Правовые основы устойчивого развития на местном уровне

- разработку универсального закона Республики Беларусь, регулирующего отношения в сфере социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации;

- современный этап межгосударственных отношений в рамках СНГ и рост сотрудничества между ними по минимизации последствий катастрофы объективно нуждаются в дальнейшем совершенствовании соответствующего государственно-правового механизма.

Подводя итог, хотелось бы отметить, что государственно-правовой механизм преодоления чернобыльских последствий функционирует. Но эффективность его элементов была бы выше, обладай он стабильной правовой основой. Так, незащищенность гражданина перед атомной стихией с точки зрения права выявила необходимость создания комплексной нормативно-правовой базы, направленной на социальную и правовую защиту пострадавших от катастрофы граждан, решение других, вызванных ею, государственно-правовых проблем.

5.6 Участие общественности в принятии экологически значимых решений как направление обеспечения устойчивого развития

Важнейшей составляющей процесса устойчивого развития является участие негосударственного и некоммерческого секторов в названном процессе. В юридической литературе признается, что такое участие есть отличительная особенность современного периода развития общественных отношений, в первую очередь в области охраны окружающей среды Губская, Н.С. Правовое обеспечение участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений : автореф. ... дис. канд. юрид. наук : 12.00.06 / Н.С.Губская ; Нац. центр законодательства и правовых исследований Респ. Беларусь. - Минск, 2009. - 24 с..

Международным документом, наиболее полно регулирующим процедурные вопросы доступа общественности к принятию экологически значимых решений, является Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (далее - Орхусская конвенция) Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды : от 25 июня 1998 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. _ 2003. _ № 95. _ № 3/866..

НСУР-2020 относит к основным направлениям развития системы природоохранного законодательства в Республике Беларусь на период до 2020 г. создание организационных и правовых механизмов по предотвращению или смягчению негативных последствий различных видов человеческой деятельности, оказывающих влияние на здоровье человека и состояние природной среды. Учитывая трансграничный характер последствий многих видов хозяйственной деятельности человека, непременным условием перехода к устойчивому развитию следует признать гармонизацию национальных нормативных правовых актов с принципами и нормами международных договоров, нормативов и стандартов Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 года / Нац. комис. по устойчивому развитию Респ. Беларусь; редкол.: Л.М.Александрович [и др.]. -- Минск: Юнипак, 2004. -- 202 с.. Обеспечение участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений, а именно оказание содействия общественным объединениям, осуществляющим свою деятельность в области охраны окружающей среды, их привлечение к охране окружающей среды и контролю за ее состоянием рассматриваются в качестве одного из основных направлений государственной политики в области охраны окружающей среды О Концепции государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды : постановление Верхов. Совета Респ. Беларусь, 6 сент. 1995 г., № 3851-XII // Ведомости Верхов. Совета Респ. Беларусь. - 1995. - № 29. - Ст. 382.. Деятельность общественных объединений, а также отдельных граждан по защите жизненно важных интересов личности, общества и государства понимается в качестве одной из составляющих обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 17 июля 2001 г., № 390 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 28.01.2008 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр», Минск, 2009..

Формы участия общественности в принятии экологически значимых решений предусмотрены как специальным экологическим законодательством, так и иным -- конституционным, административным, гражданским законодательством.

К формам, которые установлены экологическим законодательством и включены в механизм охраны окружающей среды, относятся: а) общественные обсуждения, предусмотренные процедурой оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности; б) общественная экологическая экспертиза; в) общественный экологический контроль.

Общественные обсуждения проводятся на республиканском и местном уровнях, преимущественно на территории, где будет реализовано проектное решение планируемой деятельности. Общественные слушания являются одним из механизмов участия общественности в принятии экологически значимых решений, законодательно урегулированы в рамках процедуры Оценки воздействия на окружающую среду (далее -- ОВОС). Подробно процедура проведения общественных обсуждений урегулирована Положением о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду, утвержденным Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 19 мая 2010 г., № 755 (ранее, т.е. до принятия нового Закона Республики Беларусь от 9 ноября 2009 г, № 54-З «О государственной экологической экспертизе», в Инструкции о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь и перечня видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, для которых оценка воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности проводится в обязательном порядке», утвержденной постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, регламентировался порядок проведения общественных слушаний Об утверждении Инструкции о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь и перечня видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, для которых оценка воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности проводится в обязательном порядке : постановление М-ва природ. ресурсов и охраны окружающей среды Респ. Беларусь, 17 июня 2005 г., № 30 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2005. - № 110. - 8/12855.).

Общие требования по проведению общественной экологической экспертизы установлены в статье 61 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды». Общественная экологическая экспертиза осуществляется независимыми группами специалистов по инициативе общественных организаций, граждан за счет их собственных средств или на общественных началах. Она проводится независимо, параллельно с государственной экологической экспертизой и дает заключения рекомендательного характера. Здесь же устанавливается право граждан и общественных объединений на получение от заказчика (инициатора планируемой хозяйственной и иной деятельности) документации, необходимой для проведения общественной экологической экспертизы.

