Прокурорский надзор за исполнением законов

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН

ТАШКЕНТСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание степени магистра права

Прокурорский надзор за исполнением законов

Специальность: 5А38011- Судоустройство, прокурорский надзор, адвокатура

На правах рукописи

Холиков Сираджиддин Мордонович

Научный руководитель

к.ю.н. А.Т. Алламуратов

ТАШКЕНТ-2007

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава I. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов

1.1 Понятие прокурорского надзора за исполнением законов, его задачи и основные направления осуществления

1.2 Предмет и пределы надзора за исполнением законов

Глава II. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов и средства их реализации

2.1 Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов

2.2 Акты прокурорского реагирования, принимаемые при надзоре за исполнением законов

Глава III. Особенности прокурорского надзора за исполнением законов в отдельных сферах деятельности

3.1 Надзор за исполнением экологического законодательства

3.2 Надзор за исполнением законов в сфере экономики

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Происходящие в стране преобразования в общественно-политической и экономической сфере, делают актуальным пересмотра позиций о роли и месте органов прокуратуры в государстве как органа надзирающего за точным и единообразным исполнением законов на всей территории Республики Узбекистан.

В условиях правого общества, высокой гражданской ответственности, развития социально - ориентированной рыночной экономики необходимость в усилении государства посредством чрезмерной концентрации властных функций и полномочий, усиления функций государственного аппарата как органа подавления и осуждения отпадает. В такой ситуации сила государства заключается в «его способности обеспечить условия для свободного функционирования демократических институтов, реализации всего политического, социального потенциала граждан и общества, формирования необходимых условий для свободного предпринимательства и экономической инициативы» См.: Каримов И.А. Наивысшая цель - независимость и процветание Родины, свобода и благополучие народа. Доклад на первой сессии Олий Мажлиса второго созыва. - Т., 2000. С. 51 - 52..

В решении этой и многих других проблем на правовом поле реформируемого Узбекистана если не всегда решающую роль и последнее слово, то основное бремя выявления острых правовых коллизий, а главное - инициирование процедур их разрешения юридически безупречными средствами и методами, принадлежит прокуратуре. Дальнейшее углубление реформ, направленных на укрепление самостоятельности и независимости деятельности органов по исполнению законов в Республике Узбекистан невозможно без переосмысления и оценки концептуальных основ прокурорского надзора в данной сфере.

Сегодня интересы упорядочивания и стабилизации правовых отношений в социально - экономической сфере, в области государственного управления и контроля за деятельностью органов по исполнению законов требуют совершенствования прокурорского надзора, ликвидации одних его аспектов, сохранения других, а в отдельных случаях - также наращивания полномочий. Проводимая политика по переходу к рыночной экономике диктует свои условия, в частности, необходимость обеспечения свободы предпринимательства, экономической деятельности, недопустимости вмешательства государства в хозяйственную деятельности при одновременном сохранении государственного регулирования, обеспечения соответствия частных интересов интересам общественным. Принимая также во внимание, что основная нагрузка по целенаправленному осуществлению проводимых реформ ложится на плечи государственного аппарата, отдельные сотрудники которого зачастую злоупотребляют своим положением нередко в корыстных интересах, исходя из того, что контроль за их деятельностью должен осуществляться извне, независимым органом, каковым является прокуратура - все это вместе взятое свидетельствует о повышении роли и значения прокуратуры «как обруча, консолидирующего управление и народ» См.: Бойко А. Прокурорский надзор и социально - психологическая атмосфера // Уголовное право, 2002, № 4. С. 79..

В то же время, прокуратура, как орган надзора за исполнением законов, еще недостаточно адаптирована, как мы считаем, к современным условиям. Зачастую в работе органов прокуратуры используются прежние методы, что, в первую очередь, обусловлено неопределенностью в ее социальном назначении, отсутствием обоснованной концепции ее места в государственном механизме. В результате, повсеместно наблюдается «сползание» прокурорского надзора на позиции вневедомственного контроля, а в более широком плане можно говорить о непонимании предмета и пределов надзора за исполнением законов значительной частью прокуроров.

В последнее время было принятое значительное количество актов законодательства, направленных на сокращение контроля деятельности хозяйствующих субъектов Например, Законы «О гарантиях свободы предпринимательской деятельности», «О государственном контроле деятельности хозяйствующих субъектов», в Указы Президента «Об упорядочении организации проверок хозяйствующих субъектов», «Об упорядочении проверок и совершенствовании координации деятельности контролирующих органов», в Постановление Кабинета Министров «О мерах по упорядочению организации проверок хозяйствующих субъектов» и др., однако контроль в последнее время не только не сокращается, но, наоборот, возрастают его масштабы, нарушения прав хозяйствующих субъектов приобретают более изощренный и завуалированный характер, создаются предпосылки для неравноправия субъектов хозяйствования за счет включения, по сути, в коммерческую деятельность органов государственного управления Например, согласно Постановлению Кабинета Министров от 2 мая 2003 года № 205 «О дополнительных мерах по усилению правовой защиты прямых иностранных инвестиций» на Министерство юстиции возложена обязанность правовой защиты иностранных инвесторов и предприятия с иностранными инвестициями. . Все это предполагает активизацию деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов более точному и четкому определению его предмета и пределов, полномочий.

