Прокурорский надзор за исполнением законов

Для эффективности актов прокурорского реагирования чрезвычайно важное значение имеет точное выполнение органом или должностным лицом, получившим такой акт, возложенных на него законом корреспондирующих обязанностей. На прокурорах соответственно лежит надзор за соблюдением этими органами указанных требований закона См.: Давлетов А.Дж. Прокурорский надзор. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов. - Нукус: Билим, 1999. С. 106..

Поскольку существует определенная специфика составления и правовое назначение каждого из актов прокурорского реагирования на нарушения закона, необходимо остановиться на характеристике каждого из них.

а) «Протест - это документ прокурора, содержащий обращенное к компетентному органу либо должностному лицу обязательное для рассмотрения требование об отмене противоречащего закону акта, решения или о приведении их в соответствие с законом, либо о прекращении незаконно действия должностного лица, восстановлении нарушенного права» См.: Закон Украины «О прокуратуре»: Научно-практический комментарий // Д.М.Бакаев, Ю.М.Грошевой, В.В.Долежан. - Харьков: Рита, 1993. С. 84.. Протест прокурора в порядке надзора за исполнением законов при осуществлении хозяйственной деятельности представляет одно из основных правовых средств реагирования прокурора на выявленные нарушения закона.

Предметом опротестования могут быть не только правовые акты или решения должностных лиц, но и любое незаконное действие должностного лица. Прокурор вправе принести протест не только на незаконный правовой акт, но и на распоряжение устного характера, если оно не соответствует или противоречит закону.

В соответствии со ст. 38 Закона «О прокуратуре» протест на противоречащий закону нормативный акт приносится прокурором в орган, издавший его, либо в вышестоящий орган. В таком же порядке приносится протест на незаконные решения должностного лица. Указание закона на то, что протест приносится в орган, издавший противоречащий закону акт, или в вышестоящий орган, предоставляет прокурору право выбора одного из этих путей. Такой выбор в каждом конкретном случае имеет важное значение как для быстрого устранения нарушения закона и фактического восстановления нарушений законности, так и для предупреждения подобных нарушений в дальнейшем. Вносить протест в орган, издавший незаконный акт, следует тогда, когда устранение закона не требует вмешательства вышестоящего органа.

Необходимость принесения протеста в вышестоящий орган либо вышестоящему должностному лицу возникает в случаях, когда у прокурора есть основания полагать, что орган или должностное лицо отклонит протест или задержит его рассмотрение, либо издание акта было согласовано с вышестоящим органом или должностным лицом или утверждено им. Также протест следует приносить вышестоящему органу или должностному лицу в случаях, когда нарушения закона в актах повторяются или имеют место в работе органов этой системы, а меры по предупреждению нарушений закона, несмотря на протесты прокурора, не принимались. При необходимости протест приносится двум или более органам либо должностным лицам на совместно изданный ими акт (например, на решение районного хокимията и налоговой инспекции о взыскании дополнительного сбора).

При выявлении нескольких незаконных актов, изданных одним и тем же органом или должностным лицом с одинаковыми нарушениями закона, может быть принесен один протест. Принесение протеста в вышестоящий орган либо вышестоящему должностному лицу прокурором, которому они не поднадзорны, производится через вышестоящего прокурора. Самостоятельное обращение прокурора в неподнадзорный ему орган или к неподнадзорному должностному лицу является превышением компетенции.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений законности, прокурор вправе установить меньший срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста в трехдневный срок сообщается прокурору в письменной форме. Протест прокурора не приостанавливает действие опротестованного акта.

Если по каким-либо причинам задерживается рассмотрение внесенного прокурором протеста, должностное лицо, которому направлен этот протест, обязано сообщить прокурору о причинах этого. Во всех случаях нерассмотрения протеста в установленный законом срок прокурор должен истребовать объяснения от должностных лиц, на обязанности которых лежит рассмотрение протеста, и принятие по нему соответствующих мер. Когда это не дает должного эффекта, прокурор обращается к вышестоящему должностному лицу, чтобы тот принял меры к рассмотрению протеста прокурора. Вместе с этим должностное лицо должно строго взыскать со своего подчиненного за несвоевременность рассмотрения протеста прокурора.

При рассмотрении коллегиальным органом протеста о дне заседания сообщается прокурору, который вправе принять участие в его рассмотрении. Его неявка не препятствует рассмотрению протеста в назначенный срок. Принимая участие в рассмотрении протеста, прокурор, приводя соответствующую аргументацию, поддерживает принесенный им протест, и, не предопределяя решения этого коллегиального органа, высказывает свое мнение о путях восстановления законности и принятия правильного, соответствующего закону решения.

В протесте прокурор требует отмены акта или решения должностного лица, когда он полностью не соответствует закону, или внесения в него изменений, дополнений, устраняющих противоправность. Удовлетворение протеста влечет за собой издание другого акта отменяющего, изменяющего или дополняющего опротестованный, либо прекращение действия незаконного решения, носящего продолжаемый характер. Отмена, изменение или дополнение актов, не исполненных до рассмотрения протеста, автоматически устраняет правонарушение. Если же издание акта или совершение действия повлекло последствия, то в протест включается требование об их устранении, о восстановлении нарушенного права. Например, в протесте на акт проверки деятельности хозяйствующего субъекта о доначислении суммы налога вопреки закону прокурор требует восстановить уплаченную сумму и отнести ее за счет виновных; в протесте на приказ о приеме на материально ответственную должность лица, имеющего судимость за корыстное преступление,- прекратить трудовой договор.

