Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: проблемы муниципально-правовой теории и практики

Третий этап: с 6 октября 2003 года, то есть со дня принятия Федерального закона № 131, по настоящее время. Глава 4 Федерального закона № 131 является первой попыткой урегулировать на федеральном законодательном уровне порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В настоящее время отсутствует объективная необходимость принятия отдельного федерального закона об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ. Указанные отношения уже являются предметом правового регулирования Федерального закона № 131. И если есть необходимость в чем-то усовершенствовать правовое регулирование порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, то это возможно сделать через изменение или дополнение соответствующих положений Федерального закона № 131.

Положение Федерального закона № 131 о том, что порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регулируется исключительно Федеральным законом № 131, не является верным. Эта норма нарушает положения статьи 73, части 4 статьи 76 Конституции РФ. В любом случае субъекты РФ должны обладать правом регулировать порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, принадлежащими исключительно субъектам РФ, то есть находящимися вне предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ. При этом соответствующие законы субъектов РФ не должны противоречить Федеральному закону № 131 и могут устанавливать дополнительные особенности порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ.

Таким образом, для третьего этапа становления института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями характерно увеличение значения федерального законодательства в правовом регулировании порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и, наоборот, значительное сокращение роли законодательства субъектов РФ в правовом регулировании указанного порядка.

В главе II «Отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления» рассматриваются вопросы понятия и видов отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, анализируются виды отдельных государственных полномочий, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления, основные правила наделения органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий, а также раскрываются проблемы разграничения отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, и полномочий по решению вопросов местного значения.

В параграфе 1 «Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления» на основании обобщения использования понятия «отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления» в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, а также в науках теории государства и права, государственного и муниципального права рассматриваются основные точки зрения относительно определения указанного понятия.

Наибольшую практическую значимость имеет определение понятия «государственные полномочия», данное так называемым методом исключения. Так, органы местного самоуправления фактически могут реализовывать определенные полномочия, никак не связанные с решением вопросов местного значения и по сути являющиеся государственными полномочиями. Вышеизложенный подход к данному понятию получил закрепление в части 1 статьи 19 Федерального закона № 131, в соответствии с которой отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом № 131 к вопросам местного значения.

Данный подход к понятию «государственные полномочия» позволяет наиболее полно гарантировать соблюдение прав местного самоуправления при решении спорных вопросов с органами государственной власти, касающихся определения их полномочий, например, при коллизиях в законодательстве, когда нормативные правовые акты относят к полномочиям органов местного самоуправления гораздо большее число обязанностей, чем это сделано Федеральным законом № 131. Теперь для установления сути полномочия органа местного самоуправления необходимо будет только определить, связано ли оно с решением вопросов местного значения, предусмотренных статьями 14-16 Федерального закона № 131. Если да, то это полномочие органа местного самоуправления по решению вопроса местного значения. Если нет, то это отдельное государственное полномочие, переданное органу местного самоуправления для осуществления.

Обобщая вышеизложенное, под государственными полномочиями в диссертационном исследовании понимается совокупность прав и обязанностей органов и должностных лиц государственной власти, которые отнесены к их ведению Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, а также полномочия органов местного самоуправления, не связанные с решением вопросов местного значения, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения РФ либо ее субъектов и выражаются в принятии правовых актов и осуществлении иных государственно-властных действий.

Органы местного самоуправления могут наделяться не всеми государственными полномочиями, а только отдельными. Передача органам местного самоуправления большого объема отдельных государственных полномочий является серьезным нарушением законодательства, поскольку фактически создает препятствия для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, фактически превращая их в зависимые от органов государственной власти структуры. В связи с этим в диссертации предлагаются основные правила, на основании которых должен определяться максимальный объем отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления для осуществления.

Критериями, позволяющими определить максимальный объем отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления, являются организационные и финансовые критерии. Например, необходимо предусмотреть, что органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, должно быть не больше количества муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Либо необходимо закрепить правило, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий, должен быть не больше размера финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.

Указанные критерии позволят органам местного самоуправления на практике оспаривать в судебном порядке законы о наделении органов местного самоуправления значительным и порой непосильным объемом государственных полномочий. Кроме того, у органов государственной власти также появится объективный критерий при выборе одного из двух возможных вариантов: создавать ли для осуществления соответствующего отдельного государственного полномочия территориальный орган федерального органа государственной власти или органа государственной власти субъекта РФ либо принимать решение о наделении органов местного самоуправления соответствующими отдельными государственными полномочиями.