Об актуальности данной проблемы говорил и Президент И.А.Каримов в своей речи «Справедливость - в приоритете закона», что «…Прокуратура орган, призванный стоять на страже закона, буквы закона. Она играет решающую роль в деле проведения правовых реформ, строительства демократического общества, правового государства. Прокуратура должна служить народу, а не надзирать за ним. Именно с этих позиций необходимо определять объем полномочий прокуратуры, основные направления совершенствования ее деятельности» Каримов И.А. За безопасность и мир надо бороться. Т., Узбекистон. Т 10. 2002 г. - С. 368. .

Поэтому проведение научных исследований и комплексного анализа системы прокурорского надзора за исполнением законов как фундаментальной, стратегической основы развития общества в условиях перехода к рыночным отношениям является важной, чрезвычайно актуальной научной и практической проблемой современного развития судебно - правовой реформы в Узбекистане.

О значении закона, законности для социального благополучия, нормального функционирования общества, полнокровной жизни всех и каждого сказано немало. Еще мыслитель древности Гераклит заметил, что «народ должен защищать закон как свой оплот, как охранительную свою стену». Много лет прошло с тех пор, а роль закона в регулировании общественных отношений, которые в ходе социального прогресса естественно усложняются, обогащаются, наполняются новым содержанием, неизменно возрастает.

Наличие пробелов в законодательстве пагубно сказывается на регулировании процессов в экономике, социальной и других сферах.

Нормализовать сложившуюся ситуацию в сфере законности, призваны органы прокуратуры, основная цель деятельности которых - обеспечение законности и правопорядка. Именно им принадлежит функция надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, именно они наделены государством необходимыми полномочиями, именно от правильной и грамотной организации их работы в данном направлении, во многом зависит состояние законности в Республике Узбекистан в целом.

Все сказанное позволяет определить избранную для исследования тему «Прокурорский надзор за исполнением законов» как весьма актуальную и значимую для современного периода развития нашего государства.

Степень разработанности темы диссертации представляется явно недостаточной, поскольку отсутствуют комплексные теоретические исследования в этой области, нет единого понимания в объекте и предмет исследования. В то же время отдельные вопросы совершенствования прокурорского надзора в условиях рыночной экономики освещаются в рамках исследования смежных тем.

Исследование проблем, касающихся прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении хозяйственной деятельности находит свое отражение в трудах следующих отечественных и зарубежных ученых: Абдумажидов Г., Адилходжаева С., Алексеев А., Амирбеков К., Артамонова Е., Бойко А., Басков В.И., Винокуров С.И., Винокуров Ю.Н., Давлетов А.Дж., Казарина А., Кадыров Р.К., Коробейников Б.В., Ломовский В.Д., Мельников А., Мартыненко И.Э., Никифорова Е.Н., Осин В.В., Отческая Т.И., Пулатов Б.Х., Приходько И.А., Рахимов Ф.Х., Рустамбаев М.Х., Тихомиров Ю.И., Тарасов А., Хван Л.Б., Химичева Б.П., Хаманева Н. Ю., Чувилев А.А., Шалумов М., и др.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является изучение действующего законодательства в области прокурорского надзора за исполнением законов; проведение сравнительного анализа и исследование проблем, возникающих в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов; практическая применимость полученных выводов в работе органов прокуратуры с учетом проводимых процессов реформирования и либерализации всех сфер общественной жизни.

Достижение цели диссертационного исследования реализуется через решение комплекса взаимосвязанных задач, в ряду которых наиболее значимые:

· исследовать тенденцию развития прокурорского надзора за исполнением законов государственными органами и общественными организациями;

· проанализировать правовые нормы и теоретические воззрения в исследуемой области странах ближнего и дальнего зарубежья;

· определить предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов;

· изучить различные точки зрения в области прокурорского надзора за исполнением законов, его сущности и предназначения в условиях рыночной экономики;

· исследовать проблемы координации прокуратурой деятельности контролирующих органов в сфере предпринимательства;

· сформировать на основе научного анализа предложения и рекомендации, направленные на совершенствование действующего законодательства Республики Узбекистан в области прокурорского надзора за исполнением законов.

Научно-теоретическая и методологическая основы исследования. Теоретической основой диссертационного исследования являются труды Президента Республики Узбекистан И.А. Каримова, в которых изложены основные направления судебно-правовой реформы, роли и значения прокуратуры в условиях правового демократического государства.

При изучении исследуемой темы диссертации применялись методы конкретно-исторического, сравнительного, формально-юридического, логического, функционального, институционального, структурного и системного анализа, методы синергетики, правового моделирования.

