Прокурорский надзор за исполнением законов

В этой связи необходимо решительно отказаться от подмены контрольных полномочий вышестоящего государственного органа, не ввергая, к примеру, прокурора в перепроверку правильности перечисления регулирующих налогов. Прокурор не может и не должен отслеживать в проблемной ситуацию с ростом обязательств по векселям, устанавливать фиктивность сделки с неликвидными векселями, если речь не идет о преступлении Титова В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства при перечислении налоговых платежей кредитными организациями // Законность. 2002. № 1. С. 25-27.. При всей значимости проблемы нельзя перекладывать ее на плечи прокуратуры на том только основании, что государственные органы, обязанные этим заниматься, бездействуют, а ущерб государству растет. Привлекательная на первый взгляд идея на деле приводит к обратным результатам. Не единичны факты, когда прокуроры районного звена, не понимая, что и как они должны делать, прибегают к имитации надзорной деятельности: вместе с санитарными врачами начинают проверять на рынках медицинские книжки у продавцов, договариваются с контролирующими органами о направлении в прокуратуру материалов, по которым вместо соответствующего органа, выявившего правонарушение, принимают собственные меры реагирования.

Характер прокурорского надзора как особого, самостоятельного вида государственной деятельности указывает и на такой ограничитель, как отсутствие у прокурора административных полномочий. Прокурор не вправе и не должен принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Его миссия заключается в том, чтобы, выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их устранений перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер. Содержание конкретных мер и порядок их реализации определяются данным органом или лицом. Тем самым достигается цель, с одной стороны, сохранения в подобных ситуациях независимого положения прокурора, а с другой -- обеспечения профессионального подхода к решению вопросов восстановления законности.

Таким образом, предметом надзора за исполнением законов должно стать беспрекословное, полное и своевременное соблюдение публичных интересов В литературе данные отношения именуются также «национальные, государственные интересы», что, по нашему мнению, не отражает их сущности, так как прокуратура, обладая независимостью, не представляя ни государство, ни отдельных субъектов, предназначена, прежде всего, для обеспечения реализации именно публичных интересов, интересов всего общества. , чем также свидетельствует анализ директивных указаний Генерального прокурора. Все общество, государство, и в частности - прокуратура - заинтересованы в том, чтобы публичные интересы обеспечивались реально, защищались, гарантировано, но в то же время за счет публичных интересов не допускалось ущемление интересов частных. В некоторых странах (Франция, Германия) законодательно закреплено понятие «публичный экономический порядок», что составляет основу общественной дисциплины См.: Мельников А. Плюсы и минусы «общего» надзора // Законность, 1999, № 6. С. 6.. Однако отечественное законодательство пока не содержит понятия публичного интереса, его четких контуров и содержания. И, тем не менее, практика прокурорского надзора уже выработала в этом направлении определенные ориентиры.

В общей теории права под публичными интересами понимается «официально признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит приоритетным условием и гарантией ее существования и развития». См.: Тихомиров Ю.И. Публичное право: падения и взлеты // Государство и право, 1996, № 1. С. 6. Публичные интересы всегда выражаются в правовых нормах.

полномочия прокурор надзор акт

Глава 2. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ И СРЕДСТВА ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

2.1 Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов

Для успешного осуществления прокурорского надзора за исполнением, законов прокуроры наделены определенными правами и несут установленные законом обязанности, т.е. обладают соответствующими полномочиями.

Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов - это совокупность правовых средств, предоставленных прокурору законом, с помощью которых он имеет право и обязан выявлять, устранять и предупреждать нарушения законов Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. заслуж. юриста РФ, д.ю.н., пооф. А.Я. Сухарева. М.: Издательство "Норма", 2003. С. 212..

Характер и диапазон полномочий прокурора определяются спецификой задач надзора за исполнением законов. Традиционно полномочия прокурора по надзору за исполнением закона принято, делить на три группы:

-полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;

-полномочия по устранению нарушений закона;

-полномочия по предупреждению нарушений закона.

I. Полномочия прокурора, направленные на выявление нарушений закона.

Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, причиненном и вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений путем непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия), путем истребования и изучения необходимых документов, путем получения информации от физических лиц, а также путем использования помощи специалистов.

Выделяют следующие полномочия прокурора:

1. По предъявлению служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, указанных в п.2 ст.22 Закона о прокуратуре, то есть на территорию и в помещения министерств, государственных комитетов, служб, иных органов исполнительной власти, представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления, органов военного управления.

Характеризуя это полномочие, следует отметить, что Закон о прокуратуре дает исчерпывающий перечень территорий и помещений, куда прокурор может беспрепятственно проходить. В этом перечне нет, например, помещений Правительства Республики Узбекистан, Президента Республики Узбекистан, судебных органов и т.д.

