Правовые основы устойчивого развития на местном уровне

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ

Минск 2010

УДК 332.14:[338.2+316.34](476)

ББК 55.9 (4 Беи)

П68

Под общей редакцией

Т.И.Макаровой эксперта ПРООН по правовым вопросам устойчивого развития, доктора юридических наук

Авторский коллектив: Т.И. Макарова _ доктор юридических наук, доцент (введение; разделы 1-2, подраздел 4.2); И.В. Гущин _ доктор юридических наук, профессор (подраздел 5.5); С.В. Агиевец _ кандидат юридических наук, доцент (подраздел 5.4); А.Г. Авдей _ кандидат юридических наук, доцент (подраздел 6.3); Н.С. Губская _ кандидат юридических наук (подраздел 5.6); В.Е. Лизгаро _ кандидат юридических наук, доцент (подраздел 6.2); О.В. Мороз _ кандидат юридических наук (подраздел 4.1); В.В. Саскевич _ кандидат юридических наук (раздел 5); Н.А. Шингель _ кандидат юридических наук, доцент (подраздел 6.1).

Правовые основы устойчивого развития на местном уровне / Т.И.Макарова [и др.]. - Минск : Ковчег, 2010. - 56с.

ISBN 978-985-6950-62-2.

Настоящее издание основано на результатах совместного проекта Европейского союза и Программы развития ООН «Устойчивое развитие на местном уровне». Исследованы научные проблемы правового закрепления устойчивого развития в законодательстве Республики Беларусь, обоснованы рекомендации по совершенствованию законодательства по основным направлениям устойчивого развития, таким как экономическое и социальное развитие, охрана окружающей среды.

Для научных работников, студентов юридических специальностей, а также для всех интересующихся правовыми вопросами обеспечения устойчивого развития.

УДК 332.14:[338.2+316.34](476)

ББК 55.9 (4 Беи) П68

ISBN 978-985-6950-62-2.

©ПРООН, 2010

© Оформление.ООО «Ковчег», 2010

оглавление

Содержание

Предисловие

1. Теоретико-правовой аспект проблемы устойчивого развития

2. Международно-правовые основы устойчивого развития

3. Правовое регулирование в области устойчивого развития: анализ национального законодательства Республики Беларусь

4. Правовое обеспечение связи экономики и охраны окружающей среды как одно из направлений реализации концепции устойчивого развития

4.1 Экологическое сопровождение хозяйственной и иной деятельности

4.2 Установление в законодательстве требований, предъявляемых к экономической деятельности с целью охраны окружающей среды

5. Социальные аспекты устойчивого развития

5.1 Устойчивое развитие села и малых городских поселений

5.2 Юридическое обеспечение создания новых рабочих мест, развития малого и среднего бизнеса на местном уровне

5.3 Обеспечение доступа населения к местным земельным ресурсам

5.4 Правовое обеспечение устойчивого развития в области здравоохранения

5.5 Правовое обеспечение социальной защиты граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС

5.6 Участие общественности в принятии экологически значимых решений как направление обеспечения устойчивого развития

6. Природоохранные аспекты устойчивого развития

6.1 Правовое регулирование земельных отношений как элемент обеспечения устойчивого социально-экономического развития

6.2 Правовой режим природоохранных территорий в контексте устойчивого развития

6.3 Охрана окружающей среды населенных пунктов как одна из эколого-правовых мер обеспечения устойчивого развития

Основные выводы

Библиография

Предисловие

В 2010 г. завершается первый этап социально-экономического развития нашей страны, необходимого для достижения конечных целей Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Беларуси на период до 2020 года (НСУР-2020). На этом этапе в соответствии с НСУР-2020 планировалось завершить создание необходимой законодательно-правовой базы устойчивого развития. Настоящий отчет посвящен основным направлениям правового обеспечения устойчивого развития на местном уровне.

Термин «устойчивое развитие» (sustainable development) получил широкое признание и распространение в 90-х годах ХХ века в связи с проведением Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) Декларация по окружающей среде и развитию : Декларация Организации Объединенных Наций, 14 июня 1992 г., Рио-де-Жанейро // Действующее международное право : в 3 т. / сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. _ М. : Изд-во Моск. Независим. ин-та междунар. права, 1997. _ Т. 3. _ С. 721-723..

Общеизвестным является определение, содержащееся в докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию (Комиссия Брундтланд), согласно которому устойчивое развитие - это такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего поколения, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности. По оценке названной комиссии оно включает два ключевых понятия: понятие потребностей, необходимых для существования беднейших слоев населения, которые должны быть предметом первостепенного приоритета; понятие ограничений, обусловленных состоянием технологии и организации общества, накладываемых на способность окружающей среды удовлетворять нынешние и будущие потребности.