Объектом диссертационного исследования выступает: комплекс теоретических о взглядов, о прокурорском надзоре за исполнением законов в условиях рыночных экономики; нормы национального права Узбекистана и некоторых стран СНГ в области прокурорского надзора за исполнением законов; практическая реализация полномочий прокурора в процессе надзора за исполнением законов.

Предмет исследования: роль и место государственного регулирования в условиях рыночной экономики; сущность и назначение прокурорского надзора за исполнением законов в условиях рынка; особенности осуществления прокурорского надзора в отдельных сферах; практическая значимость их изучения на современном этапе; руководящая роль прокуратуры в координации деятельности контролирующих органов; эффективность актов прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов.

Научная новизна исследования:

§ предпринята попытка комплексного исследования прокурорского надзора за исполнением законов государственными органами и общественными объединениями;

§ предложены новые, отвечающие требованиям времени подходы к определению предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов;

§ выявлены и рассмотрены характерные особенности прокурорского надзора за законностью нормативно - правовых актов, роль прокурора при реагировании незаконных и необоснованных актов должностных лиц государственных органов;

§ исследованы законодательные основы прокурорского надзора за исполнением законов и гарантий свободы предпринимательской деятельности;

§ показаны некоторые проблемы соотношения прокурорского надзора за исполнением законов и деятельности контролирующих органов;

§ раскрыты и обоснована необходимость механизмов координации прокуратурой деятельности контролирующих органов при осуществлении надзора за исполнением законов;

§ даны предложения по разрешению существующих проблем.

На защиту вынесены следующие положения:

- с развитием в Узбекистане новых экономических отношений, созданием гражданского общества, формированием правового государства функции прокуратуры, возможно, будут трансформированы, пока же в переходный период прокурорский надзор должен быть сохранен;

- определены предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов государственными органами и общественными объединениями;

- раскрыты пути и методы формирования системы правового регулирования прокурорско-надзорных отношений по обеспечению законности правовых актов, издаваемых представительными и исполнительными органами власти;

- раскрывается сущность и назначение прокуратуры в условиях рыночной экономики с учетом опыта зарубежных стран;

определены способы, используемые прокуратурой при выявлении незаконных правовых актов, изданных представительными и исполнительными органами власти;

охарактеризованы полномочия прокурорского надзора за исполнением законов с учетом действующего законодательства, а также директивных указаний Генеральной прокуратуры Республики Узбекистан;

обосновывается необходимость совершенствования действующего законодательства в области прокурорского надзора за исполнением законов органами и должностными лицами исполнительной власти;

- аргументируется вывод о необходимости усиления координирующей роли прокуратуры в деятельности контролирующих органов.

Практическая значимость исследования обусловлена государственной и научно-теоретической значимостью проблем реализации прокуратурой функции надзора за исполнением законов в условиях рынка. Положения диссертационного исследования могут быть использованы: в процессе практического осуществления надзорных полномочий прокуратуры; учтены при дальнейшем совершенствовании законодательства о прокурорском надзоре; изучены в рамках курсов «Судебные и правоохранительные органы», «Прокурорский надзор», «Хозяйственное право», «Корпоративное право» и д.р.

Апробация результатов исследования. Отдельные положения и выводы исследования изложены диссертантом на научно-практических семинарах и конференциях. Некоторые результаты проведенного исследования нашли свое отражение в опубликованных научных статьях магистранта. По теме диссертации опубликованы четыре научные статьи.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы. Первая глава включает два параграфа и посвящена общим положениям, вторая содержит тоже два параграфа, исследующих полномочия прокурора, а также правовые акты прокурора, третья глава состоит из двух параграфов, касающихся отдельных вопросов реализации полномочий прокурора за исполнением законов при осуществлении хозяйственной деятельности.

ГЛАВА I. СУЩНОСТЬ, ПРЕДМЕТ И ЗАДАЧИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

1.1 Понятие прокурорского надзора за исполнением законов, его задачи и основные направления осуществления

Надзор за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов является одним из основных направлений прокурорской надзорной деятельности. Сфера этой деятельности прокурора чрезвычайно широка. Прокурор осуществляет надзор за исполнением большого количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, еще большим числом различного вида субъектов, исполняющих эти законы и издающих правовые акты, соответствие законам которых также проверяется прокурором. Вследствие чрезвычайной широты и многообразия общественных отношений, входящих в сферу этой деятельности прокурора данное направление в ранее действовавшем законодательстве о прокуратуре называлось общим надзором это определение сохранилось и широко применяется до настоящего времениБасков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов, с приложением нормативных актов. - М.: Издательство «Зерцало», 2000. С. 172..