Прокурором движет не праздное любопытство, а профессиональный долг, когда он принимает решение посетить конкретную организацию, предприятие, учреждение. Поэтому никаких препятствий для реализации названного права не может и не должно создаваться Мельников Н.В. Прокурорский надзор - самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право 2003. № 5 С.37.. Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение. Это простая и очевидная истина, однако не всеми лицами (в основном к ним относятся бизнесмены, руководящие работники некоторых органов исполнительной власти, банков, коммерческих структур) она понимается надлежащим образом на прокуроров пытаются распространить правила пропускного режима требующего предварительного согласования визита представителя надзорной власти, заказа пропуска и т. п. Причем в наше время, когда в короткий срок были пересмотрены существовавшие до этого нормы организации политической, экономической, социальной сфер жизни общества, многим чиновникам, "деловым людям" такое положение представляется нормальным. Нетрудно заметить, что в нем изначально заложена идея неуважения государственной власти, пренебрежения нормами права, на соблюдении которых, собственно говоря, и держится порядок в любом государстве мира.

Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность появления, прокурора в нужное время в нужном месте у нужного лица. Лица, осуществляющие прокурорский надзор по своей должности должны иметь свободный доступ во все помещения поднадзорных им учреждений, право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты не может быть ограничено ведомственными и иными нормативными актами. Такого рода нормативные акты должны незамедлительно опротестовываться соответствующими прокурорами Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов, с приложением нормативных актов. М.: Издательство «Зерцало». 2000. С.174..

Реализация данного полномочия ограничена еще одним условием. Право беспрепятственного входа прокурора на территорию и в помещение указанных объектов реализуется прокурором при наличии у него информации о нарушение законов на данной территории и в помещениях или в связи с деятельностью объектов перечисленных в п.2 ст.22 Закона о прокуратуре.

Право прокурора на беспрепятственный вход на территорию и помещение органов, указанных в ст. 22 Закона, выражается в нераспространении на него правил пропускного режима там, где они установлены. Для прохода прокурора достаточно предъявления им служебного удостоверения. Иные требования к нему неприменимы. Также только по предъявлении служебного удостоверения прокурор имеет право на месте знакомиться с документами и материалами в целях получения информации о фактах нарушения закона, проводить проверки, требовать для проверки решения, распоряжения, приказы и иные документы, сведения о состоянии законности и мерах по ее обеспечению. При этом недопустимо уклонение руководителей органов, к которым обратился прокурор, от выполнения его требований под каким-либо предлогом, в том числе по мотивам содержания в них государственной или коммерческой тайны См.: Давлетов А.Дж. Прокурорский надзор. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов. - Нукус: Билим, 1999. С. 103..

Следует иметь в виду, что право прокурора на беспрепятственное проведение проверок сопряжено с его обязанностью первоначально согласовать проводимую проверку с Республиканским Советом по координации деятельности контролирующих органов или соответствующими территориальными подразделениями Совета. Исключение составляют лишь проверки в порядке контроля, которые проводятся только по фактам и в сроки, установленные в акте (справке) по результатам проведенной ими проверки, без дополнительного решения Совета или его областной комиссии См.: Положение «О порядке координации проверок деятельности хозяйствующих субъектов, проводимых контролирующими органами», утвержденное Постановлением Республиканского совета по координации деятельности контролирующих органов 23 апреля 2001 года № 01..

Важное значение для результативности прокурорского надзора имеет предоставленное прокурору право требовать от руководителей и других должностных лиц проведения проверок деятельности подведомственных предприятий, учреждений, организаций, выделения специалистов для выяснения вопросов, с которыми корреспондируется обязанность исполнения данного требования руководителями. Необходимость в этом вызвана тем, что деятельность прокурора носит многоплановый характер. Ему приходится иметь дело с нарушениями законов, которые регулируют отношения во всех сферах жизни общества. Для констатации факта нарушения закона не всегда бывает достаточно правовой подготовки прокурора. Часто возникает необходимость исследования вопросов, требующих для своего решения специальных познаний.

Включение в число полномочий прокурора права требования от должностных лиц и граждан устных или письменных объяснений по поводу нарушений закона представляется закономерным. Нарушения совершают именно должностные лица и граждане, и без их объяснений получить достоверные знания о правонарушении невозможно. Даже при очевидности факта нарушения закона, полученные без участия виновных лиц данные о нем будут неполными и односторонними См.: Давлетов А.Дж. Прокурорский надзор. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов. - Нукус: Билим, 1999. С. 103..

Следует, однако, отметить, что в Законе о прокуратуре перечень полномочий прокурора сформулирован применительно лишь к его деятельности по проведению проверок при осуществлении надзора за исполнением законов на основании поступивших сообщений о допущенном нарушении закона и имеющихся у прокурора сведений о нарушениях законности. Между тем, специфика анализируемого направления деятельности органов прокуратуры предопределяет и специфику его полномочий в данной области. Эти полномочия основаны на иных источниках права, в частности - уголовно-процессуальном, гражданско-процессуальном, трудовом, уголовно-исполнительном, административно-правовом, а также на приказах и указаниях Генерального прокурора РУз. Так, например, объяснения по поводу нарушения закона прокурором могут быть затребованы у должностных лиц хозяйствующих субъектов только по существу проверяемого или изучаемого вопроса, проводить проверки под видом получения объяснений недопустимо См.: Указание по обеспечению законности при проведении проверок деятельности хозяйствующих субъектов, зарегистрированное Министерством юстиции Республики Узбекистан 23 августа 2001 года № 01-01-28..