Если опротестованный акт направлен издавшим его органом или должностным лицом другим органам, предприятиям, учреждениям, организациям или должностным лицам либо опубликован в печати, то в протесте требуется оповестить получателей либо поместить в печати сообщение о его отмене или изменении.

В случае отклонения протеста органом, издавшим незаконный акт, или вышестоящим органом, а также в случаях нерассмотрения его в установленный законом срок, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта незаконным. Заявление в суд может быть подано в месячный срок с момента получения сообщения об отклонении протеста или истечения установленного законом срока для его рассмотрения. Подача прокурором заявления в суд приостанавливает действие акта до рассмотрения его судом См.: Закон Республики Узбекистан от 29 августа 2001 года «О прокуратуре» (новая редакция), ч. 5 ст. 38..

Приостановление опротестованного акта означает прекращение его действия на время до рассмотрения. Действие нормативных актов приостанавливается во всех случаях, индивидуальные акты приостанавливаются, если они не исполнены или исполнены частично.

Прокурор вправе принести протест на незаконный акт в любое время. Он не связан сроком его издания, но эффективность в борьбе с нарушениями закона требует, чтобы противоречащие закону акты опротестовывались немедленно после их выявления.

После отмены по протесту прокурора незаконного, но уже реализованного акта, прокурор осуществляет надзор за фактическим восстановлением нарушенной законности.

Протест в порядке надзора за исполнением законов при осуществлении хозяйственной деятельности должен содержать: наименование органа, куда он вносится; название акта «Протест прокурора»; наименование опротестованного акта; указание, кем он издан, номер и дату его издания; изложение содержания опротестованного акта или его части, являющейся незаконной; обоснование протеста, т.е. изложение оснований, в силу которых опротестованный акт признается противоречащим публичным интересам, с обязательные указанием нарушенного закона; предложение прокурора по поводу устранения допущенного нарушения закона; предложение прокурора о привлечении виновного нарушителя к законной ответственности (в необходимых случаях); требование рассмотреть протест в установленный десятидневный срок и сообщить о результатах рассмотрения; должностное положение и классный чин прокурора; дата направления протеста.

б) Постановление - акт прокурорского реагирования, выносимый прокурором в зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином, о возбуждении уголовного дела, дисциплинарного производства или производства об административном правонарушении См.: Давлетов А.Дж. Прокурорский надзор. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов. - Нукус: Билим, 1999. С. 108..

Постановление о возбуждении дисциплинарного производства или производства об административном правонарушении, если оно направлено одному органу или должностному лицу, может быть вынесено одновременно в отношении нескольких лиц, допустивших данное нарушение. В нем обосновывается наличие состава дисциплинарного или административного проступка и делается ссылка на нарушенную норму и норму, по которой нарушитель подлежит привлечению к ответственности. До вынесения постановления от привлекаемых к ответственности лиц подлежат истребованию письменные объяснения; протокол об административном правонарушении в дополнение к постановлению не составляется.

Постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства или производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению органом или должностным лицом не позднее чем в пятнадцатидневный срок после его поступления. О результатах рассмотрения в трехдневный срок сообщается прокурору в письменной форме.

Постановление, выносимое прокурором, по своей форме должно отвечать определенным требованиям. Так, постановление о возбуждении дисциплинарного производства или о возбуждении производства об административном правонарушении должно содержать: наименование постановления с указанием времени, места, кем оно составлено; содержание правонарушения; правовые обоснования ответственности должностного лица; указание на нарушенный закон; требование прокурора о наложении взыскания; предложения прокурора о рассмотрении постановления в срок, указанный в законе, и сообщении прокурору о результатах рассмотрения; должностное положение и классный чин прокурора, его подпись. Если речь идет о возбуждении уголовного дела, прокурор руководствуется статьей 331 УПК Республики Узбекистан. В этом случае в постановлении должно быть указано время, место вынесения постановления, кем оно составлено, повод и основания к возбуждению дела, статья уголовного закона, по признакам которой оно возбуждено, а также дальнейшее направление уголовного дела.

Если орган или должностное лицо приходит к выводу о необоснованности постановления прокурора, то принимается решение об отказе в привлечении к дисциплинарной ответственности (ч. 2 ст.184 Трудового кодекса) или о прекращении дела об административном правонарушении (п. 2 ч. 1 ст. 310 Кодекса Республики Узбекистан об административной ответственности). При несогласии с результатами рассмотрения постановления прокурор в пределах срока давности привлечения к ответственности (ст. 182 ТК, ст. 36 КоАО) направляет постановление о возбуждении дисциплинарного производства вышестоящему органу или должностному лицу либо опротестовывает постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Постановление как акт надзора за исполнением законов при осуществлении хозяйственной деятельности возможно и целесообразно использовать в тех случаях, когда полномочие прокурора состоит в требовании, обращенном к другим должностным лицам о совершении определенных действий.

