Место органов управления муниципальным районом в составе крупного города

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ФОРМА УПРАВЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕ

1.1 Сущность и особенности местного самоуправления в России

1.2 Современное состояние и направления развития местного самоуправления в РФ

1.3 Зарубежный опыт формирования местного самоуправления

2. РАЙОННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

2.1 Характеристика муниципального образования - Октябрьского района г. Ростова-на-Дону

2.2 Задачи, функции, полномочия и структура Администрации Октябрьского района г. Ростова-на-Дону

2.3 Сектор экономики и трудовых отношений, как элемент структуры районной Администрации

2.4 Разработка прогноза развития района - самая важная функция сектора по экономической политике

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РАБОТЫ ОРГАНА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РАЙОНА КРУПНОГО ГОРОДА

3.1 Итоги и перспективы развития Октябрьского района г. Ростова-на-Дону

3.2 Пути повышения управления муниципальным образованием в крупном городе

3.3 Улучшение кадрового и технического обеспечения районной администрации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

АННОТАЦИЯ

ПРИЛОЖЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность выбранной темы заключается в том, что осуществление в стране экономических и политических реформ, демократизация государственной и общественной жизни, необходимость неотложного решения многих социальных проблем объективно требуют серьезных изменений в системе местного самоуправления.

Совершенствование системы управления государственной и муниципальной службы выступает важным условием успешного решения стоящих перед обществом задач и укрепления российской государственности. Именно органы власти и управления, персонал государственной и муниципальной службы могут непосредственным образом воздействовать на развитие происходящих в стране реформ, обеспечивать реализацию решений, направленных на модернизацию жизни российского общества.

С принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 года существенным изменениям подверглись организационные основы местного самоуправления, значительно уменьшились полномочия органов управления муниципальных образований, поэтому необходимо анализировать, обобщать и совершенствовать их работу. ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 06.10.2003. В связи с этим, по мнению автора целесообразно объектом исследования данной работы выбрать Администрацию Октябрьского района города Ростова-на-Дону. Предметом изучения является деятельность органов социально-экономического планирования, их структура, функции, вопросы ведения и выявление направлений совершенствования их организации.

При написании дипломной работы автор руководствуется положениями Конституции Российской Федерации, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также Указами Президента РФ, Постановлениями Правительства РФ и другими нормативно-правовыми актами.

Закон в наибольшей степени изменяет именно территориальные основы местного самоуправления (МСУ). Особенностью является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения. Новый закон подробно закрепляет уже не общие принципы, а практически все вопросы организации МСУ, определяя широкий спектр форм МСУ, осуществляемых населением. К числу очень важных относятся вопросы, связанные с заметным увеличением возможности вмешательства государственных органов и должностных лиц в деятельность органов и должностных лиц МСУ и даже прямо подменять их. Безусловно, многие положения нового закона существенно ограничивают самостоятельность МСУ, неоднозначно оцениваются вводимые законом механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В настоящее время вопрос о противопоставлении государственной и муниципальной власти встает очень остро. Это очень опасная тенденция и здесь необходимо определить, что же следует понимать под сочетанием слов «местное самоуправление».

Органы местного самоуправления должны иметь реальную возможность выполнять обязанности, возложенные на них действующим законодательством, именно от выполнения этих обязанностей зависит благополучие и достойное проживание в Российском государстве его граждан.

Все эти проблемы недостаточно отражены в существующем законодательстве. Фактически только начинает складываться последовательная правовая база новой государственности, выстраиваемая на основе Конституции РФ 1993 года.

К числу первоочередных задач в работе с органами местного самоуправления следует отнести повышение научной обоснованности государственной политики, создание новой системы работы с объектами управления, формирования правосознания и профессионального развития персонала государственной и муниципальной службы, расширение сети и качественное обновление государственно-образовательных учреждений и кадровых служб государственных и муниципальных органов, освоение мирового опыта в управлении человеческими ресурсами.

Проблемам местного самоуправления и реализации нового закона уделяют серьёзное внимание такие известные российские ученые, как Р.Бабун, В.Г. Игнатов, А.В. Лагуткин, Е.И. Колюшин, М.А. Краснов, Н.В. Постовой, И.И. Овчинников, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина.

Так, М.А. Краснов считает, что местное самоуправление есть всего лишь автономия публичной власти, а не самоуправление людей и что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций. Краснов М. А. Введение в муниципальное право. М., 1999. С. 153.

По мнению Н.В. Постового, только государственная теория самоуправления, предполагающая, что местное самоуправление есть часть государственного управления как единого целого, исключает коллизии между обществом и государством. Постовой Н. В. Муниципальное право. М., 1998. С. 78.

Будучи Президентом РФ В.В. Путин прокомментировал принятие ФЗ-131 следующим образом: «Когда будет четкое разграничение прав, обязанностей, финансовых возможностей и полномочий, когда ситуация будет более прозрачной, тогда всем будет проще работать...». Местное самоуправление // Муниципальная власть. Июль-август 2007.№4. С. 25.

И все же, несмотря на значимость и актуальность вопросов, связанных с полномочиями, функциями, финансированием органов управления муниципальным образованием, определенные подвижки в теоретическом и практическом разрешении обозначенной проблемы есть, но до окончательного завершения работы в данной области еще довольно далеко.