Избранный народом и государством путь построения социально - ориентированной рыночной экономики не может быть успешно пройден без прокуратуры. Нами полостью отвергается точка зрения отдельных авторов, требующих упразднения данного государственного органа либо, в крайнем случае, ликвидации его функций по общему надзору. Ссылки на некие «мировые» и «общепринятые» стандарты, которые делаются при этом, несостоятельны по той простой причине, что таковых «в природе не существует» См.: Алексеев А. Общий надзор: проблемы и перспективы // Законность, 1998, № 2. С. 8.. Легковесным, нередко преднамеренно разрушительным суждениям об отечественной прокуратуре ее внутренних и внешних оппонентов должен быть противопоставлен научный подход к оценке ее роли и функций, перспектив развития и совершенствования. Только сильная многофункциональная прокуратура способна сегодня содействовать утверждению господства права в стране, тем самым, создавая атмосферу для развития предпринимательства с учетом интересов общества.

О необходимости сохранения прокурорского надзора за исполнением законов, регламентирующих осуществление предпринимательской деятельности свидетельствуют также следующие статистические данные. Почти 90 % экспертов считают, что в связи с социально - экономическими преобразованиями в стране роль прокуратуры в деле обеспечения законности и правопорядка повысилась, а фактически объем работы увеличился (и это несмотря на то, что круг поднадзорных объектов формально уменьшился).

В то же время диалектика вопроса такова, что объективно обусловленная тенденция к расширению работы по надзору за исполнением законов при осуществлении хозяйственной деятельности делает актуальной задачу разумного ограничения ее рамок, изыскания новых методов и форм в деятельности прокурорского надзора См.: Приказ Генерального прокурора Республики Узбекистан от 22 июня 2004 г. № 25 "О повышении эффективности прокурорской деятельности по защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства". Т, 2005. - С.265..

В соответствии со ст. 4 Закона "О прокуратуре" Закон «О прокуратуре» Республики Узбекистан. Ташкент. 2006. - С.3. Республики Узбекистан (далее Закон о прокуратуре) деятельность прокурора в данном направлении состоит в надзоре за соблюдением законов министерствами, государственными комитетами, ведомствам, органами самоуправления граждан, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, хокимами и другими должностными лицами.

Уже из определенного законом перечня видов объектов надзора видно, насколько обширна надзорная деятельность прокурора в данном направлении. Только министерств, государственных комитетов и ведомств насчитывается несколько десятков, причем число и состав их постоянно изменяются. В сферу данного направления прокурорского надзора входит исполнение законов представительными и исполнительными органами, десятки контрольных органов и органов военного управления, не поддающееся точному определению число их должностных лиц, коммерческих и некоммерческих организаций и тем более их органов управления и руководителей.

Помимо прокуратуры проверочную деятельность по исполнению законов могут осуществлять и другие государственные органы. Эта деятельность в теории часто называется контролем. В этой связи возникает вопрос, каким образом соотносятся термины «надзор» и «контроль» в качестве формы проверочной деятельности по исполнению законов. По мнению М.С. Шалумова, решение данного вопроса имеет «принципиальное значение не только и не столько для теории, сколько для практической реализации прокурорских функций» Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполне-нием законов, разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. - 1999. - № 1. - С. 79-80.. Обобщив различные позиции в решении этого вопроса, Н.В. Мельников, предлагает разграничивать понятия «прокурорский надзор» и «контрольная деятельность» путем выделения «ряда основных отличий». К числу таковых им отнесены следующие: контролирующие органы, как правило, входят в систему органов исполнительной ветви власти, а прокуратура - самостоятельный орган власти; внешний характер осуществления надзора (контроль же может быть и внутренним); надзор, в отличие от контроля, осуществляется без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность; правом привлечения к административной ответственности наделены только контролирующие органы и т.д. Мельников Н.М. Конституционные основы организации и деятельности проку-ратуры России. Монография. -- М.: ТПО «Книготорг», 2000. -- С. 77--79.

Не поддается точному определению и численность законодательных актов, исполнение которых объектами надзора проверяется прокурорами. В их число, прежде всего, входят почти все статьи Конституции Республики Узбекистан, нормы гражданского, трудового, административного, экологического и других отраслей права.

Число же правовых актов, издаваемых всеми объектами надзора, чье соответствие указанным выше законам должно проверяться прокурором, тем более не поддается точному определению.

Характеризуя содержательную сторону сферы прокурорского надзора за исполнением законов, можно сказать, что в сферу этой деятельности прокурора входят практически все общественные отношения, за исключением тех, которые возникают в деятельности органов правосудия, некоторых других правоохранительных органов, регулируемой уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным законодательством и рядом иных, сравнительно немногочисленных законодательных актов Павлов В.Н. Прокурорский надзор за исполнением законов // Журнал Российского права 2001. №7. С.19..

Сущность и назначение надзора за исполнением законов главным образом определяет надзор за исполнением законов в органах и сфере государственного управления. В этой сфере чаще всего допускаются правонарушения, а также факты противодействия органам прокуратуры в устранении нарушений закона, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению нарушений закона. Именно в области государственного управления должно быть обеспечено точное исполнение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияния

Являясь родоначальником специальной прокурорской деятельности, надзор за исполнением законов в отличие от других отраслей призван содействовать обеспечению законности в сфере государственного управления. Исходя из этого его свойства, надзор за исполнением законов можно считать звеном, цементирующим государственность Мельников Н.В. Прокурорский надзор - самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право 2003. № 5. С.37..