При этом в соответствии с разъяснением, предоставленным Генеральной прокуратурой совместно с иными государственными органами, основанием для затребования объяснений должны являться:

- письменные обращения граждан, содержащие сведения о нарушениях законов, преступлениях либо иных противоправных действиях, ущемляющих права граждан и интересы государства;

- сообщения средств массовой информации;

- данные контролирующих органов о нарушениях законности в деятельности конкретно обозначенного хозяйствующего субъекта.

Информация, которую получает прокурор на объекте на основе своих непосредственных наблюдений, имеет большое значение для обеспечения законности. По состоянию средств техники безопасности на производстве может быть, например, составлена практически исчерпывающая информация о соблюдении законодательства об охране труда. Обстановка на рабочих местах нередко красноречиво свидетельствует об отношении руководителей коммерческих организаций к требованиям законодательства о качестве продукции, складские помещения, площадки хранения комплектующих изделий, готовой продукции могут помочь составить представление о соблюдении законодательства об учетной дисциплине, финансах и др. Викторов И.Е. Экономическая деятельность. Проблемы прокурорского надзора // Законность. 1995. № 11. С. 27.

2. Иметь доступ к документам и материалам. Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются документальными данными, которые прокурор имеет возможность получить предоставленному ему право доступа к документам и материалам. Не случайно право беспрепятственного входа на территории и в помещения поднадзорных органов и право доступа к материалам и документам предусмотрено в одном и том же абзаце ч.2 ст.22 Закона "О прокуратуре" Республики Узбекистан.

Хотелось бы отметить, что изучение документов и материалов на месте имеет такие преимущества, как возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Наконец, немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойственен обращению прокурора к документам непосредственно на том объекте, где по имеющейся информации совершаются правонарушения. Ознакомления с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушения законов и получить соответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающих данных.

3. Проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. На практике это полномочие называют проверкой исполнения законов на месте. Это полномочие имеет комплексный характер. Проведение проверки означает применение, прокурором целого ряда других полномочий, в частности, уже рассмотренных в виде беспрепятственного входа на территорию или помещения органов, перечисленных в п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре, доступа к документам и материалам, а также требований о предоставлении специалистов, получении объяснений от руководителей и других должностных лиц указанных органов и других полномочий, о которых речь будет идти ниже.

Проверка исполнения законов на вышеуказанных объектах является одним из наиболее важных и эффективных полномочий прокурора. Распространенность его применения и значимость таковы, что практически, да иногда и теоретически это полномочие отождествляют с прокурорским надзором в целом, с чем нельзя согласиться.

Проверка исполнения законов на объектах (на месте) хотя и очень важное, но, тем не менее, лишь одно из полномочий прокурорского надзора, те, кто приравнивают его к осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в целом, существенно снижают возможности, а следовательно, и эффективность этой отрасли прокурорского надзора Цуканов А.Н. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов // Государство и право. 2001. № 3. С. 23..

Содержание, тактика и методика проведения проверок исполнения законов, существенно различаются в зависимости от содержания законов, исполнение которых подлежит проверке (законодательство о приватизации; об охране собственности, об охране окружающей среды и т.д.), и от вида объектов, на которых проводится проверка исполнения законов (органы управления, органы контроля, конкретные предприятия или организации). В связи с этим в теории и практике прокурорского надзора разработаны и применяются методики осуществления надзора за исполнением законов об охране собственности, о труде, о соблюдении некоторых конституционных прав граждан, законов о несовершеннолетних и т.д..

4. Требовать от руководителей и других должностных лиц, указанных в п.1 ст.21 Закона о прокуратуре, представления необходимых документов, материалов, статистически и иных сведений. Применяя рассматриваемое полномочие, прокурор обращается к руководителям и иным должностным лицам не того объекта проверки, где он находиться, а других органов организаций и учреждений, чьи документы, материалы статистически иные сведения необходимы прокурору для установления и доказывания правонарушений на других объектах. Так, прокурор, получив информацию о факте уклонения от налогов коммерческой организацией, может обратиться в органы налогового контроля (налоговую инспекцию) с требованием о предоставлении сведений об уплате налогов данной организацией. С подобным же требованием прокурор может обратиться в статистические или банковские учреждения.

Изучение и анализ полученных таким образом сведений и иных материалов могут избавить прокурора от необходимости проведения проверки исполнения законов на конкретном объекте.

Закон не определяет перечень документов, материалов и сведений, которые может затребовать прокурор при применении данного полномочия, а тем более их содержание. Пределы прокурорских требований в этом случае также определяются относимостью требуемой информации к правонарушению. Прокурор должен истребовать только те документы и сведения, которые позволяют установить и доказать факт совершенного правонарушения Прокурорский надзор: Учебник для вузов /Под ред. проф. Г.П. Химичевой. М.: ЮНИТИДАНА. Закон и право. 2001. С. 94..

Истребование и изучение необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений в известной мере перекликаются с правом доступа прокурора к документам и материалам. Однако это самостоятельные полномочия прокурора. Общим для них является то, что в обоих случаях имеется в виду работа с документами. По всем другим признакам они несут в себе существенные отличия.

