Прокурорский надзор за законностью исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Научно-исследовательский институт

Прокурорский надзор за законностью исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях

Л.Б. Датчук, Б.И. Шалыгин

Москва, 2009

Авторский коллектив: Л.Б. Датчук, старший прокурор отдела управления Генеральной прокуратуры РФ; Б.И. Шалыгин, научный сотрудник Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Н.М. Коршунова.

Рецензент: Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Датчук, Л.Б.

Д 20

Прокурорский надзор за законностью исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях: метод. пособие / Л.Б. Датчук, Б.И. Шалыгин; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2009. - 96 с.

В методическом пособии рассматриваются вопросы прокурорского надзора за законностью исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях. Дана характеристика законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих указанную сферу отношений, приводятся типичные нарушения при исполнении постановлений о применении наказаний по делам об административных правонарушениях, а также рекомендации прокурорам по их устранению и предупреждению. Представлены методика и организация работы прокуроров в данной сфере их деятельности. Пособие подготовлено по результатам анализа прокурорской и судебной практики в процессе исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, а также обобщения материалов, поступивших из прокуратур субъектов Российской Федерации.

Для прокуроров, осуществляющих надзор за законностью исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.

УДК 347.963

ББК 67.721-91:67.401.031.2

© Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2009

Оглавление

Введение

Глава 1. Общие вопросы прокурорского надзора за исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях

1.1 Правовое регулирование, предмет и организация деятельности прокурора по надзору за исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях

1.2 Обращение и приведение в исполнение постановления по делу об административном правонарушении

1.3 Типичные нарушения законодательства при исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях

1.4 Вопросы, подлежащие выяснению прокурором при проверке исполнения решения о наложении административного наказания

Глава 2. Прокурорский надзор за исполнением отдельных видов административных наказаний

2.1 Надзор за исполнением постановления о наложении административного штрафа

2.2 Надзор за исполнением постановления о возмездном изъятии или о конфискации вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения

2.3 Надзор за исполнением постановления о лишении специального права

2.4 Надзор за исполнением постановления об административном аресте

2.5 Надзор за исполнением постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства

2.6 Надзор за исполнением постановления о дисквалификации

2.7 Надзор за исполнением постановления об административном приостановлении деятельности

Глава 3. Меры прокурорского реагирования

3.1 Постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении

3.2 Представление об устранении нарушений законов

3.3 Протест на постановление по делу об административном правонарушении

3.4 Предостережение о недопустимости нарушения закона

Список нормативных правовых актов

Введение

В отличие от других кодексов (УК и УПК РФ), которые в совокупности регулируют отношения, возникающие в связи с совершением наиболее общественно опасных правонарушений - преступлений, Кодекс РФ об административных правонарушениях имеет иное назначение. Он объединяет правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с особым видом правонарушений - административными, и порядок применения административной ответственности.

В настоящее время меры административной ответственности применяются преимущественно во внесудебном порядке, в процессе повседневной деятельности государственных и муниципальных органов. Деятельность этих органов можно охарактеризовать как административную, и одним из ее основных элементов является обеспечение законности при применении административного наказания, мер принуждения и обеспечения производства по делу об административном правонарушении (ст. 1.6 КоАП РФ).

КоАП РФ в ст. 24.6 наделяет прокурора полномочиями по осуществлению в пределах своей компетенции надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. Более подробно полномочия прокурора определены в ст. 25.11 Кодекса, а также в ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Анализ статистических данных показывает, что в России имеется стойкая тенденция к увеличению количества административных правонарушений. За время действия КоАП РФ почти в пять раз возросло число выявленных прокурорами нарушений законов, которое в 2008 г. достигло 533,4 тыс. (по сравнению с 2007 г. прирост составил 13,5%), в том числе в 3,5 раза увеличилось количество незаконных правовых актов - до 115,7 тыс. (+8,8%), подавляющее большинство из них опротестовано, и нарушенные права участников в сфере административных правоотношений восстановлены. Рост нарушений особенно отмечается в последние два года. Об этом свидетельствует возрастающее ежегодно число разрешенных прокурорами обращений в связи с незаконными действиями должностных лиц органов, применяющих меры административного принуждения (35,4 тыс. за 2008 г., или на 7,9% больше, чем в 2007 г.). Не снижается количество удовлетворенных жалоб (7,0 тыс., +7,5%).

За каждым противозаконным действием должностных лиц, неправомерно принятым решением скрывается нарушение чьих-либо прав и свобод, что налагает на прокуроров обязанность добиваться полного восстановления законности и недопущения подобного впредь. Нельзя забывать и о надлежащей реализации на практике принципа неотвратимости ответственности, когда каждый виновный в совершении административного проступка должен нести бремя ответственности, адекватное тяжести совершенного.

