Прокурорский надзор за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд

Дисциплинарные взыскания на государственных служащих налагаются по результатам служебных проверок в соответствии со ст.57 ФЗ от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". За совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подп. "а" - "г" пункта 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 настоящего Федерального закона.

Осуществляя надзор за исполнением законодательства в сфере закупочной деятельности для государственных нужд, руководствуясь общими правилами организации "общего" надзора, при выявлении нарушений законодательства прокурор должен установить и конкретных лиц, виновных в их совершении. Направляя представления об устранении нарушений законодательства, прокурор должен поставить перед работодателем вопрос о привлечении таких лиц к дисциплинарной ответственности согласно требованиям трудового законодательства.

Следует отметить, что в процессе надзора за исполнением законов у прокурора, как правило, не было трудностей при постановке вопросов о привлечении к ответственности виновных лиц по результатам "общенадзорных" проверок в актах прокурорского реагирования. Такие трудности имели место в процессе надзора за законностью правовых актов при установлении вины конкретных лиц, допустивших нарушения.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" трудности такого рода были сняты, так как п.2.6 приказа прокурору прямо предписано, выявив причины и условия, способствующие нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества, использовать такую форму реагирования, как представление, в котором в обязательном порядке ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Гражданско-правовая ответственность

Применительно к закупкам товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд рассмотрим гражданско-правовую ответственность за нарушения обязательств.

Под ответственностью за нарушение обязательств в гражданском праве понимается обеспеченное государственным принуждением возложение предусмотренных законом лишений на лицо, не исполнившее обязательство или исполнившее его ненадлежащим образом Гражданское право: учебник под общ. Ред. С.С. Алексеева. ВЕЛБИ. Москва.2007. С. 197.. Наиболее общие правила об ответственности за нарушение обязательств содержатся в ГК РФ (ст. 393-406), специальные правила об ответственности за неисполнение государственных и муниципальных контрактов содержатся в Законе № 94-ФЗ.

Ответственность за нарушение обязательств обладает специфическими чертами:

это всегда имущественная ответственность;

она обеспечивается принуждением;

носит компенсационный характер и направлена на возмещение затрат, а в ряде случаев и штрафной характер;

строится на началах юридического равенства;

невозможна ответственность без вины.

В ст. 9 Закона № 94-ФЗ, содержащей требования к государственному и муниципальному контракту на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд об обязательном включении в такой контракт условия об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом (п.10 ст.9 указанного Закона).

В то же время п.11 этой же статьи содержит норму о праве заказчика в случае просрочки исполнения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом, требования уплаты неустойки (штрафа, пеней). Причем Законом установлено, что неустойка (штраф, пеня) начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного государственным или муниципальным контрактом срока исполнения обязательства. Размер такой неустойки (штрафа, пеней) устанавливается государственным или муниципальным контрактом в размере не менее одной трехсотой действующей на день уплаты неустойки (штрафа, пеней) ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. Поставщик (исполнитель, подрядчик) освобождается от уплаты неустойки (штрафа, пеней), если докажет, что просрочка исполнения указанного обязательства произошла вследствие непреодолимой силы или по вине заказчика.

Исходя из полномочий прокурора по участию в арбитражном процессе, предоставленных ст.52 АПК РФ, прокурор, выявив факты неприменения заказчиком к поставщику (подрядчику, исполнителю) мер гражданско-правовой ответственности за нарушения обязательств по контрактам, не имеет возможности самостоятельно обратиться в арбитражный суд с иском о взыскании неустойки (штрафов и пеней), однако прокурор обязан требовать от заказчика путем внесения представления (в определенных случаях предостережения) применить гражданско-правовые меры ответственности к недобросовестным контрагентам.

Анализ докладных записок прокуратур субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что нарушения формы государственного и муниципального контракта, установленной ст.9 Закона № 94-ФЗ об установлении обязательных условий об ответственности поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, носят распространенный характер. Заказчиками практически не применяются к исполнителям по государственным, муниципальным контрактам штрафные санкции, неустойка за нарушение сроков поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, в результате чего бюджеты также недополучают бюджетные средства.

К примеру, между министерством здравоохранения Рязанской области и ЗАО "Аптека-Холдинг" 04.03.2008 г. заключено 27 государственных контрактов на поставку лекарственных средств, в соответствии с условиями которых поставка должна осуществляться равными партиями в 1 и 2 кварталах 2008 г ЛПУ области. ЗАО "Аптека-Холдинг" принятые на себя обязательства не выполнило, при этом министерство меры по взысканию неустойки в соответствии с п.11 ст.9 ФЗ №94-ФЗ не принимало, ограничившись направлением писем с требованием осуществить поставку (допоставку) лекарственных средств.