Первое отличие, которое бросается в глаза - подход прокурора к определению совокупности документов, которые ему позволят разобраться существом конкретного дела. В первом случае эта совокупность, как правило, определяется в общем, неконкретизированном виде, поскольку прокурор не имеет данных о том, в каких конкретных документах содержится нужная ему информация. Во втором случае прокурор обращается к руководителям и должностным лицам органов, организаций, учреждений, надзор за исполнением законов которыми он осуществляет, с требованием предоставления ему точного обозначенного перечня документов и материалов с указанием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализирующих признаков. Второе отличие, тесно связанное с первым, заключается в различии задач, которые решаются путем реализации рассматриваемых полномочий. В первой ситуации задачи носят поисковый характер: прокурору максимально оперативно требуется обнаружить и зафиксировать нужную информацию, а часто при этом также предусмотреть и меры по обеспечению сохранности соответствующей документации. Во втором случае сведения о конкретных документах, материалах в прокуратуре имеются, и путем их истребования решается задача пополнения информационной базы прокурорской проверки недостающим компонентом Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.П. Химичевой. М.: ЮНИТИДАНА. Закон и право. 2001. С. 96..

По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы, которые, необходимы для выявления нарушений закона, их причины и способствующих им условий. Уклонение от представления прокурору документов, под каким бы то, ни было предлогом недопустимо.

На практике, тем не менее, можно встретиться с фактами отказа от направления прокурору документов по той причине, что в них, скажем, содержатся сведения, составляющие государственную или коммерческую тайну. Это незаконно. Наличие в документах сведений закрытого характера обусловливает только обязанность прокурора соблюдать соответствующие правила работы с такими документами, но отнюдь не может рассматриваться как основание отклонения его требований Бессарабов В.Г. Прокуратура как важнейшее звено становления в России демократического правового государства // Журнал российского права. 1998 . № 9. С. 58..

Порядок доступа прокурора и правила работы с документами, содержащими государственную тайну, регламентирует Закон Республики Узбекистан от 07 май 1993 г. "О защите государственных секретов". Закон устанавливает исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну. К ним относятся сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики, которые не подлежат разглашению. Особый режим этих сведений обусловлен интересами обеспечения обороны и безопасности государства. Доступ к ним лиц, осуществляющих прокурорский надзор, возможен при наличии соответствующего допуска, оформленного надлежащим образом.

5. Требовать выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов. В процессе осуществления надзора за исполнением законов в связи с содержанием этих законов и регулируемых ими сфер общественных отношении (собственность, производство, транспорт, образование, медицина, социальное обеспечение и т.д., и т.п.) у прокурора зачастую возникают вопросы, которые он не может решить сам достаточно компетентно. В таких случаях он, используя названное полномочие, может требовать выделения специалистов, то есть лиц, обладающих необходимыми познаниями в экономике, технологии, экологии, финансах, здравоохранении и т.д., для решения возникших вопросов. Их необходимая высокая квалификация подтверждается обычно опытом работы по той или иной специальности, наличием ученых степеней и званий. Требование о выделении таких специалистов направляется прокурором руководителям или иным должностным лицам органов и организаций, имеющим право поручить выполнение требований прокурора подчиненным им работникам.

Срок, на который выделяются такие специалисты, законом не определяется. Его продолжительность каждый раз зависит от продолжительности времени, необходимого для разрешения поставленных прокурором вопросов.

Разрешая поставленные вопросы, специалисты, изучают, анализируют и дают оценку фактической стороне обстоятельств, в связи с которыми возникли вопросы. Правовую оценку этим заключениям специалистов дает сам прокурор.

Использование помощи специалистов играет существенную роль в обеспечении высокого профессионального уровня работы прокурора. Прокуроров, как правило, недобросовестные критики часто стремятся обвинить в дилетантизме, поверхностном отношении к решению, связанных с надзорной практикой вопросов. Аргументация здесь проста и как будто убедительна: имея дело с различными сферами жизни общества, сталкиваясь с необходимостью решения широкого круга задач специального характера, прокуроры объективно поставлены в такие условия, при которых у них нет возможности обеспечить квалифицированный подход к рассмотрению тех, многообразных ситуаций, которые свойственны деятельности органов прокуратуры. Использование помощи специалистов, является эффективным способом преодоления дефицита знаний, находящихся за пределами профессиональной подготовки прокуроров. Специалисты помогают прокурорам учитывать особенности различных видов социальной, экономической, культурной, технической, управленческой деятельности при решении задач, стоящих перед органами прокуратуры, способствуют достижению профессионально безупречных, результатов работы прокуроров Димидов К.А. Использование помощи специалистов в прокурорских проверках // Судоустройство и прокурорский надзор. №1. 2002. С. 34..