В этой связи следует подчеркнуть, что Президент Российской Федерации Д. Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ (05.11.2008) отметил, что в первую очередь необходимо добиться строгого исполнения судебных решений. Вместе с тем согласно статистическим данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ в 2007 г. из рассмотренных судьями свыше 5,5 млн. дел об административных правонарушениях назначено наказание в виде административного штрафа в отношении 2,3 млн. лиц на сумму более 3,1 млрд. руб., из них взыскано с виновных чуть более 1,0 млрд. руб., что составляет менее одной трети от всей суммы наложенных по постановлениям судей штрафов. В 2008 г. по вынесенным судьями постановлениям наложено штрафов на 3,5 млрд. руб. С виновных взыскано только 1,2 млрд. руб. (или 35,6%).

Установленные ст. 1.2 КоАП РФ задачи законодательства об административных правонарушениях в определенной мере обусловлены необходимостью усиления исполнительской дисциплины на заключительном этапе административного производства - в сфере исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях. Недостаточный уровень исполнения постановлений отмечается в ряде министерств и федеральных служб, в том числе в МВД России. По рассмотренным в 2007 г. должностными лицами этих подразделений делам наложены штрафы на виновных лиц в сумме 8,6 млрд. руб., из них взыскано чуть более половины (4,5 млрд. руб.). В 2008 г. с оштрафованных лиц взыскано 6,9 млрд. руб. (или 55,3% от 12,5 млрд. руб.).

По данным Росстата, по рассмотренным в сфере экономики 1,3 млн. дел об административных правонарушениях в 2008 г. наложены штрафы на сумму 21,9 млрд. руб., из них взыскано 4,2 млрд. руб. (или 19,2%). Не проявляют активности в этих вопросах федеральные службы по надзору в сфере природопользования, по финансовому мониторингу, тарифам, финансовым рынкам, антимонопольная, по техническому и экспортному контролю, финансово-бюджетного надзору, что особенно недопустимо в период финансово-экономического кризиса.

В этой связи нуждается в совершенствовании прокурорский надзор в административно-юрисдикционной сфере и за исполнением постановлений о применении наказаний по делам об административных правонарушениях.

Глава 1. Общие вопросы прокурорского надзора за исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях

1.1 Правовое регулирование, предмет и организация деятельности прокурора по надзору за исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях

Основные нормы, регулирующие исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, изложены в разд. V Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ или Кодекс), состоящем из двух глав (31 и 32). В гл. 31 Кодекса содержатся общие положения, касающиеся вопросов вступления постановления по делу об административном правонарушении в законную силу, его обязательности, обращения и приведения постановления к исполнению, отсрочки, рассрочки и приостановления его исполнения, прекращения исполнения постановления, окончания производства по исполнению постановления о назначении административного наказания. Глава 32 КоАП устанавливает порядок исполнения отдельных видов административных наказаний.

Кроме того, исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях регулируется Федеральным законом от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Он определяет условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, которым при осуществлении установленных федеральным законом полномочий предоставлено право возлагать на физических и юридических лиц, Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, организации обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения определенных действий. Принудительное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц возлагается на Федеральную службу судебных приставов, ее территориальные органы и непосредственно на судебных приставов-исполнителей структурных подразделений органов ФССП, которые исполняют в том числе судебные акты, акты других органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях. Следует отметить, что Федеральным законом от 19.07.2009 № 205-ФЗ в вышеназванный Закон внесены изменения, которые вступят в силу по истечении 90 дней после дня его официального опубликования (20.07.2009 - в «Собрании законодательства Российской Федерации»; 22.07.2009 - в «Российской газете»).

Полномочия судебных приставов-исполнителей определяются вышеназванным Законом и Федеральным законом от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» и иными федеральными законами. На судебных приставов возлагаются задачи в том числе по исполнению судебных актов и актов других органов, предусмотренных Федеральным законом «Об исполнительном производстве».

Вопросы, касающиеся порядка исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, содержатся в Федеральном конституционном законе от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», в ГПК РФ, АПК РФ, постановлениях Правительства РФ, в приказах и инструкциях соответствующих федеральных органов исполнительной власти и субъектов Федерации, которые будут приведены в соответствующих параграфах пособия.

Представляется, что надзор за исполнением законов об административной ответственности можно отнести к самостоятельному направлению такой отрасли прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов. В этой связи предмет рассматриваемого направления надзорной деятельности прокурора должен заимствовать основные черты отраслевого предмета, закрепленного в ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

В соответствии со ст. 24.6 КоАП РФ Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

Таким образом, исходя из предписаний указанной правовой нормы КоАП РФ и требований ст. 1, 21 и 26 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции РФ; исполнение требований КоАП РФ, иных федеральных законов и принимаемых в соответствии с КоАП РФ законов субъектов Федерации об административных правонарушениях всеми государственными органами и должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, назначать административные наказания и приводить их в исполнение.