В параграфе 2 «Виды отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления» приводятся основные классификации видов отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления.

В зависимости от характера осуществления отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, подразделяются на правоприменительные и нормотворческие. По общему правилу органы местного самоуправления могут наделяться преимущественно правоприменительными отдельными государственными полномочиями. Правоприменительные отдельные государственные полномочия предполагают осуществление конкретных исполнительно-распорядительных действий органов местного самоуправления. До соответствующего наделения указанные виды отдельных государственных полномочий, как правило, осуществлялись исполнительными органами государственной власти.

Вместе с тем на практике ничто не мешает наделять органы местного самоуправления и нормотворческими отдельными государственными полномочиями. Нормотворческие отдельные государственные полномочия касаются в основном передаваемых представительным органам муниципальных образований отдельных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти РФ или субъектов РФ. Примером нормотворческих отдельных государственных полномочий является принятие представительными органами муниципальных образований нормативных правовых актов по реализации Налогового кодекса РФ в части установления отдельных элементов налогообложения по федеральному налогу на прибыль организаций, а также по системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и т. д.

В зависимости от императивности (диспозитивности) осуществления отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, подразделяются на обязательные и факультативные. Осуществление обязательных отдельных государственных полномочий является обязанностью органов местного самоуправления вне зависимости от желания органов местного самоуправления, то есть императивной. Большинство отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, относятся к числу обязательных.

Осуществление факультативных отдельных государственных полномочий является правом органов местного самоуправления, реализуемым ими по своему усмотрению, то есть диспозитивным. Факультативными отдельными государственными полномочиями являются полномочия, в осуществлении которых органы местного самоуправления вправе участвовать, но не переданные им в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131, если это участие предусмотрено федеральными законами. Факультативные отдельные государственные полномочия достаточно редко, но встречаются в законодательстве субъектов РФ.

В зависимости от того, по какому предмету ведения передаются указанные полномочия, отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, подразделяются на отдельные государственные полномочия по предметам ведения РФ, предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, предметам ведения субъектов РФ. В зависимости от времени наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями указанные полномочия подразделяются на те, которыми органы местного самоуправления были наделены в прошлом, наделены сегодня либо могут быть наделены в будущем. Кроме того, в указанном параграфе приводится классификация отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, в зависимости от областей (сфер) их осуществлении.

В параграфе 3 «Виды отдельных государственных полномочий, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления» на основе анализа федерального и регионального законодательства приводятся основные классификации видов отдельных государственных полномочий, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления. Их составляют наиболее важные полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ, которые в силу своей значимости могут осуществляться только на государственном уровне.

Во-первых, к отдельным государственным полномочиям, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления, относятся отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления не могут наделяться в силу прямого указания в Конституции РФ, конституции (уставе) субъекта РФ, федеральном законе или законе субъекта РФ на то, что эти полномочия могут осуществляться только определенными органами или должностными лицами государственной власти. Вместе с тем упоминание об указанной группе отдельных государственных полномочий, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления, в настоящее время отсутствует в федеральном законодательстве. В связи с этим необходимо, чтобы в федеральных законах и законах субъектов РФ, определяющих правовое положение соответствующих органов и должностных лиц государственной власти, указывалось бы, какие именно из перечисляемых полномочий могут осуществляться только указанными органами и должностными лицами государственной власти.

Во-вторых, к отдельным государственным полномочиям, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления, относятся отдельные государственные полномочия, в отношении которых имеется прямое указание на то, что этими полномочиями не могут быть наделены органы местного самоуправления или эти полномочия запрещено передавать органам местного самоуправления. Следует отметить, что федеральное законодательство до сих пор не предусматривает виды отдельных государственных полномочий органов государственной власти РФ по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, которыми органы местного самоуправления не могут наделяться федеральными законами. Указанный пробел нуждается в скорейшем восполнении. Но зато пунктом 6 статьи 26.3 Федерального законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» впервые на федеральном законодательном уровне закрепляется перечень отдельных государственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления. Запреты на передачу отдельных государственных полномочий субъектов РФ органам местного самоуправления содержатся также в законах субъектов РФ.

