Правовые основы устойчивого развития на местном уровне

Оценка воздействия на окружающую среду и порядок ее проведения установлен ст.58 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» Об охране окружающей среды : Закон Респ. Беларусь, 26 нояб. 1992 г., № 1982-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь, 17 июля 2002 г. № 126-З : с изм. и доп. // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО "ЮрСпектр". _ Минск, 2010., Законом «О государственной экологической экспертизе» О государственной экологической экспертизе : Закон Респ. Беларусь, 9 нояб. 2009 г., № 54-З // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО "ЮрСпектр". _ Минск, 2010..

Стратегическая экологическая оценка (СЭО). Следует отметить, что в настоящее время отсутствует учет экологического фактора при подготовке стратегической документации, которая является основой для разработки иных проектов и планов. Значение такого рода документации, а также положение Национальной стратегии, согласно которому планируется присоединение Республики Беларусь к Протоколу по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте до 2010 года, свидетельствуют об актуальности вопроса. Протокол предполагает особую процедуру для учета экологического фактора при разработке и принятии глобальных и стратегических проектов и планов, а также политики и законодательства. Его требования распространяются на стратегические проекты и планы, являющиеся основанием для разработки и реализации перечисленных в документе частных проектов. Проводя соотношение ОВОС и стратегической экологической оценки, представляется возможным согласиться с тем, что СЭО расширяет цели и принципы ОВОС и придает ему большее значение в процессе принятия решений, вынося его за рамки проектного уровня. Следует учитывать опыт Европейского Союза, где вопрос об объединении либо разделении процедур вызвал дискуссию. В результате была принята Директива об оценке воздействия на окружающую среду и утверждена Директива о стратегической экологической оценке, рассматривающие их в качестве самостоятельных правовых мер. На наш взгляд, реализация положений Протокола в силу специфики объекта СЭО потребует разработки особой процедуры, что потребует выделить ее в качестве обособленного элемента экологического сопровождения хозяйственной и иной деятельности.

Природоохранные мероприятия на стадии размещения объекта. Природоохранная деятельность на стадии выбора площадки под размещение объекта регулируется группой норм, также претендующей занять значимое место в системе экологического права. Необходимость особой правовой регламентации вызвана тем, что это один из самых ранних этапов реализации намечаемой деятельности, предшествующий разработке проектной документации. К тому же это важная стадия с позиции учета экологического фактора: происходит сличение намечаемой деятельности с условиями местности, на которой будет располагаться объект, что способствует минимизации вреда окружающей среде.

Заказчик или по его поручению проектная организация заблаговременно представляет органам Минприроды Республики Беларусь заявку о намерениях по размещению объекта, которая содержит показатели планируемой деятельности, позволяющие сделать первичные выводы об ее экологической опасности. Рассмотрев заявку, компетентные органы в 15-дневный срок выдают экологические условия на проектирование, которые предусматривают основные требования к проектируемому объекту по поводу охраны окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Они являются обязательными как для заказчика, так и для проектной организации при разработке проектной документации, что позволяет направить проектирование в русло учета экологических требований. Кроме того, в качестве природоохранных мероприятий на стадии размещения объекта можно включить предварительную проверку предпроектных материалов, обосновывающих размещение объекта, а так же участие представителей территориальных органов природных ресурсов и охраны окружающей среды в выборе места размещения земельного участка для строительства объекта.

Экологическая экспертиза проводится на стадии согласования проектной документации, и представляет собой проверку и оценку проектных решений планируемой хозяйственной и иной деятельности, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, на соответствие установленным в законодательстве экологическим требованиям. В национальном законодательстве выделяется два ее вида: государственная и общественная экологические экспертизы. Государственная экологическая экспертиза осуществляется Минприроды Республики Беларусь и его территориальными органами, и проводится в обязательном порядке для определенного круга проектных решений намечаемой деятельности. Ее заключение является обязательным для соблюдения заказчиком. Общественная экологическая экспертиза проводится по инициативе общественности, и ее результаты носят рекомендательный характер Инструкция о порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь : утв. постановлением М-ва природ. ресурсов и охраны окружающей среды Респ. Беларусь, 11 мая 2001 г., № 8 : в ред. постановления М-ва природ. ресурсов и охраны окружающей среды Респ. Беларусь, 22 апреля 2005 г., № 20 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. _ 2001. _ № 53. _ 8/6062 ; 2005. _ № 74. _ 8/12550; Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утв. Постановлением Совета Министров Респ. Беларусь, 19 мая 2010 г., № 755 // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО "ЮрСпектр". _ Минск, 2010..

Экологический контроль. Чем меньше внимания уделяется природоохранному фактору в ходе разработки проектов и в процессе принятия эколого-значимых решений, тем большее значение приобретают элементы экологического сопровождения на поздних стадиях хозяйственной деятельности. Не подлежит сомнению актуальность экологического контроля в системе мер охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Общественные отношения, являющиеся его предметом, складываются на стадии строительства, функционирования и ликвидации объекта. Исходя из этого, экологический контроль выступает элементом ЭСХД на стадии реализации проекта. При помощи таких видов экологического контроля, как ведомственный, производственный и общественный, обеспечивается непосредственная заинтересованность субъектов в соответствии деятельности экологическим требованиям Об охране окружающей среды : Закон Респ. Беларусь, 26 нояб. 1992 г., № 1982-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь, 17 июля 2002 г. № 126-З : с изм. и доп. // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО "ЮрСпектр". _ Минск, 2010; О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 16 октября 2009 г., № 510 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2009. - № 253. - 5/11062; О некоторых вопросах государственного контроля в области охраны окружающей среды, осуществляемого Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды и его территориальными органами: Постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 21 июля 2003 г., № 963 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2003. - № 82. - 5/12801..