Вывод: что касается такой формы общественного участия как общественная экологическая экспертиза, то обращает на себя внимание отсутствие должного правового регулирования, что является несомненным пробелом в законодательстве.

Возможности участия общественности в экологической экспертизе представляются весьма ограниченными. Эффективности общественной экологической экспертизы способствует закрепление на уровне принципа проведения экологической экспертизы участия общественности и учета общественного мнения. В таком случае, одним из вариантов решения данной проблемы может послужить законодательно урегулированное участие общественности в проведении государственной экологической экспертизы с закреплением соответствующих обязанностей органов, проводящих государственную экологическую экспертизу. Представляется необходимым предусмотреть продление срока вынесения заключения государственной экологической экспертизы в случае, если в отношении этого объекта проводится общественная экологическая экспертиза, но не более чем на один месяц. Следует разрешить вопрос о юридической силе заключения общественной экологической экспертизы, а также надлежащего учета мнения общественности, высказанного в процессе экологической экспертизы. Заключение общественной экспертизы не имеет прямой юридической силы, а относится к документам, рассматриваемым в процессе государственной экспертизы, причем не подлежащим обязательному учету. В целях обеспечения участия общественности и учета общественного мнения при проведении государственной экологической экспертизы представляется необходимым наделить представителей общественности правом на участие в составлении сводного заключения, например, путем предоставления представителю общественности статуса эксперта или наблюдателя, при условии наличия заключения общественной экологической экспертизы. Для обеспечения учета результатов общественной экологической экспертизы представляется необходимым установить обязанность специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы направлять общественным организациям и гражданам, предоставившим аргументированные предложения по объекту экологической экспертизы, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы и заключение государственной экологической экспертизы. Подобными нормами на наш взгляд, следует дополнить Законы Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» и «О государственной экологической экспертизе».

Общественный экологический контроль осуществляется гражданами, общественными экологическими объединениями, а также общественными инспекторами охраны природы при принятии экологически значимых решений в процессе не только планирования, но и осуществления хозяйственной деятельности. Назначением общественного экологического контроля является выявление и пресечение неправомерных действий, а также распространение информации о фактах нарушения законодательства об охране окружающей среды. Законом Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», а именно, статьями 12, 15, 95 предоставлено право осуществления общественного контроля в области охраны окружающей среды гражданам, общественным объединениям, осуществляющим свою деятельность в области охраны окружающей среды, а также общественным инспекторам охраны природы в соответствии с законодательством Республики Беларусь. Осуществление контроля общественными инспекторами охраны природы является одной из форм осуществления общественного экологического контроля. Полномочия и порядок осуществления контроля общественными инспекторами охраны природы регулируется Положением «Об общественном инспекторе охраны природы» Об утверждении положения об общественном инспекторе охраны природы : приказ М-ва природ. ресурсов и охраны окружающей среды Респ. Беларусь, 5 апр. 1999 г., № 87 : в ред. постановления М-ва природ. ресурсов и охраны окружающей среды Респ. Беларусь от 15.02.2007 г. № 12, от 20.10.2008 г. № 86, от 08.01.2009 г. № 1) // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр», Минск, 2009..

Такие формы участия в принятии экологически значимых решений как а) референдум и иные формы непосредственного участия граждан в принятии экологически значимых решений; б) обращение в государственные органы для принятия экологически значимых решений; в) предъявление иска о приостановлении либо прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду, либо создающей опасность причинения такого воздействия в будущем; г) обращение в суд с целью обжалования экологически значимых решений, несмотря на то, что предусмотрены экологическим законодательством, регулируются преимущественно иным законодательством (конституционным, административным, гражданским, гражданско-процессуальным) и получают экологическое содержание в силу вопроса, разрешаемого при помощи такого способа.

Представляется, что наибольшей значимостью при принятии экологически значимых решений на местном уровне обладают, прежде всего, такие формы участия как референдум и собрания граждан.

Референдум, собрания, митинг, демонстрация, шествие, пикетирование представляют собой формы осуществления непосредственного народовластия и относятся к политическим правам граждан. В научной литературе в настоящее время право граждан на благоприятную окружающую среду связывается с политическими правами личности, поскольку проблемы окружающей среды приобретают большую значимость в деятельности современных общественных объединений, которые выступают в защиту экологических прав и интересов граждан Горбачев, П.В. Право человека на благоприятную окружающую среду в контексте соотношения законодательства Российской Федерации и международных стандартов : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / П.В. Горбачев ; Юрид. ин-т МВД России. _ М., 1995. _ 24 с. -- С.12.. В зависимости от степени важности принимаемого решения, обсуждаемого вопроса, законопроекта, его предполагаемого действия в пространстве, характере принимаемого решения (рекомендательный или императивный) общественность, посредством указанных форм, исходя из собственных интересов и потребностей, напрямую участвует в обсуждении и принятии экологически значимых решений.

