Муниципальная служба в Российской Федерации

2.4 Юридическая ответственность муниципальных служащих

Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления является главной целью муниципальной реформы в Российской Федерации. Поскольку органы местного самоуправления действуют через муниципальных служащих, механизм ответственности муниципальных служащих за результаты своей работы выступает важнейшим подинститутом муниципального права.

За неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, совершение проступка, преступления муниципальные служащие несут ответственность в соответствии с российским законодательством. Различают четыре вида юридической ответственности муниципальных служащих:

- дисциплинарная - налагается за нарушение служебной дисциплины;

- административная - налагается за совершение административных проступков;

- материальная - налагается за причинение материального ущерба;

- уголовная - налагается за совершение должностных преступлений Котельникова Е.А. Административное право. Ростов н/Д.: «Феникс», 2003. С. 105.

Служебная дисциплина заключается в правильном, своевременном, целесообразном и, наконец, законном выполнении всеми муниципальными служащими должностных обязанностей, установленных российским законодательством: федеральными законами, иными нормативными правовыми актами органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, правилами внутреннего трудового распорядка в муниципальном органе, должностными инструкциями муниципальных служащих и т.д. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 томах. Т. 2. М., 2007. С. 72

Сообразно этому основным видом ответственности муниципальных служащих можно выделить дисциплинарную ответственность, поскольку соблюдение и укрепление служебной (трудовой) дисциплины относятся к важнейшим обязанностям служащего. Основанием дисциплинарной ответственности является совершение дисциплинарного (должностного) проступка, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей (ст. 192 ТК РФ). В соответствии с ТК РФ применяются такие виды дисциплинарных взысканий, как замечание, выговор, увольнение. Законодателем могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания, не установленные ТК РФ, но нашедшие свое закрепление в федеральных законах. Так, например, законодательством о муниципальной службе предусмотрены такие взыскания, как направление на внеочередную переаттестацию, понижение в должности, лишение квалификационного разряда.

Конкретные составы дисциплинарных правонарушений (например, несоблюдение правил внутреннего трудового распорядка, опоздание, отсутствие на рабочем месте и т.п.) устанавливаются в ТК РФ, федеральных законах и законах субъектов Федерации.

В отличие от других видов ответственности, где санкция за совершенное правонарушение неотвратима, по поводу дисциплинарной ответственности вопрос о неотвратимости наказания находится в ведении представителя нанимателя. Об этом свидетельствует формулировка ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ, что представитель нанимателя «имеет право применить» дисциплинарные взыскания. На усмотрение руководителя закон относит и решение вопроса о мере ответственности. Так как на законодательном уровне не установлено соотношение каких-либо дисциплинарных проступков с мерами ответственности за их совершение, полагаем необходимым на федеральном уровне разработать механизм дисциплинарной ответственности всех категорий служащих, в том числе и муниципальных служащих, а также перечень дисциплинарных проступков и меры ответственности за их совершение.

Российское законодательство предусматривает административную ответственность муниципальных служащих в случаях, когда они являются должностными лицами, в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Статья 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях СЗ РФ. 2002, № 1 (ч. 1). Ст. 1 (далее - КоАП) определяет, что административной ответственности подлежит должностное лицо, в случае совершения им административного правонарушения, в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Таким образом, основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности является совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные (должностные) обязанности. Общеобязательными административными правилами или правилами поведения являются, например, правила дорожного движения, противопожарные правила, санитарные правила, правила по технике безопасности. Общеобязательные для соблюдения и исполнения правила устанавливаются федеральными законами, законами об административной ответственности должностных лиц, принятыми в субъектах Федерации, другими нормативными актами Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 томах. Т. 2. М., 2007. С. 84.

Следовательно, невыполнение должностных обязанностей может являться основанием как дисциплинарной, так и административной ответственности должностного лица. В специальной литературе ведется дискуссия по вопросу применения двух видов ответственности за одно и то же правонарушение, например дисциплинарной и административной (так называемая кумуляция административных правонарушений и дисциплинарных проступков). Проблема обостряется также отсутствием законодательного регулирования этого вопроса. «Двойное» наказание, по мнению М. Студеникиной Студеникина М. Административная ответственность должностных лиц // Закон. 1998.
№ 9. С. 95, целесообразно вводить лишь за некоторые виды правонарушений, социальная вредность которых является весьма существенной и если об этом имеется специальная правовая норма.

Основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации (далее - УК РФ). Их перечень содержится в гл. 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Особенностью этой категории преступлений является то, что их субъектом является должностное лицо. Это глава включает в себя статьи, содержащие составы преступлений, наличие которых в деяниях (действиях) должностных лиц местного самоуправления влечет наступление уголовной ответственности. К ним относятся злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, неправомерный отказ в предоставлении информации, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, служебный подлог, халатность Белоусова Е.В. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций. СПб., 2004. С. 151.

Закон не дает общего определения должностного преступления. Это понятие было разработано доктриной уголовного права. Шамарова Г.М. Ответственность муниципального служащего: проблемы правового регулирования // Трудовое право. 2007. № 12. С. 56 Основными признаками должностного преступления признавались совершение общественно опасных действий должностным лицом вопреки интересам службы, причинение вреда охраняемым законом интересам государства, общества или отдельных граждан.

Должностное преступление следует отличать от должностного проступка, влекущего дисциплинарную и материальную ответственность, но не уголовную. Дисциплинарным проступком является нарушение должностным лицом порядка исполнения своих служебных обязанностей, не повлекшее существенного нарушения прав и законных интересов граждан и организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства. Понятие должностного лица определяется в примечании 1 к ст. 285 УК РФ. Должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Материальная ответственность состоит в возмещении виновным служащим причиненного им имущественного ущерба или вреда. Она не исключает одновременного привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности.

Специального нормативного правового акта о материальной ответственности муниципальных служащих нет. Они несут материальную ответственность в таком же порядке, как и лица, не относящиеся к служащим, в соответствии с ТК РФ (гл. 39).

Помимо негативной ответственности муниципальные служащие также несут и позитивную ответственность Волкова В.В. О юридической ответственности муниципальных служащих // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1. С. 22. Она выражается в поощрении муниципальных служащих. Ведь поощрение до сих пор рассматривается как дополнительный способ правового воздействия Малько А.В. Льготная и поощрительная политика. СПб., 2004. С. 162.

Поощрение и наказание являются сильнодействующими правовыми инструментами. И хотя и «кнут» (наказание) и «пряник» (поощрение) весьма значимые факторы, призванные существенно влиять на мотивацию поведения субъектов, поощрению традиционно уделялось и уделяется меньше внимания. Р.О. Халфина верно заметила, что «о праве нередко создается ложное представление как о системе наказаний и (в гораздо меньшей степени) поощрений» Халфина Р.О. Право как средство социального управления. М., 1988. С. 3.

Поощрение, так же как и наказание, является способом стимулирования правомерного поведения и предупреждения правонарушения. Поощрение и наказание являются коррелянтами друг к другу. Следовательно, основания и порядок поощрения не менее важны, чем основания и порядок назначения наказаний Григорьев В.А. Наградное (поощрительное) право как средство предупреждения коррупции среди государственных служащих // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3. С. 36.

Виды поощрения муниципального служащего и порядок его применения устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Общие правила поощрения работника работодателем установлены в ст. 191 ТК РФ, согласно которой работодатель поощряет работников, добросовестно исполняющих трудовые обязанности (объявляет благодарность, выдает премию, награждает ценным подарком, почетной грамотой, представляет к званию лучшего по профессии). Меры поощрения могут носить моральный или материальный характер.

До сих пор в законодательстве лишь в отдельных случаях указываются конкретные основания для применения меры поощрения служащего, например стаж работы в данной должности, выполнение специального задания сверх личных должностных полномочий. В целом же перечня конкретных оснований для поощрения служащего как не было, так и нет. Отсюда и многолетняя практика поощрения по усмотрению начальника, а за основание принимаются «добросовестная служба и примерное поведение» Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 48.

Федеральное законодательство о муниципальной службе не устанавливает перечня оснований для поощрения муниципальных служащих. Законодательство субъектов Российской Федерации предусматривают такие основания: успешное исполнение муниципальным служащим должностных обязанностей, продолжительная и безупречная служба, выполнение заданий особой важности и сложности. Нормативными правовыми актами органов местного самоуправления может быть предусмотрена выплата единовременного денежного поощрения муниципальному служащему: в связи с юбилейной датой, в связи с выходом на пенсию. Органы местного самоуправления правомочны устанавливать и другие виды поощрения муниципального служащего. Хотя и сделан определенный шаг в направлении конкретизации оснований для применения мер поощрения служащих, но проблема далеко еще не решена. Формулировки о продолжительной и безупречной службе, о заданиях особой важности и сложности во избежание произвола начальников требуют дальнейших уточнений. В связи с этим считаем необходимым закрепить на законодательном уровне не только поощрение как форму общественного признания заслуг, но и регламентировать механизм поощрения муниципальных служащих.