Прокуроры в актах реагирования требуют обращения в суды с исками о взыскании неустойки, штрафов, однако далеко не всегда эти требования исполняются, причем одной из причин такого неисполнения является отсутствие квалифицированных специалистов в области юриспруденции со стороны заказчика, способных грамотно составить иски в суды. Такие проблемы наиболее характерны для заказчиков муниципального уровня

К примеру, в Тюменской области, несмотря на окончание летнего сезона, подрядчик ОАО "Армизонагропромснаб" так и не преступил к исполнению контракта, заключенного 16.05.2008 г. с МОУ "Калмакская общеобразовательная школа" на проведение капитального ремонта здания школы. Претензия заказчика об уплате неустойки подрядчиком оставлена без ответа и удовлетворения. Расторгнув 17.08.2008 г. контракт, заказчик в суд с иском о взыскании неустойки не обратился. В результате, фактически ремонт произведен только в ноябре и другим подрядчиком, бюджетные средства использованы неэффективно, под угрозу были поставлены жизнь и здоровье несовершеннолетних. По представлению Армизонского райпрокурора в адрес главы муниципального района директор школы привлечена к дисциплинарной ответственности.

Уголовная ответственность

Сфера закупок для государственных и муниципальных нужд наиболее подвержена коррупционным проявлениям, так как в руки чиновников попадают "живые" деньги, которые должны быть направлены ими победителям торгов.

Несмотря на настойчивые попытки законодателя и правоприменителя привести государственный и муниципальный заказы в правовое русло, криминализация закупок не уменьшается, напротив охватывает все новые и новые стороны закупочной деятельности.

Прокуроры сообщают о многочисленных фактах должностных преступлений, совершаемых чиновниками - представителями государственных и муниципальных заказчиков при размещении заказов, так называемых "откатах", вытеснениях из конкурентной конкурсной борьбы "неугодных" организаций, о приемке виртуальных товаров работ, услуг и других преступлениях.

Не меньше преступлений выявляется в деятельности поставщиков, подрядчиков и исполнителей по государственным и муниципальным контрактам, поставляющих некачественный товар, предоставляющих ненадлежащие результаты работ, подделывающих правоустанавливающие документы, необходимые для участия в торгах.

О росте криминализации закупочной деятельности говорит и то, что объектом преступных посягательств становятся не только экономические отношения в сфере закупок, но также жизнь и здоровье лиц, борющихся с преступлениями такого рода.

Так, убийство главы Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС) Челябинской области Валерия Некрасова в ноябре 2009 г. по данным Следственного комитета при прокуратуре РФ по Челябинской области было совершено по заказу главного врача саткинской больницы "Магнезит" Челябинской области Анатолия Громова. В деятельности последнего со стороны ФОМС Челябинской области были выявлены финансовые нарушения при закупке медпрепаратов, недостача около 2 млн. руб. Убийство совершено из мести ввиду отказа В. Некрасова "уладить" конфликт.

Институт уголовной ответственности, как правило, является более действенным рычагом воздействия на различные сферы жизнедеятельности. Позитивно повлиять на ситуацию в сфере размещения заказа для государственных (муниципальных) нужд способно установление уголовной ответственности специальных субъектов - должностных лиц за нарушения в закупочной сфере, приводящие к крупному ущербу государства. В настоящее время такой ответственности не установлено.

Однако в рамках действующего УК РФ нарушения в сфере закупочной деятельности со стороны организаторов закупок могут быть квалифицированы по ряду его статей, преимущественно содержащихся в гл. 30 УК РФ "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" при наличии всех признаков состава преступления.

В частности, это уголовная ответственность, предусмотренная следующими статьями УК РФ: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1), нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2), превышение должностных полномочий (ст. 286), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288), получение взятки (ст. 290), дача взятки (ст. 291), служебный подлог (ст. 292) и халатность (ст. 293).

Субъектами указанных преступлений являются должностные лица - представители государственного и муниципального заказчика либо организаций, наделенных полномочиями заказчика.

Нарушения, совершаемые участниками закупок, претендующими на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, а также непосредственно поставщиками, подрядчиками, исполнителями по контрактам для государственных и муниципальных нужд, как правило, посягают на экономические правоотношения, сложившиеся в сфере закупок.

Составы эти преступлений содержатся в разд. VIII УК РФ "Преступления в сфере экономики", в их числе следующие статьи УК РФ: мошенничество (ст.159), присвоение или растрата (ст.160), вымогательство (ст.163), незаконное предпринимательство (ст.171), недопущение, ограничение или устранение конкуренции (ст.178), принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения (ст.179), злоупотребление полномочиями (ст.201), коммерческий подкуп (ст.204).

4.2 Меры прокурорского реагирования на нарушения законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд

Полномочия прокурора, которые он использует при осуществлении надзора за исполнением законодательства, при проведении так называемых "общенадзорных" проверок, можно подразделить на 3 основные группы:

полномочия непосредственно по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, а именно: полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих условий, полномочия по устранению нарушений закона, полномочия по предупреждению нарушений закона Прокурорский надзор Российская прокуратура в правовом демократическом государстве. Учебник под редакцией А.Я. Сухарева. 2-е издание, переработанное и дополненное. Издательство НОРМА, Москва, 2008 год., с.180.;

полномочия, связанные с участием прокурора в гражданском судопроизводстве;

уголовно-процессуальные полномочия прокурора.

Две последние группы полномочий не являются собственно надзорными полномочиями прокурора, однако применяются в целях реализации результатов "общенадзорных" проверок.

Указанные полномочия реализуются прокурором без изъятий и ограничений при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.

К первой группе полномочий относятся в числе прочих: права прокурора на принесение протестов на противоречащие закону правовые акты, на внесение представлений об устранении нарушений закона, на вынесение постановлений о возбуждении производств об административных правонарушениях, на направление предостережений о недопустимости нарушения закона. Мерами прокурорского реагирования на выявленные прокурором нарушения законодательства являются соответственно: протест, представление, постановление по делу об административном правонарушении, предостережение.

По общему правилу, установленному приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 №195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" (п.6) в указанных документах прокурорского реагирования прокурор обязан излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц, при необходимости принимать участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования, контролировать фактическое устранение нарушений законов, принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора.

В большей степени указанные требования можно отнести к представлению прокурора.

Порядок вынесения и содержание постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного прокурором, регламентируется КоАП РФ.

Вторая и третья группа полномочий прокурора будет рассмотрена только в части, касающейся прокурорских проверок по надзору за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Ко второй группе относятся полномочия прокурора по участию в рассмотрении дел судами общей юрисдикции в порядке ст.45 ГПК РФ и арбитражными судами в порядке ст.52 АПК РФ. К третьей группе можно причислить полномочия прокурора по направлению материалов на основании пп.2 ч.2 ст.37 УПК РФ в следственные органы или органы дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства путем вынесения мотивированного постановления.

Анализ информаций прокуратур субъектов Российской Федерации за период трех последних лет показал, что в 2009 г. в отличие от периодов 2008, 2007 гг. в определенной степени изменился характер выявляемых прокурорами нарушений в сфере закупок, увеличилось количество мер прокурорского реагирования. Если в более ранние периоды наибольшее число нарушений было связано с размещением заказа и заключением государственных (муниципальных) контрактов с участниками хозяйственного оборота, минуя конкурсные процедуры (аукционные, котировочные), то в 2009 г. прокурорами выявлялись нарушения практически на всех стадиях закупочного механизма. Значительное число нарушений стало выявляться прокурорами в самом начале организации закупок при определении потребности в размещаемом заказе. Увеличилось число нарушений в деятельности представителей органов, организующих размещение государственного (муниципального) заказа, государственных заказчиков, носящих коррупционный характер.

Следует отметить, что применение мер прокурорского реагирования по фактам нарушений законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд во многом определяется тем, на какой стадии закупочного механизма выявлено то или иное нарушение.

На первых двух этапах закупочного механизма при определении потребности в товаре, работе, услуге, формировании государственного и муниципального заказа, когда объемы и перечень закупок только прогнозируются и планируются главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств в рамках бюджетных правоотношений, при выявлении прокурором нарушений либо условий, им способствующих, действенным будет применение мер упреждающего характера, а именно: объявление предостережения, либо внесение представления.

Именно на данных этапах закупочной деятельности первостепенное значение при организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд должно уделяться проверке нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, а также организаций, осуществляющих размещение государственного (муниципального) заказа, принятых по вопросам закупок на предмет их соответствия федеральному законодательству. На правовые акты, принятые с нарушениями, прокурором приносятся протесты либо данные акты оспариваются в суде в порядке гражданского судопроизводства.

Анализ мер прокурорского реагирования свидетельствует о том, что на начальных стадиях механизма закупок прокурорами в основном оспаривались правовые акты органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, принятые с превышением компетенции в нарушение ст.2 Закона №94-ФЗ, содержащие способы размещения заказов, конкурсные процедуры, не предусмотренные названным законом.

Например, в Омской области в результате применения мер прокурорского реагирования приводились в соответствие с федеральным законодательством положения о порядке формирования, обеспечения, размещения, исполнения муниципального заказа в 50 муниципальных образованиях в связи с их противоречием Закону № 94-ФЗ: в нарушение ч.1 ст.10 в качестве одного из способов размещения заказа не указывались торги в форме аукциона, устанавливались не предусмотренные ст. 42, 55 Закона случаи размещения заказа путем проведения запроса котировок у единственного поставщика.

Главным при осуществлении прокурорского надзора на начальных стадиях закупочного механизма является своевременный характер вмешательства прокурора с целью недопущения неблагоприятных последствий, вызванных нарушениями законодательства о закупках.

В качестве примера надлежащей организации прокурорско - надзорных мероприятий на начальных этапах закупочного механизма можно привести работу прокуратур Республики Мордовия, Амурской области.

Так, тремя министерствами республики: Минторговли, Минобразования и Минсоцразвития в Госкомцен Республики Мордовия (организатор торгов) были представлены заявки на закупку продуктов питания для госучреждений здравоохранения, образования, социальной защиты с многократным завышением цен в сравнении со среднерыночными ценами (в отдельных случаях в 5 раз). В результате проведения конкурса на этих условиях бюджету Республики Мордовия мог быть причинен ущерб в размере более 3 млн. рублей.

Благодаря своевременному вмешательству прокурора Республики Мордовия, удалось предотвратить сговор между заказчиками и поставщиками товаров и бюджетные потери. Представление прокурора рассмотрено на заседании Правительства республики, государственный заказ на данных условиях не размещен, министры и их заместители привлечены к дисциплинарной ответственности.

Прокурором г. Белогорска Амурской области по факту объявления администрацией города открытого аукциона на оказание услуг по содержанию сетей наружного освещения, не являющихся муниципальной собственностью, главе города направлено предостережение о недопустимости нарушения закона. В результате открытый аукцион отменен.

На следующих этапах закупочного механизма, когда государственный, муниципальный заказ размещен с нарушениями законодательства, а государственный или муниципальный контракт сторонами заключен и находится в стадии исполнения либо исполнен, полномочия прокурора сводятся в основном к возбуждению дел об административных правонарушениях в сфере размещения заказов, предусмотренных ст. 7.29 - 7.32 КоАП РФ путем вынесения соответствующих постановлений и обращению с исками в арбитражный суд о признании сделок недействительными и применении последствий их недействительности на основании ст.52 АПК РФ.

Правоприменительная практика указывает на то, что прокурорами занята активная позиция по пресечению фактов заключения государственных и муниципальных контрактов по итогам конкурсов на условиях, отличных от условий, указанных в конкурсной документации, вопреки требованиям ч.3 ст.29 ФЗ №94-ФЗ путем привлечения к административной ответственности виновных лиц, а также оспаривания таких контрактов в судебном порядке.

К примеру, прокурором г. Пскова 23.06.2009 г. в отношении главного врача МУЗ "Городская поликлиника №3" возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.7.32 КоАП РФ, поскольку в условия контракта на выполнение ремонтных работ включены положения об авансировании контрагента в размере 30% сметной стоимости работ, что не было предусмотрено ни в извещении о запросе котировок, ни в проекте муниципального контракта. По результатам рассмотрения постановления прокурора Управлением ФАС России по Псковской области виновному назначено наказание в виде штрафа в размере 50 000 руб. Постановление обжаловано, решением Псковского городского суда от 02.09.2009 г. оно оставлено без изменений.

На вопросах о реализации полномочий прокурора по оспариванию сделок, связанными с закупками, в арбитражных судах необходимо остановиться подробнее.

Согласно положениям ст.52 АПК РФ прокурору предоставлено право обратиться в арбитражный суд с исками о признании недействительными сделок и с исками о применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

Анализ прокурорской практики показывает, что наибольшее число исков о признании недействительными государственных и муниципальных контрактов на поставки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд и применении последствий их недействительности по результатам надзорных проверок прокуроры направляют в арбитражные суды по фактам размещения государственного и муниципального заказов, заключения контрактов без проведения процедуры размещения заказа путем проведения запроса котировок, конкурса или аукциона.

К примеру, только прокуратурой Карачаево-Черкесской Республики по выявленным нарушениям Закона № 94-ФЗ в 2008 г. предъявлено 28 исков такого рода, которые удовлетворены. Прокурором оспаривались договоры на выполнение различного вида работ, заключенные между органами местного самоуправления и юридическими лицами без проведения конкурса или же когда конкурс проводился с грубыми нарушениями закона.

Прокуроры чаще стали обращаться в суды с исками о признании недействительными дополнительных соглашений к государственным и муниципальным контрактам, измененным в процессе их исполнения по срокам, объему работ и цене (цена контракта и сроки значительно увеличиваются, а объемы работ, напротив, уменьшаются).

Так, решением Арбитражного суда Красноярского края от 14.08.08 г. удовлетворено исковое заявление прокуратуры края о признании недействительным дополнительного соглашения к муниципальному контракту, заключенному между МО "Большеулуйский район" и ООО "Архитектурно-строительное ателье" по итогам проведенного открытого конкурса на строительство двух жилых домов. Оспариваемым соглашением стороны произвольно изменили сроки завершения строительства с ноября 2007 г. на май 2008 г.

Поскольку установленных п.1 ст.767 ГК РФ и ст.9 Закона № 94-ФЗ оснований для изменения положений муниципального контракта у ответчиков не имелось, спорное соглашение признано не соответствующим требованиям действующего законодательства и условиям конкурсной документации. По аналогичным основаниям прокуратурой края в первом полугодии 2009 г. в арбитражный суд направлено 2 исковых заявления о признании недействительными дополнительных соглашений к муниципальным контрактам на проведение работ для муниципальных нужд, которые рассмотрены и судом удовлетворены.

Безусловно, исковая работа прокурора, направленная на пресечение нарушений и минимизацию их последствий, заслуживает высокой оценки.

Однако при направлении исков прокурор должен неукоснительно следовать правилу, содержащемуся в п.13 приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина": при внесении актов реагирования оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

В связи с этим, подавая иск о признании недействительным государственного (муниципального) контракта на поставку товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, заключенного с нарушением законодательства, и применении последствий его недействительности, прокурор должен:

в полной мере оценить негативные последствия признания такой сделки недействительной;

соизмерять размер ущерба, причиненного организациям, государству ввиду неправомерного заключения контракта на поставку для государственных нужд и размером затрат бюджета, необходимых для организации новых торгов в связи с признанием в суде указанного контракта недействительной сделкой;

не допускать срыва поставок жизненно важных и необходимых товаров, работ, услуг;

принимать во внимание степень и уровень исполнения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) своих обязательств по государственному либо муниципальному контракту, заключенному с нарушением законодательства.

Вполне оправданным является направление прокурорами исков о признании недействительными контрактов на поставку оборудования, оргтехники, транспорта и др., т.е., тех объектов гражданского оборота, которые можно относительно безболезненно изъять у пользователя и возвратить поставщику, применив двустороннюю реституцию, вновь организовав размещение заказа на поставку указанных товаров согласно правилам Закона № 94-ФЗ.

В качестве положительного примера обращения прокурора в суд по делам, связанным с оспариванием сделок по поставкам товаров для государственных нужд, можно привести иск заместителя прокурора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры к учреждению "Югорский научно-исследовательский институт информационных технологий" о признании недействительной сделкой договора поставки специализированной транспортной системы высокой проходимости на сумму 3 010 000 руб., заключенного в целях обеспечения исполнений условий государственного контракта.

В ходе проверки специалистом-ревизором УНП ГУВД Челябинской области установлено, что учреждение (Югорский НИИ), получив по государственному контракту от 10.11.2005 № 02.467.11.7008 из федерального бюджета денежные средства в сумме 3 010 000 руб. для расходов на оплату специализированной транспортной системы высокой проходимости и оплатив ее, фактически приобрело кузов-фургон КС-43118 с установкой на шасси КАМАЗ-43118-1048-15 стоимостью 1 635 000 руб.