в) «Представление - это обращенный к полномочному государственному органу, общественной организации или должностному лицу документ прокурора, содержащий анализ нарушений закона, причин этих нарушений и способствующих им условий, а также требование об их устранении» См.: Закон Украины «О прокуратуре»: Научно-практический комментарий // Д.М.Бакаев, Ю.М.Грошевой, В.В.Долежан. - Харьков: Рита, 1993. С. 88.. В представлении приводятся данные о распространенности нарушений закона и наиболее характерные факты. В нем не должно быть декларативных утверждений, общих призывов, предположений и оговорок.

В соответствии со ст. 27 Закона «О прокуратуре» представление об устранении нарушений закона, причин этих нарушений и условий, им способствующих, вносится прокурором в государственный орган, общественное объединение или должностному лицу, которые наделены полномочиями устранить нарушение закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. О принятых мерах в месячный срок должно быть сообщено прокурору.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания, в котором он вправе участвовать. Его неявка не препятствует рассмотрению представления в назначенный срок.

При внесении представления на основе обобщенной практики прокурорского надзора (например, в местный орган самоуправления) в нем указываются те меры, которые уже были приняты прокуратурой для устранения нарушений закона, причин этих нарушений и способствующих им условий. Устранение нарушений закона по изложенному в представлении требованию может заключаться как в совершении действий, предписываемых законодательством (например, проведение необходимой аттестации работников для допуска к проведению проверок деятельности хозяйствующих субъектов лицам), так и в прекращении незаконной деятельности - совокупности взаимосвязанных действий, свидетельствующих о неблагополучном состоянии законности в целом либо применительно к отдельным отраслям законодательства (систематические нарушения контролирующим органом своей компетенции по привлечении к ответственности). Устранение нарушений закона предполагает также ликвидацию последствий (возврат излишне взысканных сумм налога). Целесообразно, чтобы прокурор в своем представлении сообщал не только о допущенных нарушениях закона, причинах и условиях, им способствовавших, но и о мерах, принятие которых, по его мнению, будет способствовать устранению этих нарушений закона и созданию условий, исключающих такие нарушения в будущем (разъяснение действующего законодательства, упорядочение учета ценностей и т. п.). Если в представлении названы лица, виновные в нарушении закона, то прокурор вправе поставить вопрос об их дисциплинарной ответственности, а также о возмещении ими материального ущерба. Это делается в тех случаях, когда прокурор не выносит отдельных постановлений о возбуждении дисциплинарного производства или о возбуждении производства об административном правонарушении. Результаты рассмотрения представления могут быть отражены в приказе, решении, плане мероприятий и т. п. Сообщение прокурору должно содержать ответы на все его требования, а отклонение представления полностью или в определенной части должно быть мотивировано.

Следует иметь в виду, что представления по малозначительным фактам, когда устранения правонарушения можно добиться путем устного требования и разъяснения закона, вносить не рекомендуется.

Особого внимания заслуживает вопрос о характере и содержании предложений прокурора, направленных на устранение нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий. Прокурор не должен ограничиваться общей фразой о «принятии необходимых мер к устранению нарушений законов». Из задач повышения эффективности актов прокурорского реагирования вытекает необходимость указывать на конкретные нарушения законов и конкретные условия, способствовавшие этим нарушениям См.: Давлетов А.Дж. Прокурорский надзор. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов. - Нукус: Билим, 1999. С. 110..

Представление направляется тем государственным органам и должностным лицам, от которых зависит своевременное принятие наиболее действенных мер к устранению нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий. В вышестоящие органы прокурор направляет представление в случаях необходимости непосредственного вмешательства этих органов (например, когда за нарушение закона ответственен лично руководитель нижестоящей организации) или когда обнаруженные нарушения закона указывают на их распространенность и на других предприятиях, учреждениях и организациях данной системы.

При необоснованном отклонении представления оно может быть внесено в вышестоящий орган (должностному лицу), а при неполноте сообщения прокурор вправе истребовать дополнительные сведения. При наличии сомнений в достоверности сообщения о принятых мерах прокурор может провести контрольную проверку либо потребовать ее проведения от органа управления или контроля.

Представление должно содержать: название органа, куда оно адресуется; наименование акта - «Представление прокурора»; указание на источники, из которых добыты факты, послужившие основанием для внесения представления (прокурорская проверка, обобщение материалов надзора за соблюдением законности - анализ жалоб, данные уголовных и гражданских дел и др.); анализ существа выявленных прокурором нарушений законов, причин и способствующих им условий; предложения прокурора об устранении нарушений закона и принятии мер к ликвидации способствующих им причин и условий; указание на безотлагательное рассмотрение и на принятие не позднее чем в месячный срок конкретных мер по устранению нарушений закона, причин нарушений, способствующих им условий; сообщение прокурору о результатах; должностное положение прокурора; его классный чин, подпись и дату.

г) Заявление - акт прокурорского надзора, при помощи которого реализуются полномочия прокурора посредством обращения к судебной власти. Согласно ст. 41 Закона «О прокуратуре» заявление прокурора подается в целях защиты прав и законных интересов граждан, юридических лиц и государства.

Ранее действовавший Закон 1992 года «О прокуратуре» не предусматривал такой вид акта прокурорского надзора, как заявление. Однако подобное ни в коей мере не ограничивало право прокурора на обращение в суд, так как без такого права прокурорский надзор теряет возможность влияния на происходящие процессы, превращается в фикцию. В то же время включение в перечень актов прокурорского реагирования заявления способствует упорядоченности полномочий прокурора, их более эффективному и системному использованию.