«Пределы прокурорского надзора» являются категорией научной, однако базируется она на анализе содержания полномочий прокурора, закрепленных согласно ст. 3 Закона о прокуратуре в Конституции РФ, международных договорах и федеральных законодательных актах. Исходя из этого пределы прокурорского надзора формируются нормами Конституции РФ, Закона о прокуратуре, КоАП РФ, иных федеральных законов, указов Президента РФ с учетом действия законодательных актов субъектов Федерации, а также нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, издание которых прямо предусмотрено федеральными законами.

Исходя из сказанного, к пределам прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности следует отнести: пределы по кругу предписаний, за исполнением которых осуществляют надзор прокуроры, пределы по кругу органов и должностных лиц, за законностью решений которых осуществляют надзор прокуроры, а также пределы по кругу лиц, в отношении которых принимаются решения, надзор за законностью которых осуществляют прокуроры. Применительно к теме пособия пределы прокурорского надзора определяются, кроме того, по кругу решений, за законностью которых осуществляют надзор прокуроры. Это могут быть решения, принимаемые в процессе осуществления производства по делу об административном правонарушении, начиная с применения мер обеспечения такого производства до обращения постановления по делу об административном правонарушении к исполнению.

Для обращения постановления к исполнению оно должно вступить в законную силу. В ст. 31.1 КоАП РФ указано, что вступление постановления по делу об административном правонарушении в законную силу наступает: после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если оно не было обжаловано или опротестовано; после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление; немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление.

Вступление постановления по делу об административном правонарушении в законную силу означает, что с этого момента оно подлежит исполнению после истечения срока, установленного для обжалования постановления, если указанное постановление не было обжаловано (ст. 30.1 и 30.2 КоАП) или опротестовано (30.10 КоАП). Свойство законной силы решения означает, что оно является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации. Именно с этого времени лицо, совершившее правонарушение, официально признается правонарушителем.

В связи с внесением Федеральным законом от 03.12.2008 № 240-ФЗ в КоАП РФ новых статей 30.12 - 30.19, существенно изменивших процесс обжалования, опротестования в порядке надзора вступивших в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов (вместо утратившей силу статьи 30.11 Кодекса), от прокуроров требуется принятие дополнительных мер к правильному применению норм, регулирующих этот процесс.

Если постановление по делу об административном правонарушении не было обжаловано или опротестовано в установленные сроки, оно направляется в орган, должностному лицу, уполномоченным обращать его к исполнению, в течение 3 суток со дня его вступления в законную силу, а в случае рассмотрения жалобы, протеста - со дня поступления решения по жалобе, протесту из суда или от должностного лица, вынесших решение.

Постановление по делу об административном правонарушении приводится в исполнение уполномоченными на то органом, должностным лицом в порядке, установленном КоАП, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними постановлениями Правительства РФ. При наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного наказания в виде административного ареста, лишения специального права или в виде административного штрафа невозможно в установленные сроки, судья, вынесший постановление, может отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца.

Постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу (ст. 31.2 КоАП). В противном случае невозможно решить задачи законодательства об административных правонарушениях, в число которых входят непосредственно защита объектов правоохраны от противоправных посягательств в виде административных правонарушений и предупреждение правонарушений (ст. 1.2 КоАП).

Гарантией обеспечения исполнения вынесенного постановления является то, что оно обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами. Такое указание необходимо в силу того, что в осуществлении исполнительного производства принимают участие различные категории лиц.

Постановление о назначении административного наказания является обязательным для исполнения самим лицом, привлеченным к административной ответственности. Игнорирование данного требования в ряде случаев влечет для него специально предусмотренные негативные последствия. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 32.7 Кодекса в случае уклонения лица, лишенного специального права, от сдачи соответствующего удостоверения или иных документов срок лишения специального права прерывается.

Кодексом предусмотрено исполнение постановлений о назначении некоторых видов административных наказаний в течение очень короткого срока после вынесения соответствующего постановления (ст. 28.6, 29.11, 32.1, 32.8, 32.12 КоАП). Однако во всех этих случаях сохраняется право на обжалование вынесенного постановления (ст. 30.1 Кодекса).

Согласно ст. 31.2 КоАП РФ, равно как и ст. 13 ГПК РФ, ст. 16 АПК РФ и ст. 392 УПК РФ, все вступившие в законную силу судебные акты, а также постановление по делу об административном правонарушении обязательны для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на территории Российской Федерации.