Послепроектный анализ. Между элементами ЭСХД существует определенная взаимосвязь. Примером такой взаимосвязи между экологическим контролем и экологической экспертизой является послепроектный анализ, который осуществляется на стадии реализации проекта и направлен на проверку их соответствия утвержденным проектным решениям, прошедшим государственную экологическую экспертизу. При проведении такой проверки ставятся две задачи информационная и контрольная. Информационная задача заключается в необходимости сравнить расчетные результаты деятельности предприятия с фактическими. Информация предназначается для самого эксперта насколько правильно он смог оценить воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду. Такие сведения приобретают особую актуальность при введении новых и малоизвестных технологий, когда эксперту достаточно сложно сделать оценку. Все это позволяет улучшать существующие методы прогнозирования воздействия планируемой деятельности на окружающую среду и разрабатывать новые, что в конечном итоге влияет на точность и правильность эколого-экспертного заключения. Контрольная задача состоит в проверке точности реализации проектов, поскольку существует вероятность отступления инициаторов намечаемой деятельности в ходе реализации проекта от заданных параметров. В таком сочетании информационной и контрольной составляющей послепроектного анализа и проявляется его сущностная характеристика, позволяющая вести речь об особом образовании в экологическом праве.

Важность указанных выше проверок состоит и в том, что они носят специализированный характер, при проведении же общих проверок отмеченные задачи могут и не ставиться. Данные проверки проводятся периодически и их результаты также свидетельствуют об актуальности послепроектного анализа. Кроме того, необходимость в особом его правовом регулировании связана с присоединением Республики Беларусь к Конвенции «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте», в которой прямо предусмотрено проведение послепроектного анализа в случае проявления заинтересованности одной из сторон Конвенции.

Экологический аудит. Охрана окружающей среды требует создания новых эффективных организационно-правовых механизмов, одним из которых, по нашему мнению, является экологический аудит. Осуществляют данную деятельности юридические лица и индивидуальные предприниматели, получившие специальное разрешение (лицензию). В качестве объектов могут выступать хозяйственная и иная деятельность, а также сооружения, производства, цеха и иные объекты, эксплуатация которых оказывает или может оказать воздействие на состояние окружающей среды и другие объекты, связанные с охраной окружающей среды, использованием природных ресурсов, обеспечением экологической безопасности. Субъекты хозяйствования прибегают к услугам аудиторов прежде всего для проверки того, насколько их хозяйственная деятельность соответствует требованиям в области охраны окружающей среды, для определения путей и способов уменьшения риска вредного воздействия на окружающую среду, для выработки решений по повышению экологической безопасности производства. Указанная тенденция объясняется в том числе стремлением избежать возможных негативных последствий в результате экологического контроля Об охране окружающей среды : Закон Респ. Беларусь, 26 нояб. 1992 г., № 1982-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь, 17 июля 2002 г. № 126-З : с изм. и доп. // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО "ЮрСпектр". _ Минск, 2010; О некоторых вопросах проведения экологического аудита: Постановление М-ва природ. ресурсов и охраны окружающей среды Респ. Беларусь от 27 марта 2006 г., № 19 (с изм. и доп.) // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2006. - № 78. - 8/14439; 2008. - № 136. - 8/18902..

Можно заключить, что законодатель в настоящий момент связывает процедуру экологического аудита со стадией непосредственной реализации проекта и, в отличие от экологической экспертизы, он рассматривается как независимая проверка хозяйственной и иной деятельности. Несмотря на то, что обе процедуры осуществляются на разных стадиях хозяйственной деятельности, субъектный состав и правовое значение их результатов различны, экологическая экспертиза и экологический аудит являются взаимосвязанными процедурами. Их следует рассматривать как элементы ЭСХД, подчиненные одной интеграционной цели. К тому же в своей работе аудиторы могут проверить, насколько реализация проекта соответствует требованиям заключения, и указать на это.

Таким образом, под ЭСХД следует понимать непрерывный процесс учета экологического фактора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, начиная с возникновения замысла и заканчивая ликвидацией объекта, позволяющий оценить такую деятельность на соответствие экологическим требованиям. Соблюдая последовательность, начиная с возникновения замысла и заканчивая ликвидацией объекта, к таковым относятся: стратегическая экологическая оценка, природоохранные мероприятия на стадии размещения объекта, ОВОС, экологическая экспертиза, послепроектный анализ, экологический контроль и экологический аудит. Элементы такого целостного учета экологического фактора неоднородны. Их можно условно разделить на сложившиеся и формирующиеся. Сложившимися элементам ЭСХД являются ОВОС, экологическая экспертиза, экологический контроль и экологический аудит. К формирующимся элементам представляется возможным причислить стратегическую экологическую оценку, природоохранные мероприятия на стадии размещения объекта, послепроектный анализ.

