Прокурорский надзор за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд

Размещено на http://www.allbest.ru/

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд

Н.А. Игонина,

О.С. Опенышев

План

1. Правовые основы прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд

2. Общие вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд

2.1 Информационно-аналитическая работа как составная часть организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд

2.2 Вопросы организации прокурорско-надзорных мероприятий в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд

2.3 Особенности организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд на отдельных стадиях закупок

3. Прокурорский надзор за исполнением законодательства при осуществлении контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд

4. Меры прокурорского реагирования на нарушения законодательства о закупках

4.1 Ответственность за нарушения законодательства о закупках

4.2 Меры прокурорского реагирования на нарушения законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд

1. Правовые основы прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд как самостоятельное направление прокурорского надзора в сфере экономики длительное время правовыми актами Генеральной прокуратуры Российской Федерации не выделялся. Исполнение данного законодательства проверялось в рамках прокурорского надзора за исполнением бюджетного, антимонопольного законодательства, законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности и других направлений прокурорского надзора. муниципальный злоупотребление нарушение

Однако ежегодно возрастающее число нарушений законодательства о государственных и муниципальных закупках, многочисленные злоупотребления при размещении заказов, подрывающие конкурентные механизмы закупочной деятельности и влекущие неэффективное, нецелевое расходование бюджетных средств, явились основанием для активизации прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд и принятия дополнительных мер, направленных на усиление надзорных мероприятий за исполнением законодательства в этой сфере.

Учитывая изложенное, возникла необходимость дополнительно регламентировать прокурорский надзор за исполнением законодательства в данной сфере отношений, акцентировав внимание на размещении заказов.

В связи с этим Генеральным прокурором Российской Федерации в ноябре 2009 г. направлено на места Указание от 10.11.2009 № 355/7 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов", которое явилось отправной точкой в выделении прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в самостоятельное направление прокурорского надзора в сфере экономики.

Законодательной основой, определяющей полномочия, организацию, порядок деятельности прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд являются:

Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (гл. 1 раздела III);

пп.2 ч.2 ст.37 УПК РФ (право прокурора на вынесение постановления о направлении соответствующих материалов в следственные органы или органы дознания для решения вопроса об уголовном преследовании);

Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции";

Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (ст.3);

Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";

Бюджетный кодекс Российской Федерации;

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации;

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Нормативно-правовой основой данного направления надзора являются приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.

Анализ правовых актов Генерального прокурора РФ позволяет разграничить их на две группы: акты общего характера, регламентирующие прокурорский надзор за исполнением законов, и акты, регламентирующие надзорную деятельность прокуроров в сфере закупок.

К первой группе актов общего характера можно отнести следующие приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации:

приказ от 07.12.2007 № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина";

приказ от 02.10.2007 № 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления";

указание от 14.11.2008 № 229/7р "Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики";

приказ от 19.11.2008 № 236 "Об утверждении программы действий органов прокуратуры Российской Федерации в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики".

Ко второй группе актов можно отнести вышеназванное Указание Генерального прокурора Российской федерации от 10.11.2009 № 355/7

"Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов", ставшее важнейшим правовым регулятором надзорной деятельности прокуроров на данном направлении надзора, а также приказ Генерального прокурора от 31.03.2008 № 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности" в части.

2. Общие вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд

2.1 Информационно-аналитическая работа как составная часть организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд

Серьезного внимания к себе заслуживает такой элемент организации прокурорского надзора за исполнением законов, как информационное обеспечение надзорной деятельности прокурора в сфере закупок, которое включает в себя как действия, направленные на получение необходимой информации о закупках, так и действия по накоплению, обработке и анализу данной информации.

Уровень и качество этой работы напрямую определяют эффективность и действенность проводимых прокурором надзорных мероприятий.

Источники информации о состоянии законности в сфере закупок

Исходными данными этой информационно-аналитической работы, в том числе источниками информации о нарушении законов о закупках, служат статистические показатели, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских, арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов, обращения граждан и представителей юридических лиц, сообщения средств массовой информации и иные сведения, указанные в п. 3.1 Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генерального прокурора Российской Федерации, в п.6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 195 от 07.12.2007 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина".

Формы и методы ознакомления с информацией, сбора информации могут быть различными, к ним относятся в том числе систематическое истребование прокурором из органов контроля, статистики, органов исполнительной власти и др. периодической отчетности, достижение соглашений с указанными органами и организациями о периодическом направлении отчетной информации о деятельности в органы прокуратуры, об обмене интересующей информацией в целях организации контрольных и надзорных мероприятий в сфере закупок.