Среди недостаточно освященных направлений работы органов социально-экономического развития остаются новые подходы к формированию программ развития муниципального района, методы и средства анализа благоустроенности социальной инфраструктуры, а также не систематизирован в полной мере опыт оценки и служебно-профессионального роста персонала региональных и муниципальных структур управления.

Все это обусловливает потребность в проведении дополнительных теоретических исследований в области административного управления крупным городом, в поиске новых прогрессивных технологий кадровой работы в органах муниципальной власти.

В этой связи целью предлагаемой дипломной работы является изучение сущности и место органов управления муниципальным районом в составе крупного города, а также выявление направлений совершенствования их работы в системе государственного и муниципального управления.

Для достижения поставленной цели в ходе исследования решались следующие задачи:

* показать сущность и особенности формирования местного самоуправления в России;

* на примере Администрации Октябрьского района города Ростова-на-Дону проанализировать её сущность, структуру, функции, полномочия, роль административного деления;

* охарактеризовать инфраструктуру района: благоустройство, озеленение, обеспечение граждан необходимыми благами;

* предложить пути совершенствования работы сектора по экономической политике муниципального района.

Методологической основой исследования была избрана наиболее адекватная с позиции автора совокупность методов исследования, которые использовались для изучения и обобщения материалов настоящей дипломной работы. К числу таких методов относятся: структурно-функциональный метод, метод системного анализа, метод сравнительного анализа, нормативно-ценностный метод.

Структурно-функциональный метод использовался нами как способ изучения функций, полномочий органов местного самоуправления в РФ. При этом мы исходили из того, что муниципальное образование представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов в системе управления. Такой подход позволил, представляя реальное положение органов управления муниципальным районом в структуре крупного города, обратить внимание на наиболее проблемные участки, влияющие на эффективную работу органов по совершенствованию социально-экономического развития муниципального образования.

Системный подход. В контексте настоящей дипломной работы его использование заключается в рассмотрении структуры органа управления муниципальным образованием, его основных функций, обязанностей в осуществлении своей деятельности, а также важных проблем, связанных с распределением полномочий Администрацией муниципального района и городского округа. Любая муниципальная система стремится к самосохранению (и Октябрьский район в этом плане не исключение) и выполняет определенные функции, важнейшими среди которых являются эффективное управление муниципальной собственностью, создание механизмов увеличения бюджетных доходов муниципального района.

Для реализации основных задач дипломной работы мы применили метод сравнительного анализа. В системе авторских доказательств мы обращались к изучению отдельных экономических показателей развития Октябрьского района города Ростова-на-Дону, раскрывающих положение в данном муниципальном образовании на протяжении ряда последних лет.

Нормативно-ценностный метод был использован для того, чтобы показать какими нормативно-правовыми документами руководствуется в своей работе органы местного самоуправления, а также определить пробелы в российском законодательстве и предложить направления по усовершенствованию нормативной базы, касающейся формированию местного самоуправления в России.

Научная новизна настоящей работы заключается в системном анализе значимой информации о структуре и полномочиях органа управления отдельного муниципального образования в плане выявления типических характеристик экономического развития местного самоуправления в региональном аспекте и формулирования научно-практических рекомендаций по усилению эффективности муниципального менеджмента в экономически депрессивном муниципальном районе.

Содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы муниципальных образований, а также в практике работы органов местного самоуправления для повышения эффективности принимаемых управленческих решений.



1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ФОРМА УПРАВЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕ

1.1 Сущность и особенности местного самоуправления в России

Местное самоуправление - новый для России социальный институт. Фактически он начал формироваться с «чистого листа» после принятия Конституции РФ в 1993 году. Институт местного самоуправления начал формироваться в России «сверху» путем установление формальных законодательных норм, это и является одной из главных причин трудностей его становления и серьезных кризисных явлений современной муниципальной реформы.

Подход к местному самоуправлению как к социальному институту означает рассмотрение его в аспекте осведомленности и понимания рядовыми российскими гражданами и представителями публичной власти природы и сущности самого феномена «местного самоуправления», итогов сложных социальных процессов институциализации местного самоуправления. Ведь степень этой осведомленности и понимания во многом определяет характер и результаты идущих преобразований. Миронова Н. Местное самоуправление и муниципальная реформа. М., 2007. С. 64.

Социальный институт местного самоуправления можно определить как организованную систему связей, функций и социальных норм, включающую сразу несколько аспектов:

* совокупность формальных правил, сформулированных в законах и

других общеобязательных актах государства, которые регулируют отношения в сфере местного самоуправления, т.е. правовой институт местного самоуправления, который является частью института социального;

* систему организаций, действующих в сфере науки и практики местного самоуправления (властные структуры, научные учреждения, ассоциации, фонды и т.д.);

* общественно-гражданские структуры, через которые гражданин России реализует свою свободу и конституционное право на самостоятельное решение местных проблем индивидуально или в рамках местного сообщества;

* систему ценностей, традиций, установок, статусов, ролей, «неписаных» правил российских граждан, в том числе, представителей всех уровней и ветвей власти, по поводу функционирования системы местного самоуправления в России.

