Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: проблемы муниципально-правовой теории и практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени доктора юридических наук

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ: ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Дитятковский Михаил Юрьевич

Специальность 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право

Омск

2008

Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского».

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор

Костюков Александр Николаевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук,

профессор

Авакьян Сурен Адибекович

доктор юридических наук,

профессор

Кокотов Александр Николаевич

доктор юридических наук,

профессор

Чеботарев Геннадий Николаевич

Ведущая организация: Федеральное государственное образовательное

учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет»

Защита диссертации состоится 12 декабря 2008 года в 14.00 часов на заседании Диссертационного совета ДМ 212.179.06 при государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского» по адресу: 644077, г. Омск, ул. 50 лет Профсоюзов, 100, ауд. 315.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского» и на сайте указанного университета.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент И.В. Глазунова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Административная реформа и реформа местного самоуправления, начавшиеся в РФ в 2001 году, привели к тому, что особое внимание уделяется проблемам разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, перераспределения компетенции между уровнями власти, взаимоотношения государства и местного самоуправления. Указанные общественные отношения стали предметом обновленного правового регулирования федерального законодательства, данные проблемы активно обсуждаются в научных кругах, юридической литературе.

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131), ставшего третьим законом о местном самоуправлении начиная с 1991 года, постоянное изменение Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» подтверждают эту тенденцию. Компетенция органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления регулярно меняется, о чем свидетельствуют ежегодные масштабные изменения как указанных Федеральных законов, так и иных законодательных актов в течение последних нескольких лет.

В рамках проблем разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти в РФ, взаимоотношения государства и местного самоуправления одним из самых серьезных и злободневных вопросов является вопрос осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Статьей 132 Конституции РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Положения данной нормы Конституции РФ конкретизированы главой 4 Федерального закона № 131. Субъекты РФ до недавнего времени самостоятельно устанавливали порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а в настоящий момент активно принимают законы о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий.

Вместе с тем на сегодняшний день отношения в области осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий урегулированы недостаточно полно. Об этом свидетельствуют многочисленные судебные споры между органами государственной власти и органами местного самоуправления по указанным вопросам. Проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, несмотря на их большое практическое значение, редко анализируются и обобщаются в научной юридической литературе.

Следствием данной ситуации становятся частые конфликты между органами государственной власти и органами местного самоуправления, многочисленные нарушения законодательства как со стороны органов государственной власти, так и со стороны органов местного самоуправления, обострение социальной и политической ситуации во многих регионах России.

Изложенное подтверждает актуальность избранной темы диссертационного исследования в теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.

Объектом диссертационного исследования является комплекс общественных отношений, связанный с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также нормы, регулирующие данные отношения.

В диссертации рассматриваются основные группы общественных отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а именно: отношения в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, собственно осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроля за ним, прекращения указанного осуществления и ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.

Предметом исследования являются теория и практика осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на федеральном, региональном и местном уровнях власти; правовые акты органов государственной власти РФ, субъектов РФ, муниципальные правовые акты, решения судов РФ, зарубежные нормативные правовые акты, иные источники права (например, договоры, заключаемые между органами государственной власти и органами местного самоуправления), обеспечивающие как правовое регулирование общественных отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, так и применение указанных правовых норм в сфере соответствующего осуществления в РФ, субъектах РФ и за рубежом; научные идеи, изложенные в трудах ученых-юристов.

Целью исследования является комплексное изучение складывающейся в РФ системы правового регулирования отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, выявление теоретических и практических проблем в правовом регулировании данной области общественных отношений, разработка путей и способов решения данных проблем, выработка рекомендаций по совершенствованию системы правового регулирования отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Для достижения поставленной цели в диссертации поставлены и разрешаются следующие основные задачи: 1) проведение комплексного системного анализа федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и муниципальных правовых актов в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 2) изучение судебной практики в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 3) определение содержания основных понятий, составляющих предмет настоящего научного исследования; 4) выявление видов отдельных государственных полномочий, которыми наделены, могут или не могут наделяться органы местного самоуправления; 5) предложение путей разрешения проблем по разграничению отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, и полномочий по решению вопросов местного значения; 6) изучение целей, принципов, форм, способов, субъектов, порядка и сроков наделения органов местного самоуправления отельными государственными полномочиями; 7) исследование вопросов обязательности, достаточности, форм и порядка передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий; 8) анализ сущности и порядка осуществления органами местного самоуправления отельных государственных полномочий, субъектов соответствующего осуществления; 9) рассмотрение проблем в сфере порядка, субъектов и форм контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 10) изучение проблем в сфере прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий; 11) формулирование выводов и предложений по совершенствованию законодательства в области осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и правоприменительной практики в указанной сфере.

