Муниципальная служба в Российской Федерации

7) Принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе, а также учета исторических и иных местных традиций отражает особенности правового регулирования муниципальной службы, осуществляемого не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции.

8) Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих предусматривает защиту муниципальных служащих от любого неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность, а также позволяет гарантировать муниципальному служащему соответствующие условия работы, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, и т.д.

9) Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей отражает фундаментальную установку функционирования муниципальной службы, связанную с установлением ответственности за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.

10) Внепартийность муниципальной службы имеет целью не допустить перехода муниципальной службы под контроль политических организаций. Муниципальным служащим запрещено использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего.

Каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнение остальных принципов.

Принципы муниципальной службы объективно отражают ее сущность и наиболее важные черты; раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности муниципальных служащих, устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость Вильямский В.С. Основы организации муниципального управления. Ростов н/Д: Феникс, 2007. С. 263.

Рассматривая муниципальную службу как специфический вид социально-трудовой деятельности, полагаем необходимым указать на недостаток правового урегулирования вопроса заключения трудовых договоров с муниципальными служащими, замещающими должности, созданные для непосредственного обеспечения исполнения полномочий председателя представительного органа муниципального образования, а также главы муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах и возглавляющего администрацию муниципального образования. Замещение этих должностей происходит по особым правилам - с муниципальными служащими заключается трудовой договор на срок полномочий указанных лиц, замещающих муниципальные должности.

Так, например, Реестром должностей муниципальной службы в городе Ростове-на-Дону, утвержденным решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 22 апреля 2008 г. № 399 Ростов-официальный. 06.05.2008, № 19, в аппарате Администрации г. Ростова-на-Дону в качестве должности муниципальной службы, учреждаемой для непосредственного обеспечения исполнения полномочий Мэра города (главы Администрации города), которая замещается муниципальным служащим путем заключения трудового договора на срок полномочий Мэра города (главы Администрации города), предусмотрены следующие должности: первый заместитель главы Администрации; заместитель главы Администрации; управляющий делами; председатель комитета; начальник управления; начальник отдела; начальник отдела - главный бухгалтер; руководитель пресс-службы (пресс-секретарь) Администрации; помощник главы Администрации и др.

Данные положения о заключении срочных трудовых договоров с указанными лицами представляются спорными. В этой связи считаем необходимым согласиться с позицией Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, который в своих разъяснениях указал на следующие обстоятельства.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация является органом местного самоуправления, причем постоянно действующим. Муниципальные служащие, замещающие должности в местной администрации, заключают трудовой договор на неопределенный срок. На определенный срок контракт заключается только с главой местной администрации в случае, если эта должность замещается по контракту. Если полномочия по руководству местной администрацией осуществляет избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования, то срочный трудовой договор должен заключаться только с лицом, которое будет непосредственно обеспечивать исполнение им полномочий, например, помощник (советник) главы муниципального образования. Однако деятельность заместителя главы администрации, начальников управлений, отделов и прочих структурных подразделений администрации муниципального образования направлена на обеспечение исполнения полномочий не главы местной администрации, а местной администрации как органа местного самоуправления. Поэтому с ним должен заключаться не срочный трудовой договор, а трудовой договор на неопределенный срок. Разъяснения Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления к Федеральному закону от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Местное право. 2009, № 9-10. С. 126-127

1.2 Правовые основы формирования муниципальной службы

Формирование правовой базы для регулирования муниципальной службы осуществляется на трех уровнях: федеральном; субъектов Российской Федерации; муниципальном.

В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции Российской Федерации Российская газета. № 237, 25.12.1993. Основной закон не содержит статей, непосредственно касающихся муниципальной службы, однако в нем содержатся принципы, которые должны быть положены в основу организации и функционирования муниципальной службы. Конституционные принципы могут быть разделены на две основные группы.

Первая включает в себя принципы, раскрывающие сущность и основы построения российского государства. Определяющим выступает принцип демократизма (п. 1 ст. 1 Конституции РФ), определяющий, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В соответствии с п. 1 ст. 7 Конституции РФ Российское государство признается социальным государством. В связи с чем политика социального государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Еще один принцип связан с организацией и жизнедеятельностью гражданского общества. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они предопределяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ).

Статья 13 Конституции РФ признает в Российской Федерации идеологическое многообразие, политическое многообразие и многопартийность. Конституция РФ содержит целый ряд других принципов, задающих определенную структуру российского государства, определяющих ее правовую систему, закладывающих основы и ценности экономики и социальной сферы.