В-третьих, к отдельным государственным полномочиям, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления, фактически относятся отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления были или могли быть наделены ранее. В работе приводятся примеры отдельных государственных полномочий, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления, по каждой из изложенных групп.

В параграфе 4 «Основные правила наделения органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий» на основании практики реализации федерального и регионального законодательства делаются выводы об основных правилах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам ведения РФ, предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, предметам ведения субъектов РФ.

По предметам ведения РФ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется: 1) непосредственно самими федеральными законами; 2) иными федеральными законами, если возможность такого наделения предусмотрена в основном отраслевом федеральном законе; 3) законами субъектов РФ, если это прямо предусмотрено федеральными законами. Если в федеральном законе не содержится прямого разрешения субъектам РФ наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ по предметам ведения РФ, переданными субъекту РФ для осуществления федеральным законом, субъекты РФ не вправе передавать эти полномочия органам местного самоуправления.

По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется: 1) непосредственно самими федеральными законами отдельными государственными полномочиями РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; 2) иными федеральными законами отдельными государственными полномочиями РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, если возможность такого наделения предусмотрена в основном отраслевом федеральном законе; 3) законами субъектов РФ отдельными государственными полномочиями РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, если это прямо предусмотрено федеральными законами 4) законами субъектов РФ отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, если это прямо предусмотрено федеральными законами; 5) законами субъектов РФ теми отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, которые отнесены отраслевыми федеральными законами к компетенции органов государственной власти субъектов РФ, даже если возможность наделения такими государственными полномочиями прямо не предусмотрена федеральными законами. Например, несмотря на отсутствие соответствующих положений в Кодексе РФ об административных правонарушениях, судебная практика признает правомерным наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению дел об административных правонарушениях административными комиссиями, создаваемыми в системе органов местного самоуправления; 6) иными законами субъектов РФ отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, если возможность такого наделения предусмотрена в основном отраслевом законе субъекта РФ.

По предметам ведения субъектов РФ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ осуществляется законами субъектов РФ, в частности: 1) непосредственно самими законами субъектов РФ; 2) иными законами субъектов РФ, если возможность такого наделения предусмотрена в основном отраслевом законе субъекта РФ. В работе делается анализ основных нарушений, встречающихся в законодательстве субъектов РФ при наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, ставшими предметом правового регулирования договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, должно осуществляться таким же образом, как и в отношении отдельных государственных полномочий, разграниченных федеральными законами. В договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ может быть включено положение о запрете наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, ставшими предметом указанного договора.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, ставшими предметом правового регулирования соглашений о передаче федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ, осуществляется только в тех случаях, которые должны быть прямо предусмотрены указанными соглашениями. В указанное соглашение может быть включено положение о запрете наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, ставшими предметом данного соглашения. Не должно производиться наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, ставшими предметом правового регулирования соглашений о передаче органами исполнительной власти субъектов РФ осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти.

В данном параграфе рассматривается также вопрос о конкретности состава отдельных государственных полномочий в законах о соответствующем наделении. Состав отдельного государственного полномочия отличается от вида отдельного государственного полномочия как частное от общего. Например, по одному виду отдельного государственного полномочия может быть несколько составов отдельных государственных полномочий. Состав конкретизирует полномочия органов местного самоуправления по осуществлению определенного вида отдельного государственного полномочия, делает их более понятными и доступными для органов местного самоуправления. Состав отдельных государственных полномочий может отличаться в законах различных субъектов РФ по одному и тому же виду отдельного государственного полномочия.

В законах, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий, необходимо предусматривать конкретность состава отдельных государственных полномочий. Критериями, на основании которых правильно оценивается конкретность состава отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления для осуществления, являются: возможность произведения расчета финансовых средств для осуществления отдельного государственного полномочия; возможность осуществления контроля за осуществлением отдельного государственного полномочия и т. п. Неконкретность состава отдельных государственных полномочий является основанием для обращения органов местного самоуправления в суд с исками о признании закона субъекта РФ о соответствующем наделении недействующим и не подлежащим применению.