Методологическая основа исследования. В основе исследования лежит метод системного подхода к изучению и объяснению правовых явлений и их системного анализа. Диссертация исходит из основных положений об обществе как о целостной социальной системе. В рамках данной системы государственный и муниципальный уровни власти находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Методология исследования предполагает использование достижений теории местного самоуправления, теории компетенции, наук теории государства и права, конституционного, муниципального, административного, финансового и гражданского права.

Использованы общие методы научного познания, включая такие методы эмпирического исследования, как наблюдение (например, за практикой осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в РФ и субъектах РФ), сравнение (например, норм, регулирующих те или иные отношения в сфере соответствующего осуществления в различных субъектах РФ); методы теоретического исследования (например, восхождение от абстрактного к конкретному в каких-либо суждениях, от общего к частному); методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования (например, анализ путем разложения предмета исследования на составные части, разработки различных классификаций, без которых невозможно получить подробное, полное и всестороннее представление о рассматриваемых явлениях, и синтез, с помощью которого выделяются наиболее существенные свойства и закономерности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, формулируются обобщающие выводы).

Применение логических законов и правил позволяет выяснить причинно-следственные связи между отдельными социально-экономическими и правовыми явлениями. В работе применяются также частные методы научного познания, такие, как историко-правовой (например, при сравнении норм различных федеральных законов о местном самоуправлении), сравнительно-правовой (например, при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в РФ и зарубежных странах, в различных субъектах РФ), формально-юридический метод (например, при анализе текстов правовых актов, регулирующих соответствующие отношения).

Нормативная и эмпирическая база исследования. Базовым информационным ресурсом исследования стало федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, муниципальные правовые акты, регулирующее те или иные вопросы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В целях подготовки данной научной работы было исследовано законодательство 83-х субъектов РФ в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и практика соответствующего осуществления в субъектах РФ. Неизученным осталось законодательство шести субъектов РФ (Карачево-Черкесской и Чеченской Республик, Агинского Бурятского, Усть-Ордынского Бурятского, Чукотского и Эвенкийского автономных округов) по причине его информационной недоступности.

Большое значение в работе уделяется судебной практике Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, федеральных арбитражных судов округов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. При проведении настоящего исследования было изучено законодательство отдельных иностранных государств.

Степень разработанности проблемы. Теоретической основой для исследования стали работы известных российских ученых в области теории государства и права, конституционного и муниципального права, а именно: С. А. Авакьяна, Н. С. Бондаря, Т. М. Бялкиной, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, Е. В. Гриценко, Н. А. Емельянова, А. И. Казанника, А. Н. Кокотова, А. Н. Костюкова, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, Т. Н. Михеевой, Т. Г. Морщаковой, А. Н. Писарева, А. Е. Постникова, Н. В. Постового, Ю. А. Тихомирова, А. А. Уварова, В. И. Фадеева, Г. Н. Чеботарева, К. Ф. Шеремета, Н. А. Шевелевой, Е. С. Шугриной и других.

Проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, несмотря на свою актуальность, редко анализируются в научной литературе и до настоящего времени не были предметом специального научного исследования в правовой науке на уровне диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук. В целом можно констатировать большой научный и теоретический дефицит работ в исследуемой области. Отдельные аспекты обозначенной проблемы рассматриваются в работах С. И. Арефиной, Р. В. Бабуна, О. В. Берга, С. К. Дряхлова, А. А. Замотаева, Н. А. Игнатюк, Н. В. Кузнецовой, В. П. Логинова, И. Г. Мачульской, В. П. Миронова, И. Х. Миннегулова, В. С. Мокрого, С. С. Мялковского, В. В. Нехаева, Н. Л. Пешина, К. А. Пивоварова, В. В. Пылина, О. Л. Савранской, С. Г. Соловьева, Н. И. Соломки, О. А. Сомовой, И. А. Умновой, А. И. Черкасова, Н. А. Шевчик, В. А. Ясюнаса и других. В работе использованы труды зарубежных ученых-юристов: Ф.-Л. Кнемейера, Г. Еллинека, Ш. Мюкля, П.Й. Теттингера, Х. Витмайера и других.