Организация деятельности прокурора по надзору за исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях имеет как общие черты, так и свои особенности. В процессе организации и осуществления надзорной деятельности прокурору приходится в целях наилучшей реализации стоящих перед ним задач постоянно учитывать имеющиеся силы: от него требуется умение эффективно организовывать работу подчиненных ему должностных лиц наиболее практичными средствами в целях выявления и устранения нарушений закона, установления способствующих им обстоятельств, причин и лиц, нарушивших законы.

В качестве одного из условий успешного осуществления надзора за исполнением законов об административной ответственности и постановлений о назначении наказаний по делам об административных правонарушениях уполномоченными на то должностными лицами и органами следует назвать предметную специализацию, т.е. закрепление этого участка за конкретным работником прокуратуры. Такая специализация позволяет надлежащим образом (своевременно и грамотно) подходить к оценке законности в деятельности тех или иных органов и должностных лиц. При этом достигаются задачи: комплексного сбора всей необходимой статистической и иной информации по рассматриваемому вопросу; профессионального обобщения правоприменительной практики, в том числе связанной с прокурорскими проверками; экономии времени на ознакомление с законодательством об административной ответственности, включая законы субъектов Федерации, устанавливающие такую ответственность, и правовые акты федеральных органов исполнительной власти, уполномочивающие конкретных должностных лиц на совершение тех или иных процессуально значимых действий и решений; исключения необходимости в спешном изучении правоприменительной практики, поскольку работник, за которым закрепляется этот предмет, должен быть «во всеоружии» и знать кратчайший и наиболее эффективный выход при возникновении казусных ситуаций и др.

Применительно к работе прокуратур районного (городского) звена с учетом крайней малочисленности кадрового состава оперативных работников узкая специализация помощника (старшего помощника) прокурора непосредственно на вопросах надзора за исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях, как правило, невозможна. В этой связи целесообразными следует признать проверки исполнения этого законодательства соответствующими работниками в тех органах, которые закреплены за ними согласно распоряжению о распределении обязанностей. То есть помощник прокурора, отвечающий за вопросы исполнения законов о несовершеннолетних и молодежи, проверяет законность решений, выносимых комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, помощник прокурора по надзору за исполнением законов в органах внутренних дел - законность административно-юрисдикционной деятельности ОВД и т.п.

Подготовка к надзорной проверке слагается из нескольких элементов. Важным из них в организации работы следует назвать оптимальное планирование деятельности прокуроров на рассматриваемом участке. Речь идет о текущих и перспективных планах, а также о планах конкретной прокурорской проверки. Поскольку в прокуратуры районного звена, а именно они являются основными в борьбе с нарушениями законов об административной ответственности, как правило, поступает достаточно много заданий из вышестоящего аппарата, не говоря о многочисленных жалобах и обращениях, в планы работы объективно не может включаться большое число самостоятельно планируемых проверок. Поэтому при выборе органа административной юрисдикции как потенциального объекта проверки необходимо исходить из существа рассмотренных ранее в прокуратуре, а также в судах жалоб и обращений граждан и иных лиц, другой информации, свидетельствующих о явно неблагополучном состоянии исполнения процессуальных требований КоАП либо несоблюдении материальных норм иных законодательных и подзаконных правовых актов по исследуемой тематике. Это возможно определить лишь на основе анализа складывающейся обстановки в конкретной административно-территориальной единице либо на поднадзорных прокурору объектах, что тоже относится к одному из элементов подготовки к проверке.

Анализу подлежат любые доступные прокурору источники информации, носящие достоверный (условно достоверный) характер. К ним относятся жалобы и обращения граждан, должностных лиц, представителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на действия (бездействие) и решения работников органов административной юрисдикции; истребуемые в органах административной юрисдикции для ознакомления дела об административных правонарушениях, законченные производством; статистическая отчетность, аналитические справки и отчеты, отражающие результаты административно-юрисдикционной деятельности соответствующих органов.

Более полное представление об административно-юрисдикционной деятельности можно получить при ознакомлении с ведомственными учетными формами, порядок ведения которых определяется руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, такими как:

сообщения из средств массовой информации (включая прессу, радио, телевидение) о фактах проявления пассивности или злоупотреблений со стороны работников таких органов;

сообщения судей и иных должностных лиц, собственная оценка исходя из ранее проведенных прокуратурой проверок, свидетельствующие о некачественной работе в органах административной юрисдикции при подготовке и рассмотрении материалов по делам об административных правонарушениях;

информация правоохранительных органов, иных лиц о сокрытии фактов совершения преступных деяний путем применения органами административной юрисдикции механизма административного преследования, а равно о непринятии должных мер при получении материалов о совершенных правонарушениях из правоохранительных органов;

публикуемые в специальных юридических изданиях примеры из правоприменительной практики, а также иные материалы, могущие оказать непосредственную помощь в правильной организации и проведении прокурорских проверок в рассматриваемой сфере;

материалы и документы государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

материалы контролирующих органов, уголовных, гражданских и арбитражных дел;

другая конкретная информация, содержащая сведения о совершенных нарушениях административного законодательства.