6. Требовать от руководителей и других должностных лиц проведения по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, другим данным ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им органов, организаций и учреждений, перечисленных в п. 2 ст. 22 Закона о Прокуратуре. Данное полномочие применяется прокурором в тех случаях когда в прокуратуру поступают материалы в виде заявлений, сообщений, обращений от граждан, работников и должностных лиц отдельных организаций и учреждений, редакций газет, журналов, иных средств массовой информации, ревизионных комиссий коммерческих и некоммерческих организаций и т.п. свидетельствующие о признаках правонарушений в деятельности указанных в п. 2 ст.22 Закона о прокуратуре органов и организаций или их должностных лиц. Из смысла требований Закона о прокуратуре (ст. 22) ясно, что такое требование прокурора может быть предъявлено руководителям, имеющим право назначать проведение ревизий в подведомственных или подконтрольных органах, организациях или учреждениях. В первом случае это означает, что проведение ревизии производится соответствующими специалистами, подчиненными руководителю органа или организации, находящимися в одном с руководителем министерстве, комитете, службе, организации, чьи должностные лица и иные работники находятся в подчиненном по отношению к руководителю положении. К числу же подконтрольных организаций относятся не только организации одного ведомства, но и организации других ведомств, на которых распространяются функции контрольных органов. Так, по поручению прокурора проверка противопожарного состояния может быть проведена не только в органах МВД, в составе которого находятся органы противопожарного надзора, но и в организациях и учреждениях любых других органов, перечисленных в п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре. Требование прокурора о проведении проверок или ревизий обычно выражается в письменной форме. В требовании указываются основание и повод для проведения такой проверки. Ставятся конкретные вопросы, которые должны быть выяснены при проведении проверки или ревизии.

Результаты проверки или ревизии с ответами на поставленные вопросы должны быть переданы прокурору в установленный им срок. Правовую оценку результатов проверки или ревизии делает сам прокурор.

7. Вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Это полномочие прокурора состоит как бы из двух частей: а) требовать объяснений от должностных лиц и граждан по поводу нарушения закона; б) вызывать должностных лиц и граждан для дачи указанных объяснений.

Требование прокурора дачи объяснений состоит в предложении должностному лицу или гражданину сообщить все, что ему известно о факте нарушения закона. Объяснение может быть дано в устной и письменной форме. Получение таких объяснений имеет определенное сходство с допросом свидетеля или обвиняемого, но принципиально отличается по процессуальной форме и юридическому значению. Объяснение может быть дано в произвольной форме. Лицо, дающее объяснение, не предупреждается об уголовной ответственности за дачу ложных показаний. Объяснение может быть дано по месту работы или жительства указанных лиц. Это часто бывает в тех случаях, когда прокурор проводит проверку исполнения законов на конкретном объекте (месте). В тех случаях, когда такая проверка не проводится или при ее проведении отсутствует возможность получения объяснений ввиду отсутствия необходимых должностных лиц или граждан или по другим причинам, они могут быть вызваны в прокуратуру Кехлеров С. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов // Законность.1993. №7. С.2-8..

Вызов должностных лиц или граждан для дачи объяснений состоит в предложении указанным лицам явиться в указанный день и час в прокуратуру вызов может быть осуществлен в письменной или устной форме (по телефону).

При реализации рассматриваемого полномочия могут применяться различные тактические приемы, например, выбор очередности лиц для дачи объяснения, места дачи объяснения, формы объяснения (в виде свободного рассказа, ответа на поставленные вопросы и т.д.). Совокупность всех этих приемов составляет тактику вызова должностных лиц и граждан и получения от них объяснений по поводу нарушений закона Макаров Н.С. Правозащитная роль прокуратуры // Законность. 1997. №9. С.7-9..

II. Полномочия прокурора направленные на устранение выявленных нарушений.

Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления законности, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий.

Эффективными средствами устранения нарушений закона являются возбуждение уголовного дела и возбуждение производства об административном правонарушении. Уголовное дело возбуждается прокурором при наличии данных, указывающих на присутствие в имеющихся у него материалах признаков преступления. Решение о возбуждении уголовного дела оформляется постановлением прокурора. Уголовное дело, возбужденное прокурором, направляется по подследственности органу расследования преступлений для производства дознания или предварительного следствия либо принимается к производству самим прокурором.

Дело об административном правонарушении прокурором возбуждается при наличии достаточных данных, подтверждающих совершение административного проступка. При этом в обязательном порядке проверяется отсутствие обстоятельств, препятствующих привлечению к административной ответственности таких как: недостижение лицом шестнадцатилетнего возраста, истечение сроков давности привлечения к административной ответственности и др. О возбуждении производства об административном правонарушении прокурор выносит постановление, которое направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении в течение суток с момента вынесения постановления об административном правонарушении. По делам о правонарушениях, совершение которых влечет административный арест, постановление передается на рассмотрение судье немедленно после его вынесения. Прокурор в праве участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные законом действия.

Следующим полномочием является требование прокурора привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Это полномочие прокурора применяется в случаях выявления правонарушений менее опасных, нежели преступления или административные правонарушения. Обычно это дисциплинарные проступки или нарушения гражданского законодательства, повлекшие материальный ущерб.

В таких случаях прокурор может потребовать принятия соответствующих мер от должностных лиц, в чью компетенцию входит наложение на виновных мер дисциплинарного взыскания, либо принятия мер к возмещению материального ущерба, предусмотренных соответствующими нормами трудового или гражданского законодательства.

Особым видом полномочий, является освобождение лиц незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решения несудебных органов. Применение административного задержания является важной мерой обеспечения производства по делам об административных нарушениях. Вместе с тем применение этой меры ограничивает важнейшее конституционное право человека и гражданина - право на свободу и личную неприкосновенность. В связи с этим данное полномочие прокурора, имеет чрезвычайно важное не только правовое, но и политическое значение.

При применении данного полномочия прокурор обязательно проверяет правомочность органа, осуществившего задержание. Каждый из указанных в законе органов при осуществлении административного задержания действует в пределах, определенных законом подведомственности и компетенции.