Следует обратить особое внимание, что при строительстве конкретного объекта, градостроительной деятельности, недропользованию различен набор и содержание стадий. На примере строительства зданий, сооружений, предприятий можно выделить такие этапы, как ходатайство о намерениях, обоснование места размещения объекта, обоснование инвестиций, разработка проекта, согласование и принятие решения по проекту, строительство объекта, функционирование объекта, ликвидация объекта. Кроме того, не во всех случаях используется тот или иной природоохранный механизм. В частности, ОВОС проводится согласно закрепленному в законодательстве перечню объектов. Исходя из этого, необходимо учитывать, что состав элементов экологического сопровождения конкретной хозяйственной деятельности сугубо индивидуален.

4.2 Установление в законодательстве требований, предъявляемых к экономической деятельности с целью охраны окружающей среды

В современной правовой науке признано, что отрасль законодательства, регулирующая отношения, возникающие в связи с использованием природных ресурсов, охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности, называемая - экологическое право - представляет собой комплексное правовое образование Макарова, Т.И. Законодательство об охране окружающей среды (экологическое законодательство) / Т.И.Макарова // Белорус. юрид. энцикл. : в 4 т. -- Минск, 2007. -- Т. 1. -- С. 471 -- 472; Обзор экологического законодательства Республики Беларусь / под ред. Е.В.Лаевской, Т.И.Макаровой. -- СПб. : Невский простор, 2003. -- Гл. 1. -- С. 5 -- 45; Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь от 26 ноября 1992 года «Об охране окружающей среды» в ред. закона от 17 июля 2002 года / Е.В.Лаевская, В.Е.Лизгаро, Т.И.Макарова ; науч. ред. Е.В.Лаевская, Т.И.Макарова. -- Минск : Тонпик, 2005. -- 272 с.. Комплексные отрасли _ это «отрасли законодательства, представляющие системы норм, регулирующих комплекс разнородных взаимосвязанных между собой общественных отношений, объединенных определенной сферой» Дробязко, С.Г. Предмет, сфера, объект правового регулирования в условиях формирования социального правового государства и правового гражданского общества / С.Г.Дробязко // Выбр. навук. працы Беларус. дзярж. ун-та : у 7 т. - Мiнск, 2001. _ Т. 3. _ С.11.. В качестве сферы правового регулирования в экологическом праве выступает окружающая среда и возникающие по ее поводу общественные отношения. Эти отношения могут иметь ярко выраженный природоохранный характер (например, сохранение редких и исчезающих видов животных и растений), но чаще такие отношения лежат в плоскости ведения хозяйственной деятельности и являются, таким образом, комплексными или смежными. Такими смежными выступают отношения в ходе которых ведется экономическая деятельность, способная причинить экологический вред, в обязательном порядке сопровождаемая мероприятиями по охране окружающей среды.

Теоретико-правовые подходы относительно соотношения норм, регулирующих экономическую деятельность, и норм, на основании которых обеспечивается охрана окружающей среды, позволяют требовать обязательного установления экологических требований, предъявляемых к хозяйственной и иной деятельности, в экологическом законодательстве с одновременным их воспроизведением и развитием в законодательстве о хозяйственной деятельности. Такой подход позволяет особым образом систематизировать экологическое законодательство как комплексную правовую отрасль, включив в нее, наряду с источниками собственно экологического содержания (т.е. принятыми для обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды), также т.н. «экологизированные нормы»

К собственно экологическому законодательству следует относить: нормативные правовые акты, принятые с целью: а) регулирования отношений по использованию и охране природных компонентов (природоресурсное законодательство); б) охраны окружающей среды в процессе осуществления экономической деятельности.

А) Природоресурсное законодательство сложилось в процессе использования природных ресурсов и основано на естественных особенностях отдельных компонентов природной среды. Компоненты природной среды в соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» - это земля, недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, озоновый слой Об охране окружающей среды : Закон Респ. Беларусь, 26 нояб. 1992 г., № 1982-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь, 17 июля 2002 г. № 126-З : с изм. и доп. // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО "ЮрСпектр". _ Минск, 2010.. Таким образом, в природоресурсное законодательство входят самостоятельные по сути подотрасли, взаимосвязанные в силу естественной связи природных компонентов в окружающей среде:

- земельное право или правовой режим использования и охраны земель;

- горное право или правовой режим использование и охрана недр;

- водное право или правовой режим использования и охраны вод;

- лесное право или правовой режим использования и охраны лесов

- правовой режим использования и охраны растительного мира вне лесов;

- фаунистическое право или правовой режим охраны и использования животного мира;

- правовая охрана атмосферного воздуха;

- правовая охрана озонового слоя.

Каждую из названных подотраслей экологического законодательства возглавляет соответствующий законодательный акт: Кодекс о земле, Кодекс о недрах Кодекс Республики Беларусь о недрах : Кодекс Респ. Беларусь, 14 июля 2008 г., № 406-З// Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2008. - № 184. - 2/1503., Водный и Лесной кодексы, Законы «О растительном мире», «О животном мире» О животном мире : Закон Респ. Беларусь, 10 июля 2007 г., № 257-З (с изм. и доп. : Законы Респ. Беларусь от 10 нояб. 2008 г., № 444-З; 2 июля 2009 г., № 32-З; 4 янв. 2010 г., № 109-З) // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2007. - № 172. - 2/1354; 2008. - № 275. - 2/1541; 2009. - № 161. - 2/1584; 2010. - № 17. - 2/1661., «Об охране атмосферного воздуха» Об охране атмосферного воздуха : Закон Респ. Беларусь, 16 дек. 2008 г., № 2-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2009. - № 4. - 2/1554., «Об охране озонового слоя».