Таким образом, правовое положение муниципального служащего сложилось из понимания того, что муниципальные служащие, выполняя должностные обязанности, должны исходить из социального предназначения местного самоуправления в жизни общества как одной из демократических основ системы социального управления, важнейшей структуры системы власти.

Статус муниципального служащего составляют связанные со служебной деятельностью права, обязанности, ограничения и запреты, установленные Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ. Правовое положение муниципального служащего имеет значительное сходство со статусом государственного гражданского служащего, закрепленным Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» СЗ РФ. 2004, № 31. Ст. 3215.

Конкретные обязанности муниципального служащего устанавливаются должностной инструкцией, утвержденной руководителем соответствующего органа местного самоуправления или его структурного подразделения.

За неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, совершение проступка, преступления муниципальные служащие несут дисциплинарную, административную, материальную или уголовную ответственность в соответствии с российским законодательством.

Проблемным, на наш взгляд, выступает то, что на законодательном уровне не установлено соотношение каких-либо дисциплинарных проступков с мерами ответственности за их совершение, что иногда порождает произвол. Аналогичная ситуация сложилась и по вопросу применения мер поощрения. В связи с этим полагаем необходимым на федеральном уровне разработать механизм дисциплинарной ответственности и поощрения всех категорий служащих, в том числе и муниципальных служащих.

2.5 Конфликт интересов на муниципальной службе

Распространение института конфликта интересов на сферу муниципальной службы вызвано вытекающими из Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции СЗ РФ. 2006, № 26. Ст. 2780 международными обязательствами Российской Федерации, а также необходимостью предотвращения влияния на муниципальных служащих частных интересов, которые могут оказать воздействие на беспристрастное и объективное исполнение ими своих служебных обязанностей.

Под конфликтом интересов на муниципальной службе понимается ситуация, при которой прямая или косвенная личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью такого служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда последним.

Конфликт интересов на муниципальной службе выступает как конфликт между реальным и должным, между законными интересами общества, государства, публичным долгом и личным интересом служащего, между ролями служащего как должностного лица и человека с устоявшейся системой социальных ценностей и взглядов, между правильным и неправильным социальным поведением с точки зрения морали, служебной этики и профессионального долга, и всегда проходит через личность муниципального служащего. Казаченкова О.В. Актальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2010, № 2. С. 4

Возникновение конфликта интересов неизбежно в силу специфики муниципального управления и обусловлено прежде всего ненадлежащей реализацией конституционных принципов защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, нарушением принципов муниципальной службы, отклоняющимися от нормы действиями и поведением муниципального служащего, последствиями которых выступают необъективное исполнение такими служащими должностных (служебных) обязанностей, противоречие между личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества, государства, причинение вреда этим законным интересам.

На современном этапе урегулирование конфликта интересов и с теоретической, и с практической точки зрения достаточно проблематично. Конфликт интересов имеет много белых пятен, его юридическое определение неоднозначно, до сих пор не определены способствующие его возникновению причины и условия, отсутствует перечень типовых конфликтных ситуаций, законодательно установленный механизм предотвращения и урегулирования конфликта определен в самых общих чертах, что не позволяет применять его напрямую, без дополнительного урегулирования подзаконными актами, не выработан механизм ограничения либо отказа от личных интересов, способных привести к конфликту интересов, путем отказа от получения доходов, выгоды, подарков, презентов, передачи акций, ценных бумаг, долей участия в уставных капиталах организаций в доверительное управление в установленном порядке, отсутствуют критерии оценки эффективности разрешения конфликта в целях исключения его повторения, не налажена система обучения муниципальных служащих поведению в условиях конфликта интересов, субъектный состав участников конфликта ограничивается только муниципальными служащими, в то время как лица, замещающие муниципальные должности и имеющие наибольшую подверженность вовлечению в конфликтную ситуацию, из сферы регулирования конфликта выпадают.

Предложенные Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» СЗ РФ. 2008, № 52 (ч. 1). Ст. 6228 способы урегулирования конфликта интересов не способствуют полноценной профилактике и предупреждению конфликта интересов на муниципальной службе.

Первый способ заключается в изменении должностного либо служебного положения являющегося стороной конфликта интересов муниципального служащего, вплоть до отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей. Трудность применения указанного способа заключается в том, что понятие «изменение должностного или служебного положения муниципального служащего» в действующем законодательстве отсутствует. С учетом этого полагаем, что под изменением должностного (служебного) положения служащего надлежит понимать перевод на иную должность муниципальной службы или увольнение таких служащих с муниципальной службы. Однако такой перевод может быть осуществлен только с письменного согласия муниципального служащего, а не посредством исключительного волеизъявления представителя нанимателя, а законодательство о муниципальной службе, а также Трудовой кодекс Российской Федерации СЗ РФ. 2002, № 1 (ч. 1). Ст. 3 не предусматривают такого основания для расторжения служебного контракта, как участие в конфликте интересов.