Отсутствие научной и учебной литературы, специально посвященной проблемам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также правовые пробелы в области законодательного регулирования данных отношений побудили к написанию данной диссертационной работы. В работе предпринята попытка комплексного, системного анализа проблем в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основе достижений науки российского конституционного и муниципального права, отдельных разработок в сфере теории государства и права, гражданского, административного и финансового права, а также нормативных правовых актов РФ, субъектов РФ и судебной практики.

Теоретическая и практическая значимость исследования. В целях повышения эффективности правового регулирования в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий выработаны некоторые рекомендации по его совершенствованию. В работе сформулирован ряд теоретических предложений и практических рекомендаций, которые, возможно, позволят разрешить некоторые конфликтные ситуации между органами государственной власти и органами местного самоуправления в указанной сфере, улучшить их взаимоотношения. Обобщения и выводы, содержащиеся в диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшей научной разработки решения существующих проблем в области разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, перераспределения компетенции между уровнями власти в государстве, взаимоотношения государства и местного самоуправления.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые в отечественной юридической науке проведено комплексное, системное исследование теоретических и практических проблем, складывающихся в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Проведенный анализ указанных проблем позволил сформулировать следующие основных выводы и положения, которые выносятся на защиту:

1. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями представляет собой один из институтов муниципального права. В узком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является первоначальной стадией или предварительным условием осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

2. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий также необходимо рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий представляет собой несколько последовательных стадий: соответствующее наделение, передачу органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, собственно осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроль за ним, прекращение указанного осуществления и ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. В узком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является одним из субинститутов института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

3. Субъекты Российской Федерации должны обладать правом регулировать порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, принадлежащими исключительно субъектам Российской Федерации, то есть находящимися вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом соответствующие законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить Федеральному закону № 131 и могут устанавливать дополнительные особенности порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

4. Критериями, позволяющими определить максимальный объем отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления, являются организационные и финансовые критерии. Например, необходимо предусмотреть, что органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, должно быть не больше количества муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Либо необходимо закрепить правило, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий, должен быть не больше размера финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.

5. Способом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является методика, юридическая техника изложения положений о соответствующем наделении в законе. Основными способами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями являются принятие специальных законов о наделении органов местного самоуправления одним или несколькими видами отдельных государственных полномочий, а также включение положений о наделении органов местного самоуправления одним или несколькими видами отдельных государственных полномочий в какой-либо отраслевой закон.

6. В статье 19 Федерального закона № 131 необходимо либо четко зафиксировать правила, при которых органы местного самоуправления городских, сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения могут наделяться отдельными государственными полномочиями, либо исключить положения о приоритетном наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

7. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых и достаточных для их осуществления финансовых средств не допускается. На практике возникают такие ситуации, когда необходимость в передаче органам местного самоуправления материальных ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий отсутствует. В связи с этим в статье 19 Федерального закона № 131 необходимо предусмотреть положения о факультативности передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов в зависимости от наличия необходимости для осуществления отдельных государственных полномочий.

8. Органы местного самоуправления обязаны реализовывать предписания закона о наделении указанных органов отдельными государственными полномочиями. Исключения из указанного правила составляют: 1) осуществление органами местного самоуправления факультативных отдельных государственных полномочий, которое является правом органов местного самоуправления, реализуемым ими по своему усмотрению; 2) случаи непередачи органам местного самоуправления достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий. В этом случае у органов местного самоуправления появляется право осуществлять отдельные государственные полномочия в пределах переданных им материальных ресурсов и финансовых средств.

9. Основанием осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, как правило, является закон о соответствующем наделении. На практике встречаются случаи осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении. Примерами правомерного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без закона о соответствующем наделении являются, во-первых, участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий и, во-вторых, узаконение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении. В связи с этим под осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий понимается реализация указанными органами закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями либо правомерное осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении путем принятия правовых актов и исполнения иных государственно-властных действий.

10. Органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе заключать договоры о порядке осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основании и во исполнение законов о соответствующем наделении. В данных договорах отражается порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, порядок проведения отдельных мероприятий по осуществлению указанных полномочий, порядок передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств для указанных целей и т. п.

11. Субъектами, осуществляющими отдельные государственные полномочия, выступают: 1) органы местного самоуправления: местная администрация, а также представительный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления; 2) должностные лица местного самоуправления: глава местной администрации, глава муниципального образования, муниципальные служащие, исполняющие определенные обязанности по осуществлению отдельных государственных полномочий; 3) муниципальные учреждения, а также иные некоммерческие организации в тех случаях, когда уставами данных организаций будет предусмотрен запрет на занятие предпринимательской деятельностью. Население муниципального образования вправе участвовать в осуществлении отдельных государственных полномочий, если это не противоречит федеральному закону.