Местное самоуправление - это сфера общественных отношений. Данная сфера отличается от технической, тем, что изменения в ней во многом определяются тем, что думают и знают об это люди.

Превращение общества и его членов в послушный механизм исполнения воли власти не только не помогает раскрытию творческого потенциала и инициативы, что уже само по себе делает власть неэффективной. Оно усугубляет неизбежные ошибки, допускаемые реформаторами. История свидетельствует, что главные ошибки власти связаны с установлением монополии на определение того, в чем состоит интерес общества.

В условиях становления местного самоуправления «с чистого листа» процесс институциализации местного самоуправления невозможно представить без обучения граждан азам муниципального управления, формирования у них политической и правовой культуры, правосознания. Уровень развития правосознания в обществе, по мнению русского философа и правоведа И.Ильина определяет степень лояльности, как граждан к представителям власти, так и наоборот.

В термин «правосознание» И.Ильин вкладывает очень широкий смысл, не сводя его к знанию формального права, т.е. написанных и действующих законодательных норм. Правосознание включает в себя все основные функции душевной жизни и, прежде всего, - волю, притом - «духовно-воспитанную волю», а также - чувство, воображение и «все культурные и хозяйственные отправления человеческой души». Именно правосознание лежит в основе способности представителей власти к самообязыванию, а граждан - к самоорганизации, к самоуправлению. Ильин И. Основы местного самоуправления. М, 2004. С. 90.

Сейчас с сожалением можно констатировать, что произошедшие в России изменения уже после провозглашения новых социальных ценностей мало приблизили российское общество к его характеристике как гражданского общества современного типа, при этом российские граждане и представители публичной власти в основном не обладают развитым правосознанием.

Например, в России широко распространен термин «вертикаль власти». В мировом сообществе более признан термин «пирамида власти». А разница -принципиальная: устойчивость пирамиды заметно больше, и её невозможно построить сверху. Причем основанием пирамиды, фундаментом является совокупность общественных структур, возникших для продвижения «своего» общественного интереса. Это уровень низовой самоорганизации, это уровень общественного самоуправления. Причем именно эти многочисленные общественные объединения могут и должны стать базисом общей системы местного самоуправления. На широком фундаменте структурированного местного сообщества должна появиться система местного самоуправления и только затем слои государственной власти - региональной и федеральной. Вместо такой устойчивой пирамиды, мы строим либо «вертикаль», либо пирамиду вниз острием, что часто представляет собой опасность для общества.

В настоящее время вопрос о противопоставлении государственной и муниципальной власти встает очень остро. Несмотря на то, что местное самоуправление - это самостоятельная форма публичной власти, тем не менее, органы государственной власти вмешиваются в решение вопросов местного значения, что является неправомерным, так как противоречит нормам Конституции РФ. Поэтому, совершенствование взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных задач, решаемых в рамках проводимой административной реформы.

Дело в том, что органы МСУ призваны удовлетворять интересы граждан, объединенных местом проживания в границах определенной территории, называемой у нас «муниципальным образованием». Эти коллективные интересы жителей сводятся к тому, чтобы на данной локальной территории была создана удобная для жителей социально-экономическая и культурная среда: в домах было тепло, на улицах светло и безопасно, в детские садах, школах, магазинах, клубах, стадионах - комфортно. В идеале для жителей должно создаваться социокультурное пространство, в котором они могли бы развиваться творчески свободно и активно. Функции (полномочия, обязанности) публичной власти, называемой муниципальной или местным самоуправлением, вытекают именно из этих интересов местных сообществ. Конкретная реализация этих функций органами местного самоуправления может различаться в зависимости от традиций, демографических, экономических, культурных и управленческих особенностей территории, а также социальных предпочтений данного местного сообщества.

Аналогичным образом можно выделить коллективные интересы жителей целого региона (субъекта Федерации), удовлетворить которые призвана региональная власть, официально называемая у нас государственной властью субъекта РФ. Точно также можно выделить и коллективные интересы российского сообщества в целом. Ведь все мы, граждане России, заинтересованы в безопасности страны в самом широком смысле, в развитии фундаментальной науки, в проведении разумной внешней политики, независимой судебной системы и т.п. В принципе в одних и те же сферах общественных отношений у каждой подсистемы публичной власти появляются разные полномочия, что и называется разграничением полномочий. Органы государственной власти Российской Федерации в любой сфере естественно должны обладать полномочиями, которые можно осуществить только на национальном уровне, привлекая соответствующие финансовые и иные ресурсы.

Всё это позволяет сделать вывод, что все три подсистемы публичной власти в государстве - федеральной, региональной и муниципальной - представляют собой некое единство, при этом они равнозначимы и равноценны для гражданина страны, обязательно живущего в конкретном регионе и конкретном муниципалитете Атамакчук Г.В. Управление - социальная ценность и эффективность. М., 1995.. Просто у каждой подсистемы свои полномочия и функции. Поэтому противопоставление этих подсистем не только неконструктивно, но и весьма опасно: занижение роли и места в государственном устройстве одной из подсистем рикошетом будет затрагивать другие.