В параграфе 5 «Разграничение отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, и полномочий по решению вопросов местного значения» рассматриваются вопросы отнесения отдельных государственных полномочий к полномочиям по решению вопросов местного значения и, наоборот, отнесения полномочий по решению вопросов местного значения к отдельным государственным полномочиям, а также приводятся отличия наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и конкретизации вопросов местного значения.

Сегодня относить отдельные государственные полномочия к полномочиям по решению вопросов местного значения возможно только через изменение или дополнение перечней вопросов местного значения, содержащихся в Федеральном законе № 131. Нельзя предусматривать новые вопросы местного значения в отраслевых федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, поскольку полномочия по их решению будут считаться отдельными государственными полномочиями. В научной литературе отнесение отдельных государственных полномочий к полномочиям по решению вопросов местного значения получило наименование «инкорпорация». К вопросам местного значения могут быть отнесены вопросы, входящие в предметы ведения органов государственной власти, если полномочия, связанные с решением данных вопросов, могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления в качестве отдельных государственных полномочий.

Наряду с отнесением отдельных государственных полномочий к полномочиям по решению вопросов местного значения в федеральном законодательстве встречается и обратный процесс, при котором полномочия по решению вопросов местного значения относятся к отдельным государственным полномочиям. Такое отнесение осуществляется фактически посредством исключения отдельных вопросов местного значения из числа установленных Федеральным законом № 131. Причинами отнесения полномочий по решению вопросов местного значения к отдельным государственным полномочиям является необходимость централизации отдельных полномочий в силу их важности для государства.

В некоторых случаях органы местного самоуправления ошибочно наделяются законами субъектов РФ отдельными государственными полномочиями, которые по своей сути являются полномочиями по решению вопросов местного значения. Указанное наделение противоречит федеральному законодательству, так как полномочия по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства со стороны органов государственной власти. Включая же полномочия по решению вопросов местного значения в режим отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ таким способом пытаются поставить осуществление таких полномочий под свой контроль.

Достаточно часто в литературе и на практике не проводятся четкие различия между институтом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и конкретизацией вопросов местного значения отраслевыми федеральными законами. Большинство вопросов местного значения сформулированы в Федеральном законе № 131 достаточно общо и размыто. Поэтому практически по каждому вопросу местного значения принят и действует отраслевой федеральный закон, определяющий полномочия органов местного самоуправления по решению соответствующего вопроса и таким образом его конкретизирующий.

В целях облегчения жизни правоприменителю, не обладающему специальными познаниями в области муниципального права, федеральному законодателю при определении полномочий органов местного самоуправления в отраслевых законах следует прямо указывать, является ли излагаемое полномочие полномочием по решению вопроса местного значения или отдельным государственным полномочием, передаваемым органам местного самоуправления для осуществления. Это на практике позволит избежать многочисленных споров о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Глава III «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» посвящена определению понятия, рассмотрению целей, принципов, форм, способов, субъектов, порядка и сроков наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В параграфе 1 «Понятие, цели и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» на основании обобщения использования понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, а также в науках теории государства и права, государственного и муниципального права рассматриваются основные точки зрения относительно определения указанного понятия.

Особое внимание в работе уделяется вопросу употребления термина «делегирование государственных полномочий» и его соотношения с понятием «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». По мнению автора, термин «наделение» может использоваться в качестве синонима термину «делегирование». В связи с этим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями означает делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий на возвратной основе для их осуществления. Указанное определение не исключает использования понятия «делегирование» в том значении, в котором оно употребляется в науках теории государства и права, конституционного права. Это позволяет также рассматривать наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в качестве формы делегирования полномочий с одного уровня власти на другой. Вместе с тем, исходя из различных точек зрения на указанную проблему, необходимо определение понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» в статье 19 Федерального закона № 131.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в первую очередь, способствует реализации так называемого «принципа субсидиарности». Принцип субсидиарности предполагает, что решения органов власти должны приниматься как можно ближе к гражданину, а конкретные публично-властные полномочия должны осуществляться органами публичной власти уровня, обладающего условиями для наиболее эффективной реализации соответствующих полномочий. Поскольку местное самоуправление представляет собой уровень политического участия и решения вопросов, наиболее приближенный к гражданину, все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти.

