Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: проблемы муниципально-правовой теории и практики

Обязанность передачи материальных ресурсов или финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, возлагается на органы государственной власти того уровня власти, законом которого органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями. Отсутствие в законе о соответствующем наделении положений о передаче органам местного самоуправления материальных ресурсов или финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, либо указание на то, что отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления за счет средств местных бюджетов, является основанием для признания судом указанного закона противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению.

Очень часто возникает вопрос о том, возможно ли на практике наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств. При соответствующем наделении органам государственной власти всегда следует выяснить, существует ли необходимость в передаче органам местного самоуправления финансовых средств и материальных ресурсов либо такая необходимость отсутствует.

Если говорить о финансовых средствах, то здесь действительно очень трудно представить ситуацию, когда органам местного самоуправления не потребуются финансовые средства для осуществления отдельных государственных полномочий. Осуществление любых, даже самых незначительных отдельных государственных полномочий, в том числе нормотворческих или факультативных, всегда сопряжено с человеческим фактором и поэтому всегда требует как трудовых, так и материальных затрат, а значит, и финансового обеспечения для их оплаты. Поэтому наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых средств не допускается.

Если говорить о материальных ресурсах, то тут ситуация совершенно иная. На практике возникают такие ситуации, когда необходимость в передаче органам местного самоуправления материальных ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий отсутствует. Например, органам местного самоуправления явно не потребуется передача материальных ресурсов для осуществления нормотворческих отдельных государственных полномочий, поскольку новых помещений и транспорта представительному органу муниципального образования для принятия еще одного нормативного муниципального правового акта не потребуется, а затраты на материально-техническое обеспечение указанного полномочия могут быть включены в расчет финансовых средств, необходимых для осуществления данных полномочий. В этом случае указанные материальные ресурсы могут быть приобретены органами местного самоуправления самостоятельно за счет финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий. Такая же ситуация складывается и при наделении органов местного самоуправления некоторыми правоприменительными отдельными государственными полномочиями, например, по составлению протоколов об административных правонарушениях, а также факультативными отдельными государственными полномочиями.

На основании изложенного в статье 19 Федерального закона № 131 необходимо исключить пункт 4 части 6, закрепляющий в качестве обязательного требования к закону о соответствующем наделении указание перечня подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня. Вместо этого статью 19 Федерального закона необходимо дополнить положениями о факультативности передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов в зависимости от наличия необходимости для осуществления отдельных государственных полномочий.

При передаче материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, важно учитывать их соразмерность передаваемым полномочиям и, следовательно, достаточность для надлежащей реализации этих полномочий. От достаточности передаваемых органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, напрямую будут зависеть пределы осуществления данных полномочий указанными органами, соблюдение прав граждан, а также пределы ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий.

Момент передачи материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, может не совпадать с моментом вступления в силу закона о соответствующем наделении. Но в любом случае передача органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, должна производиться до момента начала осуществления этих полномочий. Использование органами местного самоуправления собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий не должно освобождать органы государственной власти от обязанности соответствующей передачи государственных материальных ресурсов и финансовых средств для указанных целей или являться основанием для снижения объемов их предоставления.

В параграфе 2 «Передача органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий» рассматриваются формы и порядок соответствующей передачи.

Формами передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, являются передача государственного имущества в муниципальную собственность, безвозмездное пользование или управление органов местного самоуправления. Соответствующие изменения необходимо внести в часть 6 статьи 19 Федерального закона № 131. Передача материальных ресурсов органам местного самоуправления в хозяйственное ведение или оперативное управление при наделении их отдельными государственными полномочиями не соответствует федеральному законодательству.

В диссертации приводятся возможные случаи передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, в управление. Указанная передача в управление возможна при их наделении таким видом отдельного государственного полномочия, как управление собственностью субъекта РФ. При этом передача органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, в управление будет означать возможность органов местного самоуправления от имени субъекта РФ осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения собственностью субъекта РФ. Кроме того, передача органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, в управление возможна при наделении органов местного самоуправления такими отдельными государственными полномочиями, которые связаны с организацией предоставления отдельных услуг в государственных учреждениях субъекта РФ, передаваемых в управление органов местного самоуправления. В связи с этим в части 6 статьи 19 Федерального закона № 131 необходимо уточнить, что же понимается под возможностью передачи материальных ресурсов в управление органов местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий.