Более конструктивной представляется позиция не противопоставлять муниципальную и государственную подсистемы власти, а рассматривать их как части единой публичной власти в государстве, взаимодействующие на принципе субсидиарности. Разграничение полномочий между различными, относительно самостоятельными, подсистемами власти следует рассматривать не как разовую процедуру, а как протяженный во времени процесс субсидиарного согласования в интересах граждан.

Каждая из подсистем - федеральная, региональная и муниципальная - имеет как общие признаки, так и особенные черты. Сравнительный анализ социального механизма властвования в современных конструкциях местного самоуправления и государственного управления позволяет выделить ряд особенностей феномена «местное самоуправление», в частности:

* местное самоуправление - это не только вид публичной власти (муниципальная власть), но также определенный принцип децентрализации власти в государстве, действующий наряду с принципом федерализма (в соответствии с последним фактически организуется региональное самоуправление на уровне субъектов Российской Федерации);

* государственная власть публичная политическая власть, муниципальная - публичная неполитическая власть, формирование и функционирование которой во многом зависит от политики, проводимой государственной властью (как федерального, так и регионального уровней) по отношению к местному самоуправлению.

Потенциал и значимость местного самоуправления для позитивного развития России не осознается в должной мере ни гражданами, ни представителями публичной власти. Между тем, эффективное и сильное местное самоуправление выгодно государственной власти. Оно могло бы оптимизировать систему государственного управления, организовать социально ориентированный рынок на уровне муниципальных образований, содействовать формированию гражданского общества, а также экономической, политической и социальной стабилизации в государстве.

Вернувшись к понятию местного самоуправления, можно сделать следующие выводы:

1. Институт местного самоуправления имеет двойственную, а именно общественно-государственную природу. Двойственность природы местного самоуправления означает зависимость социального механизма формирования этого института, во-первых, от поддержки со стороны государства, во-вторых, от развитости структур гражданского общества. Причем процесс институциализации местного самоуправления станет успешным только при условии, что оба способа формирования местного самоуправления - государственный («сверху») и общественный («снизу») - приобретут равную силу и будут проявляться в единстве и взаимодополняемости.

2. В соответствии с современной российской моделью, институт местного самоуправления сущностно выступает одновременно как:

* элемент конституционного статуса человека и гражданина, выражающийся в свободе человека, его праве участвовать в делах местного сообщества, избирать и быть избранным, управлять муниципальной собственностью;

* принцип организации (децентрализации) власти в государстве;

* форма (подсистема, вид) публичной власти в государстве;

* деятельность граждан или созданных ими органов по решению местных проблем, обусловленных общими интересами на территории своего муниципального образования.

Из всего вышесказанного следует, что социальный институт местного самоуправления еще не приобрел характера целостности в России, хотя ряд его элементов уже сложился. Основными причинами этой задержки являются два фактора:

1) большинство граждан слабо представляют суть местного самоуправления, а также свою роль и ответственность как первичных субъектов самоуправления;

2) многие представители публичной власти, включая государственных и муниципальных служащих, обладают низким уровнем организационной культуры и находятся в «плену» старых традиций управления, что мешает в должной мере осознать те преимущества, которые может внести в их управленческую деятельность реализация конституционной модели местного самоуправления в России.

На формирование местного самоуправления как социального института, а значит института доверия граждан и власти друг другу, кроме внешних факторов со стороны государства, влияют также и внутренние факторы. Эти факторы связаны с созданием определенных условий на муниципальном уровне, что предполагает проведение такой муниципальной политики (политики должностных лиц и органов местного самоуправления), которая способствует социальной включенности граждан в дела местного сообщества, опору на граждан при принятии значимых для них решений.

Проведение такой политики требует профессиональных знаний и умений, определенного уровня организационной культуры должностных лиц и муниципальных служащих, их способности к инновационному мышлению.

Самое главное, что проведение такой политики требует выбора в качестве основного ориентира - служение своим гражданам, оказание им социальных услуг.

1.2 Современное состояние и направления развития местного самоуправления в РФ

Институт местного самоуправления, начиная с начала 90-х годов прошлого века, складывался сложно и противоречиво. Первый базовый закон о местном самоуправлении 1995 года (№154-ФЗ), равно как и нормы Конституции РФ, касающиеся организации местного самоуправления в стране, оказались фактически не выполненными. Во многих субъектах РФ, особенно в республиках, они просто нарушались. При этом у федерального центра не хватало политической воли, чтобы применить меры адекватного воздействия на нарушителей. В настоящее время к самым главным проблемам становления института местного самоуправления можно отнести:

* отсутствие финансовой обеспеченности решения вопросов местного значения у большинства муниципальных образований;

* распространенность так называемых «рефинансируемых государственных мандатов», т.е. принятие решений (законов) органами государственной (федеральной и региональной) власти, реализация которых вместе с выделением необходимых ресурсов фактически возлагалась на органы местного самоуправления. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления // Государство и право. 2001. № 5. С. 15.

Именно названные проблемы становились основными причинами, требующими изменений и преобразований в сфере организации всей публичной власти и местного самоуправления, как её части (подсистемы). Для того чтобы решения государственной власти по отношению к власти муниципальной, включая установленные «сверху» полномочия органов местного самоуправления, были финансово обеспечены, вовсе необязательно было менять всю систему организации местного самоуправления в России, принимая новый базовый закон с таким же названием. Тем не менее, при выборе способа реформирования инициаторы реформы пошли по пути революционных преобразований и «перепахивания» всего правового поля и социального пространства России.