Несмотря на то что Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» не закрепляет указанного права, в иных нормативных правовых актах природоресурсного законодательства такие нормы есть. В частности, Кодекс о земле Республики Беларусь в статье 22 устанавливает право граждан участвовать в рассмотрении затрагивающих их права и защищаемые законом интересы вопросов, связанных с принятием государственными органами решений об изъятии и предоставлении, изменении целевого назначения земельных участков, установлением и прекращением ограничений (обременений) прав на земельные участки, посредством участия в местных референдумах. Возможность проведения местного референдума при решении вопросов, связанных с изъятием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, предусмотрена статьей 14 Лесного кодекса Республики Беларусь. Законодатель обязывает органы государственного управления предоставлять необходимые сведения по этим вопросам и способствовать проведению таких референдумов. В соответствии со статьей 16 Закона Республики Беларусь «О растительном мире» граждане, общественные объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в принятии государственных решений, затрагивающих их интересы, по вопросам обращения с объектами растительного мира через местные референдумы.

Как показывает анализ нормативных правовых актов, можно констатировать наличие определенной правовой базы для проведения референдумов по экологически значимым вопросам на местном уровне. Законодательством предусмотрены случаи, когда посредством референдума можно решить местные, конкретные экологически значимые вопросы. Представляется, что принятие экологически значимых решений на местном уровне с помощью референдума, исходя из локального характера, способно быть достаточно быстрым и эффективным в плане достижения результата, соответствующего интересам местного населения. Участие в данном мероприятии зависит от важности решаемых вопросов, затрагивающих реальные интересы граждан, проживающих на определенной территории. Однако применение референдума для решения экологически значимых вопросов местного характера должно основываться на принципах целесообразности и практической необходимости. Исходя из того, что он является одним из самых трудоемких, но в то же время самых эффективных способов участия населения в принятии решений, общественность, как правило, прибегает к подобному способу решения экологически значимых вопросов лишь в крайних случаях, когда все иные попытки не принесли результатов.

Изучение и сопоставление нормативных правовых актов различного уровня дает основания для вывода о том, что законодательство позволяет принимать экологически значимые решения на референдуме. Референдум является действенной формой участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений, поскольку по сравнению с иными формами (общественными слушаниями, предусмотренными процедурой ОВОС, общественной экологической экспертизой), мнение общественности может носить не только рекомендательный, но и, в случаях, предусмотренных законодательством, обязательный характер. Наиболее эффективной формой участия он является при придании решению референдума обязательной юридической силы, что обусловлено абсолютной правомочностью и окончательностью его результатов, так как мнение общественности носит обязательный характер. Данную форму участия в принятии экологически значимых решений можно использовать на любом этапе хозяйственной деятельности. правовой охрана юридический бизнес

На референдум любого уровня целесообразно выносить только один, а не несколько вопросов, причем этот вопрос должен касаться конкретного вида деятельности, что будет способствовать принятию более определенного решения. Возможности принятия экологически значимых решений посредством референдума существуют в большей степени на местном уровне. Зачастую референдум по экологически значимым вопросам может оказаться единственным способом прямо повлиять на процесс принятия решения.

Для создания условий реализации такой формы общественного участия, как референдум, необходимо законодательное закрепление права граждан принимать участие в референдумах по экологически значимым вопросам именно в экологическом законодательстве. Наделение общественности правом на принятие экологически значимых решений посредством проведения референдума в статье 12 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» будет способствовать созданию целостной системы форм участия общественности. В сложившейся ситуации необходимо организовать надлежащее применение действующего экологического законодательства, а также активное вовлечение граждан и общественных объединений в охрану окружающей среды.

Собрания граждан также можно отнести к формам участия граждан в принятии экологически значимых решений. Республиканские и местные собрания являются формой непосредственного участия граждан в управлении делами общества и государства и созываются по мере необходимости для обсуждения вопросов государственной и общественной жизни республиканского или местного значения. Собрание, в том числе собрание уполномоченных определяется как совместное присутствие группы граждан, собравшихся для публичного обсуждения и решения вопросов местной жизни. С правом совещательного голоса в собрании могут участвовать представители государственных органов, предприятий, организаций и учреждений. Закон Республики Беларусь «О республиканских и местных собраниях» регламентирует порядок инициирования, созыва, проведения и компетенцию местных и республиканских собраний О республиканских и местных собраниях : Закон Респ. Беларусь, 12 июля 2000 г., № 411-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2000. - № 67. - 2/186.. Местные собрания созываются по мере необходимости местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами или органами территориального общественного самоуправления или по инициативе не менее 10 процентов граждан, постоянно проживающих на соответствующей территории. Принятие экологически значимых решений в области рационального использования природных ресурсов, а также рассмотрение проектов планов развития и застройки соответствующих территорий относится к полномочиям местных собраний. Перечень полномочий является достаточно широким и открытым, в него входит обсуждение других вопросов, в том числе республиканского значения, затрагивающих интересы граждан соответствующей территории. Решения собрания принимаются большинством голосов его участников и оформляются протоколом.