Кроме того, поводом для планирования проверки могут служить: отсутствие в прокуратуре исчерпывающей и достоверной информации о результатах рассмотрения органом административной юрисдикции вынесенных прокурором постановлений о возбуждении производства по делу об административном правонарушении либо направленных им материалов; отсутствие ответов о результатах рассмотрения внесенных прокурором представлений, принятых конкретных мерах по устранению выявленных нарушений законов, причин и условий, им способствующих.

К элементам организации необходимо причислить и подготовку конкретных исполнителей к проверке, учитывая опыт и навыки, которыми обладает соответствующий работник. Если речь идет о начинающем сотруднике, то проверку целесообразно проводить вместе с наставником либо руководителем прокуратуры, чтобы она носила показательный характер и начинающий специалист учился профессиональному подходу к выполнению работы.

Перед началом проверки прокурорский работник должен знать все о нормативной базе, которой руководствуются должностные лица намеченного к проверке органа административной юрисдикции, в том числе документах, изданных непосредственно в проверяемом органе. Обязанность по сбору необходимых документов и отслеживанию вносимых в них изменений и дополнений должна лежать на работнике, за которым закреплен соответствующий предмет. Особое внимание при этом необходимо уделять приказам федеральных органов исполнительной власти об утверждении перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, а также лиц, наделенных правом осуществлять административное задержание (ст. 27.3 и ст. 28.3 КоАП РФ) и реализовывать иные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Это позволит сосредоточить во время проверки внимание на фактах совершения названных процессуальных действий не уполномоченными на то лицами. Кроме того, следует решить вопрос о необходимости привлечения специалиста, если требуется наличие определенных знаний. Не исключается возможность его привлечения в ходе проверки и даже при оценке ее результатов.

В процессе подготовки к проведению надзорной проверки прокурор более тщательно знакомится с содержанием тех статей КоАП РФ, которые определяют правовые полномочия органа, где намечается проведение проверки. Одновременно следует ознакомиться с содержанием действующих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность соответствующего государственного органа. Однако в случаях обнаружения правовых коллизий или расхождений между нормативным правовым актом, регулирующим деятельность соответствующего государственного органа, и нормами КоАП РФ надо руководствоваться последним. В поле зрения прокуроров должно находиться исполнение процессуальных предписаний КоАП РФ каждым должностным лицом либо органом, участие которых допускается КоАП РФ либо законами субъектов Федерации, при осуществлении любого из процедурных вопросов.

Помимо ст. 24.6, 25.11, 28.4 КоАП непосредственно к организации работы прокурора относится ряд других норм Кодекса, регламентирующих конкретные надзорные полномочия прокурора практически на всех стадиях административного производства, в том числе и на заключительной - при исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях, а также в ст. 22, 25, 27 и 33 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Следует отметить, что в связи с широким применением норм КоАП РФ и распространенностью нарушений прав граждан прокуроры активизировали надзорную деятельность в сфере исполнения законодательства об административных правонарушениях.

Методические рекомендации по организации работы и проведению надзорных проверок в рассматриваемой сфере обусловлены требованиями приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», согласно которым основными задачами органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства являются:

1) целенаправленное и эффективное осуществление надзора за соблюдением законности в деятельности государственных органов и должностных лиц, наделенных административной юрисдикцией;

2) своевременное выявление правонарушений и оперативное принятие действенных правовых мер по восстановлению и пресечению нарушений прав граждан и юридических лиц, допущенных при рассмотрении дел об административных правонарушениях;

3) полное и своевременное выявление законов и иных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, требованиям КоАП РФ и иных нормативных правовых актов федерального законодательства;

4) привлечение лиц, виновных в нарушении законодательства, к установленной законом ответственности;

5) выявление причин и условий, способствующих правонарушениям, и принятие мер к их устранению.

При реагировании на выявленные незаконные постановления о наложении административного наказания прокурор обязан безотлагательно принести протест на такое постановление, в случае его отклонения - в установленном порядке обратиться с заявлением в суд.

С целью повышения результативности надзорных мероприятий в рассматриваемой области прокурорам надлежит: обеспечить своевременное поступление в прокуратуры необходимых оперативных сведений о совершенных правонарушениях; систематически анализировать состояние законности и на основе полученных результатов определять объекты проверок; принимать адекватные меры реагирования по фактам выявленных нарушений законов и наказанию виновных лиц.

Генеральный прокурор РФ в приказе от 07.12.2007 № 195 потребовал решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности, активнее использовать предоставленное ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» право освобождать своим постановлением лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

Прокурорам также следует учитывать в своей работе указание Генерального прокурора РФ от 12.05.2009 № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами», в котором он потребовал в целях восстановления нарушенных прав граждан применять исчерпывающие меры прокурорского реагирования как к судебным приставам-исполнителям, так и к лицам, не исполняющим их законных требований, препятствующим реализации судебных решений. За невыполнение законных требований прокурора необходимо возбуждать дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ.

1.2 Обращение и приведение в исполнение постановления по делу об административном правонарушении

Осуществляя прокурорский надзор за законностью исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, прокурору необходимо знать порядок обращения и приведения в исполнение постановлений по таким делам. Стадия исполнения постановлений (решений) состоит из трех этапов: 1) обращение к исполнению (ст. 31.4 КоАП - приведение в исполнение); 2) реальное исполнение наказания, названного постановлением (решением); 3) окончание исполнения постановления (решения). Порядок обращения и приведения постановления по делу об административном правонарушении к исполнению установлен в статьях 31.3 - 31.11 КоАП РФ.

Исполнение постановления (решения) о назначении административного наказания, постановления (решения) о прекращении производства по делу об административном правонарушении на основании действующего законодательства возникает с момента их вступления в законную силу. Именно этот момент является началом исполнительного производства по делу об административном правонарушении, осуществляемого в принудительном порядке (ст. 31.1). Обращение постановления к исполнению возложено на судью, орган, должностное лицо, вынесшие это постановление.

Под обращением постановления к исполнению следует понимать направление (передачу) постановления от субъекта (судьи, органа, должностного лица), вынесшего постановление, в орган, должностному лицу, уполномоченным приводить в исполнение соответствующее постановление. Судьи гарнизонных военных судов, судьи районных судов, судьи арбитражных судов, мировые судьи рассматривают дела об административных правонарушениях в соответствии со своей компетенцией (ст. 23.1 КоАП). Органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, перечислены в ст. 23.2 - 23.70 Кодекса. Постановление (решение) о назначении административного наказания выносится по результатам рассмотрения дела.

Согласно ст. 318 АПК РФ судебные акты арбитражных судов приводятся в исполнение после вступления их в законную силу, за исключением случаев немедленного исполнения. Основания и порядок немедленного исполнения установлены в ст. 182 АПК. Немедленное исполнение возможно в случаях, предусмотренных ч. 2 данной статьи (по делам об оспаривании ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, а также решения по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) указанных органов), и на основании ходатайства истца в случае его удовлетворения арбитражным судом (ч. 3 - 6 ст. 182 АПК).

При направлении постановления по делу в орган, должностному лицу, уполномоченным приводить его в исполнение, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, делают на нем отметку о дне его вступления в законную силу либо о том, что оно подлежит немедленному исполнению (например, об административном аресте). Принудительное исполнение судебного акта производится на основании выдаваемого судом общей юрисдикции или арбитражным судом исполнительного листа.

Исполнительное производство, осуществляемое судебными приставами-исполнителями, имеет некоторые особенности. Согласно ч. 7 ст. 21 Федерального закона «Об исполнительном производстве» постановления судей, органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, могут быть предъявлены к исполнению в течение одного года со дня их вступления в законную силу. Наряду с этим в ст. 22 названного Закона предусмотрен и перерыв срока предъявления исполнительного документа к исполнению. Он прерывается предъявлением исполнительного документа к исполнению и частичным исполнением исполнительного документа должником. После перерыва в течение срока предъявления исполнительного документа к исполнению течение этого срока возобновляется. Время, истекшее до перерыва срока, в новый срок не засчитывается. После того как постановление по делу об административном правонарушении обращено к исполнению, начинается процедура приведения этого постановления в исполнение. При вынесении постановления о назначении административного наказания осуществляются юридические действия, вытекающие из содержания назначенного наказания.

Постановление о назначении административного наказания в виде предупреждения приводится в исполнение самим субъектом (судьей, органом, должностным лицом), вынесшим постановление, путем вручения или направления копии постановления (ст. 32.1 КоАП). В принудительном порядке постановление о наложении административного штрафа приводится в исполнение судебным приставом-исполнителем (ст. 32.2 Кодекса).

При этом следует руководствоваться правилами, предусмотренными ГПК РФ (в частности, разд. 7), Федеральным законом «Об исполнительном производстве», а также иными нормативными правовыми актами, например постановлением Правительства РФ от 19.04.2002 № 260 «О реализации арестованного имущества, реализации, переработке (утилизации), уничтожении конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства».

В ст. 4.4 КоАП РФ установлено, что при совершении лицом нескольких административных правонарушений, дела о которых рассматриваются разными органами, должностными лицами, за каждое правонарушение наказание налагается самостоятельно. Это означает, что по каждому правонарушению выносится отдельное постановление, которое приводится в исполнение самостоятельно. Объединение различных исполнительных производств в одно не допускается.

Если одновременно с вопросом о назначении судьей наказания за административное правонарушение решается вопрос о возмещении имущественного ущерба, то в постановлении о назначении административного наказания указываются размер ущерба, подлежащего возмещению, сроки и порядок его возмещения. Споры о возмещении имущественного ущерба или (и) о компенсации морального вреда рассматриваются судом в порядке гражданского судопроизводства.

В ст. 31.5 КоАП РФ предусмотрена возможность отсрочки и (или) рассрочки исполнения постановления о назначении административного наказания, что является одним из проявлений гуманности положений Кодекса. Это касается таких видов наказания, как административный арест, лишение специального права и административный штраф. Следует обратить внимание на то, что в настоящее время взыскание штрафа на месте совершения правонарушения не осуществляется (см. ст. 28.6, 32.2, 32.3 Кодекса).

Отсрочка исполнения постановления о назначении административного наказания может быть обусловлена наличием таких обстоятельств, вследствие которых немедленное исполнение постановления невозможно. К их числу можно отнести, например, болезнь лица, привлеченного к ответственности, наличие у него материальных трудностей и др. Срок отсрочки исполнения постановления о наложении административного наказания не может превышать одного месяца. Кроме отсрочки исполнения постановления о наложении административного штрафа уплата такого штрафа может быть рассрочена с учетом материального положения лица, привлеченного к административной ответственности. Срок этой рассрочки составляет до трех месяцев.

Решение об отсрочке или о рассрочке исполнения постановления о назначении административного наказания принимает субъект (судья, орган, должностное лицо), вынесший постановление. При отсутствии судьи, должностного лица, вынесших постановление, указанное решение принимается лицом, которое в официальном порядке замещает соответствующую должность или исполняет соответствующие обязанности. Это решение выносится в виде определения.

Исполнение постановлений о наложении административного штрафа, осуществляемое судебными приставами-исполнителями, имеет некоторые особенности, предусмотренные Федеральным законом «Об исполнительном производстве». Согласно ст. 37 названного Закона судебный пристав-исполнитель вправе обратиться в суд, другой орган или к должностному лицу, выдавшим исполнительный документ, с заявлением не только об отсрочке или о рассрочке его исполнения, но и об изменении способа и порядка исполнения. В ст. 38 этого же Закона предусмотрена возможность отложения исполнительных действий: судебный пристав-исполнитель может по заявлению должника или по собственной инициативе отложить исполнительные действия на срок до 10 дней.

В соответствии со ст. 30.12 Кодекса вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, а также решения по результатам рассмотрения жалоб или протестов могут быть опротестованы прокурором в порядке, установленном новыми статьями 30.12 - 30.16 КоАП. В случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление о назначении административного наказания исполнение постановления подлежит приостановлению до рассмотрения протеста. О приостановлении исполнения постановления решение в виде определения выносят судья, орган, должностное лицо, вынесшие это постановление (ст. 31.8 КоАП).

Вынесенное определение о приостановлении исполнения постановления о назначении административного наказания при необходимости немедленно направляется в орган, должностному лицу, приводящим определение в исполнение. Это обусловлено тем, что иногда требуется принятие срочных мер по приостановлению исполнительного производства (например, когда уже начато осуществление процедуры реализации возмездно изъятой или конфискованной вещи). Вместе с тем принесение протеста на постановление об административном аресте или административном приостановлении деятельности не приостанавливает исполнение такого постановления. В противном случае было бы весьма затруднительно обеспечить исполнение указанных постановлений, что является одной из задач производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 КоАП).

Приостановление исполнения вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении в связи с подачей жалобы лицами, перечисленными в ст. 25.1 - 25.5 КоАП, также возможно, поскольку Федеральным законом от 03.12.2008 № 240-ФЗ КоАП РФ дополнен ст. 30.12 - 30.19, предоставившими право обжалования в порядке надзора вступивших в законную силу постановлений и этим лицам, наряду с принесением прокурором протеста по делу об административном правонарушении. Следует иметь в виду, что в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» по этому поводу содержатся ссылки на утратившую силу ст. 30.11 КоАП. В этой связи изложенные в нем положения возможно учитывать постольку, поскольку они не противоречат новым ст. 30.12 - 30.19 КоАП РФ. Вместе с тем необходимо иметь в виду разъяснения, содержащиеся в п. 35 - 37 названного постановления: по обращению постановления по делу об административном правонарушении к исполнению; приведению его в исполнение; приостановлению исполнения вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении.

В ст. 327 АПК РФ перечень лиц, имеющих право подать заявление в арбитражный суд о приостановлении или прекращении исполнительного производства, включает в себя взыскателя, должника, судебного пристава-исполнителя. Срок рассмотрения заявления составляет 10 дней. Приостановление или прекращение исполнительного производства производится арбитражным судом, выдавшим исполнительный лист, либо арбитражным судом по месту нахождения судебного пристава-исполнителя. Определение арбитражного суда о приостановлении или прекращении исполнительного производства либо об отказе в приостановлении или прекращении исполнительного производства может быть обжаловано.