Важно подчеркнуть, что применение этого полномочия распространяется только на решения об административном задержании несудебных органов.

Необходимым условием законности административного задержания является соблюдение сроков задержания. Его продолжительность по общему правилу не может превышать 3-х часов. В исключительных случаях, срок может быть более продолжительным, в этом случае прокурор должен быть уведомлен в течение 24 часов.

При установлении нарушений прокурор выносит постановление об освобождении незаконно задержанных, которое подлежит незамедлительному исполнению. В случае необходимости прокурор может принять должные меры к наказанию виновных в незаконном задержании.

Одним из основных полномочий по устранению нарушений закона является право опротестования противоречащих закону правовых актов. Примечательно, что данное полномочие было свойственно прокуратуре с момента её возникновения. Прямое указание на наличие данного полномочия прокурор, а содержится еще в Указе Петра 1 "О должности генерал-прокурора" от 27 апреля 1722 г Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Чувилева. М.: "Юристъ" 2000. С. 137..

Принесение протеста следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора. Во всех случаях выявления противоречащих закону правовых актов прокурор не должен уклоняться от реагирования на них.

Данное полномочие прокурора применяется в тех случаях, когда в процессе осуществления надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами или должностными лицами, выявляются приказы, распоряжения, постановления и иные акты, полностью или частично не соответствующие Конституции Республики Узбекистан и законам.

Рассматриваемое полномочие состоит в требовании прокурора полностью или частично отменить противоречащие закону акты.

Это требование обращается, как правило, к должностному лицу или органу издавшему (принявшему) незаконный акт. В зависимости от конкретных обстоятельств, например, неисполнения требований, прокурор может обратиться с этим требованием к вышестоящему органу или должностному лицу, в чью компетенцию входит отмена такого акта.

В необходимых случаях прокурор, реализуя данное полномочие, может обратиться в суд общей юрисдикции или хозяйственный суд с требованием о признании не соответствующих закону актов недействительными. Такая форма реализации рассматриваемого полномочия прокурора появилась сравнительно недавно и служит наглядным подтверждением укрепления судебной власти в Республике Узбекистан.

Исключением из этого правила является ограничение права прокурора на обращение, в суд общей юрисдикции с требованием о признании законов Республики Узбекистан недействительными. Применение рассматриваемого полномочия прокурора возможно только относительно актов, издаваемых органами и должностными лицами, являющимися объектами надзора за исполнением законов в соответствии с Законом о прокуратуре Становление правового государства и функции прокуратуры // Государство и право. 1996. №5. С.2-29..

Прокурор может опротестовывать правовые акты, издаваемые и другими органами, например, судебными, исполняющими наказания и др. Однако эти полномочия относятся к другим отраслям прокурорского надзора.

Полномочие по внесению представлений об устранении нарушений закона, означает право и обязанность прокурора требовать устранения выявленных в процессе осуществления надзора фактов нарушения закона. Под нарушениями закона в этом случае понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение требований закона органами, организациями или их должностными лицами, перечисленными в п. 2 ст.22 Закона о прокуратуре. Характер нарушения закона каждый раз определяется содержанием требований конкретного закона (нормы гражданского, финансового, налогового законодательства, законодательства о приватизации, экологического и т.д.). Однако каждый раз эти нарушения закона должны иметь достаточно существенный характер, то есть причинять или создавать реальную угрозу, интересам граждан, общества или государства.

С требованием об устранении нарушений закона прокурор может обратиться к тем органам, организациям, учреждениям или должностным лицам, которые имеют право и возможность устранить выявленные нарушения закона. В их числе могут быть только те объекты, исполнение законов которыми входит в предмет прокурорского надзора.

III. Полномочия прокурора, направленные на предупреждение нарушений закона.

Полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона в "чистом виде" представлены правом прокурора объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона.

Это полномочие прокурора имеет целенаправленный профилактический характер. Оно применяется в тех случаях, когда прокурор в процессе осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов либо в процессе проверки конкретных обращений, заявлений или жалоб получает сведения о том, что должностные лица органов, организаций и учреждений, являющихся объектами надзора за исполнением законов, готовятся совершить противоправные деяния. Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется прокурором при наличии явной угрозы нарушения закона.

Основная цель предостережения о недопустимости нарушения закона - пресечение (прекращение) и предупреждение противоправного антиобщественного деяния, недопущение более опасных правонарушений, в том числе и преступлений. Это средство не заменяет, но дополняет другие средства реагирования. Наряду с объявлением предостережений прокуроры могут использовать внесение протестов и представлений. Предостережение в сочетании с другими правовыми средствами повышает результативность реагирования, в большей мере способствует предупреждению правонарушений.

Предостережения о недопустимости нарушения закона следовало бы применять и к руководителям коммерческих организаций (управляющим, директорам, председателям и их заместителям). В связи с этим, на наш взгляд, разумно внести соответствующие дополнения в ст.22 Закона о прокуратуре.

В плане предупреждения нарушений законов хорошие результаты достигаются, когда вся надзорная деятельность прокуратуры протекает в условиях гласности. Существенную роль в этом играет информация о состоянии исполнения законов и принимаемых прокуратурой мерах по устранению и предупреждению нарушений законов, направляемая в органы представительной и исполнительной власти Костенко Н.И. Место прокуратуры в государственном механизме // Государство и право. 1995. № 11. С. 31. .