Положения об условиях применения той или иной формы передачи материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, нужно закрепить в Федеральном законе № 131 в зависимости от срока, на который органы местного самоуправления наделены соответствующими полномочиями. Например, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок должно сопровождаться передачей необходимых материальных ресурсов в муниципальную собственность. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на определенный срок должно сопровождаться передачей необходимых материальных ресурсов в безвозмездное пользование или управление органов местного самоуправления.

Порядок передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, устанавливается законом о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, который должен предусматривать либо перечень подлежащих передаче в безвозмездное пользование, управление или муниципальную собственность материальных ресурсов, либо порядок определения данного перечня.

Правилом становится закрепление в законах, предусматривающих соответствующее наделение, порядка определения перечня подлежащих передаче в безвозмездное пользование, управление либо муниципальную собственность материальных ресурсов, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий. Установление указанного порядка может осуществляться как законодательными (представительными) органами государственной власти, так и исполнительными органами государственной власти РФ или субъектов РФ. При этом в целях осуществления отдельных государственных полномочий материальные ресурсы передаются в муниципальную собственность либо органам местного самоуправления в безвозмездное пользование или управление безвозмездно.

Порядок передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, предполагает: 1) подготовку перечня подлежащих передаче в безвозмездное пользование, управление либо муниципальную собственность материальных ресурсов, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, включая его согласование с соответствующими органами местного самоуправления; 2) принятие решения уполномоченным органом государственной власти о передаче соответствующих материальных ресурсов в безвозмездное пользование, управление либо муниципальную собственность; 3) подписание договора о передаче материальных ресурсов, находящихся соответственно в федеральной собственности или собственности субъекта РФ, в муниципальную собственность либо органам местного самоуправления в безвозмездное пользование или управление; 4) передача указанных материальных ресурсов органам местного самоуправления на основании актов приема-передачи.

В параграфе 3 «Передача органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий» дается детальный анализ определения расчета, форм, закрепления и порядка передачи органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.

Противоречат пункту 3 части 6 статьи 19 Федерального закона № 131 такие положения законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые относят вопрос об определении способа (методики) расчета нормативов для определения общего объема финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, к правовому регулированию другими законами либо компетенции исполнительных органов государственной власти.

Способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, могут как включать федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты, так не включать их. В работе определяются основные показатели, которые обычно используются на практике при изложении формул расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления отдельных государственных полномочий.

В указанном параграфе обосновываются причины установления субвенции в качестве единственно возможной формы передачи органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий. Субвенции имеют определенное целевое назначение и поэтому могут быть расходованы органами местного самоуправления только на осуществление отдельных государственных полномочий. В работе рассматриваются также формы передачи органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, которые предусматривались законами субъектов РФ и в разное время признавались противоречащими федеральному закону.

Распределение субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ утверждается законом о бюджете субъекта РФ по каждому муниципальному образованию и виду субвенции. В случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений распределение указанных субвенций между бюджетами поселений утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района. Закрепление законами субъектов РФ о бюджете на финансовый год субвенций для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ без наличия закона субъекта РФ о соответствующем наделении либо при условии последующего принятия указанного закона противоречит Федеральному закону № 131.

В работе проводится детальный анализ федерального законодательства, определяющего порядок формирования федерального фонда компенсаций и регионального фонда компенсаций в качестве основных элементов порядка передачи органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий. На уровне субъектов РФ порядок предоставления субвенций из регионального фонда компенсаций устанавливается законами о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, межбюджетных отношениях, бюджете субъекта РФ на финансовый год либо принимаемыми в их развитие нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

В главе V «Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий» рассматриваются вопросы понятия и правового регулирования осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, субъекты, осуществляющие отдельные государственные полномочия, порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и использования органами местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий.