Учитывая, что информационно-телекоммуникационные технологии и ресурсы с каждым годом все активнее вторгаются во все сферы жизнедеятельности, важнейшим источником информации о проведении государственных и муниципальных закупок для прокурора становится информационный ресурс официальных сайтов в сети Интернет, а именно:

официальные сайты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также официальные сайты непосредственно государственных и муниципальных заказчиков;

официальные сайты органов контроля в сфере размещения заказа (федерального, регионального, муниципального уровней);

официальные сайты органов государственной статистики;

На официальных сайтах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в соответствии со ст.16 ФЗ № 94-ФЗ, сайтах органов государственной власти, местного самоуправления, государственных заказчиков, органов контроля в сфере размещения заказа в сети Интернет можно получить следующую официальную информацию:

о размещении заказов Процедуры размещения информации о закупках на официальных сайтах регламентируются НПА регионального и муниципального уровней. К примеру, см. постановление Правительства Московской области от 4 июля 2006 г. № 626/25 "О мерах по обеспечению размещения в сети Интернет информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Московской области и нужд муниципальных образований Московской области (в ред. постановления Правительства МО от 13.11.2006 № 1062/44). (отсутствие необходимой информации о размещении заказов, отдельных этапов и процедур размещения будет свидетельствовать о нарушениях заказчиками требований Закона № 94-ФЗ);

об объемах и перечне закупок; ознакомиться с планами (сводными и по отдельным государственным заказчикам) закупок продукции для государственных нужд. Однако такие сводные планы практикуется размещать в сети Интернет лишь в отдельных регионах и муниципальных образованиях Размещение сводного плана закупок продукции в сети Интернет практикуется в Республике Бурятия: см. распоряжение правительства РБ № 57-р от 14.02.2006г. "О создании информационной системы для обеспечения открытости, объективности и эффективности государственных закупок"..

о поступивших в органы контроля в сфере размещения заказов жалобах и их содержании (ч.1 ст.60 Закона № 94-ФЗ);

о практике правоприменения законодательства о закупках: ознакомиться с обзорами практики, отчетами о деятельности органов контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, созданных на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, размещение которых в сети также практикуется крайне редко;

можно получить бесплатный доступ к реестру контрактов от уполномоченных органов на ведение реестров государственных (муниципальных) контрактов (на официальных сайтах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) на основании п. 4 "Положения о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет", утвержденного постановлением Правительства РФ от 27.12.2006 г. N 807 (в ред. постановления Правительства РФ от 15.07.2008 № 533).

На официальных сайтах органов Федеральной антимонопольной службы можно ознакомиться с реализацией контрольных мероприятий в сфере закупок органами ФАС России, проблемами правоприменения и законодательного регулирования закупочных отношений, официальной ведомственной отчетностью, реестром недобросовестных поставщиков.

На официальных сайтах судов общей юрисдикции, арбитражных судов можно ознакомиться с судебной практикой по делам о нарушениях в сфере размещения государственных и муниципальных заказов.

Преимущества использования Интернет-ресурса в информационно-аналитической работе, такие как мобильность, оперативность и доступность получения информации, при осуществлении надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, при осуществлении мониторинга правоприменительной практики в данной сфере широко используются отдельными прокуратурами. К примеру, органами прокуратуры Республики Татарстан с иными правоохранительными органами республики налажено проведение мониторинга размещенных и исполненных заказов в режиме "он-лайн". Более того, указанной прокуратурой через Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан получен доступ к закрытой информационной зоне сайта системы государственного заказа республики в целях получения информации об участниках торгов (запросов котировок), о соблюдении процедур размещения заказов заказчиками, ходе исполнения контрактов.

Информационный ресурс официальных сайтов Интернет не всегда надежен, подвержен взлому, а потому не может в полной мере заменить информацию на бумажных носителях.

В связи с этим получение информации на бумажных носителях из официальных печатных изданий, от уполномоченных органов не перестанет быть актуальным.

С извещениями о проведении торгов, конкурсной (аукционной) документацией, изменениями, внесенными в нее, разъяснениями такой документации, протоколами, составленными в ходе проведения торгов, а также информацией, полученной в ходе проведения торгов (за исключением информации о проведении закрытых конкурсов), можно ознакомиться в официальных периодических печатных изданиях по государственным (муниципальным) закупкам, определенных в качестве таковых нормативными правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления: газет, журналов.

Истребование необходимой информации органами прокуратуры производится в соответствии со ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Однако такого рода истребование имеет свои пределы и не должно вносить дезорганизацию в деятельность органов и организаций. Приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" (п.15) прокурорам предписано исключить факты возложения на контролирующие и иные органы обязанности по предоставлению статистических данных, не предусмотренных законодательством.