Б) Нормативные правовые акты, принятые с целью охраны окружающей среды в процессе экономической деятельности устанавливают механизмы охраны окружающей среды, которые в общем виде закреплены в Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды». В этой группе на настоящий момент времени представлены следующие законы Республики Беларусь: Об особо охраняемых природных территориях; О государственной экологической экспертизе О государственной экологической экспертизе : Закон Респ. Беларусь, 9 нояб. 2009 г., № 54-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2009. - № 276. - 2/1606.; Об обращении с отходами Об обращении с отходами : Закон Респ. Беларусь, 20 июля 2007 г., № 271-З (с изм. и доп. : Законы Респ. Беларусь от 8 июля 2008 г., № 367-З; 28 дек. 2009 г., № 93-З) // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2007. - № 183. - 2/1368; 2008. - № 170. - 2/1464; 2010. - № 6. - 2/1645.. В юридической литературе в качестве самостоятельной группы источников экологического права выделяют также законодательство в сфере экологической безопасности Екологiчне право : особлива частина : пiдруч. для студ. юрид. вузiв i фак. : повн. акад. курс / В.IАндрейцев [та iн.] ; за ред. В.I.Андрейцева. - Киiв : Iстина, 2001. - 544 с... В эту группу источников следует включить законы Республики Беларусь: О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС; О радиационной безопасности населения; О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; О промышленной безопасности опасных производственных объектов О промышленной безопасности опасных производственных объектов : Закон Респ. Беларусь, 10 янв. 2000 г., № 363-З : с изм. и доп. : Законы Респ. Беларусь, 29 июня 2006 г., № 137-З; 20 июля 2006 г., № 162-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2000. _ № 8. _ № 2/138; 2006. _ № 10. - 2/1235; № 122. - 2/1259., О безопасности генно-инженерной деятельности; Об использовании атомной энергии Об использовании атомной энергии : Закон Респ. Беларусь, 30 июля 2008 г., № 426-З // 2008. _ № 187. _ 2/1523..

Задача законодателя, на наш взгляд, состоит в том, чтобы требования законодательства, касающиеся охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности соотносились с соответствующими положениями нормативных правовых актов, регулирующих экономическую деятельность. В юридической литературе имеет место понятие т.н. «экологизированных норм». Под «экологизацией» нормативных правовых актов принято понимать «внедрение эколого-правовых требований в содержание, правовую ткань нормативного правового акта». По отношению к хозяйствующим субъектам, то есть тем, кто загрязняет и истощает природную среду, нормы экологического права действуют через нормативные акты, регулирующие экономическую деятельность этих субъектов» Петров, В.В. Экологическое право России : учеб. для вузов / В.В.Петров. _ М. : БЕК, 1995. _ С.95.. Например, Закон Республики Беларусь «О магистральном трубопроводном транспорте» устанавливает меры обеспечения экологической безопасности при создании магистральных трубопроводов, при их эксплуатации и выводе из эксплуатации, консервации и ликвидации, включая требования о проведении ОВОС; выборе трассы с учетом природных особенностей территории, расположения населенных мест, сохранению особо охраняемых природных территорий и иных мер по охране окружающей среды О магистральном трубопроводном транспорте : Закон Респ. Беларусь, 9 янв. 2002 г., № 87-З : с изм. и доп. : Законы Респ. Беларусь, 29 июня 2006 г., № 137-З; 20 июля 2006 г., № 162-З; 7 мая 2007 г., № 212-З; 8 июля 2008 г., № 367-З; 10 нояб. 2008 г., № 444-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. _ 2002. _ №9. _ 2/836; 2006. _ № 107. _ 2/1235; № 122. _ 2/1259; 2007. _ № 118. _ 2/1309; 2008. _ № 170. _ 2/1464; № 275. _ 2/1541..

Экологические требования, предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности, в наиболее общем и наиболее полном виде установлены в главе 6 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды». К ним относятся: общие требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации, демонтаже и сносе зданий, сооружений и иных объектов; требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики; предъявляемые при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения; объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки; опасных химических веществ; радиоактивных веществ; оказывающих вредное биологическое и физическое воздействие и др..

Аналогичная связь прослеживается между экологическим и т.н. социальным законодательством. К последнему, в частности, относится законодательство, обеспечивающее санитарно-эпидемическое благополучие населения О санитарно-эпидемическом благополучии населения : Закон Респ. Беларусь, 23 нояб. 1993 г., № 2583-XII: в ред. Законов Респ. Беларусь, 23 мая 2000 г., № 397-З; 29 июня 2003 г., № 217-З; 16 мая 2006 г., № 109-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. _ 2000. _ № 52. _ 2/172; 2003. _ № 79. _ 2/966; _ 2006. _ № 8. _ 2/1206., градостроительное законодательство. Важнейшей составляющей названных отраслей являются технические нормативные правовые акты, устанавливающие нормативы (стандарты, правила, регламенты) хозяйственной деятельности с целью обеспечения безопасности человека.

