Прокурорский надзор за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд

Главным объектом прокурорской проверки на данном этапе размещения заказа будет протокол оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, форма которого предусмотрена пп. 10 ст. 28 Закона № 94-ФЗ.

Для этого этапа размещения заказа характерны следующие нарушения:

несоблюдение процедуры рассмотрения конкурсных предложений;

необоснованное отклонение (неотклонение) конкурсных предложений;

неуведомление участника конкурса об отклонении его конкурсного предложения;

несоблюдение методики оценки конкурсных предложений, закрепленной в конкурсной документации;

неприменение преференций.

Нарушения, допускаемые при определении результатов конкурса, извещении о его результатах.

Основным результатом конкурса является заключение договора с выбранным поставщиком. Иными результатами конкурса могут быть признание конкурса несостоявшимся либо принятие заказчиком решения об отмене конкурса. О результатах конкурса в сроки и порядке, предусмотренном законодательством, уведомляются все его участники.

При определении результатов конкурса, как правило, допускаются следующие нарушения:

заключение договора с ненадлежащим поставщиком;

непринятие мер к участнику конкурса, отказавшемуся от заключения договора: неиспользование права на обращение в суд с иском о требовании о понуждении победителя конкурса заключить контракт, о возмещении убытков, причиненных уклонением от заключения контракта; незаключение государственного или муниципального контракта с участником конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер (ч.2 ст.29 Закона № 94-ФЗ.

несоблюдение порядка извещения о результатах конкурса.

Нарушения, допускаемые при заключении государственных и муниципальных контрактов.

Заключение государственных и муниципальных контрактов - конечная, итоговая стадия размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.

При заключении государственных и муниципальных контрактов прокурорами выявлялись многочисленные нарушения законодательства. Приведем наиболее характерные из них:

заключение государственных, муниципальных контрактов по итогам конкурсов, аукционов на условиях, отличных от условий, указанных в поданных победителями заявках на участие в конкурсе, аукционе и в конкурсной (аукционной) документации вопреки требованиям ч.3 ст.29, ст.38 Закона № 94-ФЗ;

заключение государственных, муниципальных контрактов по итогам запроса котировок на условиях, отличных от условий, предусмотренных извещениями о проведении запроса котировок, по цене, предложенной в котировочной заявке победителя в нарушение п.8 ст.47 Закона № 94-ФЗ.

К примеру, по фактам заключения муниципальных контрактов с изменением гарантийных сроков по сравнению с указанными в извещениях о запросе котировок в нарушение п.8 ст.47 Закона № 94-ФЗ руководителям муниципальных учреждений г. Ярославля органами прокуратуры внесено 6 представлений, по результатам рассмотрения которых 19 лиц привлечено к дисциплинарной ответственности;

массовый характер носят нарушения формы государственного и муниципального контракта, установленной ст.9 Закона № 94-ФЗ. В контрактах отсутствуют обязательные условия об ответственности поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, о порядке осуществления заказчиком приемки поставляемых товаров на соответствие их количества, комплектности, объема, о сроках поставки товаров.

Так, прокуратурой Ивановской области установлено, что в нарушение требований ст.9 Закона № 94-ФЗ в ряде государственных контрактов содержатся условия, позволяющие исполнителям (отделу вневедомственной охраны при ОВД Фрунзенского района г. Иваново, филиалу ФГУП "Охрана" МВД Российской Федерации по Ивановской области) изменить цены и тарифы по контрактам, а в случае несогласия заказчика (т.е. УФНС) предусмотрена возможность расторжения исполнителями контрактов в одностороннем порядке;

распространенными являются нарушения сроков заключения контрактов по результатам торгов.

В нарушение ч. 1.1 ст.38 Закона №94-ФЗ в день размещения протокола аукциона на официальном сайте Администрацией муниципального образования с. Урожайного Ставропольского края 26.06.2008 заключен муниципальный контракт на устройство пешеходной дорожки по ул. Бульварной села Урожайного с ГУП "Буденовское межрайонное дорожное ремонтно-строительное управление" на сумму 1 050 000 руб.

Прокуроры занимают активную позицию в принятии мер реагирования по фактам нарушений, допускаемых при заключении контрактов, привлечению к административной ответственности виновных лиц, оспаривании таких контрактов в судебном порядке (подробно о применении данных мер реагирования см. гл. 4 § 2 пособия).

Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства при исполнении государственного и муниципального контракта.

Конечной целью действий по размещению заказов является заключение государственного или муниципального контракта. Именно в момент заключения контракта заказ признается размещенным.

Одним из важнейших как для исполнителя контрактных обязательств, так и для государственного (муниципального) заказчика является четвертый этап механизма государственных (муниципальных) закупок - исполнение государственного (муниципального) контракта.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства при исполнении государственных и муниципальных контрактов имеет особо важное значение, определяя приоритетными вопросы надлежащего исполнения обязательств по контракту, правомерного и целевого использования бюджетных средств, направленных на оплату контрактных обязательств.

Знание гражданско-правовых основ поставки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд предопределяет качество проводимых прокурорами проверочных мероприятий в данной сфере правоотношений и результативность прокурорского вмешательства.

Согласно положениям ст.526 ГК РФ по государственному или муниципальному контракту на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.

Заключив государственный либо муниципальный контракт, заказчик, как правило, в лице государственного (муниципального) учреждения обязан оплатить поставки товаров, работ, услуг за счет средств бюджета платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты. Учет бюджетных обязательств по договорам осуществляют органы Федерального казначейства

Факты исполнения контрактных обязательств подтверждаются соответствующими актами приемки.

Участниками приемки товаров (работ, услуг), могут быть:

заказчик, являющийся получателем товаров (работ, услуг);

получатель товаров (работ, услуг), определяемый заказчиком;

поставщик товаров, подрядчик работ, исполнитель услуг;

независимый эксперт (независимая экспертная организация);

иное лицо в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации или договором (контрактом).

Участники приемки товаров (работ, услуг) совершают все необходимые действия, обеспечивающие передачу - принятие товаров (работ, услуг). Порядок взаимодействия участников приемки при приемке товаров (работ, услуг) может быть определен их совместными письменными решениями с учетом предусмотренного контрактом порядка приемки товаров (работ, услуг).

Как правило, приемка товаров (работ, услуг), осуществляется по исполнении поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств по контракту, а также может осуществляться по исполнении каждого этапа поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг.

При осуществлении приемки поставляемых товаров (работ, услуг) проверяется соответствие их количества, комплектности, объема, качества и безопасности требованиям, установленным договором (контрактом), и положениям нормативной и технической документации, предусмотренной договором (контрактом).

Казалось бы, простая схема исполнения государственного и муниципального контракта, где исполнитель поставляет товар, выполняет работу или услугу, а заказчик принимает товар, работу, услугу и осуществляет его оплату, на практике зачастую дает сбои и со стороны исполнителей контрактов, и со стороны заказчиков, о чем свидетельствуют результаты прокурорских проверок.

Так, в ходе надзорных мероприятий прокурорами выявляются факты нарушения сроков исполнения контрактов; предоставление недостоверных сведений по исполнению контрактов; оплата по обязательствам по подписанным сторонами актам выполненных работ при их фактическом полном либо частичном неисполнении.

Анализ информаций прокуроров субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что проблема поставки некачественных товаров, работ и услуг, выполненных не в полной мере или с нарушением технологий, не только не снята, но стала носить массовый характер. На нарушения такого рода вносились меры прокурорского реагирования, по отдельным фактам нарушений возбуждались уголовные дела.

Например, 16.07.2008 г. между Департаментом социальной защиты населения Ивановской области и одним из ООО на основании результатов проведенного аукциона был заключен государственный контракт на поставку каменного угля на отопительный сезон 2008-2009 гг. на сумму 1 964 560 руб. Согласно контракту ООО обязалось поставить уголь в психоневрологический интернат. Директором ООО Г. 31.07.2008 г. был подписан договор на поставку угля интернату. В период с августа по октябрь 2008 г. Г. организовал поставку в адрес интерната угля каменного более низшего качества и меньшей стоимости, чем было предусмотрено государственным контрактом. При этом им были составлены заведомо ложные документы о качестве фактически поставляемого угля и получены денежные средства в размере 345 840 руб. 26.01.2009 г. СУ СК при прокуратуре РФ по Ивановской области в отношении Г. возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч.3 ст.159 УК РФ. Расследование по данному делу продолжается.

Неблагоприятная ситуация с исполнением государственных и муниципальных контрактов свидетельствует о необходимости повышения контроля и ответственности участников государственных и муниципальных контрактов в процессе осуществления договорных отношений.

Основными объектами прокурорских проверок в процессе осуществления надзора при исполнении государственных и муниципальных контрактов являются:

органы, уполномоченные на ведение реестров государственных и муниципальных контрактов;

стороны государственного и муниципального контракта, а также перечисленные на ст. 87 пособия участники приемки товаров (работ, услуг);

иные участники, привлекаемые исполнителем (подрядчиком) к выполнению обязательств по государственным и муниципальным контрактам.

Органы, уполномоченные на ведение реестров государственных и муниципальных контрактов

Значение таких органов в сфере закупочных правоотношений трудно переоценить: ими создан и поддерживается в актуальном состоянии в сети Интернет важнейший информационный ресурс, обеспечивающий прозрачность размещенного заказа, - доступные для свободного просмотра реестры, содержащие сведения о заключенных контрактах и их исполнении: наименование заказчика; источник финансирования и способ размещения заказа; дата проведения аукциона, подведения итогов конкурса или итогов проведения запроса котировок; реквизиты документа, подтверждающего основание заключения контракта; дата заключения контракта, предмет, цена контракта и срок его исполнения; наименование, местонахождение (для юридических лиц), ФИО, место жительства, идентификационный номер налогоплательщика (для физических лиц) поставщика (исполнителя, подрядчика).

Данные реестров могут быть использованы органами прокуратуры для выявления нарушений законодательства Российской Федерации в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд со стороны заказчиков.

В зависимости от того, от имени и за счет какого публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования) заключается контракт, соответствующий орган исполнительной власти ведет реестры государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации или субъекта РФ, либо муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования, а также размещает их на официальном сайте Российской Федерации (www.zakupki.gov.ru), официальном сайте субъекта РФ или официальном сайте муниципального образования соответственно.

Прокурорские проверки законности в деятельности данных органов основываются на изучении их правоустанавливающих документов, регламентирующих порядок создания и пределы компетенции.

Основными вопросами, подлежащими выяснению прокурорами, являются: законность их создания и функционирования (это касается органов по ведению реестров государственных и муниципальных контрактов субфедерального уровня), полнота реализации полномочий по ведению реестров контрактов.

Следует отметить, что данные органы создавались и создаются, особенно на муниципальном уровне, с большими трудностями. Задачей прокуроров при выявлении фактов отсутствия данных органов является понуждение уполномоченных органов власти на местах к их созданию.

В этой связи показателен пример прокуратуры Красноярского края, которой в 2008 г. в судебном порядке оспорено бездействие Правительства края в части неопределения органа, уполномоченного на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Красноярского края, что не обеспечивало прозрачность размещения заказов. В ходе судебного разбирательства Правительством края требования прокуратуры выполнены, ведение реестра контрактов организовано.

С 1 января 2007 г. к работе по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации, приступило Федеральное казначейство.

В соответствии со ст.18 Закона № 94-ФЗ и постановлением Правительства РФ от 27.12.2006 № 807 "Об утверждении положения о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры", государственный заказчик в течение трех рабочих дней со дня заключения государственного контракта либо его изменения, исполнения или расторжения направляет в территориальный орган Федерального казначейства сведения о государственном контракте, заключенном от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов (далее - сведения о контракте) по установленной форме на бумажном носителе или в электронном виде.

Функциями органа Федерального казначейства являются: проверка представленных сведений о контракте на наличие технических ошибок; включение в реестр и размещение на официальном сайте Российской Федерации верно оформленных сведений о контракте в течение трех рабочих дней с момента предоставления и возвращение их госзаказчику в течение одного рабочего дня для доработки.

Соответственно, основное внимание прокуроров будет обращено на выполнение органами казначейства своих функций.

Результаты прокурорских проверок позволяют обозначить наиболее часто встречающиеся ошибки при ведении реестров контрактов:

неполнота (недостоверность) сведений о государственном либо муниципальном заказчике: полное наименование заказчика не соответствует наименованию, указанному в учредительных документах, отсутствует ИНН и КПП заказчика;

подпись лица, заверившего сведения, произведена лицом, не имеющим на это соответствующих полномочий;

несоответствие кодов, указанных в наименовании бюджетов и способе размещения заказов;

нарушение сроков подачи сведений;

сведения представлены по контрактам на сумму менее 100 000 руб.;

итоговые суммы по предмету контракта не соответствуют цене контракта;

не точно указываются цены за единицу продукции.

Наиболее часто прокурорами вносились меры реагирования не в органы, ведущие реестры контрактов, а в адрес государственных и муниципальных заказчиков по фактам нарушения ими сроков направления информации о заключенных контрактах (ч.3 ст.18 ФЗ № 94-ФЗ) для внесения в соответствующий реестр, порядка ведения реестра, достоверности внесения сведений в реестр государственных контрактов.

В частности, прокуратурой Белгородской области установлен факт предоставления недостоверных сведений об исполнении государственного контракта № 332 от 01.01.2008, заключенного с МУП "Городское водопроводно-канализационное хозяйство", в уполномоченный орган на ведение реестра контрактов - Управление лицензирования и государственного заказа Белгородской области.

Так, по указанному контракту были предоставлены сведения о его исполнении на сумму 44 678,34 руб. Вместе с тем фактическое исполнение - 37 258 руб.

Таким образом, информация о заключенных и исполненных государственных и муниципальных контрактах служит отправной точкой в ходе организации прокурорских проверок при исполнении контрактных обязательств по закупкам для государственных и муниципальных нужд.

Стороны государственного и муниципального контракта

Следующими и самыми важными объектами прокурорских проверок являются стороны государственного и муниципального контракта, а также привлеченные ими участники приемки товаров (работ, услуг).

Общий алгоритм прокурорских проверок по исполнению всех видов государственных и муниципальных контрактов сводится к следующим последовательным действиям:

проверка исполнения обязательств, указанных в контракте (приложениях к нему), поставщиком, исполнителем, подрядчиком. В этих целях изучаются документы, свидетельствующие об исполнении контракта, промежуточные акты, акты приема-передачи, анализируются полномочия комиссии по приемке;

оценивается роль госзаказчика (муниципального заказчика) при поэтапной поставке товаров (выполнении работ);

если при приемке проводились экспертизы, анализу подвергаются соответствующие акты и заключения на предмет их соответствия требованиям действующего законодательства;

отдельно, желательно с привлечением специалистов, изучаются поставленные товары, выполненные работы, услуги на предмет соответствия их количества, комплектности, объема, качества и безопасности требованиям, установленным договором (контрактом) и положениям нормативной и технической документации, предусмотренной договором (контрактом);

проверяются документы, свидетельствующие об оплате контрактных обязательств заказчиком, оценивается срок и размер оплаты.

В зависимости от видов госконтрактов методики прокурорских проверок исполнения обязательств по ним могут различаться.

3. Прокурорский надзор за исполнением законодательства при осуществлении контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд

Существенная роль в закупочном механизме отведена органам, контролирующим размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, направление и использование бюджетных средств на указанные цели. Без анализа информации контролирующих органов о проведении контрольных мероприятий в сфере закупок, их результатов, проверки деятельности таких органов прокурору невозможно сформировать целостную картину о состоянии законности в сфере закупок.

Прокурорам надлежит представлять систему указанных органов, их права и обязанности, принципы, пределы компетенции, формы и методы контроля и с учетом этого планировать и проводить проверки деятельности органов контроля.

Итак, говоря о закупочных отношениях, следует указать, что они контролируются органами контроля в сфере размещения заказов, а также органами финансового контроля.

Органы контроля в сфере размещения заказов

Статьей 17 Закона № 94-ФЗ определена система органов контроля в сфере размещения заказов, а также правила деятельности таких органов.

Так, система этих органов представлена:

уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральными органами исполнительной власти: Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по оборонному заказу, контролирующей закупки по государственному оборонному заказу;

органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации: в большинстве своем функциями контроля в сфере закупок наделяются уже существующие органы власти (финансовые, экономические управления (министерства, отделы). К примеру, органом исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов, является комитет экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области;

органами местного самоуправления муниципального района, городского округа. Такими функциями могут наделяться как уже существующие органы местного самоуправления, так и создаваться специальные органы в сфере контроля за размещением муниципального заказа. Например, контрольное управление администрации г. Владивостока является специальным органом, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов в муниципальном образовании город Владивосток.

Органы и организации, подлежащие проверкам в сфере размещения заказа контролирующими органами

Объекты проверок (подконтрольные органы, организации) органов контроля в сфере размещения заказа строго определены ст. 17 Закона № 94-ФЗ. Ими являются:

заказчик, (уполномоченный орган),

специализированная организация;

оператор электронной площадки;

конкурсная, аукционная или котировочная комиссия;

Контроль за исполнением законодательства о размещении заказа указанными объектами проводится органами контроля в случае поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов путем проведения плановых и внеплановых проверок.

Полномочия по осуществлению контроля в сфере размещения заказа

Полномочия вышеназванных органов контроля в сфере размещения заказов и порядок их реализации определены в ст. 17, 57, 59, 60 Закона № 94-ФЗ. Кроме названных законодательных норм полномочия ФАС России на проведение данного вида контроля, реализуемые непосредственно ФАС России и через территориальные органы, установлены в подпунктах 5.3.1.12 и 5.3.2.4 п.5 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331. Создание и функционирование органов контроля в сфере размещения заказов, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, порядок реализации их полномочий устанавливаются нормативными правовыми актами соответствующего субфедерального уровня и сведены к следующим:

1) проводить плановые проверки;

2) проводить внеплановые проверки по поступившим жалобам;

3) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений, об аннулировании торгов (ст. 17 Закона);

4) в течение 3 рабочих дней со дня выдачи предписания разместить его на официальном сайте (ст. 17 Закона);

5) обращаться в суд, арбитражный суд с иском о признании размещенного заказа недействительным (ст. 17, 57 Закона);

6) орган контроля в сфере размещения заказа, созданный на муниципальном уровне, при выявлении факта совершения административного правонарушения, в течение 2 рабочих дней обязан передать информацию в уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта РФ (ст.17 Закона);

7) при выявлении факта совершения действия, содержащего признаки состава преступления, в течение 2 рабочих дней со дня выявления передать информацию и подтверждающие документы в правоохранительные органы (ст.17 Закона);

8) при неисполнении предписания применять меры ответственности (за исключением органа контроля, созданного на муниципальном уровне), обратиться в суд, арбитражный суд с требованием о понуждении совершить необходимые действия (ст.17 Закона);

9) принять и рассмотреть жалобы (ч.4 ст.57 Закона);

10) в установленных случаях возвратить жалобу на нарушения размещения заказа (ст.59 Закона);

11) в течение 2 рабочих дней разместить на официальном сайте информацию о поступлении жалобы и ее содержании; сообщить о месте и времени рассмотрения такой жалобы (ст.60 Закона № 94-ФЗ).

Исходя из названных полномочий, в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства при осуществлении контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд деятельность органов контроля в сфере размещения заказов оценивается, исходя из следующих позиций:

непосредственное осуществление контроля в сфере размещения заказов путем проведения плановых и внеплановых проверок;

осуществление функций органов административной юрисдикции;

направление в правоохранительные органы сообщений о преступлениях.

Проведение органами контроля в сфере размещения заказа внеплановых проверок регламентируется ст. 57, 59, 60 Закона № 94-ФЗ, иными нормативно-правовыми актами субфедерального уровня. В органах ФАС России проведение внеплановых проверок регламентируется приказом ФАС России от 14.11.2007 г. № 379 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Регламент).

Ненадлежащая правовая регламентация вопросов осуществления внеплановых проверок органами контроля в сфере размещения заказа субъектов Российской Федерации, муниципальных образований побуждает прокуроров к принятию мер реагирования, по результатам рассмотрения которых такие акты принимаются либо приводятся в соответствие с действующим законодательством.

К примеру, прокурором г. Майкопа опротестовано Положение о временном порядке осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных правовых актов в сфере размещения заказов на территории муниципального образования "Город Майкоп", утвержденное постановлением главы муниципального образования №759 от 29.12.2008. Названным нормативным правовым актом глава муниципального образования "Город Майкоп" устанавливал дополнительные, не предусмотренные законом, основания для проведения внеплановой проверки в сфере контроля за соблюдением законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Протест прокуратуры города удовлетворен постановлением главы муниципального образования "Город Майкоп" №738 от 01.10.2009.

При осуществлении контрольных полномочий посредством планирования и проведения плановых проверок возникают проблемы у указанных органов контроля в сфере размещения заказа ввиду отсутствия порядка проведения таких проверок, который до настоящего времени в нарушение ч.3 ст.17 Закона № 94-ФЗ не установлен.

Обобщение прокурорской практики указывает на то, что система органов контроля в сфере размещения заказа на уровне субъектов Российской Федерации до сих пор находится в стадии формирования, в отдельных субъектах Российской Федерации деятельность таких органов носит формальный характер. Еще более сложной является ситуация с органами контроля в сфере размещения заказа муниципального уровня, деятельность которых большинство прокуроров оценивают как малоэффективную, так как предоставленные им полномочия по выявлению и пресечению правонарушений фактически не используются. Проверки либо не проводятся, либо носят единичный характер, нарушения закона выявляются в исключительных случаях, тогда как результаты прокурорских проверок свидетельствуют о многочисленных нарушениях в указанной сфере. В связи с этим первостепенное значение при осуществлении прокурорского надзора должно придаваться вопросам создания таких органов (особенно на муниципальном уровне), полноте и качеству осуществляемых ими функций по контролю за размещением заказа, своевременности принятия и адекватности мер к нарушителям законодательства.

В качестве положительного примера прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере закупок органами контроля (при проведении контрольных проверок) можно привести результаты работы прокуратуры Саратовской области.

По иску прокурора Перелюбского района Саратовской области признано незаконным бездействие финансового управления администрации района, являющегося уполномоченным органом на осуществление контроля в сфере размещения заказов для муниципальных нужд, которым не исполнялись требования ст. 17 Закона № 94-ФЗ в части проведения плановых проверок в указанной сфере. Решение суда вступило в законную силу.

Типичные нарушения в деятельности органов контроля в сфере размещения заказов при проведении плановых и внеплановых проверок.

Прокурорско-надзорные мероприятия, их результаты и выводы позволяют выделить и систематизировать следующие типичные нарушения в деятельности территориальных УФАС России, органов контроля в сфере размещения заказов, созданных на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при реализации ими полномочий по выявлению и пресечению правонарушений в сфере размещения заказов в процессе проведения плановых и внеплановых проверок:

не соблюдаются сроки (периодичность) проведения плановых и внеплановых проверок на подконтрольных объектах, либо плановые проверки не проводятся вообще;

не соблюдается порядок рассмотрения жалоб (в нарушение Регламента), не все доводы, изложенные в жалобах, проверяются;

не размещается на официальном сайте необходимая информация по поступившим жалобам;

не применяются исчерпывающие меры по выявленным нарушениям законодательства - не вносятся предписания на нарушения законодательства;

не контролируется исполнение предписаний;

не решается вопрос о привлечении виновных лиц к ответственности;

не используются полномочия по обращению в суд, арбитражный суд с иском о признании размещенного заказа недействительным.

Осуществление функций органов административной юрисдикции.

При проверке исполнения административного законодательства прокурорам важно четко представлять структуру органов контроля, осуществляющих функции органов административной юрисдикции, их полномочия, составы административных правонарушений, подлежащих рассмотрению должностными лицами указанных органов.

Структура таких органов определена ст. 23.66 КоАП РФ и представлена следующими органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд:

Федеральной службой по оборонному заказу (Рособоронзаказом) и её территориальными органами;

ФАС России и ее территориальными органами;

органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, созданными на уровне субъектов Российской Федерации.

Вышеназванные органы административной юрисдикции рассматривают дела об административных правонарушениях в сферах размещения заказа и исполнения контрактов, предусмотренных ст. 7.29, 7.30, ч.1 ст. 7.31, 7.32, ч.7 ст.19.5 КоАП РФ, ст. 19.7.2, ст. 19.7.4 КоАП РФ.

Вопросам прокурорского надзора за исполнением законодательства об административной ответственности уделено значительное внимание в юридической литературе См. Научн.-практич. пособие Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административной ответственности: подготовленное НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ в 2006 г. под ред. Ю.Е. Винокурова.. В связи с этим нет необходимости освещать в настоящем пособии.

Остановимся лишь на отдельных проблемах, которые возникают в процессе правоприменения при решении вопросов о привлечении к административной ответственности за нарушения в сфере размещения государственного и муниципального заказа и требуют прокурорского вмешательства.

Анализ информаций прокуратур субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что полномочия органов административной юрисдикции органами контроля в сфере размещения заказов, созданными на региональном уровне, используются ненадлежащим образом, а в ряде регионов не использовались совсем.

Так, в Хабаровском крае контроль в сфере размещения заказов на краевом уровне был возложен на главное контрольное управление губернатора края, однако лица, уполномоченные на составление протоколов об административных правонарушениях, определены не были, в связи с чем полномочия в части привлечения виновных лиц к административной ответственности в сфере размещения заказов, управлением не реализовывались. По результатам рассмотрения представления прокурора края, внесенного в адрес губернатора края, принято постановление Правительства края от 02.03.2010 №52-пр "Об утверждении перечня должностных лиц главного контрольного управления губернатора Хабаровского края, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях".

Взаимодействие органов прокуратуры с органами контроля.

При организации прокурорских проверок, учитывая сложность закупочных процедур, на основании ст.22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор вправе использовать следующие формы взаимодействия с органами контроля в сфере размещения заказов:

истребование от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений о результатах контрольной работы;

привлечение специалистов для выяснения возникших вопросов при проведении "общенадзорных" проверок, к изучению нормативных правовых актов при осуществлении надзора за законностью правовых актов при разрешении наиболее сложных спорных вопросов;

поручение проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Как свидетельствует практика взаимодействия органов прокуратуры с контролирующими органами, наиболее эффективным является привлечение к проверкам размещения заказов специалистов территориальных органов ФАС России. Прокуроры районного звена ограничены в возможностях привлечения специалистов из вышеназванных органов, в связи с чем зачастую привлекают специалистов из органов контроля в сфере размещения заказов муниципального уровня.

При осуществлении взаимодействия с контролирующими органами наиболее приемлем следующий алгоритм действий прокурора при привлечении специалистов органов контроля (при поручении проведения проверок органам контроля в сфере размещения заказа):

1) запрос информации о результатах проверок, проводимых ранее контролирующими органами на объекте, подлежащем прокурорской проверке, результатах исполнения вынесенных предписаний;

2) составление плана проверки;

3) формулирование перед специалистами органов контроля вопросов, подлежащих проверке, исходя из компетенции указанных органов, либо формулирование вопросов задания для организации самостоятельной проверки органами контроля;

4) совместный с представителем органа контроля выход на объект проверки и организация предоставления материалов для проверки (при привлечении специалистов органов контроля);

5) проведение непосредственно совместных проверочных мероприятий (при привлечении специалистов органов контроля);

6) истребование справки о проверке от специалиста органов контроля (при привлечении специалистов органов контроля);

7) использование выводов специалистов (материалов проверки органов контроля) при подготовке мер прокурорского реагирования.

При привлечении к прокурорской проверке специалиста органа контроля либо поручении проведения проверки органу контроля в сфере размещения заказа прокурор должен составить план проверочных мероприятий.

В помощь практическим работникам органов прокуратуры предлагается следующий примерный план проверки, проводимой органами контроля по заданию прокурора.

1. Проверить правомочность участников размещения заказов;

2. Проверить наличие сертификатов, лицензий у участников размещения заказов в случае, если такие требования установлены законодательством и заказчиком;

3. Проверить обоснованность выводов о соответствии технических предложений техническому заданию;

4. Проверить вопрос определения начальной (максимальной) цены контракта;

5. Проверить процедуру определения победителя конкурсов, аукционов, запросов котировок либо правильность применения оснований для размещения заказов у единственного поставщика.

6. Проверить процедуру заключения государственного и муниципального контракта.

Важнейшей организационной задачей, от которой зависит качество проверки, является правильное формулирование прокурором перед специалистом органа контроля вопросов, подлежащих проверке, либо задания о проведении проверки. Наиболее распространенным нарушением среди прокуроров при организации привлечения специалистов к проверке является неверное формулирование вопросов перед специалистами.

К примеру, в запросах и поручениях о привлечении специалистов из органов ФАС России прокурорами ставится задача проверки исполнения государственных и муниципальных контрактов, заключенных по результатам размещения заказов, однако данные вопросы не регламентируются законодательством о размещении заказов, проверка их не входит в компетенцию ФАС России (подп. 5.3.1.12 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331).

Содержание проверяемых вопросов, поставленных перед территориальными органами ФАС России, должно в основном сводиться к проверке правильности выбора заказчиком способа размещения заказа, соблюдения процедур выбранного способа размещения заказа. Определенную помощь прокурору при постановке вопросов для проверки перед специалистами могут оказать алгоритмы размещения заказов (см. п. 3.3 пособия ст. 69-71).

Органы государственного и муниципального финансового контроля.

Помимо органов контроля за размещением заказов законность направления и использования бюджетных средств на закупки товаров, работ, услуг полномочны проверять органы государственного и муниципального финансового контроля, которые указаны в гл. 26 БК РФ, в их числе органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального казначейства, финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченных ими органов соответственно. Полномочия указанных органов, типичные нарушения в их деятельности, основы организации надзора за исполнением законодательства органами финансового контроля - предмет рассмотрения иного пособия "Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства" Указанное пособие готовится к изданию АГП РФ по теме: "Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства"..

4. Меры прокурорского реагирования на нарушения законодательства о закупках

4.1 Ответственность за нарушения законодательства о закупках

В самом общем значении под юридической ответственностью понимается применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке.

Учитывая специфику закупочной деятельности, в зависимости от этапов механизма закупок и правоотношений, которые они затрагивают, могут применяться виды юридической ответственности, прямо установленные ст.62 Закона N 94-ФЗ, а именно: дисциплинарная, гражданско-правовая, административная, уголовная ответственность лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также бюджетно-правовая ответственность в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, предусмотренная БК РФ.

Бюджетно-правовая (финансово-правовая) ответственность применяется за нарушения, преимущественно допускаемые в процессе исполнении бюджетов по расходам на оплату товаров, работ, услуг по государственным и муниципальным контрактам и др.

Административная ответственность - за нарушения в сфере размещения госзаказа и за нарушения в бюджетной сфере - нецелевое использование бюджетных средств.

Гражданско-правовая ответственность применяется преимущественно за нарушения, допускаемые на этапе исполнения государственных и муниципальных контрактов.

Дисциплинарная и уголовная ответственность должностных лиц, ответственных за организацию и осуществление закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд может наступить в связи с нарушениями на любой стадии механизма закупок, но оконченное уголовно наказуемое деяние можно выявить преимущественно на завершающих стадиях закупочного механизма при размещении заказа и исполнении государственных и муниципальных контрактов.

Остановимся на каждом из указанных видов юридической ответственности подробнее.

Бюджетно-правовая ответственность

Согласно положениям ст.281 Бюджетного кодекса Российской Федерации нарушением бюджетного законодательства является неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Следовательно бюджетным правонарушением является неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов (в части расходов на госзакупки), утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (в части расходов на госзакупки), которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Статьей 282 БК РФ установлены следующие меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Основаниями применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства в части расходов на госзакупки являются в числе иных мер, обозначенных в ст.283 БК РФ, следующие: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств.

Проверка использования средств бюджета на приобретение товаров, работ, услуг, в том числе по государственным и муниципальным контрактам, является обязательной составной частью программы ревизий (проверок) органов Росфиннадзора. Цель проверки - контроль за эффективным и рациональным расходованием бюджетных средств, законностью совершаемых операций; выявление фактов их нецелевого использования.

В процессе проверок исполнения законодательства о госзакупках фактам нецелевого использования бюджетных средств, выявленных прокурором, также должна быть дана надлежащая правовая оценка, поставлен вопрос о привлечении виновных лиц к бюджетно-правовой ответственности, предусмотренной ст.289 БК РФ.

Административная ответственность

Административная ответственность - это вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение А.П. Алехин, Ю.М. Козлов Административное право Российской Федерации. Ч.1 Сущность и основные институты административного права Учебник, ТЕИС. 1995. С.222..

Кодексом РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушения правил и процедур размещения государственных и муниципальных заказов (ст.7.29-7.32 КоАП РФ), а также за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст.15.14 КоАП РФ данные виды ответственности рассматриваются применительно к нарушениям при использовании средств на государственные и муниципальные закупки).

Основанием административной ответственности является административное правонарушение.

Административные правонарушения в бюджетной сфере

К административным правонарушениям в бюджетной сфере, связанным с неправомерным использованием бюджетных средств, выделенных на закупки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, относится нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст.15.14 КоАП РФ) Вопросы ответственности за нецелевое использование бюджетных средств освещены в методических рекомендациях М.В. Рубцова "Прокурский надзор за исполнением законодательства о целевом использовании бюджетных средств" Москва, 2010.. Диспозиция ч.1 ст.15.14 схожа с диспозицией ст.289 БК РФ, различия лишь в том, что в КоАП РФ законодатель конкретизирует субъекта правонарушения - получателя бюджетных средств. Кроме того, административным нарушением нецелевое использование бюджетных средств будет лишь в том случае, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, таких ограничений нет в ст.289 БК РФ.

Часть 2 ст. 15.14 КоАП РФ содержит специальный состав административного правонарушения - нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов.

Принципиальная разница в нормах ст. 15.14 КоАП РФ и ст.289 БК РФ содержится в санкциях за данные нарушения. Статья 289 БК РФ предусматривает изъятие бюджетных средств, а ст. 15.14 КоАП РФ - наложение административного штрафа на должностных и юридических лиц от 4 тыс. руб.

Административные правонарушения в сфере размещения заказа

К нарушениям правил и процедур размещения государственных и муниципальных заказов относятся:

несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе размещения заказа (ст. 7.29 КоАП РФ);

нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.30 КоАП РФ);

предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений, внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков (ст. 7.31 КоАП РФ);

нарушение сроков возврата денежных средств, порядка и (или) сроков блокирования операций по счету участника размещения заказа, порядка ведения реестра участников размещения заказа, правил документооборота при проведении открытого аукциона в электронной форме, разглашение оператором электронной площадки, должностным лицом оператора электронной площадки сведений об участнике размещения заказа до подведения результатов открытого аукциона в электронной форме (ст. 7.31.1 КоАП РФ) введена Федеральным законом от 17.07.2009 № 160-ФЗ.

нарушение условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.32 КоАП РФ).

За нарушение законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд установлена ответственность в виде штрафа в размере от 3 до 500 тыс. руб., налагаемых на должностных лиц и организации, в которой нарушения были допущены.

Зачастую в правоприменительной практике возникает вопрос о допустимости применения ст. 2.9 КоАП РФ (освобождение от административной ответственности по малозначительности) при рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере размещения государственного и муниципального заказов.

Следует отметить, что, установив за правонарушения в сфере размещения государственных и муниципальных заказов предусмотренные ст. 7.29-7.32 КоАП РФ практически максимальные санкции из предусмотренных ст.3.5 КоАП РФ, законодатель определил соответствующие деяния, как имеющие повышенную общественную опасность.

Размер административного штрафа (50 000 руб.) за такие правонарушения вполне сопоставим в ряде случаев с размером штрафа, предусмотренного УК РФ за совершение преступлений, хотя очевидно, что уголовные преступления по определению имеют гораздо большую степень общественной опасности, чем административные правонарушения.

Административные правонарушения в сфере размещения государственного и муниципального заказов не могут признаваться малозначительными, поскольку, формируя составы данных правонарушений, законодатель четко определил степень их общественной опасности как максимальную Ю. Комов, А. Давыдова Проблемы малозначительности при оценке административных правонарушений, связанных с размещением заказов для государственных и муниципальных нужд// Журнал "Хозяйство и право" №10. 2008. С. 114-118...

Механизмы административной ответственности за нарушения в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд далеко не совершенны: за отдельные виды нарушений такой ответственности вообще не установлено, к примеру за нарушения при приемке поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг.

Однако анализ информаций прокуратур субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что проблема поставки некачественных товаров, работ и услуг, выполненных не в полной мере или с нарушением технологий, не только не снята, но стала носить и массовый характер, а институты ответственности должностных лиц, виновных в нарушениях такого рода, практически не работают.

Распространенный характер носят факты внесения должностными лицами муниципальных заказчиков в официальные документы при приемке работ ненадлежащие, неточные сведения об объемах выполненных работ, а также факты незаконного перечисления подрядчикам денежных средств.

В ряде случаев дефекты технологий, условий нарушения контрактов носят скрытый характер и выявляются значительно позже сдачи товаров (работ, услуг) заказчику.

Дисциплинарная ответственность

Дисциплинарная ответственность - форма воздействия на лиц, нарушающих правила трудовых отношений, уставов, служебных инструкций путем наложения дисциплинарных взысканий.

...