При этом необходимо отметить, что перевод или увольнение служащего носят постоянный характер. Между тем, нашедшая отражение в ст. 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» возможность отстранения муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей (отстранения от замещаемой должности) носит четко выраженный временный характер, поскольку распространяет свое действие только на период решения вопроса о наличии либо отсутствии ситуации конфликта интересов.

Следующий способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов заключается в добровольном отказе муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения такого конфликта. Однако понятие выгоды в Федеральном законе от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», «О противодействии коррупции» так и не было не раскрыто. Полагаем, что под выгодой можно понимать получение муниципальным служащим льгот или преференций, связанных с использованием своего служебного статуса, а также любых других преимуществ, вытекающих из их неслужебной деятельности (например, из управления некоммерческой организацией, владения имуществом, ценными бумагами). Также отсутствует ясность в вопросах реализации процедуры отказа муниципального служащего от уже полученной или только планирующейся к получению выгоды, статуса такого отказа, последствий его нарушения, возможности урегулирования механизма отказа от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, подзаконными актами.

Очевидно, что в настоящий период законодательно установленных возможностей для осуществления эффективного предотвращения и урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе недостаточно. Поэтому дополнительными способами и средствами урегулирования конфликта интересов могут являться:

- временное делегирование должностными лицами органов местного самоуправления соответствующих полномочий муниципального служащего, в отношении которого осуществляются мероприятия по урегулированию конфликта интересов, другому служащему;

- постоянное либо временное освобождение муниципального служащего от выполнения функций, в результате исполнения которых возник или может возникнуть конфликт интересов (например, изменение должностного регламента, отстранение от участия в рабочих группах, комиссиях, иных коллегиальных органах, выполнения функций представителя муниципального образования в акционерных обществах);

- ограничение на время урегулирования конфликтной ситуации допуска муниципального служащего к соответствующим сведениям, в случае, если исполнение должностных (служебных) обязанностей связано с использованием таких сведений;

- дополнительное изучение действий и решений муниципального служащего, усиление контроля за исполнением такими служащими должностных обязанностей в ситуации конфликта интересов;

- увольнение муниципального служащего по собственному желанию с муниципальной службы в целях сохранения своих личных интересов либо отказ от выполнения иной оплачиваемой работы в целях сохранения должности муниципальной службы. Конфликт интересов, как правило, приводит к негативным последствиям, выражающимся в нарушении конституционно гарантированных прав граждан, причинении вреда законным интересам граждан, организаций, общества, муниципальных образований, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации, нанесении ущерба авторитету государства, муниципальной службы, престижу и имиджу органов местного самоуправления. Чанов С.Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Трудовое право. 2009, № 4. С. 6

В целях недопущения негативных последствий крайне важно выявить конфликт интересов на ранних стадиях его возникновения и развития. Выявление конфликта интересов может производиться путем анализа заявлений служащего об обращении в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, рассмотрения сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых муниципальным служащим, уведомлений о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, служебных записок, обращений граждан и организаций, в том числе в электронном виде, публикаций в средствах массовой информации.

Мерами предотвращения конфликта интересов, в том числе превентивными, могут выступать совершенствование системы и структуры, организации деятельности органов местного самоуправления; исключение дублирования, конкретизация и оптимизация полномочий муниципальных органов и служащих; совершенствование порядка использования муниципальных ресурсов, размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд; установление для лиц, замещающих муниципальные должности, аналогичных определенным для муниципальных служащих обязанностей, ограничений и запретов; разработка правового и организационного механизма передачи муниципальным служащим в доверительное управление ценных бумаг, акций (долей участия в уставных капиталах организаций); продолжение практики предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера всеми служащими, а не только включенными в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации; повышение уровня денежного содержания муниципальных служащих, мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей; обеспечение правовой и социальной защищенности служащих; законодательное закрепление перечня ситуаций, при возникновении которых муниципальный служащий обязан письменно уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения; урегулирование конфликтов интересов независимыми от органа местного самоуправления комиссиями.

3. Совершенствование организационно-правовых основ муниципальной службы в Российской Федерации

В настоящее время достаточно много проблем наблюдается в системе организационного обеспечения муниципальной службы. Главная из них - слабая организационная основа кадровой работы. Там, где в органах местного самоуправления созданы управления персоналом (кадровые службы), работа с сотрудниками ведется на достаточно высоком уровне, используются современные подходы и новые кадровые технологии.