Указание закона на то, что заявление прокурора рассматривается судом в порядке, предусмотренном законодательством, позволяет определить предмет, содержание и форму заявления прокурора, установить случаи, в коих им может быть подано заявление. Порядок рассмотрения заявления прокурора предусматривается Хозяйственно - процессуальным, Гражданско-процессуальным, Уголовно - процессуальным кодексами, при этом подача заявления в процессе уголовного разбирательства осуществляется в форме и по содержанию, определяемым Гражданско-процессуальным кодексом См.: Уголовно - процессуальный кодекс Республики Узбекистан, ст. 280..

В порядке, предусмотренном ГПК, прокурор, в тексте настоящего исследования, имеет право подавать как исковое заявление, так и заявление о признании правового акта незаконным. Все иные виды заявлений, подаваемых прокурором согласно положениям ГПК, не относятся к его полномочиям по надзору за исполнением законов при осуществлении хозяйственной деятельности.

Подавая исковое заявление в порядке Гражданско - процессуального производства, прокурор связан требованием закона о том, что в судах общей юрисдикции рассматриваются дела по искам, возникающим из гражданских, трудовых, семейных, жилищных и других правоотношений, если законодательством не предусмотрен иной порядок их рассмотрения См.: Гражданско - процессуальный кодекс Республики Узбекистан, ст. 239., а в случае оспаривания нормативного акта - когда таким актом нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности См.: Гражданско - процессуальный кодекс Республики Узбекистан, ст. 266.. В заявлении прокурора в суд, поданному согласно ГПК, указываются: наименование суда, которому подается заявление; наименование (фамилия, имя, отчество) прокурора, его классный чин и должностное положение; наименование лица (фамилия, имя, отчество либо фирменное наименование юридической организации), в интересах которого подано заявление, и его адрес; наименование (фамилия, имя, отчество) ответчика, его местожительство или, если ответчиком является организация, - ее наименование и местонахождение; требование прокурора; цена иска, если иск подлежит оценке; обстоятельства, на которых прокурор основывает свое требование, и доказательства, подтверждающие изложенные обстоятельства; перечень прилагаемых к заявлению документов.

Подавая заявление в хозяйственный суд, прокурор должен иметь в виду, что данный судебный орган рассматривает дела по спорам, возникающим в экономической сфере из гражданских, административных и иных правоотношений между юридическими лицами, гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а равно о банкротстве данных субъектов. В исковом заявлении должны быть указаны: наименование хозяйственного суда, в который подается заявление; наименование лиц, участвующих в деле, и их почтовые адреса; наименование (фамилия, имя, отчество) прокурора, его классный чин и должностное положение; цена иска, если иск подлежит оценке; обстоятельства, на которых основаны исковые требования; доказательства, подтверждающие основания исковых требований; расчет взыскиваемой или оспариваемой суммы; требования истца со ссылкой на законодательство, а при предъявлении иска к нескольким ответчикам - требования к каждому из них; сведения о соблюдении досудебного (претензионного) порядка урегулирования спора с ответчиком, когда это предусмотрено законом для данной категории споров или договором; перечень прилагаемых документов См.: Хозяйственно - процессуальный Кодекс Республики Узбекистан, ст. 112..

д) В соответствии со ст. 42 Закона «О прокуратуре» предостережение о недопустимости нарушения закона письменно объявляется прокурором должностным лицам и гражданам в целях предупреждения правонарушений при наличии достоверных сведений о реально готовящихся противоправных деяниях, могущих причинить вред охраняемым законом интересам, правам и свободам граждан, государственным или общественным интересам, и разъясняется ответственность за совершение правонарушения. Генеральный прокурор РУз ориентирует нижестоящих прокуроров на более широкое использование данной меры прокурорского реагирования См.: Приказ Генерального прокурора Республики Узбекистан от 22 июня 2004 г. № 25 "О повышении эффективности прокурорской деятельности по защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства". Т, 2005. - С.267..

О предостережении прокурор вправе сообщить в вышестоящей орган (должностному лицу), а также работодателю (администрации) по месту работы, учебы или органу самоуправления граждан по месту жительства лица, которому объявлено предостережение См.: Давлетов А.Дж. Прокурорский надзор. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов. - Нукус: Билим, 1999. С. 112..

Предостережение о недопустимости нарушения закона является индивидуальной превентивной мерой, применяемой в случае совершения лицами правонарушений, не влекущих уголовной ответственности, а также при наличии достоверных сведений о готовящихся противоправных деяниях, могущих причинить вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан. Предостережение о недопустимости нарушения закона как одна из мер государственного воздействия имеет целью необходимость непосредственного предупреждения возможных правонарушений, либо их устранения лицами, допустившими несоответствующее требованиям закона поведение, а также воспитание у граждан, в отношении которых применяется предостережение, сознательного, основанного на понимании общественной опасности своих неправильных поступков, воздержания от их совершения в дальнейшем.

Основанием для объявления предостережения являются проверенные сведения, полученные органами прокуратуры о деяниях, могущих перерасти в противоправные, при отсутствии повода и основания к возбуждению уголовного дела, производства об административном правонарушении или дисциплинарного производства.