В параграфе 1 «Понятие и правовое регулирование осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий» рассматриваются основные точки зрения относительно определения понятия «осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий».

Органы местного самоуправления обязаны реализовывать предписания закона о наделении указанных органов отдельными государственными полномочиями. Исключения из указанного правила составляют: 1) осуществление органами местного самоуправления факультативных отдельных государственных полномочий, которое является правом органов местного самоуправления, реализуемым ими по своему усмотрению; 2) случаи непередачи органам местного самоуправления достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий. В этом случае у органов местного самоуправления появляется право осуществлять отдельные государственные полномочия в пределах переданных им материальных ресурсов и финансовых средств.

Принятие закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями означает, что указанные полномочия должны осуществляться именно органами местного самоуправления. Органы государственной власти со дня введения в действие указанного закона не могут одновременно осуществлять указанные полномочия. Исключением из данного правила является осуществление органами местного самоуправления факультативных отдельных государственных полномочий. При осуществлении органами местного самоуправления факультативных отдельных государственных полномочий должна сохраниться обязанность органов государственной власти параллельно осуществлять указанные полномочия.

Основанием осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, как правило, является закон о соответствующем наделении. Но на практике встречаются случаи осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении. При этом такое осуществление может быть как правомерным, так и неправомерным. Примерами правомерного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без закона о соответствующем наделении является, во-первых, участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий и, во-вторых, последующее узаконение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении.

В работе проводится детальный анализ такого вновь появившегося в федеральном законодательстве понятия, как «участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий». В частности, выделяются специфические признаки участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, отличающие его от простого осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Появление в Федеральном законе № 131 механизма участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий может иметь определенные негативные последствия, поскольку увеличение числа таких государственных полномочий приводит фактически к возможности органов государственной власти передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия без соблюдения процедуры соответствующего наделения и без передачи необходимых для осуществления указанных полномочий материальных ресурсов и финансовых средств.

Неправомерными являются случаи осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми могут быть наделены указанные органы, без наличия закона о соответствующем наделении при отсутствии последующего узаконения данного осуществления или так называемое «присвоение» органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также превышение органами местного самоуправления переданных им законом отдельных государственных полномочий.

В связи с этим под осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий понимается реализация указанными органами закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями либо правомерное осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении путем принятия правовых актов и исполнения иных государственно-властных действий.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как полное освобождение органов государственной власти от обязанностей по правовому регулированию осуществления указанных полномочий. В связи с этим законами о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями могут быть предусмотрены полномочия соответственно федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов РФ по изданию нормативных правовых актов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Случаи издания указанных нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов РФ должны быть прямо предусмотрены законами о соответствующем наделении.

Муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий могут приниматься на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и законами субъектов РФ. Следовательно, возможность принятия муниципального правового акта может быть как прямо предусмотрена, так не предусмотрена законом о соответствующем наделении, главное, чтобы муниципальный правовой акт по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий был направлен на исполнение положений указанного закона. Порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий устанавливается прежде всего нормативным муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе заключать договоры о порядке осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основании и во исполнение законов о соответствующем наделении. В данных договорах отражается порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, порядок проведения отдельных мероприятий по осуществлению указанных полномочий, порядок передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств для указанных целей и т. п.

В параграфе 2 «Субъекты, осуществляющие отдельные государственные полномочия» делается вывод о том, что на практике субъекты, осуществляющие отдельные государственные полномочия, отличаются от субъектов, наделяемых отдельными государственными полномочиями.

Субъектами, осуществляющими отдельные государственные полномочия, выступают: 1) органы местного самоуправления: местная администрация, а также представительный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления; 2) должностные лица местного самоуправления: глава местной администрации, глава муниципального образования, муниципальные служащие, в должностные обязанности которых входит исполнение определенных обязанностей по осуществлению отдельных государственных полномочий.