При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд необходимо организовать поступление следующей информации:

Из Росстата:

данные федерального государственного статистического наблюдения по следующим формам, утвержденным приказом Федеральной службы государственной статистики от 20 августа 2009 г. № 178 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за ходом реализации целевых и аналитических программ, ведомств, федеральных целевых программ (подпрограмм) и за размещением заказов на поставки товаров (работ, услуг)":

№ 1 - торги "Сведения о проведении торгов и других способов размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";

№ 1 - торги (мон.) "Сведения о проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъектов естественных монополий".

Из органов Федеральной антимонопольной службы:

отчетность по формам, утвержденным приказом ФАС от 16 декабря 2008 г. № 565 "О ведомственной периодической отчетности территориальных органов и центрального аппарата Федеральной антимонопольной службы" (в ред. приказа ФАС РФ от 27.05.2009 № 327), применительно к контролю за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд:

форма № 2 (полугодовая, годовая) "Отчет о прохождении решений антимонопольных органов через судебные инстанции в случае их обжалования" (с разбивкой по видам нарушений);

форма № 3 (полугодовая, годовая) "Отчет об удовлетворении исков антимонопольного органа, поданных в суд в соответствии с требованиями Закона "О защите конкуренции" (с разбивкой по видам нарушений);

форма № 7 (квартальная) "Отчет о работе по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";

форма № 7 А (квартальная) "Отчет о работе по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд территориальных органов и структурных подразделений Федеральной антимонопольной службы";

форма № 9 (полугодовая, годовая) "Отчет о применении мер административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе и законодательства о размещении заказов";

форма № 10 (полугодовая, годовая) "Отчет о проведении проверок";

форма N 13 (годовая) "Отчет о работе по адвокатированию конкуренции в части предупреждения нарушений антимонопольного законодательства, а также законодательства о размещении заказов, законодательства о рекламе, законодательства о естественных монополиях".

Из органов контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст.18 ФЗ № 94-ФЗ):

сведения о поступивших жалобах и их содержании (ч.1 ст.60 Закона № 94-ФЗ);

официальную периодическую отчетность по результатам контрольной работы, утвержденную нормативными правовыми актами уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления, сведения о проверках, мерах реагирования, обзоры рассмотрения жалоб и обращений, результаты исковой работы и др.

Полученная информация необходима для анализа и обобщения состояния законности в сфере закупочных правоотношений для государственных нужд, выявления наиболее проблемных объектов закупочных отношений: государственных, муниципальных заказчиков, а также поставщиков (исполнителей, подрядчиков) государственных и муниципальных контрактов, зарекомендовавших себя на рынке закупок с отрицательной стороны, определения типичных нарушений законодательства и проблем правоприменения.

Именно поэтому такая информация должна отвечать определенным условиям: быть оперативной, своевременной, полной, достоверной Организация работы городской (районной) прокуратуры: методич. пособие под. ред. С.И. Герасимова / НИИ Проблем укрепления законности и правопорядка ГП РФ М., 2001., С.19..

Результаты анализа полученной информации могут быть использованы прокурорами: в правотворческой деятельности, при осуществлении надзора за законностью правовых актов, регламентирующих закупочные правоотношения; при планировании и организации проведения проверок исполнения законодательства о закупках, в процессе подготовки мер прокурорского реагирования, заявлений (исков) в суды; при подготовке информаций в органы власти и местного самоуправления, информационных писем прокурорам; в ходе обобщений о состоянии законности и прокурорского надзора в сфере закупок; при подготовке актов организационно-распорядительного характера (приказов и указаний прокуроров) об организации надзора в сфере закупок, при подготовке соглашений о взаимодействии в сфере закупок с органами контроля.

2.2 Вопросы организации прокурорско-надзорных мероприятий в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд

Организация надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд базируется на следующих составляющих:

организации сбора информации о состоянии законности в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных, муниципальных нужд (см. выше параграф 2.1);

организации планирования надзорной деятельности; организации проведения проверок в сфере закупок; контроля и проверки исполнения требований прокурора об устранении нарушений законодательства, регламентирующего осуществление закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд;

ведомственной нормативной регламентации деятельности прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законодательства в сфере закупок;

межструктурного взаимодействия подразделений и органов прокуратуры по вопросам надзора за исполнением законодательства, регламентирующего деятельность в сфере закупок;

повышения квалификации оперативных работников, осуществляющих данный вид надзора; специализации прокурорских работников при осуществлении надзора за исполнением бюджетного законодательства, законодательства о размещении заказов.

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов во многом зависит от того, каков профессиональный уровень прокурорского работника, его знания о предмете надзора, уровень аналитической работы.