Лицу, которому выносится предостережение, разъясняется сущность его деяний, противоречащих общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, послуживших основанием для вынесения предостережения и то, что подобные поступки в дальнейшем, если оно не сделает надлежащих выводов, могут привести к совершению противоправного деяния. Ему разъясняется также, что в случае совершения им преступления, протокол о вынесенном предостережении будет приобщен к уголовному делу либо к делу об административном правонарушении. Предостерегаемому лицу разъясняется право на обжалование действий лица, вынесшего предостережение.

Прокурорам, выносящим предостережение, рекомендуется о факте объявления данного акта прокурорского реагирования составлять протокол, в котором указывать дату и место составления, кем составлен протокол, кому было объявлено предостережение (данные о личности), содержание сделанного предостережения, время начала и окончания объявления предостережения.

Предостережение должно содержать: название органа, куда оно адресуется; наименование акта - «Предостережение прокурора»; указание на источники, из которых добыты факты, послужившие основанием для внесения предостережения (прокурорская проверка, обобщение материалов надзора за соблюдением законности - анализ жалоб, данные уголовных и гражданских дел и др.); анализ существа выявленных прокурором сведений, свидетельствующих о реально готовящихся противоправных деяний; указание на государственные и общественные интересы, охраняемые законом права и интересы граждан, которым может быть причинен вред в результате продолжения противоправного поведения; разъяснение ответственности, ее видов и размера, в случае совершения противоправного деяния; должностное положение прокурора; его классный чин, подпись и дату.

Глава III. ОСОБЕННОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В ОТДЕЛЬНЫХ СФЕРАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

3.1 Надзор за исполнением экологического законодательства

Для осуществления надзора за исполнением природоохранного законодательства в бывшем СССР в 1985--1986 гг. стали создавать природоохранные прокуратуры, число которых к 1990 г. составило 110. Кириченко С.Г. Прокуратура и реализация норм экологического права // Российский юридический журнал. 2001. №2. С. 105. В настоящее время в Республике Узбекистан функционируют Природоохранная прокуратура окружающей среды в городе Нукусе (на правах районной прокуратуре).

В юридической литературе до сих пор ведется дискуссия о целесообразности создания и проблемах деятельности природоохранных прокуратур. Так, В. Похмелкин, считает, что прокурорская система надуманно разорвана по предметам, которые даже не соответствуют отраслям надзора Похмелкин В. Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел - юридический атавизм // Российская юстиция. № 5. 2001. С. 21.. Но ведь нельзя забывать, что такое деление имеет условный характер, задачи и цели прокурорского надзора едины. Противоположную точку зрения высказывает В.А. Солдатова, - она утверждает, что один из путей совершенствования прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства -- его специализация. Специализация и концептуальный подход к организации прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства намного повышает его действенность.

Экологическое законодательство чаще всего нарушается в процессе его применения. Это может выражаться в самовольной порубке деревьев, браконьерство, залповом сбросе или выбросе токсичных веществ в окружающую природную среду (прямой умысел). При несоблюдении экологического законодательства должностными лицами, руководителями коммерческих организации, а в ряде случаев и гражданами нередко загрязняется окружающая среда, гибнут животные, заболевают люди. Подобное обычно происходит при неисполнении пли формальном исполнении служебных и гражданских обязанностей. В этом случае экологическое правонарушение совершается в форме бездействия. Прокурор применяет свои полномочия при получении сведений о любых отклонениях от требований действующих законов в целях восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства - важнейшее правовое средство:

-- защиты экологических прав граждан и, в первую очередь, их права на благоприятную окружающую среду;

-- обеспечения экологической безопасности в регионах и в целом в стране;

-- защиты, сохранения и рационального использования природных богатств, являющихся наиболее ценным ее достоянием;

-- позитивного воздействия на деятельность природоохранных и других органов, наделенных функциями экологического контроля, призванных обеспечить надлежащее исполнение экологического законодательства;

-- повышения экологической культуры должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, граждан как составной части общей культуры, формирования у них правильного, максимально адаптированного к действительности экологического мировоззрения Винокуров А.Ю. Через формирование здорового экологического мировоззрения к благоприятной природной среде. - В кн.: Формирование экологического мировоззрения у российских граждан. М.: Изд-во МНЭПУ. 1998. С. 3-9..

Анализируя Закон о прокуратуре и акты Генпрокуратуры Республики Узбекистан, можно определить ряд направлении деятельности прокуратуры в сфере экологии:

1. Надзор за соблюдением экологических норм Конституции Республики Узбекистан, за исполнением экологических требований законов министерствами и ведомствами, исполнительными органами, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, их должностными лицами.

2. Надзор за соответствием законам в сфере экологии нормативных правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами.

3. Надзор за соблюдением экологических прав человека и гражданина названными органами и лицами. Приказом Генерального прокурора Республики Узбекистан "О повышении эффективности прокурорского надзора по защите прав, свобод гражданина и интересов общества и государства" №25 от 22 июня 2004 г. к числу основных направлений надзорной деятельности отнесен надзор за исполнением законов в сфере экологической безопасности. В каждом регионе на органы прокуратуры возлагается обязанность наладить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и о рациональном использовании ее ресурсов, по каждому факту экологического правонарушения решать вопросы о привлечении к ответственности виновных и взыскании причиненного материального ущерба.