К определенными трудностями при желании воспользоваться такой формой участия в решении экологически значимых вопросов можно отнести требование о признании собрания правомочным в случае участия в нем не менее 10 процентов граждан, постоянно проживающих на данной территории, или не менее двух третей, уполномоченных участвовать в данном собрании. Существует мнение, что подобную модель нельзя признать оптимальной, обеспечивающей работу такого сложного механизма как «местные собрания» Сидорчук, И.П. Правовые основы участия граждан в принятии решений местного значения / И.П. Сидорчук // Соц.-экон. и правовые исслед. - 2006. - № 1. - С. 36-52. -- Стр 45.. Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» называет собрание граждан в качестве базовой формы прямого участия населения в решении государственных и общественных дел и рассматривает собрание как совместное присутствие группы граждан, собравшихся для публичного обсуждения и решения вопросов местной жизни.

Собрания имеют право обращаться в государственные органы, на предприятия, в организации, учреждения и объединения, которые обязаны в установленном порядке рассмотреть эти обращения и о принятых по ним решениях информировать граждан, проживающих на соответствующей территории. Собрания граждан относятся к одной из возможностей граждан участвовать в управлении делами государства и решении вопросов республиканского и местного характера, а также являются одним из способов взаимодействия общественности, проживающей на определенной территории с государственными органами. В ряде зарубежных стран институт общего собрания эффективно используется при решении текущих проблем в небольших территориальных сообществах Хевсаков, В.В. Субъекты непосредственной демократии в Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / В.В. Хевсаков ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. - М., 2007. - 25 с. -- Стр.16..

На наш взгляд, действенной формой участия общественности местные собрания будут являться, в первую очередь, для рассмотрения планов развития и застройки соответствующих территорий, в остальных случаях такой формой следует воспользоваться, не для обсуждения, а именно для принятия экологически значимого решения. Исследование проблем, предоставление необходимой информации широкому кругу общественности, разработку альтернативных вариантов целесообразно осуществлять на этапах проведения общественных слушаниях и общественной экологической экспертизы.

Право на обращение предоставляет общественности возможность участия в процессе принятия экологически значимых решений посредством подачи заявлений, предложений, а также обжалования экологически значимых решений в административном и судебном порядке.

Такие формы участия общественности, как обжалование решений и действий в судебном порядке, нарушающих экологические права граждан и предъявление иска о приостановлении либо прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду либо создается опасность причинения такого вреда в будущем, реализуются на основе принятых ранее, неверных либо несогласованных экологически значимых решений, обеспечивают соблюдение права на благоприятную окружающую среду посредством судебной защиты, укрепляют позиции права на участие общественности в принятии экологически значимых решений как обеспечительного права на благоприятную окружающую среду.

К числу направлений обеспечения устойчивого социально-экономического развития относится демографическая сфера, рассматриваемая в качестве одного из направлений внутренней политики Республики Беларусь Об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Респ. Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 14 нояб. 2005 г., № 60-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2005. _ № 188. _ 2/1157.. Демографическая безопасность общества обеспечивается устойчивым повышением уровня жизни населения, совершенствованием социальной сферы и созданием условий для здоровой среды обитания человека; обеспечение репродуктивных прав граждан и содействием формированию высоких репродуктивных потребностей населения; обеспечением благоприятных социально-экономических условий развития семьи как основы стабильного общества. При этом Закон Республики Беларусь от 4 января 2002 г. № 80-З «О демографической безопасности Республики Беларусь», определяя демографические угрозы как демографические явления и тенденции, социально-экономические последствия которых оказывают отрицательное воздействие на устойчивое развитие Республики Беларусь, среди принципов обеспечения демографической безопасности (ст. 4) устойчивое социально-экономическое развитие не называет.

6. Природоохранные аспекты устойчивого развития

6.1 Правовое регулирование земельных отношений как элемент обеспечения устойчивого социально-экономического развития

Анализ земельного законодательства на соответствие его принципам устойчивого развития позволяет обосновать основные направления его совершенствования:

- уточнение состава отдельных категорий и сокращение ограничений по нецелевому использованию;

- изменение системы управления землями и перераспределение компетенции исполнительных органов по предоставлению и изъятию земельных участков в пользу местных исполкомов;

- расширение прав на землю, которые связаны с возможностью распоряжения земельными участками (право частной собственности, право аренды, концессия и земельные сервитуты);

- расширение полномочий таких местных органов как сельские, поселковые исполкомы, поскольку их компетенция в сфере земельных отношений не обеспечивает реализацию предусмотренных Законом Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 г. № 108-З задач;

- предоставление прав по распределению земельных участков таким исполкомам первичного уровня как городские (городов районного подчинения), которые не обладают самостоятельными полномочиями в сфере земельных отношений;

- закрепление правового режима земель агрогородков как центров сельского расселения;

- уточнение целевого назначения земельных участков, предоставляемых в сельской местности для некоммерческих видов деятельности граждан в рамках развития их экономической самостоятельности.