Повышению эффективности прокурорского реагирования на нарушения законов могли бы способствовать:

а) более тщательная отработка прокурорами текстов актов прокурорского надзора и в особенности их мотивировочной и резолютивной частей;

б) разумное сочетание письменных и устных форм реагирования;

в) совершенствование контроля со стороны прокуроров за выполнением требований, содержащихся в актах прокурорского надзора;

г) наделение прокуроров дополнительными полномочиями, направленными на устранение нарушений законов.

Особо необходимо выделить полномочие прокурора на участие в заседаниях органов государственной власти и управления См.: Закон Республики Узбекистан от 29 августа 2001 года «О прокуратуре» (новая редакция), ст. 9.. Подобное право прокурора позволяет совершенствовать действующее законодательство с учетом существующей практики применения законов, предупредить принятие нормативных актов, противоречащих действующему законодательству. Ведь, как известно, при необоснованных, неправильно составленных законах становится, чуть ли не бессмысленным говорить о режиме законности, как о точном и неуклонном их исполнении. Законными должны быть, прежде всего, сами законы, то есть они должны отражать объективные закономерности общественного развития См.: Демин А.А. Административно - правовое регулирование в сфере экономики (пятые «Лазаревские» чтения) // Государство и право, 2001, № 11. С. 12., за чем, безусловно, должна надзирать прокуратура.

Согласно действующему законодательству при выявлении нарушений закона прокурор обязан принять меры, предусмотренные этим законом и иными актами законодательства, а именно:

- опротестовать акты министерств, государственных комитетов и ведомств, учреждений, предприятий, организаций, хокимов, воинских частей, общественных объединений, а также решения и действия должностных лиц;

- возбуждать в установленном законом порядке уголовное дело, дисциплинарное производство или производство об административном правонарушении;

- давать предписания об устранении очевидных нарушений закона;

- обращаться в суд с заявлением для защиты прав и законных интересов граждан, юридических лиц и государства, а равно в случаях отклонения либо не рассмотрения в установленный срок протеста прокурора на противоречащий закону акт или незаконное решение должностного лица;

- письменно объявлять должностным лицам и гражданам предостережение о недопустимости нарушении закона;

- вносить представление в государственные органы, общественные объединения и должностным лицам об устранении нарушений закона, а также причин и условий им способствующих; обращаться в Конституционный суд Республики Узбекистан о несоответствии Конституции Республики Узбекистан нормативных актов государственных органов и общественных объединений, в отношении которых в соответствии с Конституцией Республики Узбекистан не осуществляется прокурорский надзор Приводятся по: Давлетов А.Дж. Прокурорский надзор. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов. - Нукус: Билим, 1999. С. 103.. Как отмечается в литературе, «прокурорский надзор состоит не в непосредственном устранении нарушений закона, а лишь в постановке вопроса об этом перед самим нарушителем либо по отношению к вышестоящему к нему органом» См.: Добровольская Т.Н. Понятие надзора за судебной деятельностью судов, его значение для улучшения работы органов советского правосудия. Уч. зап. ВНИИСЗ. Вып. 1. - М., 1964. С. 90..

Прокурору не предоставлено право отменять или изменять решения, которые он признает незаконными или необоснованными.

Требования прокурора о представлении правовых актов и других необходимых документов, материалов и сведений, о проведении проверок, выделении специалистов, о явке в прокуратуру и даче объяснений по поводу нарушения закона обязательны для исполнения всеми органами, должностными лицами и гражданами, которым они адресованы. Проверка, ведомственная или вневедомственная экспертиза должны быть проведены в установленный прокурором срок с обязательным извещением прокурора о результатах. При этом следует иметь в виду, что прокуратура в процессе реализации своих полномочий должна исходить из следующего правила: «осуществление полномочий прокурора должно исключать подмену прокурором иных государственных органов власти, управления или контроля либо вторжение в оперативно - хозяйственную деятельность», в целом преследовать цель защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов при всемерной охране публичного интереса.

Многообразные полномочия прокуроров при правильном и полном их использовании обеспечивают эффективность надзора за исполнением законов при осуществлении хозяйственной деятельности, своевременность выявления нарушений закона, причин и условий им способствующих, устранение нарушений закона, их предупреждение, восстановление нарушенной законности и привлечение нарушителей закона к ответственности. В то же время, обладая таким набором сильных и многообразных полномочий, прокуратура должна осознавать свою ответственность за их правильное и эффективное использование в интересах всего общества, а не в интересах защиты определенных субъектов, в том числе и государства. Утверждение же, что интересы, защищаемые государством, могут полностью соответствовать публичным интересам, представляет собой идеальную, возможно даже, никогда полностью не достижимую модель, поскольку «отношения государство - общество заключаю в себе определенные противоречия» См.: Отческая Т.И. Защита интересов государства в арбитражном процессе // Юридический мир, 2003, № 2. С. 60.. В какой - то мере эти субъекты противостоят друг - другу. Ведь предназначение прокуратуры состоит в охране всего общества, а не в отражении воли государства и исполнении роли института, защищающего его права См.: Чердаков О.И. Место и роль прокуратуры в правоохранительной системе советского государства в период его становления и развития (1917-1936) // Государство и право, 2000, № 12. С. 90.. Об этом же свидетельствует и действующее законодательство Республики Узбекистан о прокуратуре, указывая в качестве первоочередных объектов прокурорского надзора государственные институты - министерства, ведомств, комитеты и пр. См.: Закон Республики Узбекистан от 29 августа 2001 года «О прокуратуре» (новая редакция), ст. 20.