В работе опровергается тезис о том, что отдельные государственные полномочия могут осуществляться исключительно местной администрацией. Так, представительный орган муниципального образования в сфере осуществления отдельных государственных полномочий осуществляет нормотворческие отдельные государственные полномочия; принимает муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий; определяет субъектов, осуществляющих отдельные государственные полномочия в муниципальном образовании; контролирует осуществление отдельных государственных полномочий иными субъектами и т. п.

В параграфе рассматриваются основные права и обязанности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа), определяемые законами субъектов РФ в связи с осуществлением им отдельных государственных полномочий.

Помимо органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществлять отдельные государственные полномочия на практике могут и муниципальные учреждения, а также иные некоммерческие организации в тех случаях, когда уставами данных организаций будет предусмотрен запрет на занятие предпринимательской деятельностью. Муниципальные учреждения могут осуществлять отдельные государственные полномочия, которые в силу своей специфики должны осуществляться учреждениями. В связи с этим часть 4 статьи 51 Федерального закона № 131 необходимо дополнить положениями о возможности органов местного самоуправления создавать муниципальные учреждения для осуществления отдельных государственных полномочий.

В целях осуществления отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления не вправе создавать муниципальные унитарные предприятия либо иные коммерческие организации (например, хозяйственные товарищества или общества) с участием муниципальных образований. Вместе с тем это не исключает возможности заключения между субъектами, осуществляющими отдельные государственные полномочия, и коммерческими организациями гражданско-правовых договоров. Предметом указанных договоров является определение порядка предоставления коммерческими организациями отдельным категориям граждан льгот, предусмотренных федеральным или региональным законодательством, и возмещения затрат при их предоставлении, в том числе основания и сроки возмещения данных затрат.

Население муниципального образования может участвовать в осуществлении отдельных государственных полномочий, если это не противоречит федеральному закону. Например, сходы граждан могут принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий. Граждане могут внести проект муниципального правового акта по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий в порядке реализации правотворческой инициативы. Проект муниципального правового акта по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий в силу его особой значимости может быть вынесен на публичные слушания. Осуществление отдельных государственных полномочий, информирование населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий могут стать предметом собрания или конференции граждан, которые могут организовывать органы территориального общественного самоуправления. Граждане могут обращаться в органы местного самоуправления по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий и т. п.

Если законом о соответствующем наделении отдельными государственными полномочиями наделены органы местного самоуправления муниципального района, представительный орган муниципального района не праве определять в качестве субъектов, осуществляющих указанные полномочия, органы местного самоуправления поселения, входящего в состав указанного муниципального района, поскольку муниципальные образования, органы местного самоуправления которого наделяются отдельными государственными полномочиями, определяются исключительно законом о соответствующем наделении.

Если законом о соответствующем наделении нормотворческими отдельными государственными полномочиями наделен именно представительный орган муниципального образования, то данный орган местного самоуправления обязан самостоятельно осуществлять указанные полномочия и не вправе передавать осуществление этих полномочий иным субъектам (главе муниципального образования, местной администрации и т. п.). Если же законом о соответствующем наделении нормотворческими отдельными государственными полномочиями наделены абстрактные органы местного самоуправления, то представительный орган муниципального образования может самостоятельно осуществлять указанные полномочия либо передать осуществление этих полномочий иным субъектам.

Представительный орган муниципального образования может определить в качестве субъектов, осуществляющих отдельные государственные полномочия, либо местную администрацию в целом, либо по представлению главы местной администрации вновь создаваемое или уже действующее структурное подразделение местной администрации, являющееся юридическим лицом, положение о котором утверждается представительным органом муниципального образования. Представительный орган муниципального образования не вправе определять в качестве субъектов, осуществляющих отдельные государственные полномочия, структурные подразделения местной администрации, не являющиеся юридическими лицами, а также отдельных должностных лиц (муниципальных служащих) местной администрации, поскольку определение полномочий (должностных обязанностей) указанных субъектов не входит в компетенцию представительного органа муниципального образования.

В параграфе 3 «Порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий» рассматриваются актуальные вопросы указанного порядка.