Анализируя ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003г., можно выделить следующие проблемные вопросы, своевременное решение которых необходимо для оптимизации местного самоуправления.

Рассмотрим их по степени важности. Проблемным является вопрос, касающийся статуса муниципальных образований. С принятием закона слово «поселение» потеряло привычный употребительный смысл как место расселения людей, как населенный пункт или как точка на географической карте. Теперь поселение, как городское, так и сельское, может состоять из нескольких населенных пунктов, а само слово «поселение» обозначает определенный тип муниципального образования и, соответственно, определенный статус этой территории, связанный с установленным «сверху» объемом полномочий органов местного самоуправления и ограниченными этим объемом финансовыми и материальными ресурсами.

Наряду с поселениями введено еще два типа муниципальных образований - муниципальные районы и городские округа (Схема 1).

В связи с этим необходимо формировать подходы к определению территории поселений и муниципальных районов с точки зрения их устойчивого развития. Органы местного самоуправления совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны принять меры по ускорению работ, связанных с установлением границ муниципальных образований в соответствии с требованием земельного и градостроительного законодательства, разграничением государственной собственности на землю, разграничением имущества между муниципальными образованиями. Все это расширит инвестиционные возможности муниципалитетов.

Для каждого типа муниципальных образований ФЗ-131 установил «свой» перечень вопросов местного значения в качестве законодательной основы для определения полномочий органов местного самоуправления, устанавливаемых в уставах соответственно поселения, муниципального района или городского округа. Причем ведение городского округа представляет собой совокупность перечней вопросов местного значения муниципального района и поселения. Объем ресурсов, которыми вправе распоряжаться органы местного самоуправления городского округа, также есть механическая совокупность ресурсов, которыми вправе распоряжаться муниципальный район и поселение.

Именно на этих новых принципах строится новая система формирования местного бюджета и конкретная имущественная база любого городского округа. Например, налоговые доходы бюджетов городских округов представляются собой суммы процентов отчислений, предусмотренных для районов и поселений. Если при этом учесть, что территория городского округа в отличие городского или сельского поселения не входит в состав муниципального района, т.е. представляет собой «дырку в бублике», то становится ясным, что правовой статус городского округа выше статусов муниципалитетов двух других типов. При проведении муниципальной реформы многие российские города оказались поражены в правах в силу того, что региональный законодатель присвоил им статус городского поселения, а не округа. Этот статус, безусловно, снижает инвестиционную привлекательность городов, поскольку инвестор осознает фактор зависимости муниципальной власти городских поселений от власти районной, вызванной двухтиповой моделью местного самоуправления.

К сожалению, формулирование вопросов местного значения - это одна из самых важных проблемных областей Закона. Проблемы исполнения отдельных положений ФЗ № 131 //Муниципальная власть. Май-июнь 2007. № 3. С. 36. 3десь должны быть решены несколько проблем. Первая - насколько соотносятся вопросы местного значения с предметами ведения, полномочиями, правами или обязанностями. По сути, предмет ведения - это та предметная область, в которой осуществляют свои полномочия органы публичной власти определенного уровня, и только они. Но на местном уровне практически нет таких вопросов, в решении которых, так или иначе, были бы не задействованы и другие уровни публичной власти. Даже если говорить о таком предмете, как коммунальные услуги, и то оказывается, что и в федеральном, и в региональном законодательстве существуют нормы, регулирующие отношения в этой сфере. Также это касается таких сфер, как образование, здравоохранение, культура и т.п.

Следующая проблема - что отнести к вопросам местного значения. Конституция Российской Федерации практически не дает ответа на этот вопрос. Её положениями определено, что к вопросам местного значения следует отнести формирование и исполнение местных бюджетов, управление муниципальной собственностью, и охрану общественного порядка. Конституция Российской Федерации: М., 12.12.1993. Ст. 132. После внесения поправок полномочия серьезно расширились только в сфере безопасности. Без какого бы то ни было источника финансирования. При этом убывают полномочия, которые традиционно закреплялись за органами местной власти. Это и социальная поддержка, и обеспечение занятости, опека и попечительство, расчет и предоставление жилищных субсидий и т.д.

Поэтому вопросы местного самоуправления должны быть четко определены Законом.

Известно, что всякое полномочие содержит в себе три компонента: нормативно-правовое обеспечение, финансирование и исполнение. Теоретически на места передается только исполнение. Нормативно-правовое регулирование и финансирование есть прерогатива государства. Вот почему, по мнению автора, целесообразно обратить внимание на необходимость формирования нормативно-правовой базы, которая обеспечивала бы финансовую независимость и возможности решать местные вопросы самостоятельно.

Принципиальной позицией законодателя при проведении реформы являются ограничения видов и категорий имущества, которое может находится в муниципальной собственности. Правовая конструкция «может находится» означает, что разрешенные виды и категории имущества муниципальных образований могут изменяться только в сторону его сокращения, а решением вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заниматься не только непосредственно, но и организуя работу частного сектора с его финансовыми и материальными ресурсами, которые будут использоваться при предоставлении социальных услуг жителям муниципальных образований.