Обновление земельного законодательства направлено в основном на регулирование использования земель. В рамках реализации НСУР-2020 требуется усиление природоохранного аспекта развития законодательства об охране и использовании земель. Основным недостатком действующего Кодекса Республики Беларусь о земле 2008 года является слабая систематизация правовых норм, которые регулируют охрану земель, а также отказ от общепризнанного в природоресурсном законодательстве принципа рационального использования земель, что противоречит международно-правовым нормам в данной области, а также региональным соглашениям в рамках стран СНГ по земельным вопросам и национальному природоресурсному законодательству.

Экологизацию земельного законодательства целесообразно проводить по следующим направлениям: во-первых, уточнение в Кодексе о земле правовых требований, которые касаются охраны земель, в том числе закрепление требования рационального использования земель, а также разграничение таких требований применительно к сельскохозяйственному и несельскохозяйственному землепользованию; во-вторых, принятие ряда нормативных правовых актов об охране земель для реализации основных направлений охраны земель, закрепленных в ст. 89 Кодекса о земле, которые составляют содержание этой деятельности; в-третьих, развитие программного обеспечения охраны земель путем разработки и принятия Республиканской программы использования и охраны земель.

Изменения в земельном законодательстве, в том числе в Кодексе о земле, последние из которых внесены Законом Республики Беларусь от 6 мая 2010 г. № 120-З, позволяют выявить некоторые тенденции в развитии правового регулирования земельных отношений:

Расширение прав на землю юридических и физических лиц в рамках развития таких форм использования земли как право частной собственности на землю, право пожизненного наследуемого владения и право временного землепользования.

Право частной собственности на землю и право пожизненного наследуемого землевладения получает более широкое распространение за счет предоставления этих прав иностранным гражданам и лицам без гражданства, но частная собственность на землю юридических лиц не получила должного развития, так как нуждаются в уточненнии нормы земельного законодательства о том, для каких целей юридическим лицам могут предоставляться земельные участки в собственность.

Право временного землепользования юридических лиц дополнена такой целью как использование земельных участков «для добычи общераспространенных полезных ископаемых, торфа, для использования геотермальных ресурсов недр - на срок до 20 лет», что не вполне согласуется с нормами законодательства о недрах.

Право временного землепользования граждан в части использования участков для строительства (установки) временных индивидуальных гаражей на придомовых территориях, которое в настоящее время предоставлено так же гражданам Республики Беларусь, зарегистрированным по месту жительства в многоквартирных жилых домах, расположенных в сельских населенных пунктах, являющимся собственниками транспортных средств, имеет неоднозначную оценку в части реализации прав социально ущемленных категорий граждан, для которых первоначально такое право предоставлялось.

Расширение способов возникновения прав на землю, среди которых применяются такие: предоставление земельного участка - для прав, производных от государственной собственности; переход прав на земельный участок; приобретательная давность; сделки - для прав, производных от частной собственности.

Разнообразие способов обеспечивает стабильность земельных отношений, которой способствует также закрепление в качестве объектов всех прав на землю участков, предоставленных до вступления в силу КоЗ 2008 г. без соответствующего правового переоформления, а также возможность перехода прав на землю в случаях, установленных законодательством (при переходе прав на расположенные на них капитальные строения; при реорганизации юридического лица; при наследовании земельных участков, находящихся в частной собственности и пожизненном наследуемом владении) по упрощенной процедуре.

Усиление гарантий прав землепользователей, которые применяются при:

изъятии земельных участков для государственных нужд; изменении границ административно-территориальных и территориальных единиц; разрушении капитального строения в результате пожара, стихийных бедствий или иного вредного воздействия, и нуждаются в совершенствовании с точки зрения механизма их реализации.

6.2 Правовой режим природоохранных территорий в контексте устойчивого развития

Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов являются неотъемлемым условием обеспечения устойчивого развития общества. Повестка дня на ХХI век, принятая в Рио-де-Жанейро на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992 г.), предусматривает меры по «сохранению и рациональному использованию ресурсов в целях развития». Особое значение имеет защита естественных экологических систем, биологического и ландшафтного разнообразия, которая достигается путем выделения специальных природоохранных территорий, имеющих определенный правовой режим. Законодательство Республики Беларусь предусматривает создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ) и территорий, подлежащих специальной охране.