Характер осуществления отдельных государственных полномочий напрямую зависит от их вида. Осуществление нормотворческого отдельного государственного полномочия считается завершенным с момента вступления в силу соответствующего нормативного муниципального правового акта. Осуществление правоприменительных отдельных государственных полномочий предполагает совершение субъектами, осуществляющими указанные полномочия, соответствующих исполнительно-распорядительных действий. Осуществление правоприменительных отдельных государственных полномочий носит длящийся характер, поскольку предполагает их выполнение в отношении заранее не определенного круга лиц в течение неопределенного либо определенного периода времени.

Свобода органов местного самоуправления адаптировать отдельные государственные полномочия к местным условиям, предусмотренная Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 года, означает самостоятельность указанных органов в выборе форм и методов осуществления переданных им отдельных государственных полномочий и не должна трактоваться расширительно. В целях осуществления контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий указанные свобода и самостоятельность могут быть ограничены законами или иными нормативными правовыми актами уполномоченных органов исполнительной власти по вопросам осуществления указанных полномочий. Данную трактовку необходимо закрепить в Федеральном законе № 131.

В параграфе рассматриваются вопросы заключения договоров об осуществлении отдельных государственных полномочий с юридическими лицами, хранения документов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, использованием гербовых печатей при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. При этом делается вывод о том, что в Федеральный конституционный закон «О Государственном гербе Российской Федерации» необходимо внести изменения и предусмотреть, что Государственный герб РФ помещается на печатях органов местного самоуправления, наделенных федеральными законами отдельными государственными полномочиями РФ по предметам ведения РФ или предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также законами субъектов РФ отдельными государственными полномочиями РФ по предметам ведения РФ, предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, если такая возможность предусмотрена федеральным законом. Тогда субъекты РФ смогут в своих законах о гербах субъектов РФ предусмотреть правила, в соответствии с которыми герб субъекта РФ помещается на печатях органов местного самоуправления, наделенных законами субъектов РФ отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ или предметам ведения субъектов РФ.

Рассматриваются также права и обязанности органов государственной власти при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Делается вывод о том, что органы государственной власти обязаны оказывать содействие органам местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий, а также рассматриваются основные формы такого содействия. Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут предусматривать различные виды стимулирования и поощрений за осуществление отдельных государственных полномочий. В связи с этим в работе рассматриваются основные виды указанных видов стимулирования и поощрений.

В параграфе 4 «Использование органами местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий» рассматриваются цели и порядок использования органами местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, вопросы, связанные и избытком или недостатком материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, пределами осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, компенсации органам местного самоуправления дополнительно использованных для осуществления отдельных государственных полномочий собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

Материальные ресурсы и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, передаются для использования по целевому назначению. В связи с этим в параграфе рассматриваются основные правила использования органами местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, по целевому назначению.

На практике органы местного самоуправления сталкиваются с проблемой недостатка материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий. От достаточности передаваемых органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, напрямую зависят пределы осуществления данных полномочий указанными органами.

По результатам анализа основных точек зрения по указанной проблеме в работе делается вывод о том, что органы местного самоуправления при недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, вправе осуществлять указанные полномочия в пределах выделенных им на данные цели соответствующих ресурсов и средств. В связи с этим органы местного самоуправления могут, во-первых, осуществлять отдельные государственные полномочия за счет дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования, либо, во-вторых, приостановить осуществление указанных полномочий. Недостаток материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, не является основанием для принятия органами местного самоуправления муниципальных правовых актов об ограничении действия законов о наделении указанными полномочиями на территории соответствующего муниципального образования.

Органы местного самоуправления вправе требовать от органов государственной власти компенсации дополнительно использованных для осуществления отдельных государственных полномочий собственных материальных ресурсов и финансовых средств, если указанное дополнительное использование происходит по причине недостатка материальных ресурсов и финансовых средств, передаваемых органами государственной власти для осуществления отдельных государственных полномочий (например, при их несвоевременной передаче органами государственной власти либо неправильном способе (методике) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам), не по инициативе органов местного самоуправления, а в силу вынуждающих их обстоятельств или по инициативе органов государственной власти.

