящей в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей» Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 97.

Обобщая вышеприведенные понятия, можно предложить следующее определение. Служба - это специфический вид социальной трудовой деятельности, осуществляемой на постоянной основе, заключающейся либо в непосредственном воздействии на других людей, либо в обработке информации как средства воздействия на людей, и регулирующейся правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления.

Понятие «муниципальная служба» появилось в российском законодательстве сравнительно недавно.

Понятие, признаки и содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов. До становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления народовластия понятие «муниципальная служба» в российском законодательстве не использовалось, поскольку в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 № 1550-1 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991, № 29. Ст. 1010 также понятие «муниципальной службы» не использовал. Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы, то есть, на уровне местного управления работали государственные служащие, не имевшие специального наименования, выполнявшие специфические функции. Можно сказать, что это были «государственные служащие местных органов государственной власти». Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы // Трудовое право. 2007, № 4. С. 10

В 1990-х годах с принятием новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встал вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях прохождения службы, поскольку Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, возникла необходимость отдельного правового регулирования деятельности служащих местных органов управления.

Определение муниципальной службы в Российской Федерации данное в Федеральном законе от 02.03.2007 № 25-ФЗ, определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, осуществляемую на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

К основным отличительным особенностям муниципальной службы следует отнести следующие.

1) Муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления, а также в аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая не входит в структуру органов местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» СЗ РФ. 2003, № 40. Ст. 3822, структуру органов местного самоуправления составляют:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

- контрольный орган муниципального образования;

- иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Муниципальные предприятия и учреждения не входят в структуру органов местного самоуправления, соответственно лица, осуществляющие свою профессиональную деятельность в указанных учреждениях, не состоят на муниципальной службе и не являются по статусу муниципальными служащими.

2) Муниципальная служба осуществляется на должностях муниципальной службы.

Лица, осуществляющие деятельность на должностях муниципальной службы, не состоят на муниципальной службе и не являются муниципальными служащими Борзунова О.А., Краснов Ю.К. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2007. С. 197.

В органах местного самоуправления могут быть предусмотрены должности для технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Лица, которые не замещают должности муниципальной службы, а исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не состоят на муниципальной службе и не являются муниципальными служащими. На данных лиц не распространяются квалификационные требования, предусмотренные к замещению муниципальных должностей муниципальной службы, установленные законодательством, а также права, обязанности, ограничения и запреты, то есть те элементы, которые сопровождают статус муниципального служащего Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный)/ КонсультантПлюс, 2009.

3) Муниципальная служба функционирует в сфере публичной власти и является публично-властной деятельностью. Публичность муниципальной службы - это важнейшая составная часть публичного права, выражающая право народа как суверена демократического государства на профессиональное ведение дел от лица всего народа. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, российской системы народовластия. В то же время местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется Конституцией РФ как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения жизнедеятельности муниципального образования.

4) Муниципальная служба является социальным институтом и отличается социальным характером функционирования. Социальные цели муниципальной службы обусловлены характером задач муниципального образования, связанных с необходимостью удовлетворения общих материальных и духовных потребностей в сфере образования, здравоохранения, занятости, социальными приоритетами в повседневной деятельности Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 231.

5) Муниципальная служба является правовым институтом. Правовой характер функционирования муниципальной службы проявляется в двух аспектах. С одной стороны, муниципальные служащие призваны осуществлять свою деятельность на основе Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления. Муниципальная служба является субъектом контроля соблюдения законодательства на территории соответствующего муниципального образования. С другой стороны, муниципальная служба является особым видом управленческой деятельности, которая имеет жесткий правовой режим регламентации. К муниципальным служащим предъявляются особые требования, составляющие правовой статус, который регламентируется нормативными правовыми актами и тем самым отличает муниципальных служащих от других работников. Андриченко Л.В. Муниципальная служба в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008, № 7. С. 36

Под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Парахина В.Н. Муниципальное управление: учебное пособие / В.Н. Парахина, Е.В. Галлеев, Л.Н. Ганшина. М.: КНОРУС, 2007. С. 380

Можно выделить следующие функции муниципальной службы:

1) исполнительно-распорядительная функция - направлена, прежде всего, на финансовую сферу (разработка проекта местного бюджета, распоряжение местным бюджетом, отчет о его исполнении, а также непосредственное обеспечение местного бюджета);

2) функция разработки и реализации социально-экономических программ развития муниципальных образований;

3) функция разработки муниципальных правовых актов, регулирующих правоотношения, связанные с решением вопросов местного значения;

4) функция управления и распоряжения муниципальной собственностью;

5) функция управления муниципальным здравоохранением, образованием, учреждениями культурной сферы;

6) функция управления муниципальным жилищным фондом, объектами коммунального и дорожного хозяйства;

7) функции по осуществлению отдельных полномочий, делегированных органами государственной власти.

Основные принципы муниципальной службы сформулированы в Федеральном законе от 02.03.2007 № 25-ФЗ. Правовое установление принципов муниципальной службы обуславливает значимость, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы, устойчивость служебных отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства о муниципальной службе.

Анализируя принципы муниципальной службы, можно определить, что является главным в институте муниципальной службы, что постоянно сопутствует системе служебных отношений, без чего не могут существовать различные подинституты комплексного правового института муниципальной службы. Основное значение принципов муниципальной службы заключается в том, что они определяют жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование муниципальной службы.

Таким образом, принципы муниципальной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ систему принципов входят десять принципов, которые должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о муниципальной службе. Рассмотрим каждый из них.

1) Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина основывается на ст. 2 Конституции Российской Федерации, признающей права и свободы человека высшей ценностью. Также, исходя из содержания ст. 18 Основного закона, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Данный принцип находит выражение в отдельных статьях Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ (например, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 12 Закона муниципальный служащий обязан соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций);

2) Принцип равного доступа к муниципальной службе основан, в первую очередь, на положениях Конституции Российской Федерации о равноправии граждан. В то же время, Основной закон напрямую не закрепляет право граждан на равный доступ к муниципальной службе. Тем не менее, такая правовая позиция государства выражена в постановлении Конституционного Суда РФ № 19-П от 15 декабря 2003 г. Вестник Конституционного Суда РФ. 2004, № 1, согласно которой смысловой потенциал, заложенный в конституционные нормы, позволяет говорить о его признании государством.

3) Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих направлен на реализацию установленных законодательством требований, предъявляемых к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности муниципальной службы. Повышению профессионализма и компетентности муниципальных служащих должна способствовать профессиональная переподготовка служащих.

4) Принцип стабильности муниципальной службы связан, в первую очередь, со стабильностью кадров муниципальной службы, то есть, с постоянством муниципально-служебных отношений и установлением определенного уровня социально-правовой защищенности муниципальных служащих (система прав, гарантий и компенсаций, предоставляемая муниципальному служащему).

5) Принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих связан с тем, что деятельность муниципальных служащих должна быть открыта для общественного контроля, в средствах массовой информации в обязательном порядке должна освещаться деятельность муниципальных органов, информация о численности муниципальных служащих и прочая несекретная информация. Все это способствует обеспечению другого конституционного права граждан, установленного п. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации - права на участие в управлении делами государства непосредственно или через своих представителей.

6) Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами основывается на том факте, что муниципальная служба не противопоставляется гражданскому обществу, а, напротив, тесно взаимодействует с ним.