Правовой режим ООПТ, к которым относятся заповедники, национальные парки, заказники и памятники природы, определен в Законе Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях». Согласно данному нормативному правовому акту ООПТ понимаются как части территории Республики Беларусь с уникальными, эталонными или иными ценными природными комплексами и объектами, имеющими особое экологическое, научное или эстетическое значение, в отношении которых установлен особый режим охраны и использования. Следует отметить, что по административно-правовому статусу ООПТ могут быть республиканского и местного значения. Заповедники и национальные парки создаются только на республиканском уровне, а заказники и памятники природы, как на республиканском, так и на местном уровнях государственного управления.

Во исполнение международных обязательств Республики Беларусь с 2008 г. в национальном законодательстве закреплена возможность придания ООПТ статуса территории международного значения. Таковыми признаются ООПТ, включенные во всемирную сеть биосферных резерватов, списки объектов мирового наследия, водно-болотных угодий международного значения и иные списки природных комплексов или объектов международного значения в соответствии с международными договорами Республики Беларусь.

Термин «территории, подлежащие специальной охране» в дополнение к понятию «особо охраняемые природные территории» впервые был закреплен в редакции Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» от 17 июля 2002 года. Такие территории выделяются в целях сохранения полезных качеств окружающей среды и имеют специальный режим охраны, отличный от установленного природоресурсным законодательством либо законодательством об ООПТ. Территории, подлежащие специальной охране, выделяются не только для сохранения, расположенных в их границах объектов (напр., городские парки), но чаще всего установление специального режима является средством охраны других компонентов природной среды (например, прибрежные полосы с ограниченным режимом хозяйственной деятельности устанавливаются в целях охраны водных объектов).

Однако существующая сеть природоохранных территорий не имеет достаточно обоснованной с экологической точки зрения, проработанной и, что особенно важно, юридически оформленной пространственно-планировочной структуры, объединяющей отдельные охраняемые территориальные единицы в единое целое, в пределах которого были бы обеспечены условия миграции живых организмов. Данная проблема поднималась еще в 1997 году и была очерчена в Национальной стратегии по сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия Республики Беларусь. С 2007 года в Республике Беларусь начато формирование национальной экологической сети в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 12 января 2007 г., № 19 «О некоторых вопросах государственной градостроительной политики» О некоторых вопросах государственной градостроительной политики : Указ Президента Респ. Беларусь, 12 янв. 2007 г., № 19 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2007. _ № 15. _ 1/8258..

В связи с необходимостью определения возможных направлений дальнейшего развития законодательства Республики Беларусь об экологической сети представляют интерес имеющиеся подходы к закреплению в правовых актах норм о формировании и функционировании экологических сетей. Среди них можно выделить следующие: принятие специальных законов, регулирующих функционирование экологических сетей (Украина, Республика Молдова); включение отдельных норм в законодательство об ООПТ (Республика Казахстан); включение норм в головные акты об охране окружающей среды (страны-члены ЕС).

В юридической литературе высказывается мнение, что правовое регулирование данных общественных отношений только нормами градостроительного законодательства, учитывая цели и задачи создания экологической сети, представляется недостаточным. В силу того, что Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» регулирует весь комплекс экологических отношений, представляется целесообразным закрепление именно в данном нормативном правовом акте понятия экологической сети, норм о ее формировании и функционировании, компетенции органов государственного управления в области формирования и функционирования экологической сети, а также отражение режима входящих в экологическую сеть элементов Лизгаро, В.Е. К вопросу о развитии законодательства Республики Беларусь, регулирующего формирование и функционирование экологической сети / В.Е. Лизгаро // Сучаснi проблеми аграрного i природоресурсного права: мiжнар. наук.-практ. конф. (Кипв, 30-31 жовтня 2009 г.): зб. наук. пр. / за заг. ред. В.М. Єрмоленка [та iн.]. - Кипв: IРIДIУМ, 2009. - С.254-256..

30 ноября 2009 года Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в первом чтении был рассмотрен проект Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» по вопросам формирования и функционирования национальной экологической сети и биосферных резерватов». В законопроекте предлагается закрепить понятие «национальная экологическая сеть» под которым понимается система функционально взаимосвязанных ООПТ и природных территорий, подлежащих специальной охране, предназначенных для сохранения естественных экологических систем, биологического и ландшафтного разнообразия, а также обеспечения непрерывности среды обитания диких животных. Предполагается, что проект схемы национальной экологической сети будет разрабатываться Минприроды Республики Беларусь совместно с НАН Беларуси, областными исполнительными и распорядительными органами и другими заинтересованными государственными органами и организациями. Схема национальной экологической сети, утвержденная Президентом Республики Беларусь должна будет учитываться при разработке и реализации схемы рационального размещения ООПТ республиканского значения, региональных схем рационального размещения ООПТ местного значения, проектов и схем землеустройства, градостроительных проектов, отраслевых схем размещения и развития производства и объектов транспортной и инженерной инфраструктуры, проектов мелиорации земель, проектов водоохранных зон и прибрежных полос водных объектов, республиканской комплексной схемы размещения рыболовных угодий, лесоустроительных проектов, проектов охотоустройства и планировки зон отдыха. В законопроекте определены элементы национальной экологической сети, которая будет состоять из зон ядра, экологических коридоров и охранных зон. На ООПТ и природных территориях, подлежащих специальной охране, включенных в национальную экологическую сеть, будет действовать режим охраны и использования, установленный для этих территорий при их объявлении или преобразовании.