Итак, для правильной организации прокурорско-надзорных мероприятий в сфере закупок важно определить предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Предметом указанного направления надзора являются:

исполнение бюджетного законодательства при осуществлении государственных и муниципальных закупок; исполнение гражданского законодательства при размещении заказов, при исполнении государственных, муниципальных контрактов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; законность издаваемых нормативных правовых актов в сфере государственных, муниципальных закупок участниками закупочных отношений (федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, формирующими, размещающими государственный (муниципальный) заказ, контролирующими исполнение контрактов, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями организаций - участников торгов (запросов котировок).

Объекты прокурорских проверок, проверяемые вопросы определяются исходя из структуры системы закупок и стадий закупочного механизма.

В целом система государственных (муниципальных) закупок представлена взаимосвязанными между собой органами и организациями, которые в зависимости от возложенных на них функций и полномочий можно разделить на группы, а именно:

I группа - органы, организующие закупки в целом - координирующие органы:

1) органы власти федерального, регионального, муниципального уровней, на которые возложены полномочия по организации закупок;

II группа - органы, организации, размещающие государственный (муниципальный) заказ:

1) государственные заказчики и учреждения, выполняющие их функции, в их числе, комиссии по размещению заказа (конкурсные, аукционные, котировочные);

2) специализированные организации

III группа - юридические лица-участники размещения заказа, исполнители, подрядчики по государственным (муниципальным) контрактам.

IV группа - органы контроля в сфере размещения заказов:

1) федеральные органы, осуществляющие контроль в сфере размещения заказов;

2) органы контроля субъектов Российской Федерации в сфере размещения заказов;

3) органы контроля в сфере размещения заказов, созданные на муниципальном уровне: на уровне муниципального района, городского округа.

Необходимо обратить внимание на то, что при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд объектами надзора в отдельных случаях могут являться и не участники закупочных отношений (это исключение из общего правила по предмету и объектам надзора), деятельность которых не регламентируется Законом № 94-ФЗ. Это организации, входящие в инфраструктуру рынка государственных и муниципальных закупок, деятельность которых регламентируется гражданским законодательством и ориентирована на так называемое "обслуживание" размещения заказа.

Практике известны факты, когда в результате деятельности специализированных организаций (учебно-консультативных центров, фирм-консультантов) - не участников закупочных отношений, оказывающих консультативные, юридические услуги по размещению заказов, регистрации, реорганизации и ликвидации фирм всех форм собственности (их услуги широко разрекламированы в сети Интернет), появляются фирмы-однодневки, которые создаются под конкретный государственный заказ, не имеют никакой производственной базы, представляют на конкурсы документы, не соответствующие действительности, и после получения бюджетных средств прекращают свое существование. Следовательно, при поступлении информации о нарушениях такого рода в деятельности учебно-консультативных центров по размещению заказов, фирм-консультантов, такие организации должны подвергаться тщательной прокурорской проверке. Что касается фирм-однодневок, то их деятельность должна привлекать внимание прокуроров и подвергаться проверке, начиная с начальных стадий размещения заказа (при наличии сведений о предоставлении ими на торги недостоверной информации).

Например, по сообщению прокуратуры Республики Татарстан практически во всех городах и районах Республики Татарстан имеются специализированные организации, оказывающие консультативные, юридические и иные услуги по регистрации, реорганизации и ликвидации фирм всех форм собственности.

По поступающей информации, деятельность именно подобных "посредников" создает возможность появления фирм-однодневок, которые в последующем используются для ухода от налогообложения, обналичивания денежных средств, в том числе по госконтрактам. В связи с этим приоритетным направлением деятельности прокуратуры республики при осуществлении надзора является пресечение деятельности подобных организаций, их выявление на стадии регистрации.

Обратимся теперь к механизму государственных (муниципальных) закупок, который может быть условно разграничен на этапы:

I - определение потребности в товаре (работе) услуге;

II - формирование государственного (муниципального) заказа - составление государственного (муниципального) задания;

III - размещение государственного (муниципального) заказа;

IV - исполнение государственного (муниципального) контракта;

V - анализ конечных результатов размещения заказа в целях разработки управленческих решений.

Итак, в общем виде определены объекты прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, обозначены этапы прокурорских проверок в данной сфере в зависимости от этапов закупочного механизма.

Основным правовым средством выявления и пресечения правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих, все же являются прокурорские проверки исполнения законов Прокурорский надзор: учебник под ред. Ю.Е. Винокурова 8-е изд., М., Юрайт-издат. 2008. С.137., представляющие собой базис прокурорско-надзорных мероприятий.

Любая проверка должна проводиться только при наличии сведений о нарушении законов и быть тщательно спланирована. Прокурорская проверка состоит из следующих основных этапов: подготовка и планирование проверки, осуществление проверки, подготовка и внесение мер прокурорского реагирования (либо подготовка справки, докладной записки по ее результатам), контроль устранения нарушений.