Ученые-юристы по-разному оценивают связь экологического законодательства с иными отраслями. Так, В. В. Петров еще в 1995 г. отмечал, что экологические отношения вытекают из гражданских отношений, поэтому они ближе к гражданско-правовым дисциплинам Петров, В.В. Экологическое право России : учеб. для вузов / В.В.Петров. _ М. : БЕК, 1995. _ С.97.. О. И. Крассов и М.И. Васильева признают, что основу правового регулирования в экологическом праве составляют методы, присущие административному праву, при помощи которых «можно добиться каких-то положительных результатов в решении проблем охраны природы» Крассов, О.И. Экологическое право : учеб. / О.И.Крассов. _ М. : Дело, 2001. - С.38., а также «ограничить потребительскую психологию общества по отношению к природе» Васильева, М.И. Проблемы защиты общественного интереса в экологическом праве / М.И.Васильева // Государство и право. _ 1999. _ № 8. _ С.49-62. Немецкий юрист Рольф Штобер пишет: «В настоящее время процесс экономизации права дополняется процессом его экологизации <…> Экономика является источником экологического ущерба и адресатом экологических мероприятий. Она может функционировать и развиваться только в условиях нормальной окружающей среды. Экономическая выгода заключается в долгосрочном обеспечении основ производства. Эта зависимость требует такого способа хозяйствования, который обеспечивал бы воспроизводство в долгосрочной перспективе. Так как экологическое законодательство направлено на решение всей проблематики, связанной с экологией, и не ограничивается узкими специфическими сферами, то только его интеграция в хозяйственно-административное право может гарантировать экологически приемлемые решения. Следовательно, экологический аспект должен стать неотъемлемым элементом хозяйственно-административной деятельности» Штобер, Р. Общее хозяйственно-административное право: основы и принципы. Экономическая конституция : пер. с нем. - Минск : Изд-во ЕГУ, 2001. - С. 13..

Такой подход в целом согласуется с необходимостью паритета между экономическими и экологическими потребностями общества, который вытекает из Стратегии устойчивого социально-экономического развития, предусматривающей единство социальных, экономических и экологических задач в качестве «несущих столпов идеала устойчивого, ориентированного на будущее развития».

В свете соотнесения требований законодательства, предъявляемых к экономической деятельности с позиций охраны окружающей среды, и содержания нормативных правовых актов, регулирующих экономическую деятельность, обращает на себя внимание юридическая сила Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», не соответствующая его роли в системе экологического законодательства. Для устранения имеющего место системного противоречия в юридической литературе предлагается наделить Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» юридической силой программного закона, принимаемого в установленном Конституцией Республики Беларусь порядке по основным направлениям внутренней и внешней политики при условии, что за него проголосовало не менее двух третей от полного состава палат Национального собрания Республики Беларусь Макарова, Т.И. Теоретические проблемы правового положения физических лиц в экологических отношениях : дис. д-ра юрид. наук : 12.00.06 / Т.И.Макарова; Белорус. госуд. ун-т. - Минск, 2008. - 280 с.. Поскольку юридическая сила программного закона обусловлена не только статусом органа, его принимающего, но также и степенью сложности процедуры его принятия, которая отражает значимость общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования, представляется, что придание Закону Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» формы программного закона определит особое место этого источника в системе законодательства и его роль как головного закона по отношению к иным, в том числе «экологизированным», регулирующим экологические отношения.

5. Социальные аспекты устойчивого развития

Одним из направлений правового обеспечения устойчивого развития является совершенствование законодательства в социальной сфере. Ранее (с. 23-24) мы обращали внимание на соотношение законодательства об охране окружающей среды с градостроительным и санитарно-эпидемическим законодательством, призванным обеспечивать гражданам благоприятные условия жизнедеятельности и труда. В контекст социального развития в соответствии с программными документами Республики Беларусь вписывается правовое обеспечение устойчивого развития села и малых городских поселений.

5.1 Устойчивое развитие села и малых городских поселений

предлагается развивать в следующих направлениях:

- обеспечение нужд, потребностей и занятости местного населения путем приоритетного развития производств и видов деятельности, гарантирующих сохранение природных экосистем, в том числе агроэкотуризма и ремесленной деятельности;

- создание новых рабочих мест, развитие малого и среднего бизнеса на местном уровне;

- обеспечение доступа населения к местным земельным ресурсам.

Обеспечение нужд, потребностей и занятости местного населения путем приоритетного развития производств и видов деятельности, гарантирующих сохранение природных экосистем. К таким видам деятельности можно отнести агроэкотуризм и ремесленную деятельность. В юридической литературе обращается внимание на правовые вопросы агроэкотуризма, а сам такой вид туризма рассматривается в качестве важнейшего способа возрождения сельской местности. В Республике Беларусь действует Закон от 25 ноября 1999 г. «О туризме», который носит общий характер и регулирует отношения по осуществлению предпринимательской туристической деятельности. Особенности организации агроэкотуризма им не определены, содержится лишь отсылочная норма к иному законодательству О туризме : Закон Респ. Беларусь, 25 ноября 1999 г. N 326-З; в ред. Закона Респ. Беларусь, 9 янв. 2007 г., № 206-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. _ .2007. _ № 15. _ 2/1303. . Специальным нормативным правовым актом в данной сфере является Указ Президента Республики Беларусь от 2 июня 2006 г. № 372 «О мерах по развитию агроэкотуризма в Республике Беларусь», закрепляющий льготный порядок осуществления не являющейся предпринимательской деятельности физических лиц и крестьянских (фермерских) хозяйств по оказанию услуг в сфере агроэкотуризма.

Особенности организации агроэкотуризма в случаях, когда услуги оказывают иные субъекты в качестве предпринимательской деятельности, четко не урегулированы. Установлены лишь гигиенические требования к деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при оказании услуг в сфере агроэкотуризма. Более того, законодательство о туризме ограничивает возможность участия в данных отношениях индивидуальных предпринимателей, что не вполне согласуется с содержанием понятия «агроэкотуризм», положениями других нормативных правовых актов, НСУР-2020.