Следует отметить, что данным законопроектом впервые предусматривается возможность создания биосферных резерватов в соответствии с международными договорами Республики Беларусь в целях обеспечения устойчивого использования природных ресурсов. Решения об объявлении или прекращении функционирования биосферных резерватов принимаются областными исполнительными и распорядительными органами по предложению Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, согласованному с Национальной академией наук Беларуси, другими заинтересованными. Для организации деятельности биосферных резерватов по инициативе областных исполнительных и распорядительных органов предусматривается создание координационных советов по управлению биосферными резерватами, положения о которых и их персональный состав утверждается решениями областных исполнительных и распорядительных органов.

Таким образом, правовое закрепление формирования и функционирования национальной экологической сети и возможности создания биосферных резерватов отражает учет принципов устойчивого развития в процессе совершенствования национального экологического законодательства.

6.3 Охрана окружающей среды населенных пунктов как одна из эколого-правовых мер обеспечения устойчивого развития

Экологические требования при размещении и развитии населенных пунктов установлены Законом Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» и законодательством об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности. Содержание этих требований имеет два взаимоувязанных аспекта: размещение и развитие как населенных пунктов в системе территориальной организации Республики Беларусь, так и каждого отдельного населенного пункта в процессе его планировки и застройки.

Следует констатировать, что термин «устойчивое развитие территорий» в Законе «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» отсутствует. Вместе с тем, на экологизацию данного вида деятельности указывает норма ст. 65 указанного закона об обязанности собственников, пользователей при эксплуатации объекта строительства. В частности: собственники, пользователи объекта строительства, если иное не установлено законодательством, при его эксплуатации обязаны: содержать объект строительства в надлежащем техническом, санитарно-гигиеническом, противопожарном, экологическом и архитектурно-эстетическом состоянии; соблюдать требования в области охраны окружающей среды.

Также нормы статей 4-6 Закона Республики Беларусь «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности…» указывают на обеспечения: сохранения благоприятных условий жизнедеятельности человека; рационального использования природных ресурсов; безопасности территорий и их защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; запрет или ограничения архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, которая может причинить вред особо охраняемым природным территориям.

Основные направления устойчивого развития населенных пунктов закреплены в НСУР_2020, в частности, определены природоохранные мероприятия, которые включают в себя:

улучшение экологической ситуации в ряде крупных городов и промышленных центров;

обеспечение населения чистой питьевой водой;

разработку и реализацию комплексной программы по организации системы сбора, переработки и захоронения отходов;

стимулирование внедрения экологически малоотходных, безотходных и безопасных технологий, государственная поддержка реконструкции действующих производств при переходе на малоотходные и ресурсосберегающие технологии и ряд других.

На сегодняшний день сформирован достаточно обширный перечень нормативных правовых актов в области правовой охраны окружающей среды населенных пунктов. Правовая охрана окружающей среды населенных пунктов - это система правовых мер, содержание которых определяется различными отраслями законодательства, такими как: о санитарно-эпидемическом благополучии населения; об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности; об обращении с отходами и др.

Так, общие требования по обеспечению санитарно-эпидемического благополучия населения, содержаться в Законе Республики Беларусь «О санитарно-эпидемическом благополучии населения». В частности установлены требования к: проектированию, строительству и вводу объектов в эксплуатацию; разработке нормативно-технической документации; жилым помещениям; содержанию территорий. Территории населенных пунктов должны содержаться в соответствии с действующими санитарными правилами. Производственные и бытовые отходы подлежат сбору, обезвреживанию, утилизации и захоронению, условия и способы которых должны соответствовать требованиям безопасности населения и окружающей среды.

На законодательном уровне (в Законе Республики Беларусь «Об обращении с отходами») закреплен принцип расширенной ответственности производителя товаров за сбор и передачу на использование отходов, в которые превращаются производимые товары. Установлены новые требования к обращению с отходами. Правовые основы обращения с отходами, направлены на предотвращение их вредного воздействия на окружающую среду, а также на максимальное вовлечение отходов в гражданский оборот в качестве вторичного сырья. Нормы Закона «Об обращении с отходами» согласуются с требованиями законодательства в данной сфере, а также Директивой Президента Республики Беларусь от 14 июня 2007г. №3 «Экономия и бережливость - главные факторы экономической безопасности государства» Экономия и бережливость - главные факторы экономической безопасности государства: Директива Президента Республики Беларусь, 14 июня 2007г., № 3 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2007. - № 146, 1/8668..