В диссертации рассматриваются основные точки зрения относительно целей наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. К таковым целям различными авторами относятся: повышение эффективности осуществления отдельных государственных полномочий, содействие децентрализации власти в государстве, повышения активности и ответственности органов местного самоуправления и т. п.

Под принципами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понимаются основополагающие начала такого наделения. Основные принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо закрепить в Федеральном законе № 131. К основным принципам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями относятся принципы: 1) законности; 2) социально-экономической обоснованности; 3) дополнительности; 4) материально-финансовой обеспеченности; 5) сочетания интересов государства и интересов муниципальных образований; 6) учета интересов населения, проживающего на территории муниципального образования, исторических и иных местных традиций; 7) самостоятельности органов местного самоуправления в выборе форм и методов осуществления переданных им отдельных государственных полномочий; 8) создания гражданам возможности для участия в государственном управлении; 9) гласности; 10) содействия органов государственной власти органам местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий; 11) подконтрольности осуществления отдельных государственных полномочий; 12) ответственности и т.п.

В параграфе 2 «Формы и способы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» под формой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понимается правовой акт органа государственной власти, которым закрепляются положения о соответствующем наделении.

Согласно Конституции РФ только закон является единственно возможной правовой формой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Исходя из особенностей того или иного вида отдельного государственного полномочия другими федеральными законами могут устанавливаться дополнительные требования к содержанию федеральных законов или законов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам ведения РФ или предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, помимо перечисленных в части 6 статьи 19 Федерального закона № 131.

Субъекты РФ вправе устанавливать дополнительные требования к содержанию законов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ. При этом субъектам РФ запрещено устанавливать такие требования к содержанию законов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые будут противоречить Федеральному закону № 131 (например, предусматривать меньшее количество требований по сравнению с Федеральным законом № 131, изменять их содержание и т. п.).

На практике наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями федеральными законами или законами субъектов РФ может осуществляться несколькими способами. При этом способом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является методика, юридическая техника изложения положений о соответствующем наделении в законе. Основными способами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями являются принятие специальных законов о наделении органов местного самоуправления одним или несколькими видами отдельных государственных полномочий, а также включение положений о наделении органов местного самоуправления одним или несколькими видами отдельных государственных полномочий в какой-либо отраслевой закон.

В указанном параграфе рассматриваются иные помимо закона формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, получившие распространение на практике, но при этом противоречащие Конституции РФ и Федеральному закону № 131, в том числе договоры (соглашения). Учитывая все положительные моменты, которыми могут обладать договоры (соглашения) о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также требования Конституции РФ, предъявляемые к форме такого наделения, заключение подобных договоров (соглашений) на уровне РФ или субъекта РФ теоретически возможно, но только при их обязательном утверждении законодательными (представительными) органами государственной власти РФ или субъекта РФ и превращении, таким образом, в федеральный закон либо закон субъекта РФ. При этом содержание такого договора (соглашения) должно соответствовать требованиям части 6 статьи 19 Федерального закона № 131. Дополнительно возможно утверждение данного договора (соглашения) представительным органом муниципального образования, заключившего указанный договор.

Проблематичным на сегодняшний день является вопрос о последствиях несоблюдения формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон № 131 не предусматривает правовых последствий как за несоблюдение формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в целом (например, соответствующее наделение правовыми актами иной, нежели закон, формы), так и за несоответствие законов требованиям части 6 статьи 19 Федерального закона № 131. Санкцией за несоблюдение формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно быть признание указанного правового акта недействующим и не подлежащим применению. В целях восполнения указанных пробелов необходимо внести соответствующие изменения в главу 4 Федерального закона № 131.

В параграфе 3 «Субъекты наделения отдельными государственными полномочиями» проводится анализ, во-первых, субъектов, обладающих правом наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, и, во-вторых, субъектов, которые могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Исходя из того, что в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями только законом, субъектами, обладающим правом наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, могут быть только органы, обладающие правом принимать нормативные правовые акты в форме закона, а именно: Федеральное Собрание РФ и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ.