Новое федеральное законодательство (ФЗ-131 и иные законы, принятые для его реализации, а таковых уже более 200) предусматривает разные механизмы взаимодействия между районами и поселениями, с одной стороны, и между районами и городскими округами, с другой стороны, включая различную систему межбюджетных отношений. Связано это с тем, что, как уже отмечалось, любое поселение входит в состав одного из муниципальных районов. Жители поселения участвуют в формировании муниципальной власти не только своего поселения, но и района. В то же время городские округа в состав района не входят. Несмотря на то, что, с формальной точки зрения, любое муниципальное образование самостоятельно и автономно, фактически поселения во многом оказываются в зависимости от районной власти. Если же учесть недавнюю традицию иерархически выстроенной системы власти, синдром диктата района преодолевается с большим трудом. На современном этапе муниципальной реформы этот синдром является одним из серьезных препятствий реализации основных принципов организации новой системы муниципальной власти.

Для того чтобы сформировать концептуально новую систему местного самоуправления необходимо кардинально поменять законодательную основу.

В результате ФЗ-131 не исполняется и нарушается так же, как и его «предшественник» - Федеральный закон 1995 года с тем же названием. Так, в регионах, провозгласивших полный переход на новую систему организации муниципального управления с 2006 года, органы местного самоуправления поселений решают отнюдь не все вопросы местного значения, установленные для них федеральным законодателем. На основе соглашений, содержащих значительные нарушения, многие полномочия «добровольно-принудительно» передаются муниципальным районам. Примечательно, что изначально заложенная в концепцию реформы идеология единообразия выстраивания муниципалитетов, невзирая на историческое, экономическое и культурологическое разнообразие отдельных территорий, распространилась и на соглашения о передаче полномочий: вместо того, чтобы быть инструментом дифференциации подходов к полномочиям органов местного самоуправления, соглашения стали механизмом дальнейшей унификации.

Самое же главное, что большинство из почти 19 000 сформированных сельских поселений продолжают финансироваться по сметному принципу, передав финансовые полномочия по формированию и исполнению бюджета районной власти. В результате поселения сохраняют статус квази- или субмуниципальной структур, какими они были в дореформенный период. Ведь одним из основных критериев полноценного статуса муниципального образования является наличие самостоятельного местного бюджета, как политического документа, утвержденного представительным органом местного самоуправления с учетом мнений местного сообщества по поводу местного развития и приоритетных направлений расходования бюджетных средств.

Необходимо законом четко разграничить полномочия между всеми уровнями публичной власти, чтобы у каждого уровня раз и навсегда появились свои функции и своя зона ответственности.

При попытке реализовать это, идеологи реформы фактически взяли на себя смелость разработать идеальную и, главное, статичную модель установления компетенции органов публичной власти. Такая попытка втиснуть всё многообразие жизнеустройства муниципалитетов в жесткие рамки разграничения полномочий органов власти потерпела полное фиаско: оба закона о публичной власти с момента принятия в 2003 году, корректировались более двух десятков раз. Их целью было перераспределение полномочий между органами региональной и муниципальной власти, а также между органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов.

В результате бесконечных поправок произошло нивелирование основного принципа идеологов о четкости разграничения полномочий. Возникло дублирование вопросов местного значения и установление совместного ведения муниципальных районов и поселений без закрепления базового принципа субсидиарности в качестве инструмента разграничения полномочий.

Такой подход законодателя, во-первых, лишь наполовину решает возникшие проблемы, во-вторых, он несет угрозу размывания компетенции, а значит ответственности органов местного самоуправления и перед населением, и перед государством. Кроме того, осложняются и без того непростые процессы разграничения имущества между районным и поселенческим уровнем, вопросы межбюджетных отношений, что в свою очередь ведет к дальнейшему подрыву экономических и финансовых основ местного самоуправления, т.е. к дискредитации власти, инициировавшей реформы, и всего института местного самоуправления.

Достаточно приблизить местную власть к населению, чтобы проявился потенциал самоорганизации, и население стало активно участвовать в решении собственных проблем.

Безусловно, поселенческая модель местного самоуправления имеет массу преимуществ перед районной моделью, приближая граждан к муниципальной власти и обрекая их на взаимодействие с целью местного развития. Но проведенные исследования в конкретных регионах показали только единичные случаи наличия этого взаимодействия и его эффективности. Такая ситуация объясняется вполне объективными причинами. Во-первых, формирование местного бюджета поселений пока полностью оторвано от местного сообщества, а местные налоги с населения составляют мизерную часть доходов местных бюджетов. Во-вторых, процессы самоорганизации, а значит, появления общественной составляющей местного самоуправления, могут возникнуть лишь при достижении определенного уровня организационной, проектной и управленческой культуры как у представителей муниципальной власти (депутатов, глав поселений, сотрудников местных администраций), так и самих жителей. Инициирование этих процессов должно привести к структурированию местного сообщества, осознавшего себе в качестве первичных субъектов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления должны иметь реальную возможность выполнять обязанности, возложенные на них действующим законодательством, именно от выполнения этих обязанностей зависит благополучие и достойное проживание в Российском государстве его граждан.