Ремесленная деятельность граждан регулируется Указом Президента Республики Беларусь от 16 мая 2005 г. № 225 «О некоторых вопросах осуществления физическими лицами ремесленной деятельности».

Под ремесленной деятельностью понимается деятельность физических лиц по изготовлению и реализации товаров, выполнению работ, оказанию услуг с применением ручного труда и инструмента, в том числе электрического, осуществляемая самостоятельно, без привлечения иных физических лиц по трудовым и гражданско-правовым договорам, направленная на удовлетворение бытовых потребностей граждан. Конкретные виды ремесленной деятельности определены названным указом.

Такая деятельность не является предпринимательской, осуществляется физическим лицом по заявительному принципу без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.

За осуществление ремесленной деятельности (вне зависимости от количества осуществляемых видов) вводится сбор, взимаемый в размере одной базовой величины в календарный год. Плательщики сбора не уплачивают подоходный налог, единый налог с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, а также не ведут государственную статистическую отчетность.

Следует отметить, что на отношения между потребителями и физическими лицами, выполняющими работы или оказывающими услуги в рамках ремесленной деятельности либо оказывающими услуги в сфере агроэкотуризма, распространяется действие Закона Республики Беларусь от 9 января 2002 г. «О защите прав потребителей» О защите прав потребителей : Закон Респ. Беларусь : 9 янв. 2002 г. // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО "ЮрСпектр". _ Минск, 2010..

5.2 Юридическое обеспечение создания новых рабочих мест, развития малого и среднего бизнеса на местном уровне

В сельской местности для организаций, обособленных подразделений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей Декретом Президента Республики Беларусь от 20 декабря 2007 г. № 9 «О некоторых вопросах регулирования предпринимательской деятельности в сельской местности» установлен особый порядок налогообложения, уплаты обязательных платежей в бюджет, выдачи специальных разрешений (лицензий), внесения в них изменений и (или) дополнений.

В частности, он заключается в освобождении от уплаты налога на прибыль (организации) и подоходного налога (индивидуальные предприниматели) в отношении прибыли и доходов, полученных от реализации товаров (работ, услуг), произведенных (выполненных, оказанных) ими в сельской местности, а также налога на недвижимость со стоимости объектов, расположенных в сельской местности; в уменьшении размера государственной пошлины за выдачу специального разрешения (лицензии) до 50 процентов (организации) и 25 процентов (индивидуальные предприниматели) от установленного законодательством размера за его выдачу, в освобождении от уплаты государственной пошлины за внесение изменений и (или) дополнений в специальное разрешение (лицензию) и действует с 1 января 2008 г. по 31 декабря 2012 г. Кроме того, указанным Декретом предусмотрено предоставление льгот по уплате ввозных таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость в отношении товаров, ввозимых для внесения оставшейся части (увеличения) уставного фонда и некоторых других льгот.

Организации и индивидуальные предприниматели не вправе применять особый порядок при производстве подакцизных товаров; производстве и (или) реализации ювелирных изделий из драгоценных металлов и (или) драгоценных камней; осуществлении лотерейной, торгово-посреднической, туристической (за исключением агроэкотуризма), риэлтерской, страховой, банковской деятельности, профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, деятельности в сфере игорного бизнеса, деятельности по организации и проведению электронных интерактивных игр, а также в рамках простого товарищества и (или) хозяйственной группы.

Таким образом, при оказании услуг в области агроэкотуризма субъект предпринимательской деятельности вправе применять особый порядок, но только в сельской местности.

В малых городских поселениях действует целый ряд льгот и стимулирующих мер для коммерческих организаций, которые предусмотрены Декретом Президента Республики Беларусь от 28 января 2008 г. № 1 «О стимулировании производства и реализации товаров (работ, услуг)». На индивидуальных предпринимателей эти льготы не распространяются.

Так, коммерческие организации с иностранными инвестициями и без таких инвестиций, созданные (за исключением созданных путем реорганизации) с 1 апреля 2008 г., с местом нахождения и при осуществлении деятельности на территории Республики Беларусь, за исключением населенных пунктов с численностью населения свыше 50 тыс. человек согласно перечню, утвержденному Советом Министров Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь (далее - коммерческие организации, коммерческие организации с иностранными инвестициями), вправе в течение пяти лет со дня их создания не исчислять и не уплачивать:

налог на прибыль и сбор в республиканский фонд поддержки производителей сельскохозяйственной продукции, продовольствия и аграрной науки в части реализации товаров (работ, услуг) собственного производства при наличии их раздельного учета;

иные налоги и сборы, за исключением налога на добавленную стоимость, налога на доходы от операций с ценными бумагами, акцизов, гербового и оффшорного сборов, государственной пошлины, таможенных пошлин и сборов, платежей за землю, налога за использование природных ресурсов (экологического налога), налогов, исчисляемых, удерживаемых и перечисляемых при исполнении обязанностей налогового агента.

Кроме того, коммерческие организации, коммерческие организации с иностранными инвестициями в течение пяти лет со дня их создания освобождаются от обязательной продажи иностранной валюты, поступившей по сделкам с юридическими лицами-нерезидентами и физическими лицами-нерезидентами от реализации товаров (работ, услуг) собственного производства, в том числе от сдачи имущества в аренду.