Органы местного самоуправления не вправе требовать от органов государственной власти компенсации дополнительно использованных для осуществления отдельных государственных полномочий собственных материальных ресурсов и финансовых средств, при отсутствии вины органов государственной власти в их использовании. Например, когда указанное дополнительное использование произошло при надлежащем исполнении органами государственной власти своих обязанностей по предварительной передаче органам местного самоуправления достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, только по добровольному волеизъявлению органов местного самоуправления и не инициировалось органами государственной власти.

Из обязанности органов государственной власти передать органам местного самоуправления материальные ресурсы и финансовые средства, достаточные для осуществления ими отдельных государственных полномочий, следует ряд корреспондирующих прав органов местного самоуправления: 1) право на получение достаточных дополнительных материальных ресурсов и финансовых ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий; 2) право осуществлять отдельные государственные полномочия в пределах переданных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств; 3) право на обращение в органы государственной власти с предложением о выделении достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 4) право требовать у органов государственной власти компенсации расходов, возникших у органов местного самоуправления в результате недостаточной передачи материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий; 5) право органов местного самоуправления обращаться за судебной защитой в случае неудовлетворения их требований о компенсации расходов, понесенных ими в результате осуществления отдельных государственных полномочий. Указанные пробелы необходимо урегулировать в Федеральном законе № 131.

В главе VI «Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий» анализируются проблемы понятия и порядка осуществления контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, субъектов и форм указанного контроля.

В параграфе 1 «Понятие и порядок осуществления контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий» рассматриваются вопросы сущности, целей, предмета и порядка осуществления контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

На основании анализа основных точек зрения относительно определения понятия «контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий» в работе делается вывод о том, что под указанным контролем понимается вмешательство уполномоченных органов государственной власти в осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в формах и порядке, предусмотренных законодательством, с целью устранения недостатков указанного осуществления.

Основными целями контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является обеспечение соблюдения органами местного самоуправления законодательства при осуществлении отдельных государственных полномочий. Однако особенностью контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является то, что он осуществляется не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении указанных полномочий. Контроль за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий означает возможность органов государственной власти оценивать действия и решения органов местного самоуправления при осуществлении указанных полномочий не с позиции права, а с позиции совпадения мнений у органов власти двух уровней на характер и порядок данного осуществления. И если точка зрения органов местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий не совпадает с точкой зрения органов государственной власти, приоритет отдается точке зрения органов государственной власти.

Органы государственной власти обязаны контролировать осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Органы государственной власти должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их эффективность, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения законодательства и прав граждан со стороны органов местного самоуправления.

К предмету контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий можно отнести: 1) осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в том числе соблюдение федеральных законов и законов субъектов РФ о соответствующем наделении; 2) целевое и рациональное использование органами местного самоуправления переданных для осуществления отдельных государственных полномочий материальных ресурсов и финансовых средств; 3) исполнение органами местного самоуправления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, изданных ими по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.

Порядок осуществления контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может регулироваться только законом. Порядок осуществления контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий не может регулироваться подзаконными правовыми актами. Законами о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также принимаемыми в их развитие правовыми актами федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти могут устанавливаться критерии качества и эффективности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий ограничен исключительно сферой осуществления данных полномочий и не должен служить основанием для вмешательства в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, нарушения их самостоятельности. Органы государственной власти, контролирующие осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.

В параграфе 2 «Субъекты и формы контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий» определяется, что субъектами контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий могут являться как органы государственной власти, так и сами органы местного самоуправления.

Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий могут осуществлять только специально уполномоченные на это законом органы государственной власти. В связи с этим в указанном параграфе определяются основные правила определения органов государственной власти, контролирующих осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, и их наименований, а также виды органов государственной власти, контролирующих осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

При этом делается вывод о том, что в законах о соответствующем наделении должны указываться полные официальные наименования органов государственной власти, контролирующих осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, за исключением отраслевых или межотраслевых исполнительных органов государственной власти. В законах о соответствующем наделении должны указываться обобщающие наименования уполномоченных отраслевых и межотраслевых исполнительных органов государственной власти РФ и субъектов РФ, контролирующих осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Возможность и порядок осуществления судебного контроля и прокурорского надзора за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий не должны специально оговариваться федеральными законами и законами субъектов РФ, предусматривающими наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Население муниципального образования может принимать участие в контролировании осуществления отдельных государственных полномочий. Например, граждане могут обращаться в органы государственной власти с жалобами на ненадлежащее осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, что может послужить основанием для проведения соответствующих контрольных мероприятий со стороны органов государственной власти. Органы государственной власти могут провести опрос среди населения муниципального образования о качестве и эффективности осуществления органами местного самоуправления отдельных видов государственных полномочий. Вопрос о ненадлежащем осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может стать предметом собрания или конференции граждан, организуемых органами территориального общественного самоуправления и т. п.

На основании анализа федерального и регионального законодательства к основным формам административного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий относятся: 1) предоставление органами местного самоуправления отчетности об осуществлении отдельных государственных полномочий; 2) предоставление органами местного самоуправления документов об осуществлении отдельных государственных полномочий, информирование органов государственной власти об осуществлении отдельных государственных полномочий; 3) проверки осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 4) выдача органами государственной власти предписаний об устранении нарушений требований законов; 5) согласование проектов муниципальных правовых актов и иных решений, принимаемых по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий; 6) правовая экспертиза и анализ муниципальных правовых актов, принятых по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, предложение о приведении указанных муниципальных правовых актов в соответствие с законодательством, требованиями органов государственной власти; 7) отмена или приостановление действия муниципальных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий; 8) финансовый контроль за целевым и эффективным использованием органами местного самоуправления финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий и т. п.

В главе VII «Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий» анализируются проблемы соответствующих прекращения и ответственности.

В параграфе 1 «Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий» делается анализ условий, форм и последствий прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В зависимости от наличия или отсутствия инициативы в прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий указанное прекращение наступает: 1) вне зависимости от инициативы органов государственной власти или органов местного самоуправления (например, при истечении срока действия закона о соответствующем наделении, изменении федерального законодательства); 2) по инициативе органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления.

Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов государственной власти производится: 1) при отсутствии виновных действий (бездействия) органов местного самоуправления; 2) при наличии виновных действий (бездействия) органов местного самоуправления; 3) при наличии противоправных виновных действий (бездействия) самих органов государственной власти. Решение суда, подтверждающее факт ненадлежащего осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должно рассматриваться в качестве одного из факультативных условий прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов местного самоуправления производится как при отсутствии противоправных виновных действий (бездействия) органов государственной власти, так и при наличии противоправных виновных действий (бездействия) органов государственной власти. В данном параграфе рассматриваются основные примеры указанных случаев прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Формами реализации прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий являются: 1) признание закона о соответствующем наделении утратившим силу либо исключение из закона положений о соответствующем наделении; 2) принятие закона о прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 3) истечение срока действия закона о соответствующем наделении; 4) муниципальный правовой акт представительного органа муниципального образования об отказе от осуществления указанных полномочий, изданный в случае, предусмотренном частью 2 статьи 20 Федерального закона № 131.

Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может реализовываться как полностью, так и частично: 1) в отношении определенного вида отдельных государственных полномочий, например, путем уменьшения состава отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; 2) в отношении определенных муниципальных образований, органы местного самоуправления которых наделены отдельными государственными полномочиями, например, путем уменьшения количества или видов муниципальных образований, органы местного самоуправления которых наделены указанными полномочиями.

В работе рассматриваются основные последствия прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: возвращение неиспользованных материальных ресурсов и финансовых средств, признание утратившими силу муниципальных правовых актов, изданных по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ликвидация органов местного самоуправления, их структурных подразделений или муниципальных учреждений, осуществлявших отдельные государственные полномочия и т. п.