Основные вопросы кадровой работы и управления муниципальной службой регулируются наряду с Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ и Трудовым кодексом РФ также законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. Причем, последние имеют как нормативный, так и индивидуальный характер.

Кадровая работа в муниципальном образовании включает в себя:

1) формирование кадрового состава для замещения должностей муниципальной службы, включающая:

- подбор кадров - комплекс мероприятий, предпринимаемых в целях привлечения работников, обладающих необходимыми знаниями и навыками;

- ротацию кадров - последовательную смену профессиональных обязанностей, поочередное пребывание в той или иной должности с целью освоения работником смежных профессий, различных функций, специфики и технологии принятия решений, в том числе управленческих;

- расстановку кадров - распределение и перераспределение кадров в организационной структуре в целях наиболее полного использования потенциала каждого сотрудника, его дальнейшего развития, улучшения морально-психологического климата в коллективе, а также иные кадровые технологии;

2) подготовку предложений о реализации положений законодательства о муниципальной службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя (работодателю);

3) организацию подготовки проектов муниципальных правовых актов, связанных с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением, заключением трудового договора (контракта), назначением на должность муниципальной службы, освобождением от замещаемой должности муниципальной службы, увольнением муниципального служащего с муниципальной службы и выходом его на пенсию, и оформление соответствующих документов;

4) ведение трудовых книжек муниципальных служащих;

5) ведение личных дел муниципальных служащих;

6) ведение реестра муниципальных служащих в муниципальном образовании;

7) оформление и выдачу служебных удостоверений муниципальных служащих;

8) проведение конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы и включение муниципальных служащих в кадровый резерв;

9) проведение аттестации муниципальных служащих. Для проведения аттестации привлекаются эксперты;

10) организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование;

11) организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на муниципальную службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну. Киреева Е.Ю. Кадровый резерв муниципальной службы // Журнал российского права. 2009, № 2. С. 12

Приоритетными направлениями формирования кадрового состава муниципальной службы являются:

- назначение на должности муниципальной службы высококвалифицированных специалистов с учетом их профессиональных качеств и компетентности;

- содействие продвижению по службе муниципальных служащих;

- повышение квалификации муниципальных служащих. Подготовка кадров с целью усовершенствования знаний, умений и навыков в связи с повышением требований к профессии или повышением в должности включает три основные формы профессионального образования:

повышение квалификации - это обновление знаний и совершенствование навыков муниципальных служащих, имеющих профессиональное образование, в связи с повышением требований к уровню их квалификации и необходимостью освоения ими новых способов решения профессиональных задач Моисеев А.Д., Шурупова А.С. К вопросу о профессионализме государственных служащих // Управление персоналом. 2009. № 21. С. 57;

профессиональная переподготовка - это приобретение дополнительных знаний и навыков, необходимых для осуществления муниципальными служащими нового вида профессиональной служебной деятельности;

стажировка муниципального служащего, которая включает изучение им передового опыта, в том числе зарубежного, а также закрепление теоретических знаний, полученных служащим при освоении программ профессиональной переподготовки или повышения квалификации, и приобретение практических навыков и умений для их эффективного использования при исполнении им своих должностных обязанностей;

- создание кадрового резерва и его эффективное использование. В муниципальных образованиях в соответствии с муниципальными правовыми актами может создаваться кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы;

- оценка результатов работы муниципальных служащих посредством проведения аттестации;

- применение современных технологий подбора кадров при поступлении граждан на муниципальную службу и работы с кадрами при ее прохождении.

Совершенствование муниципальной службы обеспечивается муниципальными программами развития муниципальной службы и программами развития муниципальной службы субъектов Российской Федерации, финансируемыми соответственно за счет средств местных бюджетов и бюджетов субъектов Российской Федерации. Петров С.М. К вопросу о правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2009, № 7. С. 65

В целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований и муниципальных служащих в отдельных органах местного самоуправления, избирательных комиссиях муниципальных образований могут проводиться эксперименты, порядок, условия и сроки проведения которых устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Так, например, в 2008 году в г. Гуково Ростовской области была внедрена экспериментальная модель муниципального управления, разработанная учеными Южного Федерального университета «Процессная модель управления социальными и деловыми инициативами развития г. Гуково». На заседании Общероссийского совета муниципальной службы, посвященном инновационным технологиям в деятельности органов местного самоуправления, было решено рекомендовать данный проект к распространению на территории других муниципальных образований России Общероссийский совет муниципальной службы одобрил инновационные идеи ученых ЮФУ // http://mmedia0.cc.rsu.ru/www/sfedu$news$.show_full?p_nws_id=3074.

Для управления муниципальной службой наряду с органами местного самоуправления, их структурными подразделениями, например, кадровыми службами, а также их должностными лицами могут создаваться координирующие и совещательные органы. Они могут быть созданы при главах муниципальных образований (местных администраций муниципальных образований), а также на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, можно сформировать совещательный орган - Совет по вопросам муниципальной службы, который может быть наделен правами: запрашивать и получать от органов местного самоуправления информацию по вопросам, относящимся к компетенции Совета; приглашать на свои заседания и заслушивать представителей органов местного самоуправления по вопросам развития муниципальной службы, а также рассматривать и принимать решения, имеющие рекомендательный характер, по законопроектам, связанным с организацией муниципальной службы и др.

В 2007 году создан Общероссийский совет муниципальной службы, который является консультативно-совещательным органом по решению вопросов, связанных с муниципальной службой, и организацией взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, образовательных учреждений, в том числе по подготовке кадров для муниципальной службы. Киреева Е.Ю. Соотношение принципов централизации и децентрализации в правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007, № 14. С. 22

Важные функции в сфере управления муниципальной службой могут осуществляться также органами государственной власти, которые координируют и осуществляют методическое обеспечение по вопросам прохождения муниципальной службы, разрабатывают проекты нормативных правовых актов о муниципальной службе, анализируют деятельность органов местного самоуправления по реализации законодательства о муниципальной службе, ведут реестр сведений о составе муниципальных служащих и создают на его основе информационные банки данных, организуют и координируют научные исследования в области муниципальной службы, консультируют кадровые службы органов местного самоуправления и решают другие вопросы Костромина С.В. Управление государственной и муниципальной службой в субъектах Российской Федерации // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009, № 2. С. 60. Такие функции, например, в Администрации Ростовской области, осуществляет управление по работе с муниципальными образованиямиhttp://www.donland.ru. Кроме того, данный орган государственной власти организовывает постоянное обучение муниципальных служащих на базе Северо-Кавказской академии государственной службы. Обучение муниципальных служащих в данном учебном заведении осуществляется не только учеными, преподавателями, но и специалистами-практиками Администрации Ростовской области.

Деятельность аналогичных государственных органов субъекта Российской Федерации повышает эффективность разработки и осуществления целевых программ развития и совершенствования муниципальной службы. Они анализируют состояние муниципальной службы, необходимость направления муниципальных служащих на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации.

Одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы является повышение уровня профессионального образования муниципальных служащих.

На сегодняшний день муниципальное профессиональное образование - наиболее слабое звено в местном самоуправлении. Если рассматривать муниципальных служащих как первую ступень единой системы управления Россией, то необходимо системно подходить к их профессиональной подготовке. В Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ сказано: «Сегодняшней России и ее будущей инновационной экономике, государственной службе, системе управления и социальных услуг нужна и новая система формирования кадрового резерва, которая позволит привлечь в органы государственного, муниципального управления, в бизнес наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей. Управленческий резерв должен включать в себя три уровня: муниципальный, региональный и федеральный» Российская газета. № 230, 06.11.2008.

В России формируется единая система кадрового резерва государственной и муниципальной службы. Веский аргумент в пользу такого шага - введение классных чинов для муниципальных служащих, создание условий для ротации на государственной и муниципальной службе. Важно отметить, что это можно сделать только в том случае, если существует системная профессиональная подготовка, непрерывное профессиональное образование как государственных, так и муниципальных служащих. Калиниченко Л. Оценка эффективности местного самоуправления и муниципальные кадры. М.: Издательский дом «Бюджет», 2008. С. 21

Государственных служащих учат системно, строго в соответствии с законодательством, каждые три года сотрудники посещают курсы повышения квалификации. Обучение строится на основе федеральных и региональных образовательных стандартов по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Муниципальных служащих учат по мере возможности, в силу понимания главой субъекта Российской Федерации важности обучения. Однако разовые учебные мероприятия, которые иногда в экстренном порядке организуются для обучения части муниципальных служащих, не могут повысить их профессионализм до нужного уровня. Астахов Ю. Кадры муниципальной службы: состояние и перспективы развития // Справочник по управлению персоналом. 2007, № 5. С. 44

Началом качественной профессиональной подготовки муниципальных служащих должна стать разработка государственного образовательного стандарта по муниципальному управлению современного уровня. Если проанализировать существующий государственный стандарт по данной специальности, можно увидеть, что: 1) муниципальному управлению посвящен минимальный объем изучаемого материала - существуют учебники под названием «Государственное и муниципальное управление», в которых муниципального управления касается 1/8 часть материала; 2) понятия стандарта частично устарели и не соответствуют современной системе местного самоуправления Братановский С. Н., Санеев В. А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в Российской Федерации. М., 2008. С. 39.