В отношении коммерческих организаций, коммерческих организаций с иностранными инвестициями при приобретении сырья, комплектующих и материалов для собственного производства, а также осуществлении внешней торговли товарами собственного производства не применяются:

меры нетарифного регулирования путем введения количественных и (или) иных ограничений;

исключительные права на осуществление внешней торговли отдельными видами товаров;

требование обязательного заключения сделок на биржевых торгах открытого акционерного общества «Белорусская универсальная товарная биржа»;

установление минимальных при импорте и максимальных при экспорте цен на товары;

специальные процедуры закупок, поставок либо проведения тендеров, осуществляемых уполномоченными государственными органами либо комиссиями.

При осуществлении хозяйственной деятельности на территории Республики Беларусь по производству товаров (работ, услуг) собственного производства и их реализации коммерческие организации, коммерческие организации с иностранными инвестициями вправе:

самостоятельно определять условия, объемы, виды закупаемого сырья, комплектующих и материалов, а также условия, объемы и виды реализации произведенной продукции, товаров (работ, услуг) собственного производства;

самостоятельно устанавливать и применять свободные цены (тарифы) на товары (работы, услуги) собственного производства, за исключением социально значимых товаров по перечню, утверждаемому Советом Министров Республики Беларусь;

самостоятельно определять поставщиков или покупателей продукции, товаров (работ, услуг) для собственного производства и продукции, товаров (работ, услуг) собственного производства;

самостоятельно устанавливать заработную плату своим работникам, но не ниже ее минимального размера, определенного Советом Министров Республики Беларусь;

страховать свои имущественные интересы у страховых организаций, страховых брокеров, созданных за пределами Республики Беларусь.

При помещении под таможенный режим свободного обращения освобождаются от обложения ввозными таможенными пошлинами и налогом на добавленную стоимость товары, ввозимые в качестве вклада в уставный фонд коммерческих организаций с иностранными инвестициями.

Следует отметить, что перечисленные льготы и меры стимулирования не распространяются на некоторые юридические лица, перечисленные названным Декретом (банки, небанковские кредитно-финансовые организации, инвестиционные фонды, страховые организации; резидентов свободных экономических зон и Парка высоких технологий; организации применяющие упрощенную систему налогообложения: организации, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции и уплачивающие единый налог для производителей сельскохозяйственной продукции, производство и (или) реализацию алкогольной продукции, табачных изделий и другие).

В малых городских поселениях льготы по налогообложению (уплата налога на прибыль в размере 50 процентов ставки, установленной законодательством; освобождение от уплаты налога с пользователей автомобильных дорог и сбора в республиканский фонд поддержки производителей сельскохозяйственной продукции, продовольствия и аграрной науки) установлены также Указом Президента Республики Беларусь от 7 июня 2007 г. № 265 «О Государственной комплексной программе развития регионов, малых и средних городских поселений на 2007-2010 годы». Однако он распространяется только на включенные в закрытый перечень организации, зарегистрированные и осуществляющие деятельность в малых городских поселениях. Высвобождаемые средства остаются в распоряжении этих организаций и направляются ими на выполнение основных показателей, предусмотренных бизнес-планами их развития и программами социально-экономического развития малых и средних городских поселений, в которых они расположены.

5.3 Обеспечение доступа населения к местным земельным ресурсам

Важнейшими нормативными правовыми актами, действующими в данной сфере, являются Кодекс Республики Беларусь о земле от 23 июля 2008 г. Кодекс Республики Беларусь о земле : Кодекс Респ. Беларусь, 23 июля 2008 г., № 425-З (с изм. и доп. : Законы Респ. Беларусь от 6 нояб. 2008 г., № 447-З; 28 дек. 2009 г., № 96-З; 29 дек. 2009 г., № 73-З) // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2008. - № 187. - 2/1522; № 55. - 2/1544; 2010. - № 6. - 2/1648; № 14. - 2/1625.

Кодекс Республики Беларусь о недрах : Кодекс Респ. Беларусь, 14 июля 2008 г., № 406-З// Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2008. - № 184. - 2/1503. и Указ Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2007 г. № 667 «Об изъятии и предоставлении земельных участков». Ими определены права физических лиц на земельные участки, цели, для которых предоставляются земельные участки, и размеры участков, компетенция государственных органов по предоставлению земельных участков, процедура предоставления и изъятия.

Указ Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2007 г. № 667 обязал местные исполнительные комитеты формировать перечни свободных (незанятых) земельных участков, в том числе с расположенными на них неиспользуемыми объектами недвижимости, подлежащими сносу (далее - свободные (незанятые) земельные участки), находящихся в населенных пунктах, на территории районов, включая садоводческие товарищества, дачные кооперативы, которые могут быть предоставлены гражданам для строительства и обслуживания одноквартирных, блокированных жилых домов, коллективного садоводства, дачного строительства. Информация о наличии таких земельных участков должна быть полной, достоверной, открытой, доступной и подлежит включению в перечни с указанием целей возможного использования этих участков. Перечни свободных (незанятых) земельных участков поддерживаются местными исполнительными комитетами в актуальном состоянии, ежемесячно обновляются и размещаются на информационных стендах и официальных сайтах данных органов в сети Интернет (при наличии таких сайтов), а также могут распространяться иными доступными способами, в том числе через средства массовой информации Саскевич, В.В. Юридические гарантии прав землепользователей / В.В.Саскевич // Сучаснi проблеми аграрного i природоресурсного права: мiжнар. наук.-практ. конф. (Кипв, 30-31 жовтня 2009 г.): зб. наук. пр. / за заг. ред. В.М. Єрмоленка [та iн.]. - Кипв: IРIДIУМ, 2009. - С.199-202..