Принцип устойчивого развития в наиболее общем виде раскрывается в нормах международного права. Так, в соответствии с принципами 3-4 Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) «право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы адекватно удовлетворялись потребности нынешнего и будущих поколений в областях развития и охраны окружающей среды. Для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него» Декларация по окружающей среде и развитию : Декларация Организации Объединенных Наций, 14 июня 1992 г., Рио-де-Жанейро // Действующее международное право : в 3 т. / сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. _ М. : Изд-во Моск. Независим. ин-та междунар. права, 1997. _ Т. 3. _ С. 721-723..

Декларация Йоханнесбургского саммита по устойчивому развитию (принцип 5) устанавливает «коллективную ответственность за усиление и упрочение взаимосвязанных и подпирающих друг друга основ устойчивого развития -- экономического развития, социального развития и охраны окружающей среды -- на местном, национальном, региональном и глобальном уровнях. В соответствии с настоящим подходом в данной работе исследованы юридические основы устойчивого развития в правовой системе Республики Беларусь.

Над выработкой правовых рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства работали:

Т.И. Макарова _ правовой эксперт по вопросам устойчивого развития, профессор кафедры экологического и аграрного права юридического факультета Белорусского государственного университета, доктор юридических наук, доцент (разделы 1-2, подраздел 4.2);

И.В. Гущин _ заведующий кафедрой государственного, трудового и сельскохозяйственного права юридического факультета УО «Гродненский государственный университет имени Янки Купалы», доктор юридических наук, профессор (подраздел 5.5);

С.В. Агиевец _ проректор УО «Гродненский государственный университет имени Янки Купалы», кандидат юридических наук, доцент (подраздел 5.4);

А.Г. Авдей _ доцент кафедры государственного, трудового и сельскохозяйственного права юридического факультета УО «Гродненский государственный университет имени Янки Купалы», кандидат юридических наук, доцент (подраздел 6.3);

Н.С. Губская _ научный сотрудник Института правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, кандидат юридических наук (подраздел 5.6);

В.Е. Лизгаро _ доцент кафедры экологического и аграрного права юридического факультета Белорусского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент (подраздел 6.2);

О.В. Мороз _ доцент кафедры экологического и аграрного права юридического факультета Белорусского государственного университета, кандидат юридических наук (подраздел 4.1);

В.В. Саскевич _ доцент кафедры экологического и аграрного права юридического факультета Белорусского государственного университета, кандидат юридических наук (раздел 5);

Н.А. Шингель _ доцент кафедры экологического и аграрного права юридического факультета Белорусского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент (подраздел 6.1).

1. Теоретико-правовой аспект проблемы устойчивого развития

Применение понятия «устойчивое развитие» к конкретным общественным отношениям на протяжении последних двадцати лет внесло коррективы в первоначальное содержание данного термина в направлении учета фактора окружающей среды, поскольку «удовлетворение потребностей в бесприродном техническом мире без биосферы невозможно» Вершило, Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития : автореф. дисс. … д-ра юрид. наук / Н.Д. Вершило ; Росс. Акад. наук. Ин-т госуд. и права. - М., 2008. - С. 16.. Современное определение, предложенное учеными - экологами, делает акцент на биосфере, как среде обитания человека: «устойчивое развитие - это развитие, при котором воздействие на окружающую среду остается в пределах хозяйственной емкости биосферы, так что не разрушается природная основа для воспроизводства жизни человека» Данилов-Данильян, В.И. Устойчивое развитие - будущее Российской Федерации / В.И. Данилов-Данильян // Россия на пути к устойчивому развитию. - М., 1996. - С. 5..

Анализ доктринальных и закрепленных в праве, как международном, так и национальном, подходов к исследуемому феномену позволяет определить устойчивое развитие как «экологически обоснованное экономическое и социальное развитие, достигаемое посредством обеспечения учета экологических требований при подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений в интересах нынешнего и будущих поколений» Вершило, Н.Д. Указ. соч. С..9. В данном определении можно выделить три основных элемента устойчивости: экономический, экологический и социальный.

Мы обращаем внимание на тот факт, что в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) - Декларации по окружающей среде и развитию и Повестке дня на XXI век на первый план выдвигается проблема окружающей среды под лозунгом: «охрана окружающей среды и социально-экономическое развитие имеют огромное значение для устойчивого развития» Декларация по окружающей среде и развитию : Декларация Организации Объединенных Наций, 14 июня 1992 г., Рио-де-Жанейро // Действующее международное право : в 3 т. / сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. _ М. : Изд-во Моск. Независим. ин-та междунар. права, 1997. _ Т. 3. _ С. 721-723..

Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию, принятая на Всемирном саммите по устойчивому развитию (2-4 сентября 2002 г.), признает коллективную ответственность государств за усиление и упрочение взаимосвязанных и подпирающих друг друга основ устойчивого развития -- экономического развития, социального развития и охраны окружающей среды -- на местном, национальном, региональном и глобальном уровнях.

Действующая Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. делает акцент в первую очередь на устойчивости социально-экономического развития.