Вторая группа принципов касается организации местного самоуправления в Российской Федерации. Статьей 12 Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление в Российской Федерации. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Глава 8 Конституции РФ полностью посвящена местному самоуправлению в Российской Федерации и разъясняет, что:

- местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130);

- структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131);

- местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133).

Следующая ступень федерального уровня правового регулирования муниципальной службы представлена Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. С.Е. Чаннова. Система ГАРАНТ, 2009

Базовым законодательным актом для всей муниципальной службы является Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» СЗ РФ. 2007, № 10. Ст. 1152. Предметом регулирования данного Федерального закона являются порядок поступления на муниципальную службу, особенности ее прохождения, а также условия прекращения служебных отношений.

Однако правовое регулирование муниципальной службы может осуществляться и другими федеральными законами. Причем, не обязательно в них должна идти речь именно о муниципальной службе. Так, Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ содержит ряд понятий, которые необходимо трактовать в том значении, в каком они используются в гражданском, финансовом и налоговом законодательстве. Так, например, понятия «недееспособный», «ограниченно дееспособный» следует использовать в том значении, в каком они используются в гражданском законодательстве.

К числу подзаконных актов, регулирующих вопросы муниципальной службы, относятся указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Так, например, в целях упорядочения предоставления государственными и муниципальными служащими сведений о доходах и имуществе был принят Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» СЗ РФ. 2009, № 21. Ст. 2544.

В настоящее время в развитие Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, регулирующие муниципальную службу, например Областной закон Ростовской области от 9 октября 2007 года № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области» Наше время. 17.10.2007, № 350-356, Закон Алтайского края от 7 декабря 2007 года № 134-ЗС «О муниципальной службе в Алтайском крае» Алтайская правда. 15.12.2007, № 377-378, Закон Брянской области от 16 ноября 2007 года № 156-З «О муниципальной службе в Брянской области» Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2007, № 14 и другие.

Важная роль в организации муниципальной службы отводится муниципальным правовым актам. В систему муниципальных правовых актов входят:

- устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

- правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Общие положения о муниципальной службе установлены законодательством и, как правило, дублируются в уставах муниципальных образований. Иные вопросы организации муниципальной службы в муниципальном образовании могут регулироваться решениями представительного органа, постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования и главы местной администрации и другими муниципальными правовыми актами. В качестве примера муниципальных правовых актов, в целом регулирующих прохождение муниципальной службы, можно привести: Положение о муниципальной службе в городе Ростове-на-Дону, утвержденное решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.02.2008 № 357 Ростов Официальный. 05.03.2008, № 10; Положение «О муниципальной службе в муниципальном образовании «Город Гуково» Шахтерская неделя. 29.12.2007, № 53, утвержденное Гуковской городской Думой от 27 декабря 2007 года № 430; Положение о муниципальной службе в городе Новочеркасске, утвержденное решением городской Думы г. Новочеркасска от 30.01.2009 № 524 Новочеркасские ведомости. Официальный выпуск. 2009, № 2 и др.

Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ не включает в правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации международные правовые акты. Между тем в соответствии с ч. 1 ст. 1 данного Федерального закона международными договорами Российской Федерации может быть предусмотрено право граждан иностранных государств находиться на муниципальной службе Российской Федерации.

Кроме того, исходя из установленного в ст. 15 Конституции РФ принципа верховенства норм и принципов международного права по отношению к национальному законодательству, следует учитывать международные стандарты в регулировании отношений на муниципальной службе. Прежде всего, необходимо отметить Европейскую хартию местного самоуправления СЗ РФ. 1998, № 36. Ст. 4466, которая играет важную роль в регулировании принципов муниципальной службы. Часть 2 ст. 6 Хартии устанавливает, что статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными данным законом.

В соответствии с трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, регулируются трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения. Все работодатели (физические лица и юридические лица, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности) в трудовых отношениях и иных непосредственно связанных с ними отношениях с работниками обязаны руководствоваться положениями трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права.

В то же время ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации СЗ РФ. 2002, № 1 (ч. 1). Ст. 3 (ТК РФ) предусмотрено, что на муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ предусмотрен целый ряд особенностей трудовых отношений на муниципальной службе. Так, например, к основаниям расторжения трудового договора, предусмотренным ТК РФ, добавляются следующие основания:

- достижение предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;

- прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретение им гражданства иностранного государства;

- получение муниципальным служащим вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;

- несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13 и 14 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ.