5.4 Правовое обеспечение устойчивого развития в области здравоохранения

НСУР-2020 определяет охрану здоровья и развитие здравоохранения как приоритетное направление социальной политики, необходимое условие развития человеческого потенциала и социальной сферы. И это вполне закономерно, поскольку право на охрану здоровья входит в систему социальных прав, при этом его реализация тесно связана с экономическими и в определенной степени с гражданскими и политическими правами.

В соответствии с Единым правовым классификатором Республики Беларусь законодательство о здравоохранении выделено в самостоятельный раздел, который объединяет нормативные правовые акты, направленные на обеспечение правовых, организационных, экономических и социальных основ государственного регулирования в области здравоохранения в целях сохранения, укрепления и восстановления здоровья населения. Анализ норм, правоотношений и нормативных правовых актов о здравоохранении позволяет утверждать, что предметом правового регулирования здравоохранительных (медицинских) отношений является медицинская и тесно связанная с ней деятельность (фармацевтическая деятельность, санитарно-эпидемиологическая деятельность).

Законодательство о здравоохранении представляет собой совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы. Структура здравоохранительного (медицинского) законодательства интенсивно развивается. В плане подготовки законопроектов на 2010 год обозначены четыре законопроекта в части законодательства о здравоохранении. Среди них закон «О медицинской помощи лицам, имеющим заболевания, представляющие опасность для населения, вирус иммунодефицита человека, гарантиях прав при ее оказании» и закон «О вспомогательных репродуктивных технологиях и гарантиях прав граждан при их применении», принятие которых обусловлено происходящими изменениями в общественной жизни и необходимостью замены устаревших норм новыми с учетом правоприменительной практики. Наблюдается активная имплементация норм международных организаций и межгосударственных объединений, поскольку они определяют основные принципы и стандарты медицинского обслуживания. Следует согласиться с мнением А.А. Мохова, который считает, что «потребности устойчивого развития законодательства об охране здоровья граждан со всей остротой выдвигают вопрос о его внутренней структуризации и систематизации» Мохов, А.А. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании медицинской деятельности/А.А. Мохов.- СПб.: Изд-во»Юрид. центр Пресс», 2003. -208с..

С нашей точки зрения, реалии правовой действительности на сегодняшний день таковы, что приведение действующего здравоохранительного (медицинского) законодательства во взаимосогласованную систему, которая обеспечила бы устойчивое развитие здравоохранения, требует систематизации законодательства о здравоохранении путем кодификации. Очень важно при этом правильно определить предмет правового регулирования, на наш взгляд - это здравоохранительные (медицинские) и тесно связанные с ними отношения (фармацевтические (лекарственные), санитарно-эпидемиологические отношения).

5.5 Правовое обеспечение социальной защиты граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС

Правовую основу мероприятий по преодолению последствий чернобыльской катастрофы составляют:

Ш Государственная программа по преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС на 2006-2010 годы. Об утверждении Государственной программы по преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС на 2006 - 2010 годы: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 11.01.2006 г. № 29 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. - 2006. - № 9, 5/17103.;

Ш Закон Республики Беларусь "О радиационной безопасности населения". О радиационной безопасности населения: Закон Республики Беларусь от 05.01.1998 г. № 122-З (в ред. от 06.11.2008 г.) // Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. - 1998. - № 5, ст. 25.;

Ш Закон Республики Беларусь "О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС" О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС: Закон Республики Беларусь от 12.11.1991 г. № 1227-XII (в ред. от 28.12.2009 г.) // Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. - 1991. - № 35, ст. 622.;

Ш Закон Республики Беларусь "О социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС, других радиационных аварий" О социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС, других радиационных аварий: Закон Республики Беларусь от 06.01.2009 г. № 9-З // Национальный реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2009. - № 17, 2/1561.;

Ш Декрет Президента Республики Беларусь "Об упорядочении выплаты денежных компенсаций за имущество, находящееся на территории радиоактивного загрязнения" Об упорядочении выплаты денежных компенсаций за имущество, находящееся на территории радиоактивного загрязнения: Декрет Президента Республики Беларусь от 04.06.1997 г. № 13 (ред. от 23.11.1998 г.) // Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. - 1997 - № 16, ст. 577.;

Ш Указ Президента Республики Беларусь "Об упорядочении некоторых льгот для отдельных категорий граждан" Об упорядочении некоторых льгот для отдельных категорий граждан: Указ Президента Республики Беларусь от 01.09.1995 г. № 349 (в ред. от 31.12.2006 г.) // Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. - 1995. - № 25, ст. 610.;

В Республике Беларусь действует Технический кодекс установившейся практики (ТКП 144-2008 (02300), в котором предусмотрены разделы: по организации и проведению работ по дезактивации территорий, объектов и оборудования; по порядку обследования территорий, объектов и оборудования для проведения дезактивационных работ.

Современный этап развития чернобыльского законодательства связан с решением ряда сложных задач, в числе которых:

- следует указать разработку единых подходов к определению критериев возмещения вреда и дифференциации размеров его возмещения;

- конкретизацию категорий лиц, подвергшихся радиационному воздействию;

- определение оптимальных форм возмещения вреда и защиты граждан;

- децентрализацию системы социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию;