Прокурорский надзор за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд

Надлежащую оценку деятельности уполномоченных органов (организаций) в сфере закупок для государственных нужд при выяснении наличия нуждаемости, потребности в закупаемых товарах, как правило, можно дать лишь после полноценной прокурорской проверки по свершившемуся факту закупки товара.

В процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд особое внимание прокуроров должны привлекать нижеследующие виды закупок:

1) закупки товаров, потребность в которых была сформирована спонтанно в течение финансового года, а денежные средства на такие закупки предусматривались дополнительно соответствующим законом (решением) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период. Зачастую именно такие спонтанные закупки сопровождаются нарушениями законодательства, носящими коррупционный характер;

2) закупки товаров, работ, услуг, потребность и нуждаемость в которых документально не подтверждается (отсутствуют заявки от заказчиков, бюджетных учреждений; не предусмотрены планами размещения заказов и др.).

Прокуратурой Республики Бурятия, например, установлено, что при отсутствии реальной потребности муниципального образования - "город Улан-Уде" в дорогостоящих автомобилях Комитетом по управлению имуществом и землепользованию города 15.04.2008 по итогам открытого конкурса заключены муниципальные контракты на поставку автомобилей Lexus LX 570 стоимостью 3 800 000 руб. и Lexus LS 460 L стоимостью 4 млн. руб. Размещение заказа на поставку указанного автотранспорта для муниципальных нужд не было предусмотрено планом муниципального заказа на 2008 год, утвержденного постановлением Администрации г. Улан-Уде от 22.02.2008 №86. Более того, приобретенный автомобиль Lexus LX 570 был передан по договору безвозмездного пользования аппарату Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия с 01.09.2008 г. на год.

В данном случае признаками отсутствия потребности в приобретении указанных автомобилей, позволяющими прокурору сделать вывод о нарушениях законодательства и применить меры прокурорского реагирования, являются:

отсутствие в плане муниципального заказа г. Улан-Уде размещения заказа на приобретение указанных автомобилей (основание - муниципальные нормативные акты);

передача автомобилей после приобретения в пользование органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) закупки товаров (работ, услуг), потребность в которых не соотносится с целями, задачами, функциями соответствующего государственного (муниципального) заказчика (организации, наделенной его функциями), бюджетного учреждения и др.

К примеру, лечебно-профилактическое учреждение в рамках государственного заказа планирует приобрести либо приобретает солярий, используемый лишь в косметологии либо общеобразовательная школа приобретает медицинское оборудование и др.

4) закупки товаров (работ, услуг) у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в рамках п.6 ст.55 ФЗ №94-ФЗ, при проверке которых необходимо выяснять, имелась ли потребность в товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы, необходимости срочного медицинского вмешательства

К примеру, прокурором Шербакульского района Омской области выявлены факты заключения Администрацией Шербакульского муниципального района двух муниципальных контрактов на выполнение работ по переводу котельных в селах Екатеринославка и Красноярка на твердое топливо с единственным подрядчиком ООО "Тепловик" в соответствии с п.6 ч.2 ст.55 ФЗ №94-ФЗ. В ходе проведенной прокуратурой района проверки факт потребности в данного вида работах вследствие непреодолимой силы не нашел подтверждения, так как все котельные функционировали в обычном режиме, аварийных сбоев не было, имелся необходимый запас топлива.

Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства при формировании государственного и муниципального заказа - составлении задания.

Cледующим этапом деятельности по закупкам товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд является формирование государственного (муниципального) заказа. Приступая к его рассмотрению и рассмотрению основ прокурорско-надзорных мероприятий при формировании такого заказа, нельзя не затронуть проблемы законодательного регулирования указанных отношений.

Действующее законодательство не содержит определения понятия заказа (государственного, муниципального; размещенного, неразмещенного), что не позволяет сформировать единообразного подхода к данным правовым категориям, является серьезным препятствием в оптимизации процедуры государственных (муниципальных) закупок.

Согласно положениям ч.1 ст.527 ГК РФ государственный (муниципальный) заказ является основанием для заключения государственного (муниципального) контракта.

Из анализа нормоположений ст. 3 Федерального закона № 60-ФЗ от 13.12.1994 "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" можно сделать вывод, что для организации работы по формированию государственного заказа необходимо утвердить государственных заказчиков для размещения заказов посредством заключения государственных контрактов.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (ч.2 ст.72) указывает, что государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Все эти отдельно взятые нормы из различных отраслей права (гражданского и бюджетного) в их совокупности и взаимосвязи позволяют сформировать целостное представление о государственном (муниципальном) заказе как об обобщенной и оформленной надлежащим образом потребности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в товарах, работах, услугах, приобретение которых осуществляется путем размещения заказов за счет средств бюджетов в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Формирование государственного заказа на уровне субъектов Российской Федерации осуществляется с множеством проблем.

К примеру, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не содержит нормативных регуляторов по формированию государственного заказа в отличие от Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Наличие пробелов в федеральном законодательстве и недостаточная оперативность принятия актов федерального законодательства подталкивают регионы к практике "опережающего правотворчества" по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

К примеру, исполнительным органом государственной власти Нижегородской области дано свое определение государственного заказа Нижегородской области, как организационной формы удовлетворения нужд Нижегородской области в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Нижегородской области, в том числе для региональных целевых программ Постановление Правительства Нижегородской области от 24 октября 2007 г. № 395 "Об утверждении порядка формирования государственного заказа Нижегородской области"...

Правительством Рязанской области в Положении о порядке взаимодействия уполномоченного органа на осуществление функций по размещению заказов для государственных заказчиков Рязанской области и государственных заказчиков Рязанской области" (в ред. постановления Правительства Рязанской области от 13.05.2009 № 133) дано свое определение государственного заказа, как потребности органов государственной власти Рязанской области, а также получателей средств областного бюджета в товарах, работах или услугах, приобретение которых осуществляется путем размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

При осуществлении надзора за законностью правовых актов прокурорам следует иметь ввиду, что подобная региональная практика "опережающего" правотворчества допустима законодателем, а именно: ч.2 ст.3 Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Задачей органов прокуратуры является своевременное изучение таких нормативных правовых актов еще на стадии разработки и в случае выявления нарушений - приведение их в соответствие с действующим законодательством.

На муниципальном уровне вопросы муниципального заказа регулируются более конкретно.

В ст. 17 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения отнесены формирование и размещение муниципального заказа.

Статьей 54 ч.3 указанного Закона установлено, что порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Анализ правоприменительной практики в сфере государственного и муниципального заказа свидетельствует о том, что на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных образований органы, координирующие закупочную деятельность, как правило, осуществляют:

формирование объемов поставок продукции, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд, а именно: сводного перечня товаров, работ и услуг и перечня государственных заказчиков, которые закупают товары (работы, услуги) Мельников В.В. Совершенствование механизма государственных закупок на основе повышения эффективности конкурсных торгов в Российской Федерации. Дис. канд. эк. наук: 08.00.05. Новосибирск, 2005. С. 17...

согласование с финансовыми органами объемов и сроков финансирования регионального госзаказа;

выбор способа размещения заказа;

организацию размещения регионального госзаказа.

Государственные, муниципальные заказчики осуществляют следующее:

также организуют размещение регионального (муниципального) заказа, а именно: на основании ст. 527 ГК РФ определяют так называемый "заказ", служащий основанием для заключения государственных (муниципальных) контрактов. По форме этот заказ более близок к заданию заказчика с перечислением конкретных требований к предмету заказа - товару, работе, услуге, планируемым к закупке;

разрабатывают проекты документации (конкурсной, об аукционе, запроса котировок) в зависимости от способа размещения заказа и проект государственного контракта;

непосредственно размещают государственный (муниципальный) заказ согласно положениям Закона № 94-ФЗ.

Немало "подводных камней" у правоприменителя возникает именно при составлении задания, разработке проектов конкурсной, аукционной документации.

Анализ прокурорско-надзорной практики позволяет обозначить следующую проблему, возникающую на данном этапе закупок: государственным заказчиком зачастую безосновательно во времени растягиваются выбор способа размещения заказа, разработка проектов документации (конкурсной, об аукционе, запроса котировок) в зависимости от способа размещения заказа, разработка технических требований (спецификации, задания) к предмету заказа и проект государственного контракта. Процедуры согласований разработанной документации по размещению государственного заказа внутри ведомственных структурных подразделений государственного заказчика крайне формализованы и также приобретают затяжной характер.

Следует отметить, что в ряде случаев требования государственного (технического) задания, спецификации неопределенны либо невыполнимы ввиду отсутствия соответствующей методической проработки.

Нередки также ситуации, при которых на составление задания по закупке товаров, работ, услуг для государственных нужд государственным заказчиком отводится больше времени, чем на выполнение контрактных обязательств по его исполнению, что выходит за рамки правового поля и неизбежно повлечет нарушение исполнителем контрактных обязательств либо по срокам поставки, либо по качеству товаров, работ, услуг.

Проблемные ситуации такого рода возникают по причине ненадлежащей организации деятельности по формированию государственного заказа, составлению государственного задания заказчиком, которым должна быть решена задача постановки в задании таких требований к его исполнению, которые бы позволили добросовестному исполнителю выполнить его качественно и в разумный срок.

В качестве примера можно привести выявленный прокуратурой Оренбургской области факт ненадлежащей организации работы по формированию государственного заказа - составлению задания на проведение конкурса на выполнение исследовательских работ министерством сельского хозяйства Оренбургской области, которым в 2008 г. был объявлен конкурс на выполнение работ по подготовке инновационных разработок, направленных на научное обеспечение развития агропромышленного комплекса области.

ГНУ ВНИИМС Россельхозакадемии на конкурсной основе выиграно право на заключение пяти государственных контрактов на общую сумму 1 млн. 599,9 тыс. руб. на выполнение работ по подготовке инновационных разработок. Однако технические задания по лотам аукциона и впоследствии предметы указанных контрактов надлежащим образом определены не были. Вследствие допущенных нарушений предметы отдельных контрактов не соответствовали техническим заданиям лотов аукциона. Кроме того, на проведение сложных научно-исследовательских работ по всем контрактам был установлен крайне незначительный срок выполнения - до 10 дней.

Данные факты, по сути, свели на нет механизмы здоровой конкуренции, и стали причиной подачи заявок на участие в аукционе по данным лотам лишь ГНУ ВНИИМС Россельхозакадемии, уже имевшим научные наработки по направлениям изысканий, предусмотренных техническими заданиями, и продления сроков действия государственных контрактов.

Подобные факты являются сигналом для прокурора к более тщательной проверке процедур размещения заказов, исполнения контрактов на предмет их соблюдения согласно требованиям Закона № 94-ФЗ и гражданского законодательства с целью выявления нарушений и привлечения виновных к административной ответственности в соответствии с требованиями ст. 7.30, 7.31, 7.32 КоАП РФ.

Более того, участие в размещении заказа одного юридического лица, нереально короткий срок исполнения контрактных обязательств могут свидетельствовать о наличии сговора между участниками или потенциальными участниками размещения заказа. По такого рода фактам прокуроры должны инициировать проверку в порядке ст. 144, 145 УПК РФ на предмет наличия признаков преступления, предусмотренного ст.178 УК РФ (недопущение, ограничение или устранение конкуренции), направив материалы согласно ч.2 ст.37 УПК РФ в следственные органы.

Какие же вопросы при осуществлении прокурорского надзора при формировании государственного, муниципального заказа подлежат выяснению?

В первую очередь это вопросы, обозначенные на стр. 47, 48 настоящего пособия. Помимо указанных вопросов выяснению подлежат также следующие:

предусмотрены ли законом, решением о бюджете согласно требованиям ст.3 Закона № 94-ФЗ, ст. 65, 69, 69.1, ч. 2 ст.72 БК РФ расходы на закупку товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд в соответствующих объемах;

соответствуют ли условиям, определенным в ст.4 Закона № 94-ФЗ, юридические лица либо органы, наделенные полномочиями государственного (муниципального заказчика), правомерно ли они включены в перечень государственных (муниципальных) заказчиков;

соответствуют ли положениям ст.10 Закона № 94-ФЗ планируемые способы размещения заказов, соблюдены ли требования Закона № 94-ФЗ при выборе способа размещения государственного (муниципального) заказа;

соответствуют ли проекты конкурсной, аукционной документации требованиям ст. 22, 31.3, 34 Закона № 94-ФЗ (содержит ли указанная документация требования к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности и функциональным характеристикам товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика; не допускается ли включение в документацию требований к квалификации участника размещения заказа, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов и т.д.). Следует иметь в виду, что выявление прокурором нарушений при подготовке проектов конкурсной документации, документации об аукционе на стадии формирования заказа не влечет ответственность, предусмотренную ст. 7.30, 7.31 КоАП РФ, так как заказы еще не размещаются, а готовятся к размещению заказчиком. Своевременное выявление нарушений такого рода позволяет предупредить нарушения на стадии размещения заказа;

соответствуют ли требованиям действующего законодательства задания заказчика, являющиеся основаниями для заключения государственных и муниципальных контрактов (в зависимости от вида закупок: при закупках подрядных работ по строительству - соответствие задания требованиям градостроительного законодательства, при закупках НИОКР - соответствие задания требованиям ГК РФ и законодательства о науке и т.д.).

Приведем примеры из прокурорской практики, характеризующие характер прокурорско-надзорных мероприятий за исполнением законодательства при формировании государственного, муниципального заказа.

Несоответствие требованиям ст.4 Закона № 94-ФЗ юридических лиц (органов), наделенных полномочиями государственного, либо муниципального заказчика, несоответствие положениям ст.10 Закона № 94-ФЗ планируемых способов размещения заказов.

Прокуратурой Пензенской области установлено, что уставы муниципальных образований ограничивали по сравнению с федеральным законодательством перечень органов и организаций, имеющих право выступать муниципальными заказчиками, а также ограничивали способ размещения муниципальных заказов.

Прокурором г. Барнаула прокуратуры Алтайского края принесен протест на постановление Администрации города от 22.01.2009 № 320 "Об организации работы по формированию и размещению муниципального заказа в г. Барнауле", поскольку вопреки ст.4 Закона № 94-ФЗ в качестве заказчика при формировании заказа определен ненадлежащий орган: к числу муниципальных заказчиков отнесено МУП "Барнаулкапстрой". Требования прокурора признаны обоснованными, в правовой акт внесены соответствующие изменения.

Прокуратурой Псковской области 23.01.2009 как противоречащее ч.4 ст.10 Закона № 94-ФЗ опротестовано постановление Администрации Псковской области от 22.10.2008 №287 "О внесении изменений в постановление Администрации области от 22.02.2006 №63" "Об организационных мероприятиях, связанных с вступлением в силу Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ", которым был определен перечень товаров работ и услуг, государственные заказы на которые размещаются путем проведения конкурса. В нарушение указанной нормы в перечень вошли товары, работы и услуги, а именно: продукция лесного хозяйства и лесозаготовок, услуги для лесоводства и лесозаготовок, уголь каменный и лигнит, торф и др., включенные в перечень товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляются только путем проведения аукциона согласно распоряжения Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р. Протест удовлетворен. Положения, противоречащие федеральному законодательству, исключены.

Несоответствие требованиям действующего законодательства задания заказчика.

Задание Министерства градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края на размещение краевого заказа на проведение инженерных изысканий и экологических исследований с целью предпроектной подготовки строительства Пермской АЭС изначально было составлено вне пределов компетенции с нарушением положений ст. 10, 11, 28 Федерального Закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии", ст. 7 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", ст. 6 Правил принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14.03.1997 № 306, так как решение вопросов о выборе места размещения ядерных установок относится к полномочиям Российской Федерации и Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и не входят в компетенцию субъектов Российской Федерации. В задании была необоснованно завышена цена проведения инженерных изысканий.

Следовательно, расходование средств краевого бюджета, затраченных на проведение указанных работ, осуществлено в нарушение требований ст. 31, 34, ч. 6 ст. 85 БК РФ. По указанному и ряду других нарушений, допущенных при размещении указанного заказа прокурором Пермского края организована проверка в порядке ст. 144, 145 УПК РФ, по результатам которой СЧ ГСУ при ГУВД по Пермскому краю возбуждено уголовное дело по ч.1 ст.293 УК РФ. Дело находится в стадии расследования.

Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства при размещении государственного, муниципального заказа.

В деятельности по закупкам товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд размещению заказа, как отдельному ее элементу, отводится самостоятельное значение.

Согласно ст. 5 Закона № 94-ФЗ под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Следовательно, при осуществлении прокурорского надзора в сфере размещения государственного (муниципального) заказа основное внимание прокуроров должно быть обращено на исполнение Федерального закона № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Размещение заказа наиболее емкий и сложный в процедурном плане этап закупочной деятельности. Можно выделить три основные модели организации размещения заказов на рынке государственных закупок, которые предполагают различную организационно-функциональную структуру системы размещения заказов, вместе с тем регламентируются Законом № 94-ФЗ.

Во-первых, это модель, предполагающая создание уполномоченного органа на осуществление функций по размещению заказов и наделение его полным кругом полномочий по организации и проведению торгов.

Вторая модель организации размещения заказов не предполагает субъектного выделения функции организации и проведения торгов. В этом случае государственный заказчик является единственным лицом, несущим ответственность за принятие решений в процессе организации и проведения торгов.

Отличительной чертой третьей модели организации размещения государственных заказов выступает системное распределение полномочий по формированию заказов (государственный заказчик) размещению заказов, созданию конкурсных комиссий (уполномоченный орган) организации торгов (специализированная организация) между субъектами рынка государственных закупок И.И. Смотрицкая Экономика государственных закупок, Институт экономики РАН, М,: Книжный дом "ЛИБРОКОМ". 2009. С.141.. Указанная модель ключевую роль в организации размещения заказа отводит координирующим органам в сфере размещения государственного (муниципального) заказа, которые формируют заказ, определяют заказчиков, определяют форму размещения заказа, решают вопрос о целесообразности привлечения к размещению специализированных организаций.

При размещении заказа уполномоченным органом (первая модель) повышаются риски снижения контроля со стороны государственного заказчика, так как ответственность за формирование начальной цены контракта, предмета и существенных условий контракта переносится на уполномоченный орган. В связи с этим при проведении проверок размещения заказов уполномоченными органами прокурорам следует особое внимание уделять качеству осуществления контрольных функций за размещением заказа со стороны государственного (муниципального) заказчика, наделившего уполномоченный орган функциями размещения заказа.

Вторая модель размещения заказа только государственным (муниципальным) заказчиком повышает коррупционные риски, создает предпосылки для возможного проведения "договорных" конкурсов.

Следовательно, при проведении проверок размещения заказа самостоятельно государственным (муниципальным) заказчиком, помимо соблюдения процедур размещения заказа, прокурорам следует акцентировать внимание на оценке коррупционных рисков, выявлении коррупционных схем и связей между представителями заказчика (членами конкурсных, котировочных, аукционных комиссий) и представителями бизнеса. Наиболее приемлемой, прозрачной является третья модель размещения заказа.

На начальном этапе организации надзорных мероприятий в сфере размещения заказа основной "прокурорский интерес" должен быть обращен на изучение нормативных правовых и ненормативных актов, вынесенных по вопросам размещения заказа. Следует отметить, что такие акты принимаются по различным вопросам, в их числе по вопросам подготовки проведения конкурса, аукциона, запроса котировок, по созданию и регламентации работы комиссии (конкурсной аукционной, котировочной); к ненормативным актам можно отнести утвержденную государственным заказчиком конкурсную документацию, документацию об аукционе.

Законодатель (ст.10 Закона № 94-ФЗ) выделяет два основных способа размещения заказа: путем проведения торгов и без проведения торгов. В свою очередь каждый из указанных способов размещения заказа имеет разные формы.

Для проверки размещения заказа необходимо иметь четкое представление об этапах размещения заказа в различных формах и их нормативной регламентации.

Представим в помощь прокурорским работникам в качестве наглядных таблиц отдельные алгоритмы размещения заказа.

Алгоритм размещения заказа путем проведения торгов в форме открытого конкурса:

1. Принятие решения о проведении конкурса	ч.5 ст.20 Закона № 94-ФЗ
2. Подготовка к проведению конкурса	ч.5 ст.20 Закона № 94-ФЗ
3. Создание конкурсной комиссии и разработка конкурсной документации;	ч.1 ст.7 Закона № 94-ФЗ
4. Публичное объявление о проведении конкурса: извещение о проведении открытого конкурса	ст.21 Закона № 94-ФЗ
5. Размещение конкурсной документации	ч.1 ст.23 Закона № 94-ФЗ
6. Предоставление конкурсной документации и разъяснение ее положений по запросу заинтересованных лиц и участников размещения заказа	ст. 23, 24 Закона № 94-ФЗ
7. Подача заявок на участие в конкурсе	ст.25 Закона № 94-ФЗ
8. Вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытие доступа к электронным документам	ст.26 Закона № 94-ФЗ
9. Рассмотрение заявок на участие в конкурсе	ст.26 Закона №94-ФЗ
10. Оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе - определение победителя конкурса	ст.28 Закона № 94-ФЗ
11.Заключение контракта по результатам конкурса	ст.29 Закона№ 94-ФЗ).

Алгоритм размещения заказа путем проведения торгов в форме открытого аукциона:

1. Принятие решения о проведении аукциона	ч.3 ст.10 Закона № 94 - ФЗ
2. Создание аукционной комиссии и разработка документации об аукционе	ч.1 ст.7 Закона № 94-ФЗ
3. Публичное объявление о проведении аукциона: извещение о проведении открытого аукциона	ст.33 Закона № 94-ФЗ
4. Размещение документации об аукционе	ч.1 ст.23, ч.7 ст.34 Закона № 94-ФЗ
5.Предоставление документации об аукционе и разъяснение ее положений	ст.ст. 23, 24, ч.7, 8 ст.34 Закона № 94-ФЗ
6. Подача заявок на участие в аукционе	ст.35 Закона № 94-ФЗ
7. Рассмотрение заявок на участие в аукционе - решение о допуске участника размещения заказа к участию в аукционе	ст.36 Закона № 94-ФЗ
8.Проведение аукциона - определение победителя аукциона	ст.37 Закона № 94-ФЗ
9. Заключение контракта по результатам аукциона	ст.37 Закона № 94-ФЗ).
10. Оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе - определение победителя конкурса	ст.28 Закона № 94-ФЗ
11.Заключение контракта по результатам конкурса	ст.29 Закона№ 94-ФЗ).

Алгоритм размещения заказа без проведения торгов в форме запроса котировок

1. Принятие решения о запросе котировок	ст.10 Закона № 94-ФЗ
2. Создание котировочной комиссии	ч.1 ст.7 Закона № 94-ФЗ
3. Информирование о потребностях в товарах (работах, услугах): путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и проекта контракта; путем направления запроса котировок лицам - поставщикам товаров (работ, услуг)	ст.ст.42,45 Закона № 94-ФЗ
4. Подача котировочных заявок	ст.46 Закона № 94-ФЗ
5. Заключение контракта	ст.47 Закона № 94-ФЗ

Пользование указанными алгоритмами поможет прокурорам сформировать целостную картину размещения заказа в различных его формах, сориентирует в нумерации статьей Закона № 94-ФЗ и значительно облегчит работу по организации надзорных проверок, по изучению конкурсной, аукционной документации, документации о запросе котировок - требований извещения о проведении запроса котировок.

С момента вступления в силу вышеназванного Закона прокурорами наработана определенная практика надзора за исполнением законодательства при размещении государственного, муниципального заказа, отдельными прокуратурами разработаны частные методики проведения проверок в указанной сфере отношений, что позволяет в определенной степени типизировать часто допускаемые нарушения законодательства о размещении заказа, выявляемые в процессе осуществления прокурорского надзора, систематизировать проведение надзорных мероприятий, обозначить проблемы надзора и распространить положительную практику отдельных прокуратур.

Прокурорскими проверками установлено, что в деятельности государственных и муниципальных заказчиков и уполномоченных ими на выполнение своих функций организаций распространены нарушения при размещении заказа путем проведения конкурса, аукциона, запроса котировок.

При проведении проверок большое внимание прокурорами уделяется вопросам создания и деятельности комиссий по размещению заказа, их правосубъектности, соблюдению запретов и ограничений, установленных законодательством для членов комиссии; соблюдению процедур вскрытия заявок, их оценки; законности участия в проведении оценки заявок и принятого решения о результатах конкурса.

Подробнее остановимся на отдельных видах нарушений, допускаемых при размещении государственного и муниципального заказа.

Нарушения при создании комиссии по размещению заказов (конкурсной, аукционной, котировочной, либо единой) (ст.7 Закона № 94-ФЗ):

непринятие (несвоевременное) принятие решения о создании комиссии (п.2 ст.7 Закона № 94-ФЗ);

неопределение состава и порядка работы комиссии (п.2 ст.7 Закона № 94-ФЗ);

неназначение председателя комиссии (п.2 ст.7 Закона № 94-ФЗ);

отсутствие в составе комиссии необходимого числа (не менее 3) лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов по специальной образовательной программе;

общая численность членов комиссии менее установленных законодательством 5 человек (п.3 ст.7 Закона № 94-ФЗ);

несоблюдение ограничений для членов комиссии, установленных ч.4 ст.7 Закона № 94-ФЗ: в том числе наличие отношений заинтересованности между членами комиссии по размещению заказа и участниками размещения заказов, подавшими заявки на участие в конкурсе, аукционе, запросе котировок; наличие в составе комиссии лиц, непосредственно осуществляющих контроль в сфере размещения заказов.

Примеры из прокурорской практики.

Прокуратурой Мурманской области установлено, что приказом главного врача МУЗ "Апатитская центральная городская больница" создана единая комиссия по размещению заказов в составе 3 человек, в то время как в соответствии с ч. 3 вышеназванной нормы закона количественный состав комиссии должен составлять не менее 5 человек. 26.01.2010 главному врачу внесено представление об устранении выявленных нарушений, которое рассмотрено и удовлетворено.

Администрацией сельского поселения Бутырский сельсовет Задонского района Липецкой области в нарушение ст. 7 Закона № 94-ФЗ осуществлялись закупки товаров, работ и услуг без создания соответствующей комиссии по размещению заказов и определения порядка ее работы, что послужило основанием для внесения прокурором района представления руководителю органа местного самоуправления.

Нарушения в деятельности комиссии по размещению заказа:

неправомочность деятельности комиссии в связи с отсутствием на заседании более половины ее членов (п.10 ст.7 ФЗ №94-ФЗ);

проведение заочного голосования ее членами;

делегирование членами комиссии своих полномочий иным лицам;

неправомерный допуск к участию в конкурсе, аукционе либо рассмотрение котировочной заявки, которая должна быть отклонена;

переговоры между членами комиссии и участниками торгов, запроса котировок;

отказ в допуске к участию в конкурсе или аукционе по основаниям, не предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов;

отклонение котировочной заявки по основаниям, не предусмотренным законодательством о размещении заказов, и (или) рассмотрение котировочной заявки, которая в соответствии с законодательством о размещении заказов должна быть отклонена;

выбор членом комиссии победителя торгов, победителя в проведении запроса котировок с нарушением требований законодательства о размещении заказов.

За последние три правонарушения пп.2, 6, 7 ст.7.30 КоАП РФ законодатель установил административную ответственность членов комиссии по размещению заказа.

Приведем примеры из прокурорской практики по привлечению к ответственности членов комиссий по размещению заказа.

Прокуратурой Еврейской автономной области, например, вскрыты факты ненадлежащей работы аукционной комиссии: при несоответствии участников размещения заказа требованиям аукционной документации, государственные контракты на поставку лекарственных препаратов для граждан автономной области были заключены.

Так, в заявках на участие в аукционе отсутствовала информация о наличии у поставщика информационно-технического комплекса, обеспечивающего автоматизированное оформление льготных рецептов, ведение базы обращений за лекарственными средствами, учета лекарственных средств, отпущенных по льготным рецептам, в населенных пунктах. Данное требование к участнику размещения заказа было определено в извещении о проведении открытого аукциона и документации об аукционе. На торги по каждому из лотов поступило по одной заявке от одного участника размещения заказа. В связи с этим торги признаны несостоявшимися, государственные контракты заключены с единственным участником размещения заказа. По данным фактам нарушений губернатору Еврейской автономной области в 2008 г. внесено представление, члены аукционной комиссии привлечены к дисциплинарной ответственности.

Учитывая, что административная практика привлечения к ответственности за нарушения в сфере размещения заказа применяется довольно-таки широко, следует обратить внимание прокуроров на следующие проблемы правоприменения при решении вопросов об административной ответственности членов комиссий по размещению заказа.

Конкурсная документация (документация об аукционе, извещение о проведении запроса котировок) (далее - документация) разрабатывается и утверждается заказчиком (уполномоченным органом). Учитывая, что член комиссии должен рассматривать заявки участников размещения заказа на соответствие требованиям, установленным ст. 11 Закона № 94-ФЗ и документацией, на этом основании принимать решение, то в случае наличия в ней (документации) противоречий законодательству Российской Федерации, результаты данного решения будут содержать признаки административного правонарушения. Фактически член комиссии допускает (не допускает) заявки участников размещения заказа, определяет победителя конкурса в соответствии с противоречащими законодательству Российской Федерации положениями документации, не имея права внести изменения или отступить от требований, содержащихся в ней.

Подобная ситуация априори ставит члена комиссии при принятии решения в безвыходное положение, принимая во внимание, что в итоге при голосовании не предусмотрено варианта "воздержался", а исключительно "за" или "против" В.Кикавец Административная ответственность члена конкурсной (аукционной, котировочной) комиссии за нарушения в сфере размещения государственного заказа в Российской Федерации. Право и жизнь. 2009. № 127..

В связи этим прокурору следует решать вопрос о привлечении к административной ответственности члена комиссии по размещению заказа согласно пп.2, 6, 7 ст.7.30 КоАП РФ только при наличии всех признаков состава административного правонарушения, в том числе и при наличии вины. Отсутствие вины непосредственно члена комиссии по размещению заказа не позволяет прокурору решать вопрос о привлечении его к административной ответственности.

Особое внимание прокурорами должно уделяться проверке фактов личной заинтересованности отдельных членов таких комиссий в присуждении победы в торгах конкретным участникам гражданского оборота, выявлении фактов переговоров между членами комиссий и участниками торгов, носящих коррупционный характер.

В этих целях при проведении проверки следует запросить в территориальных органах ФНС России информацию об участии государственных гражданских служащих, муниципальных служащих - членов комиссий по размещению заказов, в учреждении хозяйствующих субъектов, а также участии в их органах управления. Информация о наличии афиллированных структур должностных лиц может быть получена при изучении личных дел государственных и муниципальных служащих, в которых имеются сведения о трудовой деятельности этих лиц, месте работы их родственников.

В результате прокурорских проверок выявлены множественные факты личной заинтересованности представителей заказчика.

К примеру, прокуратурой Мурманской области установлено, что при проведении торгов и запросов котировок в Комитете по здравоохранению Мурманской области в 2008 г. победителями в основном признавались юридические лица, учредителями которых был председатель Комитета по здравоохранению области - К, передавший в доверительное управление супруге организацию деятельности ООО "Н", и его ближайшие родственники. При этом нарушений процедуры размещения заказов допущено не было.

По результатам проверки губернатору области было внесено представление, по результатам рассмотрения которого деятельность К стала предметом рассмотрения на комиссии по урегулированию конфликта интересов. В соответствии с решением комиссии губернатором области принято решение об увольнении К с занимаемой должности.

В Оренбургской области прокуратурой района при изучении муниципальных контрактов, заключенных главой одного из муниципальных образований - В, установлено, что за период 2008 г. - 4 месяца 2010 г. В с ООО "А" заключено 30 контрактов. Выявлен ряд муниципальных контрактов и договоров, заключенных на выполнение одноименных работ в одни и те же сроки. При этом указанные контракты и договоры оплачены в полном объеме. Изучение учредительных документов ООО "А" показало, что директором общества является Л., муж родной сестры В, а учредителем выступает родная сестра В.

Материалы проверки в порядке ч. 2 ст. 37 УПК РФ направлены для решения вопроса об уголовном преследовании в Соль-Илецкий межрайонный следственный отдел СУ СК при прокуратуре Российской Федерации по Оренбургской области.

Признаками прозрачности создания комиссий по размещению заказов является четкая нормативная регламентация процедуры их формирования и деятельности. В отдельных регионах исполнительные органы власти, уполномоченные органы в сфере размещения заказа принимают нормативные правовые акты по указанным вопросам.

Так, например, Министерством конкурентной политики и тарифов Калужской области издан приказ № 282 от 17.07.2007 "Об утверждении положений об аукционной и конкурсной комиссиях", в котором регламентируются функции, состав и порядок деятельности комиссий по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд области путем проведения торгов в форме аукциона и конкурса.

Отсутствие нормативной регламентации деятельности комиссий по размещению заказов, формирование комиссий под каждую конкретную (либо определенную) закупку, безосновательные замены членов комиссий по размещению заказов либо замены "несговорчивых" членов комиссий - вот факторы, которые могут способствовать проявлениям коррупции в процессе работы комиссий по размещению заказа, на которые следует обращать внимание при проведении прокурорских проверок.

По фактам переговоров членов комиссий и участников торгов вносились меры реагирования прокурорами Нижегородской, Ивановской областей, Ямало-Ненецкого автономного округа, Республики Адыгея.

К примеру, прокуратурой Нижегородской области установлено, что первый заместитель главы администрации одного из районов г. Н.Новгорода Л., являющийся одновременно председателем единой постоянно действующей комиссии по размещению заказов и членом правления ООО "Р", заключил без проведения торгов и запроса котировок 21 договор подряда с ООО "Р" на выполнение работ по изготовлению и установке детских городков, ремонту детских городков и спортивных площадок. Кроме того, вопреки требованиям ч.4 ст.7 ФЗ №94-ФЗ, устанавливающий запрет на участие заинтересованных лиц в комиссии по размещению заказов, подписал протоколы рассмотрения и оценки котировочных заявок с участием ООО "Р", а также заключил с этим обществом 8 муниципальных контрактов. По фактам выявленных нарушений следственными органами возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ст. 289 УК РФ, которое находится в стадии предварительного расследования.

Нарушения, допускаемые в процессе информационного обеспечения размещаемых заказов.

Практически в каждом из регионов заказчиками ненадлежаще исполнялись обязанности по информационному обеспечению размещаемых заказов:

не опубликовывались, не размещались на официальных сайтах либо опубликовывались и размещались с нарушением сроков извещения о проведении торгов, о проведении запросов котировок; протоколы оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсах, протоколы рассмотрения заявок на участие в аукционах, протоколы рассмотрения и оценки котировочных заявок, конкурсная документация.

указанные извещения, протоколы, конкурсная документация по форме и содержанию не соответствовали требованиям Закона № 94-ФЗ.

На такие нарушения в основном вносились представления об их устранении, однако в отдельных регионах прокуроры шли по пути обязания к выполнению действий, предусмотренных законодательством.

Например, в связи с неисполнением сельскими муниципальными образованиями требований ст.16 Закона № 94-ФЗ, предусматривающих необходимость размещения в сети Интернет на официальных сайтах информации о размещении заказов, горрайпрокурорами прокуратуры Красноярского края в 2008 г. в суд направлено 5 заявлений об обязании администраций сельских советов выполнить действия, предусмотренные законом. Решениями суда требования прокуроров удовлетворены в полном объеме.

В отдельных случаях прокурорами в связи с указанными нарушениями направлялись иски в суды о признании недействительными размещения заказов.

Ненадлежащее содержание документации (конкурсной, об аукционе).

Прокурорами также выявляются нарушения требований ст.22 Закона № 94-ФЗ по содержанию и оформлению конкурсной документации (документации об аукционе), а именно:

вопреки положениям ст.22 Закона № 94-ФЗ конкурсная документация не утверждается заказчиком, не содержит необходимых и достаточных требований к закупаемым товарам (работам, услугам), не содержит порядков отзыва заявок на участие в конкурсе и внесения изменений в такие заявки, предоставления участниками размещения заказа разъяснений положений конкурсной документации (пп.11, 12 ст.26 Закона № 94-ФЗ), порядков оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе (п.14 ст.22 Закона № 94-ФЗ).

В § 3.2 настоящего пособия указывалось на проблемы, возникающие при разработке проектов конкурсной, аукционной документации, на неопределенность, невыполнимость заданий ввиду отсутствия соответствующей методической проработки.

Изъяны, непроработанность технических заданий в конкурсной документации вскрываются в первую очередь при ее размещении. Своевременное устранение таких нарушений при составлении конкурсной документации в части корректировки заданий способствует закупке наиболее качественных товаров (работ, услуг), а несвоевременность устранения может привести и к срыву закупок в текущем финансовом году.

К примеру, Департаментом экономики Орловской области конкурс на закупку медицинского оборудования был объявлен 07.07.2009 г., 31.07.2009 г. государственным заказчиком была создана рабочая группа по уточнению медико-технического задания для проведения конкурсных торгов по закупке медицинского оборудования для ЛПУ, а 03.08.2009 г. принято решение об отмене конкурса по проведению торгов по закупке медицинского оборудования. Причиной отмены торгов явилась необходимость переработки технического задания.

Поэтому прокурорам при организации проверок размещения заказа целесообразно обращать внимание не только на размещенные заказы, но и на заказы, находящиеся на начальных стадиях размещения. Акты прокурорского реагирования в этом случае должны быть направлены на недопущение нарушений, доработку технических заданий, предотвращение закупок ненадлежащих товаров (работ, услуг).

Сравнительно новым нарушением, на которое следует обратить внимание прокуроров и остановиться подробнее, является использование на официальных сайтах в наименовании заказов в русскоязычных словах вместо букв кириллицы букв латиницы.

Замена букв зачастую объясняется техническими ошибками госзаказчика, однако "ошибки" подобного рода являются нарушением ст. 16, 33 Закона № 94-ФЗ и п.13 постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2007 №147 "Об утверждении положения о пользовании официальными сайтами в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами".

Размещение заказчиками подобных текстов не позволяет участникам размещения заказа осуществлять поиск на официальных сайтах, используя при вводе в поисковой системе наименования торгов только русские буквы, что влечет за собой ограничение количества участников размещения заказа, недопущение к размещению заказа "чужих" производителей товаров, работ, услуг. Фиксировать нарушения такого рода рекомендуется с участием специалистов территориальных управлений ФАС России.

Нарушения, допускаемые при предоставлении документации (конкурсной, об аукционе), разъяснении ее положений.

К таким нарушениям можно отнести:

неисполнение заказчиком обязанности предоставить документацию обратившимся лицам на условиях и в порядке, указанном в извещении о проведении торгов (ст. 23 Закона № 94-ФЗ);

оставление без ответа или несвоевременный ответ на запрос о разъяснении положений документации (конкурсной, об аукционе);

нарушение порядка внесения изменений в документацию (ч.3 ст.24 Закона № 94-ФЗ).

Нарушения порядка приема заявок, вскрытия конвертов с заявками и открытия доступа к заявкам, поданным в электронной форме:

нарушения при регистрации поданных заявок на участие в торгах, запросе котировок (ч. 10 ст. 25 Закона № 94-ФЗ);

отказ в выдаче расписки в получении заявки на участие в торгах, запросе котировок (ч. 1 ст. 25 Закона № 94-ФЗ);

негласное вскрытие конвертов с заявками, открытие доступа к заявкам, поданным в электронной форме до даты, указанной в извещении о проведении торгов, запроса котировок (ст. 26 Закона № 94-ФЗ);

создание препятствий в присутствии участников размещения заказа при вскрытии конвертов с заявками на участие в конкурсе (при открытии доступа к заявкам, поданным в электронной форме) ч. 4 ст. 26 Закона № 94-ФЗ;

нарушения при ведении и подписании протокола вскрытия конвертов с заявками на участие в торгах, запросе котировок (п. 8, 9 ст. 26 Закона № 94-ФЗ).

Нарушения, связанные с допуском к участию в торгах по результатам рассмотрения заявок на участие в конкурсе.

При проверке соблюдения требований ст.27 Закона № 94-ФЗ необходимо изучить сведения, содержащиеся в конкурсной документации (документации об аукционе).

К торгам могут быть допущены участники размещения заказа, соответствующие требованиям, установленным ст.11 Закона № 94-ФЗ, перечень которых строго ограничен, расширительному толкованию со стороны заказчика (уполномоченного им органа) не подлежит. Суть таких требований сводится к тому, что юридическое лицо должно быть действующим участником гражданского оборота, платежеспособным и добросовестным.

Допуск к участию в торгах может сопровождаться следующими нарушениями:

допуск к участию юридических лиц, которые в соответствии с законодательством не могут быть участниками торгов;

предоставление участниками торгов ложных сведений об экономическом, финансовом положении, технических возможностях;

нарушения установленного порядка оценки данных участников.

Нарушения, допускаемые при рассмотрении конкурсных предложений, их отклонении и оценке.

На данном этапе происходит рассмотрение конкурсных предложений, отклонение конкретных конкурсных предложений, оценка их соответствия требованиям конкурса согласно положениям ст. 28 Закона № 94-ФЗ и постановления Правительства РФ от 10.09.2009 № 722 "Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд".

...