В связи с этими тремя направлениями прокурорского надзора необходимо отметить три обстоятельства. Первое - органы прокуратуры при реализации своей компетенции в сфере экологического законодательства не подменяют иные государственные органы и субъекты права, которые осуществляют контроль за соблюдением прав, свобод человека и гражданина в этой сфере. Второе -- проверки исполнения этого законодательства проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах его нарушения, требующих принятия мер прокурорам. Третье органы прокуратуры не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций в сфере экологии.

4. Уголовное преследование лиц, подозреваемых в совершении экологических преступлений, в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Республики Узбекистан.

5. Координация деятельности других правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью.

6. Участие в рассмотрении дел судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов в сфере экологии.

7. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности, касающейся экологических общественных отношений Осипов Г.И. Деятельность органов прокуратуры по реализации экологического законодательства для обеспечения экологической безопасности // Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов / Под ред. В.Н. Лопатина. М. 2003. С.172..

Таким образом, под предметом прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экологии следует понимать соблюдение Конституции Республики Узбекистан и экологических прав человека и гражданина, исполнение действующих на территории Республики Узбекистан законов в природоохранной сфере министерствами, государственными комитетами, службами и иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организации; а также соответствие законам в сфере экологии правовых актов, издаваемых этими органами и должностными лицами Агеев А.А. Природоохранная деятельность органов прокуратуры: Дисс.канд. юр. наук. М. 1998. С.58..

Принимая меры к выявлению нарушений экологического законодательства, установлению обстоятельств, способствующих этому, к их устранению и привлечению к ответственности лиц, прокуроры способствуют защите экологических прав граждан, обеспечению экологической безопасности и экономических интересов государства.

Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства в современных условиях становится наиболее важным и приоритетным направлением работы прокуратуры Винокуров А.Ю. Природоохранная деятельность российской прокуратуры: Монография. М. Изд-во МНЭПУ. 1999. С. 7-14.. Прокуроры на местах стремятся активно и квалифицированно применять весь имеющийся в их распоряжении арсенал правовых средств для своевременного и полного выявления, пресечения и устранения любых нарушений экологического законодательства и принимать предусмотренные законом меры к возмещению материального ущерба, причиненного экологическими правонарушениями, к реабилитации (восстановлению) деградированных природных объектов (проведению рекультивации, освобождению территории от несанкционированных свалок промышленных и бытовых отходов), привлечению к ответственности, в том числе и уголовной, виновных лиц. Тем самым преследуется стратегическая цель -- предупреждение нарушений названного законодательства и, следовательно, оздоровление окружающей природной среды.

Закон "О прокуратуре" Республики Узбекистан содержит исчерпывающий перечень мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушения, которые в полном объеме должны применяться по фактам нарушений законов в сфере экологии.

Наиболее часто допускаемые нарушения законодательства в сфере экологии - это факты издания различными органами незаконных правовых актов. В таких случаях прокурорами используется такая форма реагирования, как принесение протеста на противоречащий закону правовой акт.

В отдельных случаях, при необходимости устранения многочисленных несоответствий в правовом акте прокурор может ставить вопрос о его корректировке путем внесения представления.

В тех случаях, когда нарушения закона в сфере экологии, допускаемые должностными лицами, носят характер административного правонарушения, прокурор вправе вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении с последующим направлением материала в суд, административную комиссию, органы экологического контроля и санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с подведомственностью им конкретных правонарушений.

При наличии поводов и оснований к возбуждению уголовного дела прокурор обязан решать вопрос о привлечении правонарушителя к уголовной ответственности.

В целях предупреждения нарушений экологического законодательства и при наличии сведений о готовящихся нарушениях прокурор в соответствии со ст. 42 Закона "О прокуратуре" Республики Узбекистан объявляет должностному лицу предостережение о недопустимости нарушений закона, основанием тому могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, которые могут привести к причинению вреда окружающей природной среде, жизни и здоровью граждан Поляков Ю.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха - важная составляющая в обеспечении экологической безопасности // Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов. Под ред. В.Н. Лопатина. М. 2003. С. 178..

В пункте ст. 33 Закона "О прокуратуре" Республики Узбекистан в числе её функций названы участие прокуроров в рассмотрении дел судами, опротестование противоречащих закону приговоров, решений, определений и постановлений судов. Например, пункт 8 приказа Генерального прокурора Республики Узбекистан от 11 мая 2004 года № 23 "О повышении эффективности участия прокурора при рассмотрении дел в хозяйственных судах" обязывает прокуроров вмешиваться в решение вопросов о подготовке и предъявлении исков для защиты государственных и общественных (публичных) интересов в случаях нарушений природоохранного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и окружающей природной среде.

Используется прокурорами право на обращение в хозяйственные суды в целях признания недействительными правовых актов органов представительной и исполнительной власти, противоречащих законам об охране и рациональном использовании природных ресурсов Агеев А.А. Природоохранная деятельность органов прокуратуры: Дисс. канд. юрид. наук. М. 1998. С.104.. В результате они добиваются принятия решений о возмещении ущерба, причиненного загрязнением водных бассейнов, массовой гибелью рыбы, уничтожением естественных пастбищ, мест обитания охотничье-промысловых млекопитающих, птиц, рыб.