Основные выводы

1. Устойчивое развитие общества в соответствии с основными подходами, декларируемыми в международных документах, в первую очередь в Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию (1992 г.) и Декларации Йоханнесбургского саммита по устойчивому развитию (2002 г.) возможно только при признании равенства всех факторов, включаемых в понятие «устойчивое развитие»: экономическое развитие, социальное развитие и охрана окружающей среды. Экологически обоснованное социальное и экономическое развитие не только может быть фактором роста экономики, но и позволит обеспечить экологическую безопасность и социальную стабильность общества. Исходя из чего, представляется принципиальным возвращение в названии программного документа _ Национальной стратегии _ к отвечающему положениям международных документов понятию - «устойчивое развитие» (что соответствует термину «sustainable development») взамен содержащегося в Законе Республики Беларусь «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь» термина «устойчивое социально-экономическое развитие» с внесением требуемых изменений в названный Закон и иные нормативные правовые акты Республики Беларусь, содержащие данную дефиницию.

2. Основываясь на ст. 8 Конституции Республики Беларусь, Законе Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» принцип устойчивого развития должен быть положен в основу правового регулирования экономических, социальных и экологических отношений в силу того, что данный принцип декларируется в ряде международных документов, в том числе международных договорах, стороной которых является Республика Беларусь.

3. Экологическая обусловленность социально-экономического развития общества нуждается в концептуальном обосновании государственной политики в области охраны окружающей среды. Действующий в настоящее время в этой области документ - Концепция государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды, утвержденный Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь 6 сентября 1995 г., не опирается на принцип устойчивого развития и в целом нуждается в кардинальной переработке, как при определении основных направлений политики, так и ее принципов на основе и с учетом положений доктрины устойчивого развития согласно международным соглашениям и основным направлениям экологической политики Республики Беларусь, заложенным в Конституции Республики Беларусь, Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды».

Необходима разработка новых, отвечающих современному уровню развития законодательства концептуальных основ государственной экологической политики Республики Беларусь в форме концепции (доктрины) экологической политики, а также развивающих ее региональных направлений политики в области охраны окружающей среды.

- Правовое регулирование в области устойчивого развития необходимо осуществлять на базе системного подхода, правовую основу которого составляет Закон Республики Беларусь «Об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь». Для реализации требуемой системности следует обеспечить включение принципов и положений устойчивого развития в разрабатываемые на период 2011-2015 гг. и далее как на общенациональном, так и местном уровнях концепции безопасности и развития нормативной правовой базы, программы и планы действий в области рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды и иные концепции и стратегические планы, где элементы устойчивого развития (экономическое, социальное развитие и охраны окружающей среды) составляют основное их содержание, в частности в: Концепцию национальной безопасности Республики Беларусь; Национальный план действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь, разрабатываемый на 2011-2015 годы; Концепцию совершенствования законодательства Республики Беларусь и разрабатываемые Планы подготовки законопроектов (на 2010 и последующие годы) и другие программные документы, принимаемые по основным направлениям внешней и внутренней политики Республики Беларусь.

4. С целью обеспечения системного подхода в реализации на уровне нормативных правовых актов принципов и положений устойчивого развития необходимо определить роль и место Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. (и разрабатываемой Национальной стратегии на 2011-2025 годы, а также иных стратегий, которые будут приняты, по истечении срока действия настоящей) среди стратегических (программных) документов Республики Беларусь путем утверждения ее нормативным правовым актом соответствующей юридической силы.

Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. одобрена Национальной комиссией по устойчивому развитию Республики Беларусь и Президиумом Совета Министров Республики Беларусь. При этом Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 г. «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» не относит такого рода решения ни к нормативным правовым актам, ни к правовым актам, не являющимся нормативными.

Для обеспечения данного направления требуется внесение ряда изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь», в частности:

- установить орган государственной власти и вид нормативного правового акта, которым утверждаются Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития; как форма государственного прогнозирования устойчивого развития Республики Беларусь на долгосрочную перспективу;

- установить орган государственной власти и вид нормативного правового акта, которым утверждаются Основные направления социально-экономического развития, определяющие социально-экономическую и научно-техническую политику государства на перспективу. Поскольку данный закон предусматривает, что в целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства данные основных направлений социально-экономического развития используются при разработке программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, утверждаемых Президентом Республики Беларусь (ч.3 ст. 4), представляется целесообразным утверждать Национальную стратегию устойчивого развития Республики Беларусь (на 15 лет), а также Основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь (на 10 лет) нормативным правовым актом, имеющим юридическую силу не меньше указа Президента Республики Беларусь;