В Федеральном законе № 131 красной линией проходит мысль о том, что отдельными государственными полномочиями наделяются именно органы местного самоуправления, а не муниципальные образования в целом. Вопрос о субъектах, которые могут наделяться отдельными государственными полномочиями, требует отдельного рассмотрения видов муниципальных образований, органы местного самоуправления которых могут наделяться отдельными государственными полномочиями, а также органов местного самоуправления, которые могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Федеральный закон № 131 исходит из того, что отдельными государственными полномочиями по общему правилу могут наделяться органы местного самоуправления муниципального района или городского округа. И наоборот, органы местного самоуправления городских и сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения по общему правилу не могут наделяться отдельными государственными полномочиями. В противовес общим положениям статьи 2 Федерального закона № 131 частью 3 статьи 19 Федерального закона № 131 предусмотрена частная норма, в соответствии с которой отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ.

Таким образом, иными федеральными законами, помимо Федерального закона № 131, а также законами субъектов РФ может быть предусмотрено, что отдельными государственными полномочиями будут наделяться органы местного самоуправления городских, сельских поселений и внутригородских территорий городов федерального значения. При этом федеральный законодатель ничем не ограничивает ни себя, ни региональных законодателей в принятии решений о наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления городских, сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения. В связи с этим остается неясным, для чего нужно было в Федеральном законе № 131 формулировать какие-то дополнительные требования к указанным муниципальным образованиям о возможности осуществления отдельных государственных полномочий. Ведь фактически исключение о возможности наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления городских, сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения ничем не ограничено и, таким образом, становится шире основного правила о возможности соответствующего наделения только органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

В связи с этим в статье 19 Федерального закона № 131 необходимо либо четко зафиксировать правила, при которых органы местного самоуправления городских, сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения смогут наделяться отдельными государственными полномочиями, либо исключить положения о приоритетном наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Наиболее предпочтительным нам кажется второй вариант, поскольку именно он получил распространение на практике.

Отдельными государственными полномочиями наделяются как органы местного самоуправления всех муниципальных образований РФ или субъекта РФ, так и органы местного самоуправления муниципальных образований определенного вида или конкретных муниципальных образований, наименования которых должны определяться соответственно в федеральном законе или законе субъекта РФ.

Проблема определения органов местного самоуправления, которые могут наделяться отдельными государственными полномочиями, должна разрешаться следующим образом. Федеральные законы, законы субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления нормотворческими отдельными государственными полномочиями, могут указывать в качестве субъекта, наделяемого указанными полномочиями, представительный орган муниципального образования, поскольку, во-первых, иные полномочия только этого органа местного самоуправления могут дополнительно определяться законами; именно этот орган местного самоуправления обладает приоритетным правом устанавливать правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, в том числе по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий. Федеральные законы, законы субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления нормотворческими отдельными государственными полномочиями, могут не указывать субъекта, наделяемого указанными полномочиями. В этом случае субъект, осуществляющий указанные полномочия, будет определяться представительным органом муниципального образования.

Федеральные законы, законы субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления правоприменительными отдельными государственными полномочиями, не должны указывать в качестве субъекта, наделяемого указанными полномочиями, какой-либо орган или должностное лицо местного самоуправления, поскольку указанные полномочия будут осуществляться иными, помимо представительного, органами или должностными лицами местного самоуправления (главой муниципального образования, главой местной администрации, местной администрацией или ее структурным подразделением и т. д.). Определение компетенции указанных органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе по осуществлению отдельных государственных полномочий, находится исключительно в компетенции представительного органа муниципального образования, реализуемой им при принятии устава муниципального образования и иных нормативных муниципальных правовых актов, в том числе при установлении структуры органов местного самоуправления, местной администрации.

Наименования органов местного самоуправления могут предусматриваться в законах субъектов РФ по общим вопросам местного самоуправления, принимаемых в развитие Федерального закона № 131, которые не касаются определения компетенции органов местного самоуправления. И наоборот, законами субъектов РФ, определяющими компетенцию органов местного самоуправления, в том числе законами о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, не могут определяться наименования конкретных органов местного самоуправления, наделяемых такими полномочиями. Следовательно, законы о соответствующем наделении должны содержать формулировки о наделении правоприменительными отдельными государственными полномочиями абстрактных органов местного самоуправления. Конкретный орган или должностное лицо местного самоуправления, осуществляющие указанные полномочия, а также их наименования должны определяться муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования об осуществлении указанных полномочий.