Исполнительное производство возобновляется по заявлению взыскателя, должника, судебного пристава-исполнителя арбитражным судом, приостановившим исполнительное производство, после устранения причин или обстоятельств, послуживших основаниями для его приостановления. О возобновлении исполнительного производства выносится определение.

В ст. 31.7 КоАП РФ установлены основания прекращения исполнительного производства. Их перечень более узкий по сравнению с обстоятельствами, исключающими производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5 Кодекса), и он не подлежит расширительному толкованию. Прекращение исполнения постановления осуществляется судьей, органом, должностным лицом, вынесшими данное постановление. Указанное решение выносится в виде постановления (ст. 31.8 КоАП). Если прекращение исполнения постановления о назначении административного наказания влечет за собой возврат взысканных денежных сумм, а также отмену других ограничений, связанных с вынесенным постановлением, то это осуществляется в установленном законодательством порядке.

При решении вопроса о прекращении исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях на основании истечения срока давности исполнения постановлений необходимо руководствоваться тем, что максимальный срок, в течение которого постановление может быть приведено в исполнение, равен одному году со дня его вступления в законную силу, и по истечении одного года со дня вступления постановления в законную силу и при отсутствии обстоятельств, при которых течение срока давности исполнения прерывается, приостанавливается либо продлевается, исполнение постановления подлежит прекращению.

Необходимо также учитывать, что исполнение постановления по делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании п. 4 ст. 31.7 КоАП по истечении срока давности исполнения постановления, установленного ч. 1 ст. 31.9 Кодекса, независимо от того, что исполнение не производилось либо было произведено не полностью. Важно правильно исчислять срок давности, который начинает течь со дня вступления постановления в силу, а не со дня вынесения постановления.

Применительно к делам об административных правонарушениях, входящих в компетенцию арбитражного суда, согласно ст. 327 АПК РФ по заявлению судебного пристава-исполнителя может приостановиться или прекратиться исполнительное производство, возбужденное судебным приставом-исполнителем на основании исполнительного листа, выданного арбитражным судом, в случаях, предусмотренных федеральным законом об исполнительном производстве. Приостановление или прекращение исполнительного производства осуществляется арбитражным судом, выдавшим исполнительный лист, либо арбитражным судом по месту нахождения судебного пристава-исполнителя (ст. 31.6 КоАП).

В ст. 31.8 Кодекса регламентирована процедура разрешения вопросов о разъяснении способа и порядка исполнения (ст. 32.1 - 32.12), об отсрочке, рассрочке (ст. 31.5), приостановлении (ст. 31.6), прекращении (ст. 31.7) исполнения постановления о назначении административного наказания, а также о взыскании административного штрафа, наложенного на несовершеннолетнего, с его родителей или иных законных представителей (ст. 32.2 КоАП). Указанные вопросы рассматриваются субъектом (судьей, органом, должностным лицом), вынесшим постановление.

Необходимо подчеркнуть, что в отношении несовершеннолетних следует руководствоваться Федеральным законом от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», а в отношении административно-правового статуса родителей, законных представителей несовершеннолетнего - ст. 5.35 КоАП РФ. Согласно ч. 2 ст. 32.2 КоАП при отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего административный штраф взыскивается с его родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего.

Связанные с исполнением постановления о назначении административного наказания вопросы рассматриваются в трехдневный срок со дня возникновения основания для разрешения соответствующего вопроса (например, принесен протест на вступившее в законную силу постановление по делу или истекли сроки давности исполнения постановления). О месте и времени рассмотрения этих вопросов извещаются лица, заинтересованные в их разрешении. К ним относятся, прежде всего, привлеченное к ответственности лицо (физическое лицо или законный представитель юридического лица), законные представители физического лица и потерпевший (ст. 25.1 - 25.4 КоАП). Неявка заинтересованных лиц при отсутствии уважительных причин не является препятствием для разрешения вышеназванных вопросов.

По разъяснению способа и порядка исполнения, об отсрочке, рассрочке, приостановлении исполнения постановления о назначении административного наказания, а также о взыскании штрафа, наложенного на несовершеннолетнего, с его родителей или иных законных представителей решение принимается в виде определения (ст. 29.12 Кодекса).

В случае присутствия заинтересованных лиц при рассмотрении вопроса, связанного с исполнением постановления, копия определения вручается под расписку физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему. При отсутствии указанных лиц копии определения высылаются в течение трех дней со дня его вынесения, о чем делается соответствующая запись в деле. Решение о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания выносится в виде постановления (ст. 29.10 КоАП).