2.2 Акты прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов

Акты прокурорского реагирования - это предусмотренные Законом о прокуратуре формы реализации полномочий прокурора по устранению и предупреждению правонарушений.

Будучи предусмотренными, в Законе, акты прокурорского реагирования имеют процессуальный характер. Они составляются в определенной форме, вносятся в определенные адресаты. Закон определяет порядок внесения и рассмотрения актов прокурорского реагирования, права и обязанности прокурора и лиц, рассматривающих эти акты.

В актах прокурорского реагирования должны быть изложены сущность правонарушения, его негативные последствия, причины и условия, способствовавшие его совершению. Закон о прокуратуре предусматривает пять видов актов прокурорского реагирования: заявление, протест, представление, постановление и предостережение.

Эффективность и действенность деятельности прокуроров по надзору за исполнением законов во многом определяется качеством правовых актов, принимаемых прокурором по поводу допущенных нарушений закона. Перечень этих актов исчерпывающе определен законом Республики Узбекистан «О прокуратуре». К их числу относятся: протест (ст. 38), постановление (ст. 39), представление (ст. 40), заявление (ст. 41), предостережение (ст. 42).

Акты прокурорского реагирования всегда индивидуальны: они обращены к тем или иным конкретным органам или лицам и по определенным фактам. Прокуроры не правомочны принимать акты, рассчитанные на многократное применение или безличные, устанавливающие так называемые абсолютные требования и запрещения, какими могут быть акты органов государственной власти и управления в пределах их компетенции См.: Давлетов А.Дж. Прокурорский надзор. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов. - Нукус: Билим, 1999. С. 105..

Указанные акты прокурора непосредственно направлены на устранение конкретных нарушений закона, причин и условий, способствующих их совершению. Внесение этих актов имеет не только большое общее, но и специальное предупредительное значение. При этом работники органов прокуратуры, приносящие соответствующий акт, должны особое внимание обращать на то, чтобы он (акт) был направлен на устранение действительно актуального, значительного нарушения закона, обусловливающего процессуальную необходимость вмешательства прокурора и принятия им соответствующего решения. Может оказаться, что допущенное нарушение настолько незначительно, что может быть устранено и без вмешательства прокурора, но, тем не менее, прокурор приносит протест или выносит постановление, отвлекая тем самым не только должностных лиц, но и ограниченный штат прокуратуры от решения более существенных вопросов, тем самым, распыляя усилия прокуратуры.

Эффективность прокурорского надзора зависит не только от качества проводимых прокурорами проверок исполнения законов, но и в большой мере от самих актов прокурорского реагирования. Теория и практика прокурорского надзора уделяют большое внимание тем условиям, соблюдение которых необходимо для эффективности актов прокурорского реагирования, повышения их качественности.

Основными из этих условий являются: своевременность внесения акта; точность и достоверность указываемых в нем фактов; юридическая обоснованность и исчерпывающая мотивированность вносимых в акте предложений прокурора; правильность выбранного пути внесения акта.

Для каждого из актов прокурорского реагирования на нарушение закона существуют свои специфические условия их применения. Так, при составлении представлений следует обращать внимание на то, чтобы в них ясно была выражена связь между нарушением закона и способствовавшими ему условиями и соответственно были сформулированы предложения прокурора. В постановлении о возбуждении дисциплинарного производства или о возбуждении производства об административном правонарушении надо точно указать незаконные действия, наличие которых служит основанием для внесения данного постановления, и лицо, совершившее эти действия и т. д.

Акт прокурорского реагирования должен быть относительно кратким, содержать необходимые реквизиты: наименование прокуратуры, место и время составления акта, должностное положение, классный чин и фамилию прокурора, от которого он исходит, адресат. Акт должен иметь: вводную часть (здесь указываются фамилию, инициалы и должность лица или наименование органа, которому адресуется документ, название документа, дату и место его вынесения, а применительно к постановлению - должность, классный чин, фамилию, инициалы прокурора или его заместителя), описательно-мотивировочную часть ( содержит указание на источник информации о нарушении закона, кем и какое его положение нарушено, в чем состоит нарушение, ссылка на норму, которой руководствуется прокурор), заключительную (резолютивную) часть (содержит указание на то, что необходимо предпринять для устранения нарушения закона, причин нарушения и способствующих ему условий (в протесте, предписании, представлении), в отношении кого возбуждается дисциплинарное производство или производство об административном правонарушении, какому должностному лицу или органу документ направляется для рассмотрения или кому поручается расследование уголовного дела). В документе указывается также, что он подлежит обязательному рассмотрению в установленный законом срок и о результатах должно быть сообщено прокурору, разъясняется право на обжалование. Акт обязательно должен быть подписан прокурором или его заместителем.