Наша позиция заключается в том, что устойчивое развитие общества станет реальным не просто при учете экологического фактора, и даже не в признании его равным иным элементам устойчивости, а при определении данного фактора как ведущего, или такого, с которого начинается формирование устойчивого развития, как основы современной доктрины взаимодействия общества с окружающей средой. Экологически обоснованное социально-экономическое развитие начинается с рационального использования природно-ресурсного потенциала и в силу этого не только может быть фактором роста экономики, но и позволит обеспечить экологическую безопасность и социальную стабильность общества.

Экологическая обусловленность социально-экономического развития общества нуждается в концептуальном обосновании государственной политики в области охраны окружающей среды. Действующий в настоящее время документ - Концепция государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды был утвержден Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь 6 сентября 1995 г., т.е. более 15 лет назад Концепция государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды : Постановление Верхов. Совета Респ. Беларусь, 6 сент. 1995 г. // Ведамасцi Вярхоўн. Савета Рэсп. Беларусь. _ 1995. _ № 29. _ Ст. 382.. За это период был принят и реализован Национальный план действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь на 2001 - 2005 годы, одобренный постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21 июня 2001 г. № 912 Об одобрении Национального плана действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь на 2001 - 2005 годы : Постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 21 июня 2001 г., № 912 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2001 _ № 61. _ 5/6245., находится в процессе исполнения Национальный план действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь на 2006--2010 годы, утвержденный Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г., № 302 Об утверждении Национального плана действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь на 2006--2010 годы: Указ Президента Респ. Беларусь, 5 мая 2006 г., № 302 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2006. -- № 73. -- 1/7557..

Концепция государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды определяет следующие главные направления экологической политики: осуществление заложенного в Конституции права граждан на благоприятную для жизни окружающую среду; реализация прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом; компенсация ущерба, нанесенного здоровью или имуществу в результате нарушения названных выше прав. Основными принципами охраны окружающей среды согласно Концепции признаются:

1) государственная собственность на все виды природных ресурсов, предусматривающая возможность передачи их на основе соответствующего законодательства в постоянное либо временное пользование отдельным юридическим и физическим лицам. Исключением является земля как особый вид природных и хозяйственных ресурсов, которая может находиться в государственной и частной собственности;

2) охрана окружающей среды, объектов живой и неживой природы на всей территории республики в сочетании с созданием системы особо охраняемых природных территорий, т. е. территорий, полностью либо частично выведенных из хозяйственного пользования в природоохранных целях;

3) законодательно обеспеченная, финансируемая из государственного бюджета система государственного контроля за состоянием окружающей среды, охраной и использованием природных ресурсов, качеством продуктов питания, безопасностью промышленной и сельскохозяйственной продукции для окружающей среды и здоровья населения с обязательным разделением по всем звеньям системы контрольных и природопользовательных функций;

4) законодательно обеспеченная система многоступенчатой государственной экологической экспертизы, подтвержденная экономической и правовой ответственностью за невыполнение ее требований или игнорирование ее проведения;

5) привлечение к делу охраны окружающей среды и контроля за ее состоянием широких слоев населения, общественных объединений и движений; поддержка на государственном уровне общественных объединений и движений, занимающихся проблемами охраны окружающей среды, здоровья человека, охраны живой и неживой природы;

6) экономический механизм обеспечения охраны окружающей среды, включающий в себя: платность природопользования; льготное кредитование и налогообложение природоохранной деятельности; поддержку на государственном уровне предприятий и организаций всех форм собственности, занимающихся проблемами экономии природных ресурсов, энергосбережения, переработки и утилизации отходов производства и потребления;

7) система мер уголовной и административной ответственности за нарушение природоохранного законодательства при условии обязательного возмещения ущерба, нанесенного здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, за счет нарушителя;

8) совершенствование законодательной базы, системы возмещения потерь виновными в загрязнении окружающей среды на внутригосударственном и межгосударственном уровнях;

9) участие в решении глобальных экологических проблем, в том числе: сохранении биоразнообразия; охране озонового слоя; предотвращении антропогенного изменения климата; охране лесов и лесовосстановлении; развитии и совершенствовании системы охраняемых природных территорий различного ранга и назначения; регламентации торговли редкими и находящимися на грани уничтожения видами животных и растений Концепция государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды : Постановление Верхов. Совета Респ. Беларусь, 6 сент. 1995 г. // Ведамасцi Вярхоўн. Савета Рэсп. Беларусь. _ 1995. _ № 29. _ Ст. 382..

Таким образом, важнейший правовой документ, определяющий концептуальные основы экологической политики, не устанавливает в качестве основополагающего принцип устойчивого развития.

Следует также обратить внимание на тот факт, что Модельный Экологический кодекс для государств - участников СНГ среди принципов экологического законодательства также не называет исследуемый нами принцип Модельный Экологический кодекс для государств - участников СНГ: проект Межпарламент. Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств. - СПб, 2005. - 71 с..

Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. «Об охране окружающей среды» в редакции Закона от 17 июля 2002 г. с изменениями и дополнениями (далее Закон «Об охране окружающей среды») среди принципов охраны окружающей среды, на основе которых реализуется экологическая функция государства, называет принципы: «научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов граждан, общества и государства в целях обеспечения благоприятной окружающей среды»; «снижение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду на основе использования технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, с учетом экономических и социальных факторов»; «запрещение хозяйственной и иной деятельности, которая может привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда объектов растительного и животного мира, истощению природных ресурсов и иным отрицательным изменениям окружающей среды».

Совокупность перечисленных принципов позволяет говорить о том, что устойчивое развитие признается на уровне Закона «Об охране окружающей среды» в качестве одного из начал осуществления природоохранной деятельности, а также экономической деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду. Названные принципы провозглашены в ст. 4 Закона «Об охране окружающей среды» как основные начала природоохранной деятельности наряду с такими, как соблюдение права граждан на благоприятную окружающую среду и возмещение вреда, причиненного нарушением этого права; презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в качестве необходимых условий обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; предупредительный характер мер по охране окружающей среды и предотвращению вреда окружающей среде; приоритет сохранения естественных экологических систем, типичных и редких природных ландшафтов и природных комплексов и др.. Однако в юридической литературе обращается внимание на то обстоятельство, что перечисленные в ст. 4 Закона «Об охране окружающей среды» начала есть принципы деятельности, а не права, поскольку в части 1 данной статьи установлено, что «хозяйственная и иная деятельность юридических лиц и граждан, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов…» и что принципы законодательства в данной области в целом не установлены Экологическое право: учеб. пособие / С.А.Балашенко [и др.] ; под ред. Т.И.Макаровой, В.Е.Лизгаро. -- Минск : Изд. центр БГУ, 2008. -- С.23-24; Макарова, Т.И. Теоретические проблемы правового положения физических лиц в экологических отношениях : дис. д-ра юрид. наук : 12.00.06 / Т.И.Макарова; Белорус. госуд. ун-т. - Минск, 2008. - С. 45-47..

В теории права принципы понимаются как руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе. Принципы выражают закономерности права, т. е. представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют во всей сфере правового регулирования. Принципы как нормы общего характера имеют непосредственное применение в случае отсутствия (пробела в праве) так называемой партикулярной нормы, т. е. нормы, непосредственно регулирующей то или иное правоотношение. Теория государства и права : учеб. для юрид. вузов и фак. / С.С.Алексеев [и др.] ; под ред. В.М.Корельского и В.Д.Перевалова. _ М.: ИНФРА-НОРМА, 1997. _ С. 237.. В литературе отмечается важность правильности и однозначности закрепления принципов в нормативных правовых актах, поскольку только «будучи выраженными в законодательстве, принципы становятся правовыми, приобретают общеобязательное значение <…> Принципы, не фиксируемые в юридических нормах, теряют качество правовых и являются элементом правосознания…» Семенков, В.И. Охрана труда в СССР (правовые проблемы) / В.И.Семенков. Изд. 2-е, перераб. - Минск : Наука и техника, 1976. - С.80.. В проекте Экологического кодекса Республики Беларусь, разработанном на основе Концепции, утвержденной Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 2005 г., № 1460 Об утверждении Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь : Постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 16 дек. 2005 г., № 1460 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. _ 2006. _ № 2. _ 5/16973., предлагается система основных начал экологического законодательства, регламентирующих экологические отношения, включая принцип устойчивого развития, определяемый следующим образом: «удовлетворение экономических и экологических потребностей нынешнего поколения не должно подвергать риску возможность удовлетворения таких потребностей для будущих поколений» Отчет Проекта «Подготовка проекта Экологического кодекса Республики Беларусь» ; Проект М-ва природных ресурсов и охраны окружающей среды Респ. Беларусь и ГНУ «Ин-т государства и права НАН Беларуси» (№ гос. регистрации 20053586). - Минск, 2006..

Подобным образом, на наш взгляд, принцип устойчивого развития должен быть отражен во всех нормативных правовых актах, на основе которых обеспечивается устойчивое развитие в Республике Беларусь, а именно в направлениях экономического, социального развития и охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности общества.

2. Международно-правовые основы устойчивого развития

В основу правового регулирования экономических, социальных и экологических отношений в Республике Беларусь должен быть положен принцип устойчивого развития, декларируемый в ряде международных документов, в том числе международных договорах, стороной которых является Республика Беларусь, а также в актах национального законодательства.