Поэтому необходимо разработать направления, реализация которых будет способствовать поддержке местного самоуправления в РФ, предотвращению разрушения муниципального жилищного фонда, муниципальных автомобильных дорог общего пользования, объектов систем жизнеобеспечения, муниципального пассажирского транспорта, повышению жизненного уровня населения нашей страны.

Для этого необходимо внести изменения в действующий Налоговый кодекс РФ в части перераспределения налогов действующей системы налогов и сборов. Например, в настоящее время транспортный налог, собираемый на территории городов, в полном объеме (100%) изымается в вышестоящие бюджеты, в то время как именно он является источником финансирования ремонта и строительства муниципальных автомобильных дорог общего пользования.

Поэтому важно пересмотреть межбюджетные отношения в сторону пополняемости доходной части местных бюджетов в соответствии с возложенными на органы местного самоуправления полномочиями, для чего закрепить за местными бюджетами налог на доходы физических лиц (не менее 50%), транспортный налог (40-50%), налог на имущество организаций (не менее 50%).

Органам местного самоуправления должна быть федеральным законом предоставлена возможность формирования муниципальных дорожных фондов, куда должны были бы направляться средства транспортного налога.

Предложить Правительству Российской Федерации ограничить рост тарифов естественных монополий на всех уровнях принятия решений в 2010 году и последующие годы ростов официально утвержденной инфляции.

Для обеспечения исполнения национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» с целью обеспечения подготовки территорий под жилищную застройку надо внести в Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» поправку, предусматривающую новый статус крупных и крупнейших городов - «городская агломерация». Манифест союза представительных органов местного самоуправления муниципальных образований России // Муниципальная власть. Май-июнь 2007. № 3. С. 37-38. Это город-центр, в сфере компетенции которого находятся все поселения, расположенные в его периферийной пригородной зоне, как правило, в пределах 30-километровой зоны доступности.

При этом новом статусе городов никаких дополнительных бюджетных денег на создание самой агломерации не требуется.

Должны быть определены понятные всем сторонам механизмы расчета минимальной финансовой обеспеченности расходных обязательств местного самоуправления в социальной сфере с позиции государственных гарантий конституционных прав граждан. За муниципальными образованиями на долгосрочной основе должны быть закреплены доходные источники для покрытия расходных обязательств в социальной сфере. Бабун Р. Полномочия убывают, деньги убывают...// Муниципальная власть. Ноябрь-декабрь 2007. № 6. С. 79 - 80.

Государством предпринята попытка сформировать и наполнить новым содержанием местное самоуправление, приблизить власть к народу. Необходимо дать возможность власти более оперативно и результативно решать вопросы муниципального образования.

Первый опыт показал, что требуется корректировка федерального законодательства о МСУ.

1.3 Зарубежный опыт формирования местного самоуправления

Органы местного самоуправления функционируют в большинстве развитых зарубежных стран уже довольно длительный период, хотя нередко имеют различную правовую основу. Однако было бы неправомерным относить процесс децентрализации власти и развития местного самоуправления только к развитым государствам: становление органов местной власти довольно успешно идет и в развивающихся странах, в том числе в бывших колониях - странах Африки, Азии, Латинской Америки и даже Океании.

Развитие местного самоуправления в мире -- объективный процесс, характерный для 20 века. В ряде стран процесс развития местного самоуправления то затухал, сдерживался центральной властью, то активизировался вновь.

По мнению зарубежных ученых, понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в связи с местным самоуправлением уже в годы Великой французской революции и было связано с фактом самостоятельности общины по отношению к государству. Немецкие ученые связывают появление термина с прусским министром бароном фон Штейном (1757-1831), который видел в местном самоуправлении активную форму участия граждан в управлении делами государств. Его позиция была отражена в «Прусском уложении об уставе городов», принятом в 1808г. Местное самоуправление: Сборник международных терминов из области права и управления. Бонн-Мюнхен, 1995. В Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы в Страсбурге 15 октября 1985г., в ст. 3 ч. I под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. По мнению немецких ученых, самостоятельность - это «роль местных органов власти, при которой они сами принимают решения своих стандартов, без ссылки на национальное». Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. М., 1995. С. 293, 295, 297.

Американские специалисты 50 лет назад трактовали свою позицию о самоуправлении так: «Различные подробности и обычаи штатов и даже отдельных районов внутри штатов подтверждают тот принцип, что знакомство и полное понимание местных особенностей, обычаев и норм являются краеугольным камнем успешного самоуправления. Местное судопроизводство является существенной частью любого демократического правления. Ни один государственный орган, даже самый благонамеренный..., не может находиться в таком тесном контакте с управляемыми, как местные органы в штатах и их подразделениях. Принцип «самоуправления» принимался творцами Конституции за аксиому. Решающим признаком самоуправления является не то, как оценивают его посторонние, а то, как оценивают его управляемые». Местная администрация: полномочия, структура, отношения с другими органами власти в соответствии с Конституцией США. Американская ассоциация адвокатов. Вашингтон, 1993.

Анализируя прошлое и настоящее местного самоуправления, нельзя не заметить, что зарубежный мир чаще всего использовал три модели: англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую.