12. Органы местного самоуправления при недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, могут осуществлять указанные полномочия в пределах выделенных им на данные цели соответствующих ресурсов и средств. В связи с этим органы местного самоуправления вправе, во-первых, осуществлять отдельные государственные полномочия за счет дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования, либо, во-вторых, приостановить осуществление указанных полномочий. Недостаток материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, не является основанием для принятия органами местного самоуправления муниципальных правовых актов об ограничении действия законов о наделении указанными полномочиями на территории соответствующего муниципального образования.

13. Органы местного самоуправления вправе требовать от органов государственной власти компенсации дополнительно использованных для осуществления отдельных государственных полномочий собственных материальных ресурсов и финансовых средств, если указанное дополнительное использование происходит по причине недостатка материальных ресурсов и финансовых средств, передаваемых органами государственной власти для осуществления отдельных государственных полномочий (например, при их несвоевременной передаче органами государственной власти либо неправильном способе (методике) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам), не по инициативе органов местного самоуправления, а в силу вынуждающих их обстоятельств или по инициативе органов государственной власти.

14. Особенностью контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является то, что он осуществляется не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении указанных полномочий. Контроль за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий означает возможность органов государственной власти оценивать действия и решения органов местного самоуправления при осуществлении указанных полномочий не с позиции права, а с позиции совпадения мнений у органов власти двух уровней на характер и порядок данного осуществления.

15. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов государственной власти производится: 1) при отсутствии виновных действий (бездействия) органов местного самоуправления; 2) при наличии виновных действий (бездействия) органов местного самоуправления; 3) при наличии противоправных виновных действий (бездействия) самих органов государственной власти. Решение суда, подтверждающее факт ненадлежащего осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должно рассматриваться в качестве одного из факультативных условий прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов местного самоуправления производится как при отсутствии противоправных виновных действий (бездействия) органов государственной власти, так и при наличии противоправных виновных действий (бездействия) органов государственной власти.

16. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, носящее постоянный характер, необходимо отличать от приостановления осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, носящего временный характер. По инициативе органов государственной власти приостановление осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий происходит в случаях: 1) приостановления действия закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе по причине невведения в действие указанного закона на очередной финансовый год законом о бюджете соответствующего уровня в связи с непредоставлением субвенций на осуществление указанных полномочий; 2) временного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных государственных полномочий в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 75 Федерального закона № 131. По инициативе органов местного самоуправления приостановление осуществления отдельных государственных полномочий происходит в случае недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, либо их непередачи.

17. Органы государственной власти несут ответственность за несоответствие закона, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным частью 6 статьи 19 Федерального закона № 131. Санкцией за совершение подобного правонарушения органами государственной власти нужно считать признание судом закона о соответствующем наделении противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим и не подлежащим применению, а также отказ органов местного самоуправления от осуществления отдельных государственных полномочий. Федеральное законодательство нуждается в дополнении положениями об административной и финансовой ответственности органов государственной власти за непредоставление органам местного самоуправления достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.

18. Органы и должностные лица местного самоуправления освобождаются от любого вида ответственности (конституционной, уголовной, административной, финансовой, гражданской, дисциплинарной) за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий при недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для соответствующего осуществления, а также при невозможности осуществления указанных полномочий из-за решений или действий (бездействия) органов государственной власти. В случае освобождения органов местного самоуправления от ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий ответственность за ненадлежащее осуществление указанных полномочий несут органы государственной власти, за исключением случаев, когда у органов местного самоуправления отсутствовала возможность осуществлять отдельные государственные полномочия по вине физических или юридических лиц.

19. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут конституционную ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Основными санкциями за указанное правонарушение являются: 1) прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов государственной власти; 2) отмена муниципального правового акта, регулирующего осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, или приостановление его действия; 3) привлечение к конституционной ответственности в порядке, предусмотренном статьями 73, 74 Федерального закона № 131; 4) временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в порядке, предусмотренном статьей 75 Федерального закона № 131.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского», где проходило обсуждение результатов исследования и рецензирование работы.