Принцип устойчивого развития в наиболее общем виде раскрывается в следующих нормах международного права:

В соответствии с принципами 3-4 Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) «право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы адекватно удовлетворялись потребности нынешнего и будущих поколений в областях развития и охраны окружающей среды. Для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него» Декларация по окружающей среде и развитию : Декларация Организации Объединенных Наций, 14 июня 1992 г., Рио-де-Жанейро // Действующее международное право : в 3 т. / сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. _ М. : Изд-во Моск. Независим. ин-та междунар. права, 1997. _ Т. 3. _ С. 721-723..

Принцип 5 Йоханнесбургской декларации по устойчивому развитию декларирует «коллективную ответственность за усиление и упрочение взаимосвязанных и подпирающих друг друга основ устойчивого развития -- экономического развития, социального развития и охраны окружающей среды -- на местном, национальном, региональном и глобальном уровнях.

Ряд международных договоров Республики Беларусь в большей степени тех, которые регулируют отношения в области охраны окружающей среды, закрепляют обязательства государств-участников по устойчивому развитию в качестве одного из принципов. Так, Преамбула Рамочной конвенции ООН об изменении климата устанавливает, что «меры по реагированию на изменение климата должны быть скоординированы с общим комплексом мер по социально-экономическому развитию…». В Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте признается «взаимосвязь между различными видами экономической деятельности и их экологическими последствиями и подтверждается необходимость обеспечить экологически обоснованное и устойчивое развитие» Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте: Конвенция, 25 февр. 1991 г. // Эталон-Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2010.. Стокгольмская Конвенция о стойких органических загрязнителях опирается «на соответствующие положения Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию и Повестку дня на XXI век» Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях : Конвенция, 22 мая 2001 г. // Эталон-Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2010.. Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке называет устойчивый экономический рост, социальное развитие и искоренение нищеты необходимыми условиями достижения целей устойчивого развития Конвенция Организации Объединенных Наций по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке : от 17 июня 1994 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2001. - № 68. - 1/2855..

Отдельные аспекты устойчивости развития положены в основу международных договоров, устанавливающих, либо подходы к природопользованию (например, устойчивое использование - один из принципов Конвенции о биологическом разнообразии Конвенция о биологическом разнообразии : от 5 июня 1992 г. // Ведомости Верхов. Совета Респ. Беларусь. _ 1993. _ № 27. _ Ст. 347.), либо к обеспечению экологической безопасности (устойчивое экономическое развитие - принцип Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий : от 17 марта 1992 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. _ 2003. _ № 53. _ 2/941.).

В силу многоаспектности содержания понятия «устойчивое развитие» меры по его обеспечению содержатся также в ряде документов, устанавливающих международные требования в социальной и культурной сферах. Так, Конвенция ЮНЕСКО об охране нематериального культурного наследия определяет культурное наследие как горнило культурного разнообразия и гарантию устойчивого развития Конвенция Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры об охране нематериального культурного наследия : от 17 окт. 2003 г., утв.: Указ Президента Респ. Беларусь, 29 дек. 2004 г., № 627// Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2007. _ № 2. _ 3/1975., а Конвенция ЮНЕСКО об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения называет культурное разнообразие движущей силой устойчивого развития Конвенция Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения : от 20 окт. 2005г., утв.: Указ Президента Респ. Беларусь, 4 авг. 2006 г., № 490 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2009. _ № 67. _ 3/2219.. Идеи устойчивого развития отражены и в иных международных документах.

Орхусская конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды : от 25 июня 1998 г., утв.: Указ Президента Респ. Беларусь, 14 дек. 1999 г., № 726// Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. _ 2003. _ № 95. _ № 3/866; вступила в силу 30 октября 2001 г. _ важнейший международный документ, который, по мнению европейских специалистов, представляет собой новый вид международного соглашения в области окружающей среды, ставящий экологические проблемы на уровень обеспечения прав человека Орхусская конвенция : Руководство по осуществлению / С.Стек, С.Кэйси-Лефковиц ; под ред. Е.Андроска. _ Нью-Йорк и Женева : ООН, ЕЭК. _ 2000. _ 297 с., подтверждает необходимость защищать и сохранять окружающую среду, улучшать ее состояние и обеспечивать устойчивое и экологически безопасное развитие.

Идеи устойчивого развития лежат в основе соглашений, принятых Содружеством независимых государств. Так, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ определяет выборы как один из политических и правовых инструментов стабильного гражданского общества и устойчивого развития государства Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств : от 7 окт. 2002 г. // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО "ЮрСпектр". _ Минск, 2010..

В наиболее полном виде идеи устойчивого социально-экономического развития изложены в проекте Конвенции о коллективной экологической безопасности, одобренном Постановлением Межпарламентской Ассамблеи участников СНГ 13 июня 2000 г. № 15-6 Об экологической безопасности в государствах-участниках Содружества Независимых государств : Постановление Межпарламентской ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств, 13 июня 2000 г., № 15-6 // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО "ЮрСпектр". _ Минск, 2010.. В Проекте признается, важность исторических связей, сложившихся между государствами-участниками СНГ и общие для них цели устойчивого социально-экономического развития, что развитие и глобализация экологического образования должны способствовать формированию нового мировоззрения и образа жизни, основанных на приоритете общечеловеческих ценностей сохранения окружающей среды и принципах концепции устойчивого развития сообщества, что все страны, в особенности развивающиеся, нуждаются в доступе к ресурсам, необходимым для достижения устойчивого социально-экономического развития, и что для того, чтобы развивающиеся страны продвинулись в направлении этой цели, их энергопотребление должно возрастать с учетом возможностей достижения более высокой энергоэффективности и борьбы с выбросами парниковых газов в целом, в том числе путем применения новых технологий на условиях, которые делают такое применение выгодным с экономической и социальной точек зрения.

Согласно названному документу Международная система коллективной экологической безопасности - представляет собой комплекс международных условий сосуществования, договоренностей и институциональных структур, который обеспечивает каждому участнику возможность свободно избирать и осуществлять национальную стратегию устойчивого экологически безопасного социально-экономического развития, не подвергаясь внешнему экономическому и политическому давлению, рассчитывая на невмешательство, взаимоприемлемое и взаимовыгодное сотрудничество, ориентированное на нерасточительное потребление биосферной продукции и создание благоприятной жизненной среды в интересах настоящего и будущих поколений.

3. Правовое регулирование в области устойчивого развития: анализ национального законодательства Республики Беларусь

В соответствии с действующей Национальной стратегией устойчивого социально-экономического развития на период до 2020 г. основными принципами, на которых базируется модель такого развития, являются следующие:

- человек _ цель прогресса; уровень человеческого развития - мера зрелости общества, государства, его социально-экономической политики;

- повышение уровня благосостояния нации, преодоление бедности, изменение структур потребления;

- приоритетное развитие систем здравоохранения, образования, науки, культуры…;

- улучшение демографической ситуации, содействие устойчивому развитию поселений;

- переход на природоохранный ресурсосберегающий, инновационный тип развития экономики;

- усиление взаимосвязи экономики и экологии, формирование эколого-ориентированной экономической системы, развитие ее в пределах хозяйственной емкости экосистем;

- рациональное природопользование…;

- развитие международного сотрудничества и социального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления экосистем;

- экологизация мировоззрения человека, систем образования, воспитания с учетом новых цивилизации оных ценностей;

- ведущая роль государства в осуществлении целей и задач устойчивого развития, совершенствование систем управления, политических механизмов принятия и реализации решений;

- повышение скоординированности и эффективности деятельности государства, частного бизнеса и гражданского общества Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. / Нац. комис. по устойчивому развитию Респ. Беларусь ; редкол.: Л.М.Александрович [и др.]. - Минск : Юнипак, 2004. - с.11-13..

Такой подход показывает, что правовое обеспечение устойчивого развития необходимо осуществлять на системной основе. Для чего следует обеспечить включение принципов и положений устойчивого развития в разрабатываемые на период 2011-2015 гг. и далее как на общенациональном, так и местном уровнях концепции безопасности и развития нормативной правовой базы, программы и планы действий в области рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды и иные концепции и стратегические планы, где элементы устойчивого развития (экономическое, социальное развитие и охрана окружающей среды) составляют основное их содержание, в частности в:

- Концепцию национальной безопасности Республики Беларусь Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь : Указ Президента Республики Беларусь, 17 июля 2001 г., № 390 в ред. Указов Президента Респ. Беларусь, 28 янв. 2008 г., № 53, 12 мая 2009, № 241 // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО "ЮрСпектр". _ Минск, 2010.;

- Национальный план действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь, разрабатываемый на 2011-2015 годы В настоящее время действует Национальный план действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь на 2006-2010 годы, утв. : Указ Президента Респ. Беларусь, 5 мая 2006 г., № 302; с изм. И доп.: Указ Президента Респ. Беларусь, 28 авг. 2008 г., № 455// Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. _ 2006. _ № 73. _ 1/7557; 2008. _ № 212. _ 1/9976.;

- Концепцию совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденную Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205 О Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 10 апр. 2002 г., № 205 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. _ 2002. _ № 46. _ 1/3636. и разрабатываемые Планы подготовки законопроектов (на 2010 и последующие годы) и другие программные документы.

С целью обеспечения системного подхода в реализации на уровне нормативных правовых актов принципов и положений устойчивого развития необходимо определить роль и место Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. (и разрабатываемой Национальной стратегии на 2011-2025 годы О разработке Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на 2011-2025 годы : Постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 24 апр. 2008 г., № 604 в ред. постановления Совета Министров Респ. Беларусь, 16 дек. 2008 г., № 1943 // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО "ЮрСпектр". _ Минск, 2010., а также иных стратегий, которые будут приняты, по истечении срока действия настоящей) среди стратегических (программных) документов Республики Беларусь путем утверждения ее нормативным правовым актом соответствующей юридической силы.

Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. одобрена Национальной комиссией по устойчивому развитию Республики Беларусь и Президиумом Совета Министров Республики Беларусь Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. / Нац. комис. по устойчивому развитию Респ. Беларусь ; редкол.: Л.М.Александрович [и др.]. - Минск : Юнипак, 2004. - 202 с.. В соответствии со ст. 34 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 424-З «О Совете Министров Республики Беларусь» О Совете Министров Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 23 июля 2008 г., № 424-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2008. _ № 184. _ 2/1521. для оперативного решения вопросов, входящих в компетенцию Совета Министров Республики Беларусь, в качестве его постоянного органа действует Президиум Совета Министров Республики Беларусь. Решения Президиума Совета Министров Республики Беларусь принимаются большинством голосов от общей численности его членов, оформляются, как правило, в виде постановлений Совета Министров Республики Беларусь и должны соответствовать актам, принятым на заседаниях Совета Министров Республики Беларусь. Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 г. N 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» не относит такого рода решения ни к нормативным правовым актам, ни к правовым актам, не являющимся нормативными (ст. ст. 2-3). В соответствии со ст. 17 Совет Министров Республики Беларусь на основе и во исполнение Конституции Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, законов Республики Беларусь принимает в пределах своих полномочий нормативные правовые акты в форме постановлений, которые могут быть отменены актами Президента Республики Беларусь.

Для обеспечения данного направления требуется внесение ряда изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. № 157-З «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь» О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 5 мая 1998 г., № 157-З // Ведомости Нац. собрания Респ. Беларусь. - 1998. _ № 20. _ Ст. 222, в частности:

1. установить орган государственной власти и вид нормативного правового акта, которым утверждаются Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития и принимаемые на ее базе Основные направления социально-экономического развития как формы государственного прогнозирования социально-экономического развития Республики Беларусь на долгосрочную перспективу, определяющие социально-экономическую и научно-техническую политику государства на перспективу (ст. 3);

2. поскольку данный закон предусматривает, что в целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства данные основных направлений социально-экономического развития используются при разработке программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, утверждаемых Президентом Республики Беларусь Об утверждении Программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006 - 2010 годы : Указ Президента Респ. Беларусь, 12 июня 2006 г., № 384 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2006. _ № 92. _ 1/7667. (ч.3 ст. 4), представляется целесообразным утверждать Национальную стратегию устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь (на 15 лет), а также Основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь (на 10 лет) нормативным правовым актом, имеющим юридическую силу не меньше указа Президента Республики Беларусь;

3. включить в число программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу (ст. 4 закона) региональные (местные) стратегии устойчивого социально-экономического развития, разрабатываемые и утверждаемые местными исполнительными и распорядительными органами на пятилетний срок.

4. установить, что местными исполнительными и распорядительными органами обеспечивается не только разработка, но и утверждение прогнозов социально-экономического развития по административно-территориальным единицам (ст. 6 Закона Республики Беларусь «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь»).

Разработка нового подхода к обеспечению принципов устойчивого развития на местном уровне потребует:

- внесения изменений и дополнений в Законы Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 20 февр. 1991 г., № 617-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь, 10 янв. 2000 г. : с. изм. и доп. : Законы Респ. Беларусь: 16 июня 2000 г., № 399-З; 9 окт. 2000 г., № 428-З; 16 мая 2001 г., № 22-З; 5 янв. 2004 г., № 263-З; 1 нояб. 2004 г., № 340-З; 7 мая 2007 г., № 212-З; 18 мая 2007 г., № 233-З; 5 янв. 2008 г., № 317-З // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО "ЮрСпектр". _ Минск, 200; О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 4 января 2010 г. № 108-З // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО "ЮрСпектр". _ Минск, 2010., Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 5 мая 1998 г., № 154-З : в ред. Законов Респ. Беларусь, 23 нояб. 2005 г., № 62-З; 17 мая 2007 г., № 230-З; 2 июля 2009 г., № 31-З // Ведомости Нац. собрания Респ. Беларусь. _ 1998. _ № 19. _ Ст. 214; Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. _ 2005. _ № 188. _ 2/1159; 2007. _ № 121. _ 2/1327; 2009. _ № 161. _ 2/1583.;

- учет принципов устойчивого развития в нормативных правовых актах, принимаемых органами местного управления и самоуправления, в частности в решениях, которыми утверждаются прогнозы социально-экономического развития региона.

Необходима разработка новых, отвечающих современному уровню развития законодательства концептуальных основ государственной экологической политики Республики Беларусь в форме экологической доктрины, а также развивающих ее региональных направлений политики в области охраны окружающей среды.