Выделение данных моделей основывается на принципах, лежащих в основе отношений различных органов местной власти между собой и с органами вышестоящей власти. Местные представительные органы, следующие англосаксонской модели (Великобритания, Канада, Австралия, США и другие государства), формально выступают как автономно действующие, разумеется, в пределах предоставленных им полномочий, и практически не подчиняются вышестоящим органам власти. Местное самоуправление в зарубежных странах: Информационный обзор. М., 1994. С. 5-7. К тому же в местных органах власти англосаксонской модели отсутствовали уполномоченные центрального правительства с функциями опекунства.

В Великобритании местные органы власти получили большие полномочия еще на рубеже 19-20 вв., но в 1970-1980-е гг. центральная власть вновь ввела ряд ограничений местного самоуправления (особенно в вопросах финансов и налогообложения).

В США местные органы практически полностью самостоятельны в подведомственных им областям, многие полномочия и сферы деятельности переданы на уровень местного самоуправления и осуществляются без какого-либо вмешательства со стороны не только федеральных органов власти, но и руководящих структур штатов. Причем деятельность местных органов регулируется исключительно законодательством штатов: федеральная власть во взаимоотношения штатов и местной власти практически не вмешивается еще с 1868 г. В конституциях всех штатов имеются статьи, закрепляющие права и обязанности местного самоуправления, однако в разных штатах эти права и обязанности далеко не одинаковы. В этом отношении все штаты можно подразделить на две группы.

В первую группу включают штаты, в конституциях которых перечень законодательных норм весьма ограничен (к примеру, Миссисипи, Алабама). К другой группе можно отнести штаты, в конституциях которых вопросы местного самоуправления освещаются всесторонне. Местное самоуправление в США складывалось на заре американского государства, причем колонисты, проживавшие в небольших поселках, которые тогда преобладали в стране, использовали известные им традиционные формы самоуправления, вывезенные из Англии. Отсюда и разнообразие форм организации местных органов власти, которые успешно функционируют и в настоящее время.

Несколько иной характер имеет континентальная модель, которую нередко называют французской, ибо начала этого варианта местного самоуправления заложила Франция.

Суть континентальной модели состоит в том, что наряду с широкими правами и значительной самостоятельностью местных органов власти сохраняется определенная подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим, а порою осуществляется и прямое государственное управление муниципальными образованиями.

В Италии, которая в организации местного самоуправления опирается на континентальную модель, в ст. 130 конституции страны записано, что руководство областей имеет право осуществлять контроль за законностью актов местных органов власти.

В Швеции наряду с низовым звеном местного самоуправления, представленным коммунами, существует средний уровень - лэны. В этих структурах органов местной власти центральное правительство имеет своих представителей, контролирующих их работу.

В Нидерландах местное самоуправление получило правовое закрепление в 1848г., когда были предусмотрены многие статьи конституции и муниципалитеты получили статус независимых единиц. Но в конституции особо подчеркивалось, что правительство страны сохраняет контроль за органами местного самоуправления, а также, что местные органы играют двойную роль - управляют своими территориями и одновременно являются помощниками центрального правительства.

В целом ряде государств успешно функционирует так называемая смешанная модель самоуправления, включающая элементы англосаксонской и французской моделей. Это относится к Японии, Германии, Австрии.

Например, в Конституции земли Бранденбург определено, что общины и союзы общин, имеющие право на самоуправление, вместе с тем находятся под правовым надзором земель. «Земля может законом обязывать общины и союзы общин к выполнению задач земли, если одновременно регулируется вопрос покрытия издержек». Шапсугов Д. Местная власть в России и Германии. Ростов Н/Д., 1995. С. 17.

Так называемая советская модель местной власти функционировала не только в республиках распавшегося Советского Союза и в ряде бывших социалистических стран Восточной Европы.

Первые попытки как-то упорядочить, унифицировать практику местного советского строительства были предприняты уже в конце 1917 года. Так называемыми органами местного самоуправления были утверждены местные советы.

Городские и земские органы местного самоуправления (созданные в 60-70-х годах прошлого века) либо ликвидировались по политическим соображениям как враждебные, либо еще некоторое время продолжали работу, поставленные под контроль местных советов.

Третий съезд Советов законодательно закрепил систему советов как новую форму организации власти. Органами власти на местах объявлялись областные, губернские, уездные и волостные съезды советов, формировавшие свои исполнительные комитеты. В городах и селениях создавались городские и сельские советы. Миронова Н. Местное самоуправление и муниципальная реформа. М., 2007. С. 67-69

Важнейшей задачей, возложенной на местные советы, было проведение в жизнь решений вышестоящих органов и неукоснительное подчинение им по вертикали. По горизонтали в пределах своей компетенции и территории советам предоставлялись довольно широкие полномочия. Этот принцип организации получил наименование «демократический централизм», то есть это «сочетает единое руководство с инициативной и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело».

На практике понятие «единое руководство» означало не что иное, как связывание всех советов вместе с их исполнительными и распорядительными органами в единую, слитную систему государственной власти «сверху донизу». Другими словами, существовала строго иерархическая система органов, называемая «центром», от которого и исходили все властные сигналы.

...