Обращаясь в арбитражный суд с исковыми требованиями, заместитель прокурора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры ссылался на нарушение ответчиками при заключении договора поставки от 25.04.2006 № 2504 требований ст. 71 БК РФ, ФЗ № 94-ФЗ в части заключения учреждением договора, предусматривающего расходование бюджетных средств, без проведения открытых торгов.

Суды удовлетворили исковые требования со ссылками на положения ст. 120, 168, 296, 298, 526 ГК РФ, ст. 70, 71, 161 БК РФ, положения ФЗ № 94-ФЗ.

Сложности при обращении прокурора в суды могут вызывать ситуации, когда поставка по заключенным с нарушениями законодательства государственным и муниципальным контрактам продуктов питания, медикаментов, лекарственных средств для образовательных, лечебных учреждений уже осуществляется на определенный в контракте срок, а прекращение поставки по иску прокурора о признании сделки недействительной может привести к срыву в работе указанных организаций, нарушить социальные права граждан.

При указанных обстоятельствах прокурор должен оценить степень нарушения и его последствия. Так, если нарушения связаны лишь с процедурой размещения заказа, то обращаться в суды лишь по формальным основаниям в целях увеличения показателей по количеству направленных в суды исков, невзирая на правовые и социальных последствия их рассмотрения, недопустимо.

Однако если прокурор выявил факты нарушения при размещении заказа, в результате которых была осуществлена поставка продуктов питания, медикаментов, лекарственных средств для государственных и муниципальных нужд ненадлежащего качества, с нарушением срока годности, опасных для жизни и здоровья, то вопрос о признании контракта недействительной сделкой должен быть поставлен в любом случае наряду с применением иных мер прокурорского реагирования к нарушителям, в том числе и уголовно-правового характера.

Одной из серьезных проблем, влекущих трудности при принятии мер прокурорского реагирования, а в ряде случаев и невозможность адекватного реагирования прокурора на выявленные нарушения закона, является ограниченная роль прокурора в арбитражном процессе.

Следует отметить, что споры относительно полномочий прокурора по оспариванию сделок предопределены ст. 52 АПК РФ, наделяющей прокурора правом на обращение в суд только с иском о признании недействительными сделок (применении последствий недействительности ничтожной сделки).

Почти восьмилетний период действия АПК РФ указывает на необходимость корректировки ряда его положений в части расширения полномочий прокурора по участию в арбитражном процессе. Всевозрастающее количество нарушений, в том числе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, выявляемых прокурорами, в ряде случаев не могут быть устранены, а ущерб от противоправных действий взыскан, сделки расторгнуты ввиду крайне ограниченной роли прокурора в арбитражном процессе. Вместе с тем опыт наших коллег - прокуроров Республики Беларусь, широко использующих полномочия по направлению заявлений в суды, предоставленные ст.66 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь, свидетельствует о наличии у прокуроров более действенных процессуальных рычагов в виде мер гражданско-правового реагирования на нарушения, выявляемые в закупочных правоотношениях Методические рекомендации по применению гражданско-правовых и прокурорско-надзорных мер реагирования, уголовно-правовой оценке нарушений при осуществлении государственных закупок по конкурсной процедуре. Подготовлены Научно-практическим центром проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь. Минск, .2008...

Зачастую перед прокурорами встает вопрос относительно правильности оценки действий представителя государственного и муниципального заказчика, принятия мер реагирования в случае выявления в ходе прокурорских проверок фактов формального размещения заказа на поставку товаров, работ, услуг, которые поставлены, выполнены и исполнены фактически до размещения заказа и юридического оформления контракта.

Однозначно ответ на указанные вопросы дать невозможно, ибо принятие мер реагирования на факты указанных нарушений рассматривается в каждой ситуации отдельно в зависимости от характера совершения нарушений, действий участников закупок, причиненных этими действиями нарушений прав участников размещения заказа, размера причиненного ущерба.

Во-первых, на указанные факты нарушений Закона № 94-ФЗ прокурор вправе внести представление об устранении нарушений, возбудить административное производство.

Однако если в результате такого "формального" размещения заказа налицо существенные нарушения прав и законных интересов организаций, (граждан), либо интересов общества и государства, а субъективная сторона правонарушения характеризуется наличием корыстной либо иной личной заинтересованности лиц, ответственных за размещение заказа, прокурор обязан использовать свои процессуальные полномочия и направить материалы на основании пп.2 ч.2 ст.37 УПК РФ в следственные органы или органы дознания для решения вопроса об уголовном преследовании представителей заказчика за должностные преступления.