По теме диссертационного исследования опубликовано две монографии: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - 304 с., «Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: Проблемы муниципально-правовой теории и практики» - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - 286 с. Автором подготовлено несколько глав, посвященных вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» под редакцией д.ю.н., профессора А. Н. Костюкова - Омск: Издание ОмГУ, 2005. - 515 с. и учебнике «Муниципальное право России» под редакцией д.ю.н., профессора А. Н. Костюкова - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - 687 с.

Теоретические положения, изложенные в диссертационном исследовании, прошли апробацию на международной научной конференции «Конституция и экономическое развитие: проблемы России и опыт зарубежных стран», проведенной МГУ и Санкт-Петербургским государственным университетом экономики и финансов 10-13 апреля 2008 года в Санкт-Петербурге, международной научной конференции «Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения», проведенной МГУ 29-31 марта 2007 года в Москве, научно-практической конференции «Договор в публичном праве», проведенной Санкт-Петербургским государственным университетом 30 июня - 1 июля 2007 года в Санкт-Петербурге. Выводы диссертационного исследования обсуждались также на Всероссийской научной конференции «Правовое образование - Гражданское общество - Справедливое государство», проведенной Кемеровским государственным университетом в Кемерово 27-28 апреля 2006 года, Всероссийской научной конференции памяти профессора О. А. Жидкова, проведенной РУДН в Москве 23-24 мая 2006 года, Всероссийской итоговой научно-практической конференции «Правовые проблемы укрепления российской государственности», проведенной Томским государственным университетом 25-27 января 2007 года в Томске, научно-практических конференциях, посвященных проблемным вопросам местного самоуправления и традиционно организуемых Правительством Омской области (Администрацией Омской области) в Омске в 2002, 2004, 2006 годах, и иных научно-практических конференциях.

Теоретические положения и выводы диссертации представлены в более 20 опубликованных статьях в журналах, включенных в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора наук. Всего автором опубликовано более 50 статей по теме диссертационного исследования. Практические проблемы диссертационного исследования в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий были обсуждены автором на круглом столе «Правовые проблемы реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и полномочий органов местного самоуправления», проведенном Министерством регионального развития РФ 24 апреля 2007 года в Москве.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, семи глав, включающих в себя 23 параграфа, заключения, библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

местный самоуправление государственный полномочие

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются его объект, предмет, цель, задачи, а также методологическая основа исследования, нормативная и эмпирическая база исследования, характеризуется степень разработанности проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, теоретическая и практическая значимость исследования, научная новизна диссертационного исследования, содержатся сведения об апробации результатов исследования, структуре диссертации.

В главе I «Муниципально-правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий» раскрывается авторская теория наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий, изучается опыт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в зарубежных странах, а также рассматриваются исторические и иные основы порядка правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ.

В параграфе 1 «Теория наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий» отмечается актуализация в настоящее время в науке конституционного и муниципального права как вопросов, посвященных теории компетенции в общем и компетенции местного самоуправления в частности, так и вопросов взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления. Теория компетенции местного самоуправления является философской, правовой и методологической основой теории наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий.

В связи с этим в диссертационном исследовании с учетом работ Ю. А. Тихомирова и Т. М. Бялкиной дается общее представление о теории компетенции и определяется, какое место теория наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий занимает в теории компетенции местного самоуправления. В рамках теории компетенции в работе рассматриваются понятие, сущность и содержание компетенции, включающего два элемента - предметы ведения и полномочия. В целях устранения разночтений в употреблении данного термина и обеспечения единообразия его использования отмечается необходимость скорейшего закрепления определения понятия «компетенция» на уровне федерального закона.

В результате анализа предметов ведения местного самоуправления делается вывод о том, что положения Федерального закона № 131 необходимо дополнить нормами об определении общего понятия «предметы ведения местного самоуправления», включающего в себя не только вопросы местного значения, но и вопросы федерального и (или) регионального значения, по которым органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями, вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, при решении которых реализуется участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131, а также иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ.

Полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления подразделяются на 3 группы: 1) полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения или так называемые «собственные обязательные полномочия» органов местного самоуправления, которые признаются за ними государством и которые органы местного самоуправления обязаны осуществлять (статья 17 Федерального закона № 131, отраслевые федеральные законы); 2) отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления наделены либо могут наделяться законом (статья 19 Федерального закона № 131); 3) государственные полномочия, в осуществлении которых органы местного самоуправления могут принимать участие без соблюдения процедуры соответствующего наделения, а также полномочия по решению иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ (статьи 14.1, 15.1, 16.1, 20 Федерального закона № 131), или так называемые «собственные факультативные полномочия» органов местного самоуправления, которые реализуются указанными органами по своему усмотрению.