2.3 Особенности организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд на отдельных стадиях закупок

Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства при определении потребности в товаре, работе, услуге для государственных и муниципальных нужд.

Анализируя закупочные правоотношения, принимая во внимание их специфику, обусловленную комплексным характером правового регулирования, прокуроры в первую очередь должны определить их предмет, т.е. то, по поводу чего и в связи с чем данные отношения возникли и на какой стадии закупочного механизма (при определении потребности в товаре; при формировании заказа; при размещении государственного (муниципального) заказа; при исполнении государственного (муниципального) контракта; при анализе конечных результатов размещения заказа).

Это позволит правильно выбрать объекты проверок, законодательный регулятор данных общественных отношений, привлечь соответствующих специалистов органов контроля и поставить перед ними вопросы, подлежащие проверке в соответствии с их компетенцией.

Если отношения возникают по поводу расходования бюджетных средств на закупки товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд, а также в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, формирования государственных заказов, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности в части расходов на закупки товаров для государственных нужд, то основным законодательным регулятором таких отношений является Бюджетный кодекс Российской Федерации, а также иные законы и нормативные акты, принимаемые на федеральном, субфедеральном уровне, призванные регулировать бюджетные правоотношения в части прогнозирования, планирования, расходования средств на закупку и контроля за их использованием.

К правовым регуляторам процессов социально - экономического прогнозирования и планирования расходов на закупки товаров, работ, услуг для государственных, муниципальных нужд в числе иных расходов на федеральном уровне относятся: Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", Бюджетный кодекс Российской Федерации (гл.20).

На уровне субъектов Российской Федерации по вопросам планирования и прогнозирования принимаются свои нормативные правовые акты. К таким нормативным актам можно отнести: Закон Алтайского края № 117-ЗС от 07.11.2006 "О государственном прогнозировании, индикативном планировании и программировании социально-экономического развития Алтайского края" (в ред. Закона Алтайского края № 43-ЗС от 08.05.2008), Закон Иркутской области "О системе прогнозирования и программе социально-экономического развития Иркутской области" № 35-оз от 16 июля 1997 года (в ред. Закона Иркутской области № 85-оз от 15.10.2007).

Следовательно, при выявлении нарушений в закупочных правоотношениях на вышеуказанных стадиях бюджетного процесса, при подготовке мер прокурорского реагирования следует руководствоваться бюджетным законодательством и законодательством о социально-экономическом прогнозировании и планировании федерального и регионального уровней.

Предметом отношений по осуществлению государственных закупок, возникающих на стадии проведения конкурсов (аукционов, запросов котировок и др.) на заключение государственных и муниципальных контрактов, является размещение заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных или муниципальных нужд. Регулируются они нормами гражданского законодательства, в том числе, Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Проведение прокурорских проверок размещения государственного и муниципального заказа, в основном, сводится к проверкам исполнения вышеуказанного Закона № 94-ФЗ.

Следует отметить, что формирование механизма государственного либо муниципального управления системой закупок товаров для государственных и муниципальных нужд осуществляется под сильным воздействием именно общественных потребностей населения территорий.

Система государственных закупок, с одной стороны, обеспечивает баланс общественных потребностей и финансовых ресурсов для их удовлетворения, а с другой - стимулирует экономическое развитие территорий, выступая гарантированным каналом реализации продукции и услуг бизнеса Шадрина Е.В. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук, "Региональная система государственных закупок как рыночный механизм обеспечения общественных потребностей. Ростов-на-Дону, 2005 г., с.3, 8..

В связи с этим при осуществлении прокурорского надзора в данной сфере большое значение должно уделяться проверкам наличия потребностей для закупки товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд и их финансовой обеспеченности за счет средств бюджетов.

Вопросам определения потребности в товарах, работах, услугах для государственных и муниципальных нужд федеральным законодателем уделено недостаточно внимания. Понятие "потребности" содержится лишь в ст.3 ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и раскрывает содержание понятия государственных и муниципальных нужд.

В свете нормоположений ст.3 Закона №94-ФЗ государственные (муниципальные) нужды - есть потребности, удовлетворяемые за счет бюджетных источников.

Отсутствует потребность в товаре - нет оснований для удовлетворения государственных либо муниципальных нужд посредством закупок.

Однако порядка определения потребности, нуждаемости, критериев оценки принимаемых заказчиком решений о необходимости закупки товаров, работ, услуг с точки зрения рациональности и целесообразности расходования бюджетных средств ни федеральным законодательством, ни иными нормативно-правовыми регуляторами федерального уровня не определено.