Анализ представленных информаций прокуратур субъектов Российской Федерации показал, что сфера размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд является наиболее уязвимой в отношении коррупциогенности.

По оценке главы Думского комитета по науке, промышленности и наукоемким технологиям Мартина Шаккума потери государства достигают около 150 млрд. руб. ежегодно. По информации главы думской комиссии по противодействию коррупции Михаила Гришанкова только в 2006 г. ущерб от коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок составил около 300 млрд. руб. А.А. Строганов Госзаказ и контроль за его размещением. Методика построения эффективной системы контроля при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. М., Юриспруденция. 2010. С. 6.

Параллельно с развитием законодательства о закупках развивается и совершенствуется так называемая "теневая" сфера, основанная на коррупционных интересах чиновников, организующих размещение заказов, жажде легкой наживы предприимчивых дельцов - участников закупок, желающих удовлетворить свои потребности за счет бюджетных средств. В указанной сфере неединичный характер носят факты вымогательства чиновниками взяток под условиями общего покровительства при размещении заказов, обеспечения победы в торгах и приемки товаров. Такие факты пресекались прокурорами, а чиновники, их совершившие, подвергались уголовному преследованию в Тамбовской, Челябинской областях, Ханты-Мансийском автономном округе - Югра и других регионах.

В связи с этим можно выделить появившийся сегодня новый вид "рейдерства" - "конкурсный". Суть его заключается в том, что не без помощи представителей государственного заказчика нечистая на руку компания вникает в детали проводящегося (планируемого) конкурса (либо создается заинтересованными лицами специально для участия в конкретном конкурсе) на размещение государственного (муниципального) заказа, выигрывает конкурс, предложив подозрительно низкую цену за товар (в последующем в процессе исполнения государственного контракта в него вносятся изменения по цене в сторону увеличения). Причем компания - победитель конкурса действует как посредник, привлекает к выполнению контрактных обязательств других юридических лиц.

При этом другие участники конкурса (аукциона), предложившие реальные цены за товар, оказываются вытесненными с рынка закупок, механизмы добросовестной конкуренции не действуют, цели рационального использования бюджетных средств не достигаются.

Существуют еще более изощренные способы "конкурсного" рейдерства, при которых применяется шантаж других участников закупок, фальсифицируются документы об аукционе (конкурсе), создаются юридические лица, посреднические цепочки специально для конкретной закупки и т.д.

Вышеуказанные признаки являются свидетельством криминального характера размещенного заказа, а закупки такого рода должны подвергаться тщательным проверкам, по результатам которых прокурор обязан направлять материалы в следственные органы в порядке ст.37 УПК РФ для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Изучение информаций прокуратур субъектов по практике направления прокурорами материалов в следственные органы для решения вопроса о возбуждении уголовных дел Анализу подверглась информация прокуратур субъектов РФ, поступившая по заданию ГП РФ во исполнение поручения Президента РФ от 21.10.2009 г. за №86/3-48н-2009, положенная в основу "Обобщения практики прокурорского надзора в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд" от 15.09.2009. позволило обобщить прокурорскую практику в этом направлении, вычленить нарушения, которые подвергались уголовно-правовой оценке и по которым в большинстве своем возбуждались уголовные дела. К ним можно отнести:

а) нарушения, явно свидетельствующие о создании благоприятных условий для допуска на рынок закупок отдельных хозяйствующих субъектов, вытеснении с рынка неугодных участников, о возведении барьеров для производителей, готовых реализовать продукцию, ввиду отсутствия посредников, по более низким ценам, но в силу выдвинутых условий, лишенных возможности участвовать в торгах.

Прокуратурой Астраханской области установлено, что при закупке медицинского оборудования для МУЗ "Городская клиническая больница №4 им. В.И. Ленина" главным врачом указанного учреждения К. после проведения конкурсных процедур был измен предмет контракта на поставку медицинского оборудования, порядок и форма расчетов, в связи с чем победитель конкурса был вынужден отказаться от заключения контракта. Муниципальный контракт на сумму 350 тыс. руб. был заключен с другой фирмой, интересы которой лоббировал главный врач больницы. В отношении главного врача К. 05.12.2008 г. возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч.1 ст.286 УК РФ, которое находится в стадии предварительного расследования.

Более того, имеют место отдельные случаи, когда заказчики, заинтересованные в выигрыше одной организации, запрещают охранным службам впускать другие организации для участия в торгах, придавая впоследствии законность своим действиям.