В целях совершенствования муниципальной службы нужен системный подход к профессиональной подготовке муниципальных служащих. Это, в первую очередь, означает совершенствование государственного стандарта и процедур профессиональной подготовки:

- определение и строгое соблюдение четких периодов повышения квалификации муниципальных служащих;

- взаимосвязь обучения не только с сиюминутными, но и с перспективными задачами проведения реформы местного самоуправления;

- четкое выделение специфики муниципальной службы в структуре госстандарта и формирование комплексного объема знаний по данному направлению.

Для успешного реформирования местного самоуправления в России должен быть создан корпус высококлассных специалистов и запущен процесс горизонтальной мобильности, что позволит создать возможности для профессионального роста и обмена успешным опытом в среде муниципальных служащих - профессионалов. В итоге они смогли бы более надежно, на инновационной основе, объединить страну посредством управленческих технологий на низовом, муниципальном уровне. Андриченко Л.В. Муниципальная служба в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008, № 7. С. 30

Реализацию качественного образовательного стандарта должна обеспечивать система высших и средних специальных учебных заведений. В настоящее время создана и в течение ближайших двух лет будет использоваться в качестве эксперимента детализированная модель обучения муниципальных служащих, включающая в себя несколько уровней и форм обучения, основанных на новейших технологиях процесса подготовки специалистов, в том числе в виде дистанционного обучения. В этой связи как весьма позитивный факт следует рассматривать подготовку Минрегионом России методик по совершенствованию, научно-методическому сопровождению и внедрению новых научно обоснованных технологий в процесс подготовки муниципальных служащих Методика по совершенствованию, научно-методическому сопровождению и внедрению новых научно обоснованных технологий в процесс подготовки специалистов, занимающихся дистанционным обучением муниципальных служащих // Муниципальная служба. 2008. № 1(41). С. 49 - 64; № 2(42). С. 47 - 59.

Для определения уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих и соответствия их занимаемым должностям, стимулирования роста квалификации и повышения ответственности за исполнение ими должностных обязанностей, развития у них инициативы и творческой активности в органах местного самоуправления проводится аттестация.

Аттестация муниципальных служащих должна проводится не чаще одного раза в два года и не реже одного раза в четыре года. Порядок и условия устанавливаются нормативно-правовыми актами муниципального образования. Основным документом, регламентирующим проведение аттестации, является положение об аттестации.

Аттестация проводится в присутствии аттестуемого и его непосредственного руководителя. Комиссия заслушивает сообщение аттестуемого о своей работе, задает ему вопросы и рассматривает представленные материалы. По результатам аттестации муниципального служащего аттестационная комиссия дает одну из следующих оценок:

- соответствует занимаемой должности;

- соответствует занимаемой должности при условии улучшения работы и выполнении рекомендаций комиссии с повторной аттестацией через год;

- не соответствует занимаемой должности.

Комиссия дает также аргументированные рекомендации о поощрении отдельных работников за успехи, изменении должностных окладов, установлении, изменении или отмене надбавок к должностным окладам, включении в резерв на выдвижение, понижении в должности и др. Оценка деятельности работника и рекомендации комиссии принимаются открытым голосованием в отсутствие аттестуемого. Результаты заносятся в аттестационный лист и сообщаются служащему сразу же после голосования.

По информации Управления по работе с муниципальными образованиями Администрации Ростовской области, изучение и анализ данных о проведении аттестации муниципальных служащих в ряде муниципальных образований позволяют отметить следующие недостатки в этой работе:

- нерегулярность проведения аттестации (в некоторых муниципальных образованиях аттестация не проводилась на протяжении 6-8 лет);

- проведение оценки аттестуемых лишь по формальным критериям (образование, стаж работы и т.п.) и на основании служебной характеристики;

- незначительный процент муниципальных служащих, направляемых по результатам аттестации на переподготовку и повышение квалификации, а также зачисляемых в резерв на выдвижение;

- недостаточность методических разработок в этой области.

Таким образом, в целях дальнейшего развития и совершенствования муниципальной службы в Российской Федерации недостаточно только внесения ряда дополнений в федеральное законодательство, что, несомненно, обеспечит элемент прозрачности и открытости в регламентации отношений в области муниципальной службы и обеспечит дополнительные гарантии самим муниципальным служащим.