Соответственно, не установлена законодателем и ответственность за безосновательное приобретение товаров (работ, услуг), потребность и нуждаемость в которых отсутствует.

Ненадлежащее правовое регулирование механизмов определения потребности в товарах, работах, услугах для государственных нужд создает сложности как в деятельности органов, осуществляющих планирование и прогнозирование бюджетных расходов, так и в процессе прокурорского надзора, при даче правовой оценки выявленным правонарушениям и решении вопросов о принятии мер прокурорского реагирования, привлечении виновных лиц к ответственности.

С учетом указанных проблем правового регулирования анализ практики закупок за прошлые годы показал, что у государственных заказчиков, как правило, отсутствовала система как перспективного, так и текущего планирования. В целом не был урегулирован этап формирования потребностей государства в товарах, работах и услугах. Однако закупочную кампанию необходимо начинать именно с достоверной оценки потребностей государства, что предполагает разработку прогноза закупок, который является одним из обосновывающих документов для планирования расходной части федерального бюджета И.И. Смотрицкая Экономика государственных закупок, Институт экономики РАН, М.,: Книжный дом "ЛИБРОКОМ". 2009. С. 93...

Имеющийся на федеральном уровне законодательный вакуум в сфере формирования государственного заказа, определения потребности в товарах (работах, услугах) для государственных нужд пытаются преодолеть министерства и ведомства федерального уровня посредством вынесения своих приказов, указаний, разъяснений, методических рекомендаций К примеру, Методические рекомендации по разработке прогнозов объемов продукции, закупаемой для государственных нужд за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования, а также для муниципальных нужд за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования на 2010-2012 годы, утвержденные заместителем министра экономического развития РФ А.В. Поповой., а также региональные и муниципальные власти посредством создания своей нормативно-правовой базы по вопросам определения потребностей в товарах (работах, услугах) для государственных или муниципальных нужд.

Примерами регионального нормотворчества в данной области могут служить порядки формирования потребностей в товарах, работах, услугах и планирования закупок для государственных нужд, утвержденные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а именно: постановление Правительства Курганской области от 10 июня 2008 г. № 230 "Об утверждении порядка формирования потребностей в товарах, работах, услугах и планирования закупок для государственных нужд Курганской области на очередной финансовый год и плановый период", постановление губернатора Томкой области от 30 июня 2007 г. № 80 "Об утверждении порядка определения потребности на поставку товаров, выполнение работ, оказание для государственных нужд Томской области на очередной финансовый год и на плановый период".

Примерами муниципального нормотворчества в указанной сфере являются правила прогнозирования, порядки формирования потребностей, и ведения реестров муниципальных потребностей, утвержденные органами местного самоуправления, в частности, положение о порядке формирования и ведения реестра муниципальных потребностей города Красноярска, утвержденное постановлением администрации города Красноярска от 13 июля 2006 г. № 637, постановление мэра города Новодвинска от 31.07.2006 № 276 "О прогнозе объемов закупаемой продукции на 2007 год".

Указанные нормативные правовые акты, принимаемые по вопросам прогнозирования и формирования потребностей на закупки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, должны подвергаться тщательной правовой оценке.

Задачей органов прокуратуры является своевременное изучение таких нормативных правовых актов еще на стадии разработки, и в случае выявления нарушений - приведение их в соответствие с действующим законодательством на основании приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 №155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления".

Если в субъектах Российской Федерации приняты законы, регламентирующие вопросы формирования потребностей в товарах для государственных нужд, то согласно п. 5 вышеназванного приказа Генерального прокурора Российской Федерации прокурорам соответствующих регионов надлежит осуществлять надзор за их исполнением, при условии непротиворечия федеральному законодательству.

Нормативно-правовой базис, регламентирующий формирование потребности в товарах, работах, услугах для государственных нужд на региональном уровне должен приниматься во внимание при планировании, организации и проведении прокурорско-надзорных мероприятий в сфере закупок в соответствующих субъектах Российской Федерации.

При изучении таких нормативных правовых актов, при их правовой оценке на предмет соответствия требованиям законодательства прокурорами применяется общая методика проверки всех нормативных правовых актов, исследованию подлежат следующие основные вопросы:

отнесены ли регулируемые данным правовым актом отношения к предмету ведения соответствующего уровня публично-правового образования;

наделен ли орган, должностное лицо, издавшие исследуемый правовой акт, правом регулирования данных отношений (правомочность субъекта, осуществляющего правовое регулирование);

соответствует ли форма правового акта требованиям действующего законодательства;

соответствует ли структура правового акта предписаниям, имеющим большую юридическую силу (наличие обязательных элементов правового акта);

имеются ли обязательные в силу закона основания (экономическое обоснование) для принятия исследуемого правового акта;

соответствуют ли правовые нормы исследуемого акта законодательству, имеющему большую юридическую силу Противодействие коррупции. Прокурорский надзор, уголовно-правовая характеристика, уголовное преследование/. С-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. С-Петербург. 2009. с.25, 26 ..