Надзор за исполнением законов - одно из ведущих направлений в деятельности прокуратуры Республики Узбекистан. Данная отрасль прокурорского надзора непосредственно связана: с реальной защитой и обеспечением прав и свобод человека и гражданина; с укреплением законности в деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления; с утверждением действенной вертикали власти.

В надзоре за исполнением законов реализуется значительная часть надзорного и профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку именно с его помощью достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования, принятие мер к их устранению.

Прокурорский надзор за исполнением законов при осуществлении хозяйственной деятельности имеет специфический предмет и задачи, сущность которых регламентируется не только и не столько Законом РУз «О прокуратуре», но, прежде всего, иными законодательными актами, такими, как: Законы «О гарантиях свободы предпринимательской деятельности», «О государственном контроле деятельности хозяйствующих субъектов», Указы Президента «Об упорядочении организации проверок хозяйствующих субъектов», «Об упорядочении проверок и совершенствовании координации деятельности контролирующих органов», Постановление Кабинета Министров «О мерах по упорядочению организации проверок хозяйствующих субъектов» и ряде других. Указанные законодательные акты регламентируют как вопросы, относящиеся к предмету и задачам надзора за исполнением законов при осуществлении хозяйственной деятельности, так и предусматривают специфические принципы и методы осуществления надзорной деятельности. Одновременный анализ действующего законодательства, а равно принимаемых программ развития экономики Узбекистана также позволяют выявить акценты (приоритеты), которые должна расставить и которых должна придерживаться прокуратура в процессе надзора.

Дестабилизационные процессы в экономике, социальной сфере, рост напряженности в межнациональных отношениях, неустойчивость морально-психологического климата в обществе, низкое качество нормативных правовых актов, особенно принимаемых в регионах, обостренное состояние криминальной ситуации, проявляющееся блокирование усилий правоохранительных органов криминальными структурами - все это требует сохранять и наращивать правозащитный потенциал средств обеспечения исполнения законов и укрепления законности, в том числе надзорные возможности прокуратуры Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.П. Химичевой. М.: ЮНИТИДАНА. Закон и право. 2001. С. 89..

Согласно ст. 53 Конституции, свобода экономической деятельности, предпринимательства не должна нарушать права потребителя, которые по отношению к этой свободе имеют приоритет. Таким образом, надзирая за соблюдением непременного верховенства закона при осуществлении хозяйственной деятельности, прокуратура должна, прежде всего, обращать внимание на то, каким образом хозяйствующий субъект, предприниматель действует в интересах потребителя, в качестве которого выступают практически все граждане. В равной мере прокуратура должна надзирать за тем, чтобы деятельность хозяйствующих субъектов обеспечивала равноправие и не посягала на собственность иных лиц. Помимо этого, анализ положений ст. 54 и 55 Конституции с необходимостью свидетельствуют, что использование хозяйствующим субъектов принадлежащих ему прав и свобод также не должно наносить ущерба экологической среде, нарушать права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, государства, посягать на общенациональное достояние Как отмечает У. Арипджанов «такие границы устанавливаются Основным Законом в качестве преград «злоупотреблению осуществления права». См.: Арипджанов У. Конституционные основы права собственности // Хозяйство и право (Узбекистан), 1999, № 9. С. 77.. Иначе говоря, прокурорский надзор должен «срабатывать» там и тогда, где и когда устанавливается нарушение этих интересов. Все иное, не имеющие непосредственное отношение к указанным ограничениям, не может, как мы считаем, быть предметом надзора и должно рассматриваться в качестве вмешательства в хозяйственную деятельность.

Если сопоставить данное направление надзора с другими направлениями прокурорского надзора, то мы увидим, что по своим задачам, по числу и разнообразию поднадзорных объектов (государственные органы власти и управления, общественные объединения должностные лица) данная деятельность прокуроров является наиболее сложной и трудоемкой. К тому же значение данного надзора с каждым годом возрастает в связи со сложностью задач экономического и социального строительства, разветвленностью экономических связей между государственными и негосударственными предприятиями, переходом промышленности и предприятий сельского хозяйства в частную собственность. Все это обязывает прокуроров держать надзор за исполнением законов и законностью правовых актов на постоянном контроле и поднимать его качество на новый уровень.

При всем многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности прокуроры должны избирать те из них, которые существенным образом отражаются на режиме законности в государстве Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Изд. 6, перераб. и доп. / Под ред. д.ю.н.; проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Издательство «Экзамен». 2004. С. 122..

Исходя из задач, стоящих в современный период перед государством, сформировавшейся структуры законодательства и сложившейся практики работы прокуратуры, можно выделить следующее направление (подотрасли) прокурорского надзора за исполнением законов.