Так, Минфином Республики Адыгея 26.06.2009 г. проводился открытый аукцион на право заключения государственного контракта на выполнение ремонтных работ для нужд ГУ Республики Адыгея "Служба эксплуатации административных зданий и автотранспорта" по лоту №1 со стоимостью работ 3 620 000 руб. и лоту №4 со стоимостью 460 000 руб.

К участию в открытом аукционе согласно уведомления были допущены ЗАО "Региональная строительная компания ЮГ", ООО "Строй Арсенал" и ООО "Дом с Умом", заявки которых были признаны соответствующими требованиям закона.

Поскольку торги проводились в здании Президента Республики Адыгея, являющемся режимным объектом, для входа в здание необходимо было получить пропуск в бюро пропусков, который представителям ЗАО "Региональная строительная компания ЮГ" предоставлен не был по надуманным причинам якобы аварийного отключения электроэнергии и невозможности обеспечения безопасности входа в режимный объект.

Причем факт аварийного отключения электроэнергии не регистрировался, энергоснабжающая организация об аварии не уведомлялась.

На телефонное обращение представителей ЗАО "Региональная строительная компания ЮГ" к специалисту отдела по формированию и размещению государственного заказа Минфина Республики Адыгея, заместителю министра финансов республики К. с просьбой обеспечить им участие в проведении торгов, был получен отказ.

При этом представитель одной из допущенных к участию в аукционе организаций ООО "Строй Арсенал" Д. принял участие в аукционе. В связи с участием в аукционе лишь одного участника аукцион по лоту №1 был признан несостоявшимся и государственный контракт был заключен с ООО "Строй Арсенал" по начальной цене лота как с единственным участником аукциона.

Факт заинтересованности организаторов аукциона в заключении государственного контракта именно с указанным юридическим лицом подтвержден тем, что работы по государственному контракту, заключенному между заказчиком и победителем аукциона 08.07.2009 г., фактически были начаты до проведения аукциона. По данным фактам прокуратурой материалы направлены в следственные органы;

б) факты вымогательства чиновниками взяток под условиями общего покровительства при размещении заказов, обеспечения победы в торгах и приемки товаров.

К примеру, 11.01.2009 г. СУ при УВД по Тамбовской области возбуждено уголовное дело в отношении руководителя Государственной инспекции по труду Тамбовской области А. по признакам преступления, предусмотренного ч.3 ст.30, ч.1 ст.290 УК РФ. Установлено, что 12.08.2008 г. А. заключил с организаций в лице директора З. государственный контракт на выполнение текущих ремонтных работ нежилых помещений. При этом А. требовал от З. передачи ему взятки за заключение указанного контракта в сумме 10% от стоимости контракта, в случае отказа от выплаты А. угрожал максимально затянуть процесс выплаты оставшейся суммы по контракту. А. обвиняется в совершении ряда преступлений, в том числе по ч.3 ст.30, ч.1 ст.290 УК РФ. Дело направлено в суд.

в) нарушения при приемке: приемка представителями государственного и муниципального заказчика некачественных товаров, работ и услуг, приемка выполненных не в полной мере или с нарушением технологий работ услуг, товаров, поставленных не в полном объеме, сопровождающаяся внесением должностными лицами в официальные документы о приемке заведомо ложных сведений и незаконным перечислением поставщикам, подрядчикам, исполнителям денежных средств.

По результатам проверки, проведенной прокуратурой Вологодской области, возбуждено уголовное дело в отношении П., который, являясь главой Тарногского района, как муниципальный заказчик по итогам открытого конкурса 12.10.2007 г. заключил с ООО "С…" муниципальный контракт на строительство многоквартирного жилого дома по областной программе закрепления кадров на селе. Осознавая, что работы в полном объеме подрядной организацией не выполнены, П. подписал акт о приемке выполненных работ и справку об их стоимости на сумму 5 000 000 руб., которые представил в Департамент строительства, энергетики и жилищно-коммунального хозяйства области для перечисления указанной суммы на счет ООО "С…", хотя фактически работы были выполнены на 222 802 руб., дом не построен, бюджету Тарногского района причинен крупный ущерб в размере 4 777 198 руб. Приговором Тарногского районного суда от 07.04.2009 г. П. осужден по ч.2 ст.286 УК РФ к наказанию в виде штрафа 100 000 руб. Приговор вступил в законную силу.

Размещено на Allbest.ru