Действующая в настоящее время Концепция государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды, утвержденная Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1995 г., не опирается на принцип устойчивого развития и в целом нуждается в кардинальной переработке, как при определении основных направлений политики, так и ее принципов на основе и с учетом положений доктрины устойчивого развития согласно международным соглашениям и основным направлениям экологической политики Республики Беларусь

Устойчивое развитие как правовой принцип должен выступать не только в качестве одного из основных начал охраны окружающей среды, но также и осуществления хозяйственной деятельности, в результате осуществления которой, как правило, оказывается негативное воздействие на окружающую среду.

Восприятие данного подхода и использование соответствующей ему модели устойчивого развития в экологическом контексте должно обеспечиваться эффективным механизмом экологического сопровождения хозяйственной деятельности, а также включением норм экологического содержания в акты законодательства, регулирующие осуществление хозяйственной деятельности. Важнейшим элементом обеспечения устойчивого развития также выступает социальная составляющая, означающая в контексте экологического законодательства правовое обеспечение участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений.

4. Правовое обеспечение связи экономики и охраны окружающей среды как одно из направлений реализации концепции устойчивого развития

В качестве одного из принципов устойчивого развития рассматривается усиление взаимосвязи экономики и экологии, формирование эколого-ориентированной экономической системы. Кроме того, экологический компонент Национальной стратегии предполагает реализацию мероприятий по постепенному снижению антропогенного давления на природную среду. Представляется логичным суждение о том, что с целью минимизации отрицательного влияния на окружающую среду необходимо осуществлять непрерывный учет экологического фактора на различных стадиях хозяйственной и иной деятельности. В национальном законодательстве организационно-правовые мероприятия, обеспечивающие учет экологического фактора при осуществлении такой деятельности, рассматриваются не как части единого процесса, а как разрозненный набор процедур.

С правовой точки зрения элементы механизма экологического сопровождения, включая общественное участие, должны получить адекватное юридическое обеспечение. Современное состояние законодательства Республики Беларусь, позволяет говорить о развитии двух основных направлений экологического сопровождения:

закрепление в законодательстве организационно-правового механизма охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, создающего постоянное экологическое сопровождение хозяйственной и иной деятельности, влияющей на состояние окружающей среды;

установление в законодательстве требований, предъявляемых к экономической деятельности с целью охраны окружающей среды.

4.1 Экологическое сопровождение хозяйственной и иной деятельности

Кодификационные тенденции, сложившиеся в экологическом праве в настоящий момент, также требуют определенной систематизации эколого-правовых норм. В связи с этим существует потребность в комплексной процедуре, позволяющей реализовать подход непрерывного учета экологического фактора на всех стадиях хозяйственной и иной деятельности, и ее правовом закреплении. В качестве механизма представляется возможным использовать экологическое сопровождение хозяйственной и иной деятельности (ЭСХД). Под элементами ЭСХД в юридической литературе понимают организационно-правовые механизмы (мероприятия), позволяющие оценить соответствие хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям на конкретном этапе ее осуществления.

Отмеченному критерию соответствуют:

- оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС);

- стратегическая экологическая оценка (СЭО);

- природоохранные мероприятия на стадии размещения объекта;

- экологическая экспертиза;

- экологический контроль;

- экологический аудит;

- экологическая сертификация Мороз, О.В. Правовое обеспечение экологической экспертизы : автореф. ... дис. канд. юрид. наук : 12.00.06 / О.В.Мороз ; Нац. центр законодательства и правовых исследований Респ. Беларусь. - Минск, 2008. - 25 с..

Оценка воздействия на окружающую среду предполагает достаточно глубокий анализ воздействия на окружающую среду уже на стадии разработки проекта. Оценивается исходное состояние природных и социально-экономических условий, характеризуются основные источники и возможные виды воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, дается прогноз и оценка изменения состояния окружающей среды и социально-экономических условий после начала реализации планируемой деятельности с учетом существующих источников воздействия, сопоставляются альтернативные варианты территориального размещения объекта планируемой деятельности. В отчете о результатах ее проведения должно содержаться описание системы локального мониторинга окружающей среды и мероприятий, которые будут предприняты по предотвращению или снижению неблагоприятного воздействия на окружающую среду и улучшению социально-экономических условий.

Непосредственным проведением оценки воздействия занимается разработчик проектной документации. Именно ему в данной процедуре отводится работа по существу. Заказчик несет организационную и финансовую нагрузку. Территориальные органы Минприроды Республики Беларусь задают содержание (корректируют параметры) работы и в конечном итоге через процедуру государственной экологической экспертизы проверяют ее выполнение. На местные исполнительные и распорядительные органы возлагается обязанность по предоставлению информации и содействию в проведении общественных слушаний. Общественность также рассматривается в законодательстве в качестве самостоятельного участника ОВОС, при этом такое участие осуществляется путем проведения общественных слушаний Инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь : утв. постановлением М-ва природ. ресурсов и охраны окружающей среды Респ. Беларусь, 17 июня 2005 г., №30 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2005. - № 110. - 8/12855..

...