Кроме указанных общих вопросов, при изучении нормативных правовых актов, а также при проверках исполнения законодательства в сфере прогнозирования объемов закупок и определения потребностей в товарах для государственных и муниципальных нужд должны быть выяснены следующие вопросы, которые формулируются, исходя из положений ст. 3 Закона № 94-ФЗ и норм Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ):

имеется ли потребность (действительная нуждаемость) в закупаемом товаре (работе, услуге); каким образом сформирована потребность, что положено в обоснование нуждаемости в таких товарах, работах, услугах (какие документы, нормативные акты, заявки, проекты, бизнес-планы и др.);

предусмотрены ли проектом закона, решения о бюджете согласно требованиям ст.3 Закона № 94-ФЗ, ст. 65, 69, 69.1, ч.2 ст.72 БК РФ расходы на закупку товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд в планируемых объемах;

являются ли планируемые (прогнозируемые) закупки товаров, работ, услуг расходными обязательствами соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования согласно требованиям ст. 6, 13, 14, 15 БК РФ;

в пределах ли предоставленных полномочий согласно положениям ст.8 БК РФ субъектами Российской Федерации установлены (планируются) расходные обязательства по закупкам товаров (по государственным контрактам);

в пределах ли предоставленных полномочий согласно положениям ст.9 БК РФ муниципальными образованиями установлены (планируются) расходные обязательства по закупкам товаров (по муниципальным контрактам).

Проиллюстрируем деятельность органов прокуратуры по осуществлению надзора за законностью правовых актов и исполнением законодательства при определении потребности в товарах, работах, услугах для государственных и муниципальных нужд примерами из практики.

- отсутствие потребности в товаре (работе, услуге.)

Прокуратурой Оренбургской области установлено, что в нарушение положений ст. 28 БК РФ и ст. 1 Закона № 94-ФЗ администрацией муниципального образования "город Абдулино" на 2009 г. запланировано размещение муниципального заказа на ремонт участка дороги, который был отремонтирован в 2008 г. с устройством нового дорожного покрытия. Прокурорской проверкой установлено, что планируемый к ремонту участок дороги въезда в г. Абдулино имеет идеальное ровное дорожное покрытие без отклонений от нормативного состояния, зафиксировано наличие нового дорожного покрытия, уложенного сверху старого.

При таких обстоятельствах в нарушение ч. 2 ст. 3 Закона № 94-ФЗ администрацией муниципального образования "город Абдулино" объявлен открытый аукцион на проведение ремонта данного участка дороги въезда в г. Абдулино, в связи с чем Абдулинским межрайонным прокурором в адрес главы МО "город Абдулино" внесено представление, по результатам рассмотрения которого открытый аукцион на право заключения государственного контракта отменен.

- планируемые (прогнозируемые) закупки товаров, работ, услуг расходными обязательствами субъекта Российской Федерации не являются;

Прокуратурой Омской области установлено, что ведомственной целевой программой "Развитие муниципальной службы в Омской области на 2007 - 2010 годы", утвержденной приказом Главного управления Омской области от 03.10.2007 № 6, в нарушение ст.34 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", ст. 6, 8, 14 БК РФ, субъектом Российской Федерации в лице главного организационно-кадрового управления области безосновательно были приняты расходные обязательства органов местного самоуправления области: в нарушение п. 2 ст. 72 БК РФ заключены контракты на сумму 4 268 тыс. руб. на предоставление услуг по переподготовке руководителей и специалистов органов местного самоуправления. При этом, исходя из ст. 34 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" финансирование муниципальной службы является расходным обязательством муниципального образования, в связи с чем расходы на указанные цели могли финансироваться Омской областью лишь в форме межбюджетных трансфертов в силу абз. 5 п. 1 ст. 85 БК РФ. Акт прокурорского реагирования на рассмотрении.

- потребность в товаре (работе, услуге) не сформирована, законом, решением о бюджете соответствующего уровня (проектом закона, решения о бюджете) согласно требованиям ст.3 Закона № 94-ФЗ, ст. 65, 69, 69.1, ч.2 ст.72 БК РФ расходы на закупку товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд не предусмотрены;

Отдельные факты размещения заказа за пределами сформированной потребности выявлены прокуратурой Амурской области.