При анализе деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства в сфере экологии специалисты выявили ряд характерных недостатков, негативно сказывающиеся на эффективности надзорных мероприятий, и которые классифицируют следующим образом.

I. На стадии организации работы.

1) планирование прокурорских проверок исполнения экологического законодательства осуществляется без учета реального состояния окружающей среды в регионе, состояния отдельных природных объектов (земель, вод, лесов и т.д.);

2) вне поля зрения прокуроров нередко остаются отдельные природоохранные органы, а также органы санитарно-эпидемиологического надзора;

3) не в полной мере прокурорами реализуется право поручать проведение проверки исполнения экологического законодательства органам экологического контроля и санитарно-эпидемиологического надзора;

4) прокуроры слабо взаимодействуют с органами представительной и исполнительной власти, органами местного самоуправления по вопросу борьбы с экологическими правонарушениями, в частности ими, редко предусматривается проведение совместных или раздельных, но одновременных мероприятий;

5) не предусматривается проведение аналитических мероприятий как в части состояния исполнения экологического законодательства в регионе, так и в части прокурорского надзора за его исполнением;

6) далеко не всегда выполняются запланированные природоохранные мероприятия, что в определенной мере говорит о слабом контроле руководителей прокуратур за выполнением предусмотренных планами мероприятий;

7) отсутствуют в планах мероприятия по проведению проверок исполнения экологического законодательства при наличии оснований для этого;

8) крайне редко проблемы борьбы с экологическими правонарушениями и их предупреждения выносятся в качестве самостоятельных вопросов для обсуждения на заседаниях коллегий и оперативных совещаниях.

II. На стадии выявления нарушений.

а) проверки нередко проводятся без предварительной и тщательной подготовки к ним прокурорских работников, что подтверждается отсутствием в материалах проверок планов или программ их проведения;

б) проверки на предприятиях или по фактам причинения вреда природным объектам проводятся без участия специалистов;

в) не устанавливаются причины нарушений экологического законодательства, способствующие нарушениям условия и конкретные лица, виновные в нарушении законов; имеют место поверхностное проведение проверок, выполнение далеко не всех проверочных действий.

III. На стадии устранения выявленных нарушений.

1) качество многих протестов, представлений, постановлений и предостережений в правовом, стилистическом и грамматическом отношениях неудовлетворительное;

2) несвоевременное принесение актов прокурорского реагирования, что снижает их эффективность;

3) в протестах и представлениях не делаются ссылки на соответствующие статьи Конституции Республики Узбекистан, в случаях их нарушения, или делаются ссылки на подзаконные, в том числе ведомственные, акты без упоминания нарушенных статей соответствующего закона;

4) делаются ссылки на недействующие либо отмененные нормативные правовые акты;

5) в актах реагирования не указываются причины нарушений экологического законодательства и обстоятельства, способствующие нарушениям, а также виновные в нарушениях законов лица;

6) требования прокуроров в актах реагирования излагаются неконкретно, в общей форме (принять меры, рассмотреть вопрос, иметь в виду), что затрудняет их исполнение лицами, которым они адресованы;

7) в протестах прокуроры, как правило, ограничиваются постановкой вопроса об отмене незаконного акта (части его) либо о приведении его в соответствие с законом, ничего не говоря о возвращении сторон в первоначальное правовое положение, предшествовавшее изданию незаконного акта;

8) не осуществляется должный контроль за рассмотрением и разрешением (принятием мер) адресатами актов прокурорского реагирования;

9) допускается подмена органов экологического контроля, когда прокуроры в погоне за валовыми показателями начинают выносить постановления о возбуждении производства об административном правонарушении в отношении граждан либо юридических лиц.

Анализ действующих норм, посвященных прокурорскому надзору за соблюдением экологического законодательства, позволил сделать ряд выводов.

Прокуратура, как никакой другой орган, способна обеспечить эффективную реализацию экологических прав граждан. Для реализации экологической функции прокуратура имеет в распоряжении эффективные правовые средства, частью из которых не обладают соответствующие природоохранные органы.

Особенно эффективно надзор за соблюдением природоохранного законодательства осуществляют природоохранные прокуратуры, и наиболее результативно работают природоохранные прокуратуры межрегионального типа. В связи с этим необходимо развивать сеть природоохранных прокуратур и стремиться организовывать именно межрегиональные.

Большинство авторов едины во мнении о необходимости дополнить Закон о прокуратуре разделом "Особенности организации и деятельности специализированных прокуратур", с соответствующими главами, посвященными полномочиям каждой из специализированных прокуратур - природоохранной, транспортной и др. Включение данного раздела будет способствовать решению проблемы разграничения компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами и повышению эффективности надзора прокуратуры в природоохранной сфере. Помимо закрепления в законе, представляется необходимым Генеральной прокуратуре Республики Узбекистан издать приказ об организации прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, который отражал бы специфику надзорной деятельности прокуратуры в данной сфере Кириченко С.Г. Прокуратура и реализация норм экологического права // Российский юридический журнал. 2001. № 2. С. 107.,

Быканов М.Н. Зачем сужать полномочия прокуратуры? // Законность. 1999. № 4.,

Клочков В.Д. О концепции развития Российской прокуратуры // Юридическая газета. 1998. № 21- 22..