1. Прокурорский надзор в социальной сфере (надзор за исполнением: законодательства о политических правах и свободах граждан; законодательства о гражданстве; законодательства; трудового законодательства; законодательства об охране труда и соблюдении правил по технике безопасности; законодательства о занятости населения; законодательства о здравоохранении; законодательства об образовании; жилищного законодательства; законодательства о защите прав потребителей; экологического законодательства; пенсионного законодательства; законодательства о льготах; законодательства о борьбе с наркоманией; законодательства о несовершеннолетних; законодательства об обращениях граждан);

2. Прокурорский надзор в экономической сфере (надзор за исполнением законодательства о собственности; законодательства о предпринимательстве; законодательства о приватизации государственных предприятий; законодательства о банках и банковской деятельности; законодательства о налогах; аграрного (земельного) законодательства; инвестиционного законодательства; законодательства об аренде; дорожно-транспортного законодательства);

3. Прокурорский надзор во внешнеэкономической сфере (надзор за исполнением законодательства о внешнеэкономической деятельности; таможенного законодательства);

4. Прокурорский надзор в оборонной сфере (надзор за исполнением законодательства об обороне; законодательства о границе; законодательства о чрезвычайных ситуациях или чрезвычайном положении).

Говоря об указанных выше основных направлениях в рассматриваемой надзорной деятельности прокуроров, следует отметить, что они не носят исчерпывающего характера. В процессе развития и деятельности государства, возникают новые проблемы экономического и социального характера, которые требуют внимания прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов.

Осуществляя надзор за исполнением законов в области государственного управления, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, по защите прав граждан, повышению их материального благосостояния. Иначе говоря, прокуроры, осуществляя свои полномочия в сфере данного надзора, решают вместе с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительстваБойцова В.Н. Актуальные проблемы надзорной деятельности прокуратуры // Правоведение. 1991. № 1. С.15..

Задачи прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов, сформулированы в Законе о прокуратуре, а также в приказах Генерального прокурора Республики Узбекистан от 22 июня 2004 г. № 25 "О повышении эффективности прокурорской деятельности по защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства", от 10 декабря 2004 г. № 37 "Об обеспечении законности при рассмотрении обращений граждан и юридических лиц " и ряде других указаний и распоряженийСм: Приказы Генерального прокурора Республики Узбекистан. Т.; 2005 г. С. 260..

Исходя из анализа указанных нормативных актов, можно выделить следующие задачи, стоящие перед прокурорами при осуществлении надзора в данной сфере:

1) обязательное вмешательство прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

2) наиболее полное использование возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и в первую очередь, преступлений;

3) активизация и совершенствование деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка через проведение прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;

4) более активное проведение в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного, имущественного положения, памятуя о том, что перед законом все равны;

5) доведение до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушений в регионах;

6) выявление пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

7) повышение правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей государственных органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, руководителей коммерческих организаций, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий. Основное требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением законов -- это повышение его эффективности, что выражается в его влиянии на конечный результат - состояние законности и правопорядка.

От активности, инициативы, профессиональной подготовки прокуроров, осуществляющих надзор, многое зависит в укреплении законности в государстве, в выявлении нарушений закона и установлении их причин и способствующих этим нарушениям условий. Прокуроры первыми сталкиваются с нарушениями законов, они первыми исследуют причины и условия, способствовавшие этим нарушениям. Именно они решают вопрос о возбуждении уголовного преследования против нарушителей закона и привлечения нарушителей к административной, дисциплинарной или материальной ответственности. Результаты их проверок служат исходным материалом для расследования преступлений, связанных с хищениями и взяточничеством, злоупотреблениями полномочиями должностных лиц, незаконным предпринимательством и многими другими.

1.2 Предмет и пределы надзора за исполнением законов

Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст. 20 Закона "О прокуратуре" Республики Узбекистан. В нем можно выделить два самостоятельных элемента.

1. Исполнение законов министерствами, государственными комитетами, ведомствами, органами самоуправления граждан, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, воинскими частями, воинскими формированиями министерств, государственных комитетов и ведомств, хокимами и другими должностными лицами.

2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами.

Фактически же, как в первом, так и во втором случае речь идет о различных проявлениях единой по своей сути направленности надзорной деятельности на решение определенного рода задач, стоящих перед прокуратурой, в чем, собственно говоря, наиболее полно и конкретно выражаются особенности предмета каждой отдельно взятой отрасли прокурорского надзора. Соответствие законам правовых актов, издаваемых органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, является одной из форм исполнения законов. Специальное указание в статье Закона в качестве составной части предмета надзора на соответствие правовых актов закону следует рассматривать, как свидетельство стремления законодателя вычленить те существенные, находящие отражение в предмете надзора специфические характеристики надзорной деятельности прокуратуры, которые являются наиболее значимыми.

Содержание используемого в ст. 20 Закона "О прокуратуре" Республики Узбекистан понятия "исполнение закона" включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми.

Исполнение законов выражается в виде действий или правовых актов. В действиях (бездействии) и актах, порождающих юридически значимые последствия (правовых актах), материализуются возведенные в закон воля и интересы народа. Через них реализуется главная функция закона как регулятора общественных отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат формами исполнения законов, охватывающими все области правоприменительной деятельности.