Особенности трудовых отношений на муниципальной службе могут быть предусмотрены законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о муниципальной службе, но в соответствии с Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ.

Таким образом, муниципальная служба - это специфический вид социально-трудовой деятельности, имеющий следующие основные признаки:

- осуществляется в органах местной публичной власти;

- является профессиональной деятельностью;

- представляет собой деятельность по исполнению и обеспечению полномочий органов местного самоуправления;

- осуществляется на постоянной основе;

- осуществляется за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств местного бюджета.

К правовым основам муниципальной службы в Российской Федерации относится Конституция РФ, Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иные федеральные законы, подзаконные акты, регулирующие вопросы муниципальной службы и непосредственно связанные с ними отношения.

Представляется, что международные договоры Российской Федерации, предусматривающие право граждан иностранных государств находиться на муниципальной службе Российской Федерации, также относятся к правовой базе муниципальной службы. Кроме того, учитывая, что муниципальная служба осуществляется на основе трудового договора, и на муниципальных служащих распространяется в определенной степени трудовое законодательство, в правовую базу муниципальной службы следует включать ратифицированные Российской Федерацией конвенции и рекомендации Международной организации труда.

2. Правовой статус муниципального служащего и его элементы

2.1 Элементы статуса муниципального служащего

Согласно ст. 10 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Подход к определению термина «муниципальный служащий», несмотря не незначительный с исторической точки зрения период становления и развития местного самоуправления в России, характеризуется рядом особенностей. На законодательном уровне понятию «муниципальный служащий» придаются определенные признаки (условия), при отсутствии которых работник не может считаться муниципальным служащим. Можаева Н.Г., Богинская Е.В. Муниципальное управление: учебник для студентов системы СПО / Под ред. А.А. Скамницкого. М.: Гардарики, 2006. С. 125

Первое условие касается гражданства работника. В отличие от ранее действовавших норм, установленных Федеральным законом от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», в соответствии с которыми муниципальным служащим мог быть только гражданин Российской Федерации, Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» значительно расширяет категорию граждан, которые имеют доступ к муниципальной службе. Так, на муниципальную службу вправе поступать:

- граждане Российской Федерации;

- граждане Российской Федерации, имеющие двойное гражданство, только в том случае, если гражданство приобретается у иностранного государства, являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе.

- гражданин иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе.

Вторым необходимым условием, определяющим статус муниципального служащего, является исполнение обязанностей по должности муниципальной службы в порядке, установленном муниципальными правовыми актами, в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Должности муниципальной службы необходимо отличать от муниципальных должностей. Муниципальные должности - это должности выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, а также членов избирательных комиссий муниципальных образований. Муниципальные должности замещают лица, обладающие правом непосредственного исполнения полномочий муниципального органа. Лица, замещающие муниципальные должности, непосредственно от своего имени осуществляют полномочия муниципальных органов. Они наделены правом принимать решения, обязательные для исполнения организационно неподчиненными субъектами. Данные лица не являются муниципальными служащими.

В свою очередь, должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими, деятельность которых направлена на обеспечение исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, лиц, замещающих муниципальную должность.

Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы: высшие; главные; ведущие; старшие; младшие.

К должностям муниципальной службы относятся:

- должности в органе местного самоуправления;

- должности в аппарате избирательной комиссии муниципального образования;

- должности, созданные для непосредственного обеспечения исполнения полномочий председателя представительного органа муниципального образования, а также главы муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах и возглавляющего администрацию муниципального образования.

Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Так, в Ростовской области принят Областной закон Ростовской области от 09.10.2007 № 787-ЗС «О Реестре муниципальных должностей и Реестре должностей муниципальной службы в Ростовской области» Наше время. 17.10.2007, № 350-356

Должности муниципальной службы могут быть учреждены в представительном органе муниципального образования; в местной администрации; в контрольном органе муниципального образования; в иных органах местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Кроме перечисленных органов местного самоуправления, где могут быть учреждены должности муниципальной службы, таковые могут быть учреждены также в аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая структурно не входит в органы местного самоуправления.

Должностями муниципальной службы являются должности, замещаемые на постоянной основе, путем заключения трудового договора. Соответственно лица, замещающие указанные должности, и являются по статусу муниципальными служащими. Муниципальные служащие приобретают правовой статус муниципального служащего с момента назначения на должность муниципальной службы.

Третьим определяющим признаком статуса муниципального служащего является денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Денежное содержание муниципальному служащему может выплачиваться только за счет средств местного бюджета.

Порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета регламентирован ст. 132 Конституции РФ, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.