3.2 Надзор за исполнением законов в сфере экономики

Реформирование экономических отношений в Республики Узбекистан сопровождается ростом преступности. Преступные группировки, действующие в экономике, легализовали значительную часть теневых капиталов, освоили новые виды противоправной деятельности, вовлекают в преступный бизнес все большее число предпринимателей.

В результате возникла разветвленная сеть криминализированных коммерческих структур, ориентированных на получение противоправным путем сверхприбылей. Они проникают во все отрасли хозяйственной деятельности, и прежде всего, на фондовый рынок, в финансово-кредитную, инвестиционную и внешнеэкономическую системы.

Несмотря на то, что законодатель существенно ограничил рамки прокурорского вмешательства в экономические процессы, анализ состояния законности свидетельствует об активизации и эффективности надзора по многим направлениям: за исполнением законодательства о собственности, о внешнеэкономической деятельности, о финансово-кредитной деятельности, о ценных бумагах, о налогах.

Практика показывает, что роль контролирующих органов в борьбе с указанными правонарушениями незначительна. Органы исполнительной власти самостоятельно исполняют функции контроля и не всегда заинтересованы в инициировании прокурорских проверок. Прокуратура вынуждена вмешиваться, проверяя поступившие сигналы о фактах правонарушений Настольная книга прокурора / Под ред. д.ю.н. С.И. Герасимова. М.: НИИ Проблемы укрепления законности и правопорядка. Издательство "Эксклит". 2003. С. 205. .

В целях повышения эффективности надзорных мероприятий необходимо выделить "точки роста" в экономических правоотношениях, определить линию поведения и конкретные задачи при осуществлении полномочий, предоставленных Законом "О прокуратуре" Республики Узбекистан.

Своевременное информационное обеспечение - залог и неотъемлемое условие правильной организации надзорной деятельности прокурора, поэтому необходимо систематическое накопление данных о правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях.

Однако в современных условиях прокурорский надзор в экономической сфере должен быть избирательным. Вместо "широкозахватного" надзора за исполнением законов следует переходить на конкретную работу по направлениям, наиболее значимым для общества и государства. Такой характер надзора позволит поставить его в четкие рамки, повысит коэффициент полезного действия, исключит вмешательство в хозяйственную деятельность организаций, особенно коммерческих структур. Прокурорское вмешательство в сферу экономики должно быть, прежде всего, правомерным, т.е. ограничиваться строгими рамками имеющихся к тому оснований.

Основаниями для прокурорских проверок могут быть: материалы уголовных, гражданских, хозяйственных и административных дел; результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики; другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

В каждой городской (районной) прокуратуре, исходя из региональных условий, определяется порядок, предусматривающий срок и процедуру получения и обработки статистических и иных первичных данных по вопросу соблюдения законов на поднадзорных объектах. С этой целью используются накопительные таблицы, аналитические схемы, учетные журналы, картотеки и иные вспомогательные средства, а также ЭВМ.

Надлежащая организация работы прокуратуры по информационному обеспечению достигается путем истребования необходимых сведений о правонарушениях из всех действующих на территории города (района) государственных органов и некоторых общественных организаций, это: коммерческие и некоммерческие организации, органы местного самоуправления (представительные, исполнительные, их структурные подразделения - финансовые, торговля, здравоохранение и др.), органы МВД Республики Узбекистан, районные (городские) комитеты (статистики, по управлению имуществом, по земельным ресурсам и землеустройству, жилищно-коммунальные), санитарно-эпидемиологические органы, районные, городские органы судебных исполнителей, банковские и иные финансово-кредитные учреждения, районные (городские) суды, общества защиты прав потребителей.

Так, в территориальных агентствах по управлению имуществом сосредоточены сведения: о поданных и удовлетворенных заявках на приватизацию, о допущенных нарушениях законодательства в процессе приватизации, о возбужденных в судах исках об отмене незаконных решений о приватизации, о привлечении к ответственности виновных должностных лиц и результатах их рассмотрения, об организации контроля за эффективностью использования и сохранностью имущества, находящегося в государственной собственности.

В формах отчетности содержатся сведения:

а) о проведенных проверках, выявленных нарушениях и принятых мерах;

б) о количестве должностных лиц, привлеченных к административной ответственности;

в) о суммах наложенных и взысканных с юридических лиц административных штрафов и недоимок;

г) о приостановленных операциях предприятий, учреждений и граждан по расчетным и другим счетам в банках в связи с нарушением законодательства;

д) о предъявленных в суды исках о ликвидации предприятий, признании сделок недействительными, взыскании сумм, неосновательно приобретенных в результате незаконных сделок.

Городские (районные) комитеты по статистике располагают следующими формами государственного статистического наблюдения:

Годовые формы отчетности:

а) форма № 1-РП - сведения о состоянии расчетов за отгруженную продукцию, выполненные работы (услуги) - сдается всеми предприятиями и организациями, кроме малых предприятий, банков, страховых и бюджетных организаций;

б) форма № 4 - сведения об остатках, о поступлении и расходе топлива, о сборе и использовании отработанных нефтепродуктов - сдается предприятиями и организациями, их обособленными подразделениями, являющимися потребителями топлива и нефтепродуктов;