Говоря о предмете надзора, необходимо отметить, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов строго определенной действующим законодательством совокупностью органов, организаций и должностных лиц. К таким органам, согласно перечню, представленному в ст. 21 Закона "О прокуратуре" Республики Узбекистан, относятся: отраслевые органы исполнительной власти; органы местного самоуправления; органы управления и руководители, государственных и негосударственных структур, осуществляющих деятельность в различных сферах жизни общества. Этот перечень является исчерпывающим. Несмотря на исчерпывающий характер определения, поднадзорных прокуратуре органов и учреждений некоторые авторы считают необходимым дополнить данный перечень. В частности Ю.Е. Винокуров, утверждает, в Законе о прокуратуре названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми прокуроры призваны осуществлять надзор, и предлагает дополнить имеющийся перечень общественными организациями, объединениями, движениями Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Изд. 6, перераб. и доп. / Под ред. д.ю.н.; проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Издательство "Экзамен", 2004. С. 128.. Но если обратиться к главе 4 Гражданского кодекса Республики Узбекистан, то мы увидим, что все предлагаемые Винокуровым субъекты относятся к некоммерческим организациям Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994. № 51-ФЗ С последующими изменениями и дополнениями // Собрание законодательства Российской федерации. 1994. № 32. Ст. 3301., которые уже упомянуты в ст.20 Закона о прокуратуре. Кроме того, Ю.Е. Винокуров считает необходимым включить и граждан в число поднадзорных субъектов, мотивирую это тем, что при нарушении гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Изд. 6, перераб. и доп. / Под ред. д.ю.н.; проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Издательство "Экзамен", 2004. С. 128., с чем вряд ли можно согласиться, ввиду того, что при привлечении граждан, например, к уголовной ответственности, реализуется не надзорная функция прокуратуры, а функция уголовного преследования. В этой связи, следует поддержать позицию Н.В. Мельникова, считающего, что исключение граждан из числа поднадзорных субъектов, совершенно справедливо и является следствием отказа от тотального осуществления прокурорского надзора за всеми Мельников Н.В. Прокурорский надзор - самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право. 2003. № 5. С. 34-41..

В практическом плане важным является вопрос о том, какое содержание вкладывается законодателем в понятие законов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. От точности ответа на данный вопрос непосредственно зависят целенаправленность и профессиональная, определенность надзорной деятельности прокуратуры.

Конституция Республики Узбекистан (ст.118), Закон "О прокуратуре" Республики Узбекистан (ст. 1 и 20) устанавливают, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Республики Узбекистан.

К совокупности нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, относятся международные договоры Республики Узбекистан и акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся, составной частью правовой системы Узбекистана. Причем они имеют приоритетное значение в случаях расхождения с отечественным законодательством. В числе актов международного правового характера несомненного внимания прокуроров заслуживают: Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) и факультативный протокол к нему, Конвенция о защите прав и основных свобод, Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, подписанная в Минске 22 января 1993 г. (Минская конвенция), Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (ратифицирована 4 ноября 1995 г.).

Большинство авторов едины во мнении, о необходимости законодательно определить, какие именно нормативные акты подразумеваются под понятием "закон", используемом в Законе "О прокуратуре", и мы с ними в этом солидарны. С учетом всего изложенного предлагается включить в его содержание конституционные законы, международные договоры Республики Узбекистан Настольная книга прокурора / Под ред. д.ю.н. С.И. Герасимова. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, издательство "Экслит". 2003. С. 208.

Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. заслуж. юриста РФ, д.ю.н., проф. А.Я. Сухарева. М.: Издательство НОРМА. 2003. С. 204., что весьма верно и соответствует содержанию Основного закона.

Несмотря на то, что законодательство о прокуратуре вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции только со сферой исполнения законов, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об относимости к предмету надзора за исполнением не только законов, но и подзаконных актов Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Чувилева. М.: "Юристъ" 2000. С. 118..

Правда, в последние годы такого рода суждения стали формироваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подзаконных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается достаточно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, чтобы ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода подзаконных актов, чтобы указанные органы имели бы специальные полномочия. Такая постановка вопроса, бесспорно, не вызывает столь резкой, как ранее, реакции отторжения у сторонников классической системы взглядов на прокуратуру как орган надзора за исполнением законов. Однако нельзя не заметить, что в современных условиях идея распространения прокурорского надзора на исполнение подзаконных актов потеряла актуальность. Сейчас имеются все условия для нормальной, продуманной, эффективной работы законодательных учреждений страны, и потому нет необходимости для замещения законов актами, имеющими меньшую юридическую силу. В этой части с серьезными проблемами практика прокурорского надзора в целом не сталкивается. Гораздо сложнее дело обстоит с решением задачи преодоления утвердившегося среди значительной части прокуроров мнения о не просто допустимости, а необходимости отнесения к предмету прокурорского надзора исполнения нормативных подзаконных актов различных уровней и видов. Это является серьезной ошибкой. Упрощая и в какой-то мере облегчая нелегкую работу прокуроров, такой подход к пониманию сущности надзорной деятельности не может ее не дискредитировать Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. заслуж. юриста РФ, д.ю.н., пооф. А.Я. Сухарева. М.: Издательство "Норма", 2003. С. 204..