Так, прокурором г. Свободного Амурской области установлено, что 11.11.2009 в нарушение п. 2 ст. 3 Закона № 94-ФЗ, ч. 1, 2 ст. 72, 161, 219 Бюджетного кодека РФ муниципальным заказчиком - муниципальным бюджетным учреждением "Стройсервис", объявлен открытый аукцион на право заключения муниципального контракта на строительно-монтажные работы объекта "Многоквартирный жилой дом в квартале № 464 г. Свободный" при отсутствии расходов соответствующего бюджета (решением о бюджете соответствующие плановые бюджетные ассигнования не предусмотрены) и без согласования с главным распорядителем - отделом по ЖКХ и благоустройству администрации города. По указанному факту прокурором г. Свободного внесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено, аукцион отменен, директору указанного бюджетного учреждения объявлен выговор.

Субъекты закупочных отношений при прогнозировании расходов на закупки, при формировании потребностей в приобретении товаров для государственных нужд

В процессе формирования потребностей в приобретении товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд задействованы следующие субъекты закупочных отношений:

получатели бюджетных средств, не выполняющие функции государственных заказчиков, так называемые "потребители" закупаемых товаров, работ, услуг (к примеру, лечебные, образовательные учреждения);

главные распорядители, распорядители бюджетных средств (в их числе государственные заказчики);

органы, ответственные за исполнение бюджета (финансовые управления (отделы), министерства финансов).

С участием указанных субъектов закупочных отношений на основании их заявок на товары, работы, услуги, как правило, на стадии составления прогнозов бюджетов, определяются потребности в товарах (работах, услугах), формируются перечни, сводные планы закупок для государственных и муниципальных нужд.

Значение таких перечней и сводных планов закупок, составленных заблаговременно, в самом начале либо перед началом финансового года и размещенных в сети Интернет, для представителей бизнеса трудно переоценить: они являются важнейшим информационным ресурсом о закупках, позволяющим бизнес - структурам планировать свою деятельность с учетом потребностей государства.

В отдельных регионах (муниципальных образованиях) утверждаются нормативы, обеспечивающие необходимость в конкретном товаре, выполнении работы, оказании услуги, на основании которых рассчитываются потребности, а затем и формируются государственные нужды К примеру, п. 3.6. Положения о порядке формирования и ведения реестра муниципальных потребностей г. Красноярска, утвержденное постановлением администрации г. Красноярка от 13.07.2006 № 637..

Таким образом, при определении потребности в товаре (работе, услуге) объектами прокурорских проверок должны стать органы, на которых непосредственно возложены функции по составлению прогноза бюджета и проекта бюджета, а также государственные, муниципальные заказчики, иные организации, учреждения, подавшие заявки на приобретение товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Функции по нормативно-правовому регулированию в сфере прогнозирования социально-экономического развития согласно п.1 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской федерации от 05.06.2008 № 437, возложены на Минэкономразвития Российской Федерации, на уровне субъектов Российской Федерации - как правило, на управления (министерства) экономики, на уровне муниципальных образований - на соответствующие экономические управления либо иные финансово-экономические органы.

Согласно п. 2 ст. 171 БК РФ непосредственно составлением проектов бюджетов занимаются Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Опосредованную роль в данном процессе играют и бюджетополучатели, от которых поступает вся информация и цифры, необходимые для составления проекта бюджетов местными, региональными и федеральными финансовыми органами.

Итак, объекты прокурорских проверок на данном этапе закупочной деятельности определены.

К вопросам, подлежащим выяснению и проверке, можно отнести вопросы, указанные на с. 48 (последние 2 абзаца), с. 49 настоящего пособия.

Однако в полной мере оценить наличие либо отсутствие потребности в товаре (работе, услуге) на стадии прогнозирования и планирования бюджетных расходов на госзакупки крайне сложно.

Меры прокурорского реагирования возможны при наличии явных нарушений законодательства, когда в процессе проверки выясняется, что потребность в закупаемом товаре отсутствует, нарушен бюджетный процесс - прогноз социально-экономического развития не составлялся.

К примеру, по сообщению прокуратуры Пермского края прокуратурой Осинского района выявлены нарушения процедур составления бюджетов, прогнозирования социально-экономического развития территории, финансового планирования муниципальных образований, установленные гл. 20 БК РФ и Федерального закона от 20.07.1995 № 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации": распоряжением главы Осинского муниципального района от 23.06.2008 № 88 функции по формированию прогноза социально-экономического развития Осинского муниципального района возложены на финансово-аналитическое управление администрации района. Однако прогноз социально-экономического развития муниципального района не разрабатывался, формирование потребностей в определенном товаре, работе, услуге, действительной нуждаемости в них, прогнозирование объемов закупок не производились. В связи с выявленными нарушениями прокурором Осинского района внесено представление.

...