В указанном параграфе наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями рассматривается как один из способов перераспределения компетенции между субъектами публичного права, а также как одна из основных форм взаимодействия (взаимоотношений) органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Относительно сущности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями следует отметить следующее. С принятием Федерального закона № 131 соответствующее наделение необходимо рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями представляет собой один из институтов муниципального права. В связи с этим в работе приводятся отличительные признаки указанного института. В узком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является первоначальной стадией или предварительным условием осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Сущность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в связи с этим также необходимо рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий представляет собой несколько последовательных стадий: соответствующее наделение, передачу органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, собственно осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроль за ним, прекращение указанного осуществления и ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. В узком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является одним из субинститутов института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Таким образом, теория наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий занимает одно из ведущих мест в теории компетенции местного самоуправления, основывается на ее основных постулатах и является ее логическим продолжением.

В параграфе 2 «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в зарубежных странах» анализируется законодательство иностранных государств, а также работы российских и зарубежных ученых-юристов (Ф.-Л. Кнемейера, Г. Еллинека, Ш. Мюкля, П.Й. Теттингера, Х. Витмайера и других), позволяющие выявить основные тенденции развития института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в зарубежных странах. В отличие от РФ в законодательстве зарубежных стран для обозначения соответствующего наделения, как правило, используется термин «делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления».

Анализ иностранного законодательства позволяет прийти к следующему выводу. Несмотря на то что в зарубежных странах органы местного самоуправления структурно не отделены от системы органов государственной власти, положение о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями встречается как в конституциях зарубежных стран, так и в иных правовых актах. Практика современного зарубежного законодательства свидетельствует о том, что институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является необходимым элементом правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления в любом государстве.

Институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями получил широкое распространение в законодательстве и практике зарубежных стран. Проводя сравнительный анализ российского законодательства и законодательства зарубежных стран в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, можно выявить как определенные сходства, так и различия в правовом регулировании указанных отношений.

Например, похожими в РФ и за рубежом являются: реализация принципа субсидиарности при соответствующем наделении; виды отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления; негативные тенденции к увеличению объема отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления для осуществления; реализация принципа обязательной передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий; порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; ответственность органов местного самоуправления за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий и т. д.

Значительный положительный опыт зарубежных стран в сфере осуществления отдельных государственных полномочий на уровне местного самоуправления может быть полезен для развития достаточно молодого института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в законодательстве РФ о местном самоуправлении. Например, в качестве положительного опыта зарубежных стран должны быть восприняты такие вопросы, которые в перспективе могут получить развитие в российском законодательстве, а именно: предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления; разнообразные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, помимо законов (иные нормативные правовые акты, договоры и т. п.); учет мнения органов местного самоуправления при соответствующем наделении; формы и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и т. д.

Вместе с тем в некоторых вопросах положительный опыт российского законодательства в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями также может быть воспринят зарубежными странами. Например, у РФ есть чему поучиться в таких вопросах, как практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не только органами государственной власти субъектов РФ, но и органами государственной власти РФ; решение вопросов с одновременностью передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий; определение субвенций в качестве единственно возможной формы передачи финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, и порядок их передачи органам местного самоуправления для соответствующих целей и т. п.

В параграфе 3 «Основы правового регулирования порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ» рассматриваются исторические и правовые основы правового регулирования порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ. С учетом развития российского законодательства, регулирующего отношения в сфере местного самоуправления, условно выделяется три этапа становления правового института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ.

Первый этап: с 6 июля 1991 года по 12 декабря 1993 года, то есть со дня принятия Закона РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» до дня принятия Конституции РФ от 12 декабря 1993 года. Для первого этапа становления правового института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ характерно отсутствие конституционного регулирования отношений, связанных с указанным наделением, договорной порядок передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также фактическое отсутствие практики соответствующей передачи.

Второй этап: с 12 декабря 1993 года по 6 октября 2003 года, то есть со дня принятия Конституции РФ до дня принятия Федерального закона № 131. Для второго этапа становления правового института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ характерно наличие конституционного регулирования отношений, связанных с указанным наделением, отсутствие достаточного регулирования указанных отношений в федеральном законодательстве, а также широкая положительная практика законодательства субъектов РФ о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Практика субъектов РФ в области правового регулирования порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями имела огромное положительное значение для развития федерального законодательства в указанной сфере. Можно сказать, что именно из законодательства субъектов РФ о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями выросла глава 4 Федерального закона № 131.