Особое беспокойство вызывает нормотворчество органов местного самоуправления, испытывающих недостаток грамотных специалистов. На наш взгляд, заслуживает поддержки высказанное А. Мыцыковым мнение о сужении круга актов, надзор за законностью которых входит в компетенцию прокуратуры Мыцыков А.Я. Прокурорский надзор за исполнением законов (возможности и пределы). // Прокурорская и следственная практика. 1998. №3. С. 29.. Действительно, если исходить из реальных возможностей нынешней прокуратуры, особенно после введения в действие нового УПК Республики Узбекистан, то проверки законности правовых актов, носящих индивидуальный характер, следует проводить только по поступившим в прокуратуру жалобам и обращениям, касающимся значительных групп населения (неперсонифицированный интерес) или граждан, которые по объективным причинам не могут полноценно защитить свои права (безгласный интерес).

Особенно много нарушений прав граждан отмечается в настоящее время в вертикально интегрированных хозяйственных объединениях, например, в холдингах, которые переносят старое представление об административном характере взаимодействия участников на принципиально иную правовую и экономическую действительность и издают обязательные приказы в отношении самостоятельных предприятий. При этом с предприятий увольняются работники, переставшие быть акционерами, проводятся реорганизации многотысячных коллективов и т. п. Конечно, прокурор не должен устраняться от этих взрывоопасных ситуаций, особенно в условиях отсутствия развитых традиций судебной защиты нарушенного права вчерашних работников государственных предприятий, которых мы сами же долго приучали обращаться в прокуратуру Трубин Н.А. Прокуратура должна заниматься своим делом // Социальная законность. 1996. № 3. С.17-18..

Не следует забывать, что прокуратура является централизованной системой органов, осуществляющих в общегосударственном масштабе надзор только за исполнением действующих на территории Республики Узбекистан законов. Ни о каких иных актах меньшей юридической силы законодательство о прокуратуре упоминаний не содержит. Правда, не упоминаются в Законе "О прокуратуре" Республики Узбекистан и международные нормы и принципы, и международные договоры, но, как видно из рассмотренных выше положений они, по существу, приравнены к законам, а в случае коллизии за ними признается приоритет перед законами Республики Узбекистан.

Бесспорно, подзаконные акты (постановления, приказы, инструкции и др.) играют существенную роль в обеспечении реального исполнения законов. В них нередко получают, конкретизацию отдельные положения законов излагаются правила, определяющие механизм исполнения законов, формулируются требования к субъектам правоприменения по проведению единой политики в деле исполнения законов и др. И в этом заключается их несомненная ценность для прокуроров. Знать подзаконные акты и учитывать их в надзорной практике, безусловно, необходимо. Но делать из этого вывод о том, что прокурорский надзор должен включать в себя надзор за исполнением подзаконных актов, все-таки нет сколько-нибудь достаточных оснований. Исполнение подзаконных актов -- это предмет деятельности других органов, в первую очередь органов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнением подзаконных актов на деле означало бы игнорировать специфику прокуратуры как особого надзорного органа, возложить на нее не свойственные ей функции. Нельзя не считаться также с тем, что подзаконные акты -- это акты законоисполнительного характера. Не единичны случаи, когда в них допускается искажение смысла закона, вводятся нормы, не предусмотренные законодательными актами. Поэтому прокуратура в силу своего государственно-правового статуса обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением Божьев В.К. Прокуратура России - какой ей быть? // Российская юстиция. 1995. № 9. С.27..

С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связано решение вопроса о его пределах. В теории прокурорского надзора вопрос о пределах надзора за исполнением законов рассматривается в нескольких плоскостях: относительно круга объектов надзора, актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, характера прокурорского надзора и характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий, и др. Собственно говоря, этими параметрами можно и ограничиться. Они в достаточной мере определяют границы прокурорского надзора, и их знание способно обеспечить единство подхода прокурорских работников к надзору за исполнением законов, в чем, в сущности, и заключается смысл обозначения пределов прокурорского надзора.

Характеристика двух первых видов ограничений, которыми должны руководствоваться прокуроры, уже дана в предыдущем изложении. Вопросы о границах прокурорского надзора по другим параметрам также должны решаться исключительно на основе законодательства о прокуратуре. Характер прокурорского надзора, определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностными лицами на всей территории страны. Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать их отклонение от требований закона и требовать устранения правонарушений, причин и условий, им способствующих. В поле зрения прокурора находится, поэтому только та часть деятельности объектов надзора, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов. Как указано в Законе "О прокуратуре" Республики Узбекистан, прокурор не вправе подменять другие органы. Его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.