Необходимы дополнительные меры, направленные на повышение эффективности института муниципальной службы в Российской Федерации, первоочередными из которых, как нам видится, должны быть меры, направленные на совершенствование механизма организационного обеспечения муниципальной службы и повышение профессионализма муниципальных служащих.

Заключение

Важная роль муниципальной службы как института местного самоуправления определила и внимание законодателя к регулированию вопросов ее организации. Однако в первые годы возрождения местного самоуправления правовое положение муниципальных служащих во многом определялось законодательством о государственной службе. Существенный поворот в трактовке данного института произошел после принятия Конституции РФ 1993 года, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Муниципальная служба - это специфический вид социально-трудовой деятельности, имеющий свои отличительные признаки:

- осуществляется в органах местной публичной власти;

- является профессиональной деятельностью;

- представляет собой деятельность по исполнению и обеспечению полномочий органов местного самоуправления;

- осуществляется на постоянной основе;

- осуществляется за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств местного бюджета.

Правовое положение муниципального служащего сложилось из понимания того, что муниципальные служащие, выполняя должностные обязанности, должны исходить из социального предназначения местного самоуправления в жизни общества как одной из демократических основ системы социального управления, важнейшей структуры системы власти.

Эффективность местного самоуправления во многом зависит от того, насколько слаженно и профессионально работает управленческий аппарат. В достижении этой задачи первостепенное значение имеет надлежащее правовое регулирование муниципальной службы, четкое определение правового статуса муниципального служащего.

Статус муниципального служащего составляют связанные со служебной деятельностью права, обязанности, ограничения и запреты, установленные Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ. Правовое положение муниципального служащего имеет значительное сходство со статусом государственного гражданского служащего. Конкретные обязанности муниципального служащего устанавливаются должностной инструкцией, утвержденной руководителем соответствующего органа местного самоуправления или его структурного подразделения.

К признакам статуса муниципального служащего относится:

1) наличие российского гражданства, а для иностранных граждан и российских граждан, имеющих гражданство другого государства - наличие международного договора Российской Федерации, соответствии с которым, соответственно, российский гражданин, имеющий гражданство иностранного государства и иностранный гражданин имеют право находиться на муниципальной службе;

2) исполнение обязанностей по должности муниципальной службы в порядке, установленном муниципальными правовыми актами, в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 3) денежное содержание, выплачиваемое исключительно из средств местного бюджета.

За неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, совершение проступка, преступления муниципальные служащие несут дисциплинарную, административную, материальную или уголовную ответственность в соответствии с российским законодательством.

Проблемным, на наш взгляд, выступает то, что на законодательном уровне не установлено соотношение каких-либо дисциплинарных проступков с мерами ответственности за их совершение, что иногда порождает произвол. Аналогичная ситуация сложилась и по вопросу применения мер поощрения. В связи с этим полагаем необходимым на федеральном уровне разработать механизм дисциплинарной ответственности и поощрения всех категорий служащих, в том числе и муниципальных служащих.

Основные пути дальнейшего совершенствования муниципальной службы представляются через формирование высокопрофессионального кадрового состава муниципальных служащих и совершенствование механизма организационного обеспечения муниципальной службы. Необходимо создать такую систему кадровой работы, которая позволит муниципальному аппарату стать по-настоящему профессиональным. Эта система должна включать технологию качественного отбора претендентов на муниципальную службу, организацию переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, объективную оценку их профессиональных и личностных качеств, планирование карьерного роста, создание условий, необходимых для эффективной деятельности.

Только там, где в органах местного самоуправления созданы кадровые службы или управления персоналом, работа с муниципальными служащими ведется на достаточно высоком уровне, используются современные подходы и новые кадровые технологии.

Формирование и развитие муниципальной службы требует сегодня от органов местного самоуправления не только решения вопросов, связанных с подготовкой и переподготовкой ее служащих, но и создания прочной правовой базы. Необходимо внести ряд дополнений в федеральное законодательство, направленных на повышение эффективности института муниципальной службы в Российской Федерации, обеспечение дополнительных гарантий, предоставляемых муниципальным служащим.

В настоящее время реформирование местного самоуправления и института муниципальной службы находятся на той стадии развития, когда еще трудно сделать существенные выводы. Наладить эффективную работу муниципалитетов жизненно важно для граждан России. Оптимальные управленческие решения, принятые на государственном уровне, будут в конечном итоге исполняться местной властью. Качественно муниципальная власть сможет работать только в том случае, если она профессионально обучена и рационально организована.