В параграфе 4 «Порядок и сроки наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями рассматривается в широком и узком аспектах. В широком аспекте порядок соответствующего наделения является предметом правового регулирования института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В этом случае порядок соответствующего наделения рассматривается как совокупность общественных отношений, регулируемых правовыми нормами в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В узком аспекте порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями представляет собой процесс прохождения и принятия проекта закона о соответствующем наделении. В указанном параграфе порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями рассматривается во втором узком аспекте.

В работе рассматриваются вопросы подготовки проекта закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, внесения органами местного самоуправления предложений о передаче им отдельных государственных полномочий, подготовки социально-экономического (финансово-экономического) обоснования проекта закона о соответствующем наделении, заключения уполномоченного на то органа исполнительной власти субъекта на проект соответствующего закона, согласования указанного проекта закона.

В указанном параграфе рассматриваются различные точки зрения по поводу вопроса о необходимости получения органами государственной власти согласия органов местного самоуправления на наделение отдельными государственными полномочиями. По мнению автора, неверными являются как точка зрения о том, что при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями вообще не нужно предварительно советоваться с ними об этом, так и та, которая предполагает возможность органов местного самоуправления путем принятия юридически властного решения отказываться от наделения их отдельными государственными полномочиями в одностороннем порядке.

Пункт 6 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года устанавливает правило, в соответствии с которым необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования принятия любых решений, непосредственно их касающихся. Исходя из вышеизложенного, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо учитывать их мнение по данному вопросу. Органы государственной власти обязаны прислушиваться к мнению органов местного самоуправления по вопросу соответствующего наделения, оценивать его объективность и, только взвесив все «за» и «против», принимать решение о наделении соответствующих органов отдельными государственными полномочиями. Органы государственной власти должны воздерживаться от принятия решений о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в случае, если из возражений соответствующих органов следует объективная невозможность осуществления ими указанных полномочий. При этом органы местного самоуправления не вправе путем принятия юридически властного решения отказываться от наделения их отдельными государственными полномочиями в одностороннем порядке без указания объективных причин такого отказа. В случае принятия органами государственной власти закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при их возражении против этого, последние вправе обжаловать данный закон в судебном порядке и исполнять его в том объеме, в каком он обеспечен материальными ресурсами и финансовыми средствами.

На основании изложенного у субъектов РФ есть достаточно обширное поле деятельности в урегулировании отношений в сфере порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в узком аспекте на своем региональном уровне, поскольку все вышеуказанные положения не нашли отражение в федеральном законодательстве. И таким образом, законы субъектов РФ о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями имеют полное право на существование.

В соответствии с частью 4 статьи 19 Федерального закона № 131 органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Большинство отдельных государственных полномочий, как правило, не имеют определенного срока действия. В связи с этим, следуя формулировке Федерального закона 131, такие отдельные государственные полномочия должны передаваться органам местного самоуправления на неограниченный срок. Напротив, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на определенный срок действия является исключением из общего правила и возможно, только если данные полномочия имеют определенный срок действия.

Федеральным законом № 131 разводится момент принятия и вступления в силу закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, с одной стороны, и момент введения в действие указанного закона - с другой. Исходя из изложенной формулировки возможны следующие ситуации: 1) закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями принимается, вступает в силу, а затем вводится в действие ежегодно в том порядке, который предусмотрен Федеральным законом № 131; 2) закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями принимается, вступает в силу, но так никогда и не вводится в действие в связи с тем, что законом о бюджете на соответствующий финансовый год не предусматривается предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий; 3) закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями принимается, вступает в силу, затем вводится в действие на один год или несколько лет, когда в бюджете на соответствующий финансовый год предусматривается предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий, а потом приостанавливает свое действие на год или несколько лет, когда в бюджете на соответствующий финансовый год не было предусмотрено предоставление указанных субвенций. Приостановление действия закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться посредством принятия специального закона либо указания на это в законе о соответствующем бюджете на очередной финансовый год. При появлении финансовых средств на осуществление отдельных государственных полномочий указанный закон может быть опять введен в действие.

В главе IV «Передача органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий» рассматриваются вопросы обязательности передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, а также формы, порядок и иные вопросы передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.

В параграфе 1 «Обязательность передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий» рассматриваются общие правила передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, в том числе раскрываются принципы обязательности, достаточности и одновременности такой передачи.